Постановление № 911 от 21.12.2022

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии управления публичной собственностью

в сфере государственных предприятий и коммерческих обществ

с полностью или преимущественно публичным

капиталом на 2023–2030 годы

№ 911  от  21.12.2022

 (в силу 17.02.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 49-52 ст. 88 от 17.02.2023

* * *

На основании пункта а) статьи 5 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, а также в целях установления роли государства как предпринимателя и обоснования сохранения публичной собственности на отдельные государственные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно публичным капиталом, для определения видения, целей и действий государства, направленных на эффективное управление соответствующими субъектами, а также для определения роли государства в корпоративном управлении, в том числе посредством продвижения регулятивных и институциональных реформ, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Стратегию управления публичной собственностью в сфере государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом на 2023–2030 годы (прилагается).

2. Министерствам и другим центральным административным органам, наделенным полномочиями в области реализации Стратегии управления публичной собственностью в сфере государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом на 2023–2030 годы, в рамках предоставленных полномочий принять необходимые меры для достижения целей, поставленных в указанной Стратегии, и ежегодно до 1 марта информировать Министерство экономики и Агентство публичной собственности о степени выполнения ее целей.

3. Министерству экономики совместно с Агентством публичной собственности и другими центральными административными органами, ответственными за реализацию Стратегии управления публичной собственностью в сфере государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом на 2023–2030 годы, разработать среднесрочные программы ее реализации и ежегодно до 1 мая представлять Правительству отчет о результатах реализации указанной Стратегии.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство экономики и Государственную канцелярию.

5. Настоящее постановление вступает в силу с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 911/2022 г.

СТРАТЕГИЯ

управления публичной собственностью в сфере государственных

предприятий и коммерческих обществ с полностью или

преимущественно публичным капиталом

на 2023–2030 годы

I. ВВЕДЕНИЕ

Стратегия управления публичной собственностью в сфере государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом на 2023–2030 годы (в дальнейшем – Стратегия) разработана в соответствии с пунктом а) статьи 5 Закона № 136/2017 о Правительстве и положениями Постановления Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик.

Разработка настоящей Стратегии обусловлена высокой значимостью государственных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом (в дальнейшем – государственные субъекты) для экономики и национальной безопасности, а также необходимостью пересмотра роли государства в экономике и повышения качества корпоративного управления в этих субъектах.

Настоящая Стратегия согласована с положениями Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030" и бюджетными рамками. В частности, Стратегия будет способствовать реализации следующих мер, указанных в Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030" и разделенных по следующим бюджетным программам:

Бюджетная программа "Политика и управление в бюджетно-налоговой сфере":

- Мера "Комплексная реформа финансового управления государственных субъектов";

Бюджетная программа "Политика и управление в сфере макроэкономики и экономического развития":

- Мера "Пересмотр государственной политики в отношении государственных предприятий в целях установления условий для участия государства в предприятиях, а также в целях повышения социального и экологического воздействия, экономической, финансовой и фискальной эффективности и прозрачности";

- Мера "Однозначное отделение функций по разработке политик от функций управления собственностью и надзора за государственными предприятиями в рамках органов государственной власти;

- укрепление корпоративного управления на государственных предприятиях и в коммерческих обществах с государственным капиталом путем привлечения профессионалов в административные советы, повышения прозрачности предприятий, повышения эффективности их деятельности;

- улучшение правовой базы и обеспечение процедур контроля для повышения прозрачности процесса закупок в государственных субъектах;

- четкое разделение коммерческих и некоммерческих целей в деятельности государственных субъектов.

Настоящая Стратегия также соответствует обязательствам Республики Молдова в отношениях с партнерами по развитию. В частности, Меморандум с Международным валютным фондом (МВФ) предусматривает обязательство по укреплению управления в сфере государственных предприятий, а Европейская комиссия обусловила начало переговоров о подготовке присоединения к ЕС проведением комплексной реформы государственных предприятий.

Таким образом, целью разработки настоящей Стратегии является обеспечение соответствующей нормативной и институциональной базы, а также создание необходимых условий для стратегического определения человеческих, финансовых, технических и технологических ресурсов для изменения роли государства как предпринимателя и повышения эффективности государственных субъектов. В то же время она направлена на исключение риска отклонения деятельности государственных субъектов от первоначально поставленных целей и сокращение политических рисков. В частности, настоящая Стратегия необходима для:

- приведения государственных субъектов в соответствие с приоритетами национальной безопасности и стратегическим экономическим развитием страны;

- аргументирования вмешательства государства в конкретные рынки для определения целей государственных субъектов – коллективных и индивидуальных;

- определения роли государственных субъектов в поддержании широкого экономического роста – путем предоставления государственных услуг, недоступных в частном секторе из-за провалов рынка, при отсутствии конкуренции с частным сектором;

- поддержания надлежащего присутствия государства в экономике в целях упрощения присоединения к Европейскому Союзу.

Видение, отраженное в Стратегии, состоит в том, чтобы государство повысило эффективность управления государственной собственностью и стало ответственным, прозрачным и заслуживающим доверия собственником, который предоставляет государственным субъектам возможности для развития и получения прибыли.

II. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

2.1. Администрирование и управление

За последние годы, с принятием Закона № 246/2017 о государственном предприятии и муниципальном предприятии, которым был заменен закон от 1994 года, больше не соответствовавший строгим принципам времени, законодательство о государственных субъектах в Республике Молдова претерпело качественный скачок. Закон № 246/2017 о государственном предприятии и муниципальном предприятии был разработан на основе предыдущих рекомендаций Счетной палаты Республики Молдова, а также Принципов корпоративного управления ОЭСР / Группы двадцати¹.

_________________________

¹ https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264236882-en.pdf?expires=1613050376&id=id&accname=guest&checksum=4660895F262A2E0C454D26E3E82EB9AB

Закон № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях был принят с целью обновления и приведения политики государственного управления государственных предприятий в соответствие с общими нормами корпоративного управления, а также определения и четкого разграничения полномочий учредителя, административного совета и управляющего. Одним из инструментов, предусмотренных в Законе № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, является устранение правового режима, действующего параллельно с отдельными законами о государственных субъектах, путем обязательства по реорганизации государственных предприятий в стандартные правовые формы, на основе которых государственные субъекты могут осуществлять свою деятельность, используя операционные практики, соответствующие общепринятым корпоративным нормам. Хотя этот процесс реорганизации должен был быть начат с принятием Закона № 246/2017 о государственном предприятии и муниципальном предприятии, результаты реорганизации ограничены, а крупнейшие субъекты до настоящего времени имеют статус государственных предприятий.

Еще одним важным аспектом Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, направленным на повышение эффективности деятельности государственных предприятий, стало расширение полномочий административных советов государственных предприятий, в том числе:

i) установление показателей деятельности предприятия и критериев оценки с учетом специфики и сферы деятельности;

ii) осуществление мониторинга развития спорных ситуаций и обязанность информировать учредителя;

iii) рассмотрение отчетов контрольных органов и утверждение плана мероприятий по устранению выявленных нарушений;

iv) утверждение Положения о приобретении товаров, работ и услуг;

v) утверждение решений о конкретном предельном размере оплаты труда руководителя государственного предприятия, подлежащего ограничению, и т. д.

Дополнены также обязанности учредителя и управляющего государственного предприятия, расширен спектр вопросов, которые в обязательном порядке рассматриваются соответствующими органами управления.

Управление акционерными обществами регулируется Законом № 1134/1997 об акционерных обществах, который устанавливает стандартные рамки для всех юридических лиц. Общая правовая база по предпринимательской деятельности, бухгалтерскому учету, аудиту, налогообложению, таможне, а также по трудовым отношениям распространяется и на все государственные субъекты.

Положение о представительстве государства в коммерческих обществах, утвержденное Постановлением Правительства № 1053/2010, является важным элементом нормативной базы о форме корпоративного представительства государства в коммерческих обществах. Указанное Положение устанавливает роль представителей государства (в том числе членов совета общества и ревизионной комиссии) в коммерческих обществах, в которых государству принадлежит не менее 10 % акций (если меньше, органы принимают решение о целесообразности назначения представителя государства). Кроме того, Положение устанавливает требования к назначениям и обязательствам в отношении делегирующего органа: отбор директоров и членов исполнительных органов и изменение собственного капитала, а также основные виды деятельности, на которые уполномочены представители государства.

Несмотря на прогресс, достигнутый в результате принятия Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, его введение в действие посредством принятия вторичной нормативно-правовой базы еще в полной мере не реализовано. Так, Постановлением Правительства № 484/2019 об утверждении некоторых нормативных актов, обеспечивающих функционирование Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, были утверждены и/или обновлены несколько моделей руководящих документов для государственных предприятий, которые касаются:

i) устава;

ii) Положения об организации и проведении конкурса на замещение вакантной должности управляющего;

iii) индивидуального трудового договора управляющего;

iv) Положения об административном совете;

v) Положения о ревизионной комиссии.

В то же время, хотя Закон № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях предоставляет расширенные полномочия советам государственных предприятий, до сих пор мало достигнуто в части привлечения профессионалов в качестве членов советов. Так, действующий порядок выдвижения представителей государства в административные советы не обеспечивает отбор наиболее подходящих лиц по критериям меритократии, экспертизы и хорошей репутации, а близость к политическому фактору создает благоприятную среду для их назначения по политическим критериям.

Кроме того, советы по-прежнему состоят почти исключительно из представителей государства, отсутствует процедура кооптации независимых членов, несмотря на то что Кодекс корпоративного управления, утвержденный Решением Национальной комиссии по финансовому рынку № 67/10/2015², предусматривает, что в состав совета общества должно входить достаточное количество независимых членов, не менее 1/3 членов. Вследствие внесения изменений в 2018 году принятие кодексов корпоративного управления стало обязательным для субъектов общественного интереса, в том числе для крупных государственных субъектов. Помимо отсутствия прозрачных и основанных на заслугах процедур назначения членов совета, отсутствует также политика вознаграждения, четко и количественно коррелирующая с результатами, а также процедура оценки, стимулирующая интерес и вовлеченность. В результате сложившаяся ситуация зачастую сводит деятельность членов административного совета к действиям по формальному утверждению тех или иных решений.

_________________________

² https://www.cnpf.md/ro/codul-de-guvernanta-corporativa-6301_92846.html

В то же время ряд разработанных более десяти лет назад постановлений Правительства, регулирующих деятельность государственных субъектов, содержат некоторые устаревшие подходы, которые необходимо пересматривать и обновлять при необходимости. Примером могут служить Постановление Правительства № 500/1998 об утверждении Положения о списании пришедших в негодность ценностей, относящихся к основным средствам, или Постановление Правительства № 480/2008 об утверждении Положения о порядке определения и продажи активов, не используемых предприятиями, ограничивающих операционную гибкость управления государственными субъектами.

Другими важными нормативными актами для управления государственными субъектами являются Положение о порядке передачи объектов публичной собственности, утвержденное Постановлением Правительства № 901/2015, и Постановление Правительства № 568/2008 об организации учета публичного имущества, его движении и исполнении функций лицами, уполномоченными представлять интересы государства / административно-территориальной единицы. Положение о порядке передачи объектов публичной собственности предусматривает представление государственными субъектами Агентству публичной собственности информации об управлении публичной собственностью ежегодно до 25 апреля в соответствии с формой, представленной в приложениях.

2.2. Приватизация и политика собственности

Действия государства в отношении политики приватизации государственных предприятий вытекают из Закона № 121/2007 об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении. Данный Закон устанавливает цели и принципы управления публичной собственностью. Он определяет общую цель – приведение объема и структуры публичной собственности в соответствие с функциями государства. Другими задачами являются привлечение инвестиций, обеспечение эффективного управления и развитие конкуренции в государственном секторе экономики. Принципами, лежащими в основе управления публичной собственностью, являются эффективность, законность и прозрачность. В то же время в Законе № 121/2007 об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении не уточняется, каковы цели и функции прав собственности или принципы управления, относящиеся к государственным субъектам.

В настоящее время Закон № 121/2007 об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении содержит приложение, в котором перечислены государственные субъекты, не подлежащие приватизации, под которыми понимаются субъекты, имеющие стратегическое значение для государства. Хотя изменить этот список можно только путем внесения изменений в закон, что является элементом защиты государственной собственности, не существует четкого видения или алгоритма, объясняющего, почему в него включены именно эти субъекты, так же как не ясно, каковы причины, по которым список может подвергнуться пересмотру.

Наряду с этим, другие государственные субъекты, по усмотрению Правительства, на основании Постановления Правительства № 945/2007 о мерах по выполнению Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 г. об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, могут быть включены в другой список субъектов (приложение 2), которые могут быть приватизированы. Однако, как и в случае с не подлежащими приватизации субъектами, изменение данного перечня не всегда происходит в четкой и понятной для общества форме по той же причине – из-за отсутствия системного подхода к подтверждению государственной собственности.

2.3. Анализ ключевых показателей

2.3.1. Вклад государственной собственности в формирование стоимости в экономике

Данные за последние 15 лет отчетливо показывают тенденцию к снижению вклада государственных предприятий в развитие экономики. Так, показатели структуры ВВП по формам собственности указывают на то, что доля государственной собственности в создании добавленной стоимости в экономике снизилась с 22,0 % в 2005 году до 16,3 % в 2010 году, а в 2020 году достигает 9,3 %. Аналогичную эволюцию можно наблюдать и в случае смешанной формы собственности (публичной и частной) – начиная с доли в ВВП 4,8 % в 2005 году до 4,4 % в 2010 году и ускоренное снижение до 1,5 % к 2020 году. С уменьшением доли публичной собственности экономика была реконфигурирована за счет увеличения доли добавленной стоимости, создаваемой местным частным капиталом с 52,5 до 59,5 %, а иностранным капиталом – с 6,5 до 12,7%.

Рисунок 1. Структура ВВП по формам собственности

Источники: расчеты на основе данных Национального бюро

статистики, издание "Национальные счета"

Этот процесс, рассматриваемый через призму государственных субъектов, выявляет несколько факторов, обусловивших такое развитие событий и способствовавших ему:

- реконфигурация структуры экономики. В то время как преобладающее участие государства наблюдается в секторах, которые развивались медленнее или находились в стагнации (например, энергетика, коммунальные услуги, железнодорожный транспорт), другие секторы экономики, в которых доминирует частная и иностранная собственность (например, торговля, автомобили, информационные технологии), увеличили свою долю в структуре ВВП за счет более значительного роста;

- неправильное управление публичной собственностью. Во многих случаях публичная собственность государственных субъектов утратила свою ценность из-за проблем, связанных с отсутствием политики собственности в отношении государственных субъектов, что привело к принятию ситуативных решений, обусловленных сомнительными интересами, некомпетентностью или политическими интересами, влиянием политического клиентелизма в управлении ими, коррупцией, неэффективностью, а также неприменением передового опыта в области менеджмента и корпоративного управления данными субъектами. Кроме того, многие государственные субъекты используются в некоммерческих целях (например, поддержка социальной политики или оказание государственных услуг), что без надлежащего финансового обеспечения со стороны государства привело к обесцениванию активов и подрыву конкурентоспособности соответствующих субъектов;

- приватизации. Разгосударствление публичной собственности является фактором, частично объясняющим сокращение присутствия государства в экономике. За последние 15 лет в Республике Молдова было мало успешных историй приватизации государственных активов. Более того, хотя за этот период доля иностранной и смешанной формы собственности (частная плюс иностранная) увеличилась с 5,8 % в 2005 году до 12,1 % в 2018 году, а иностранной собственности, соответственно, с 7,8 % до 9,8 % совместных предприятий, существует очень мало примеров того, как процесс приватизации становится катализатором для привлечения иностранных инвестиций. Однако реальность последних лет показывает, что приватизация или предоставление в концессию даже некоторых активов стратегического значения, таких как Государственное предприятие "Авиакомпания Air Moldova", Государственное предприятие "Международный аэропорт Кишинэу" или Государственное предприятие "Автовокзалы и автостанции", вызывали множество вопросов, связанных с законностью, прозрачностью или действиями, наносящими ущерб интересам государства.

2.3.2. Перепись и экономическая картина государственных субъектов

Согласно данным Реестра публичного имущества, который ведет Агентство публичной собственности, по состоянию на 1 января 2021 года в нем насчитывалось 184 государственных предприятия и 80 акционерных обществ с участием государства, в 65 из которых доля государства превышает 30 %. В последние годы наблюдается сокращение числа государственных субъектов, представленных в Реестре публичного имущества. Например, по состоянию на 1 января 2015³ года государству принадлежало 244 государственных предприятия и 111 акционерных обществ с участием государства, из которых в 82 субъектах доля участия превышала 30 %.

_______________________

³ https://app.gov.md/registrul-patrimoniului-public-3-384

Сокращение числа государственных субъектов в Реестре публичного имущества отражает тенденцию к размыванию с годами публичной собственности и одновременно является результатом усилий, направленных на то, чтобы приблизить к реальной картине экономически жизнеспособных субъектов и ликвидировать предприятия, оставшиеся только на бумаге или неправомерно обладающие этим статусом. Так, за последние годы для оптимизации границ и структуры управления публичной собственностью были предприняты важные шаги по реорганизации государственных предприятий в иные организационно-правовые формы, предусмотренные законодательством, в частности, многие государственные предприятия были преобразованы в государственные учреждения, деятельность которых не относится к предпринимательской деятельности, а также проведены процедуры реорганизации или ликвидации некоторых государственных предприятий. Исходя из реального положения государственных субъектов ожидается, что и в предстоящий период их количество будет сокращаться и оптимизироваться. Это позволит остановить нерациональное использование государственных ресурсов и улучшить учет и капитализацию государственной собственности.

По состоянию на 1 января 2021 года из 249 государственных предприятий и акционерных обществ с долей государства более 30 % фактическое число субъектов, подавших годовые отчеты в Национальное бюро статистики, составляет 181, число активных субъектов (сообщивших о продажах) – 153. Эта разница объясняется:

(i) неплатежеспособностью 43 государственных субъектов;

(ii) процедурой ликвидации 28 государственных субъектов;

(iii) наличием до 50 государственных субъектов, которые не представили годовые отчеты и де-факто не являются действующими (в том числе некоторые из первых двух категорий).

С одной стороны, по совокупным данным статистики предпринимательства за 2020 год, государственные предприятия владеют 9,4 % собственного капитала и 5,8 % всех активов, а вместе с акционерными обществами с участием государства более 30 % указанные доли достигают 14,9 % и 12 % соответственно. С другой стороны, эти два типа предприятий генерируют продажи в размере 22,0 млрд. леев (5,8 % от общего объема) и обеспечивают 6,4 % от общего числа сотрудников (34,0 тыс.). При этом уровень валоризации активов государственных предприятий значительно ниже среднего по экономике. Доходы от продаж государственных предприятий в процентах от общих активов составляют всего 11,7 %⁴, в то время как данный показатель субъектов с не менее чем 30 % уставного капитала, принадлежащего государству, составляет 61,9 % при 78,9 % в среднем по экономике.

____________________

⁴ Результат по государственным предприятиям искажен также продолжающимся присутствием некоторых субъектов, форма организации предпринимательской деятельности которых, по меньшей мере, сомнительна. В качестве примера можно привести Государственное предприятие "Государственная администрация автомобильных дорог", которое сообщило об обороте в 64 млн. леев в 2020 году при управлении активами в размере около 15,6 млрд. леев

Несмотря на то что государственные субъекты численно присутствуют в экономике, данные свидетельствуют о достаточно высоком уровне концентрации стоимости, сформированной вокруг ограниченного числа субъектов. Таким образом, из 117 активных государственных предприятий 10 крупнейших по величине оборота генерируют 73,4 % от общего объема продаж, управляют 83,8 % от общего объема активов и обеспечивают 68,9 % от общего числа рабочих мест. В случае акционерными обществами с долей государства более 30 % степень концентрации еще выше. Из 36 активных обществ на 10 крупнейших по величине оборота приходится 93 % от общего объема продаж, они управляют 90,3 % всех активов и обеспечивают 3/4 рабочих мест в таких обществах.

Для лучшего понимания роли государственных субъектов в экономике также была проанализирована их структура по секторам экономики, а также их доля в разных секторах на основе данных о численности сотрудников и товарообороте. Как видно из приведенной ниже таблицы, почти 2/3 от общего объема продаж субъектов, контролируемых государством, приходится на субъекты сектора энергетики и коммунальных услуг (64,7 %), за которыми следуют субъекты сектора электронных коммуникаций (7,4 %), дорожного и железнодорожного строительства (4,0 %) и транспорта (2,7 %). Что касается распределения занятого персонала, то структура несколько более сбалансирована, а крупнейшими работодателями являются предприятия области транспорта (18,7 %), энергетики и коммунальных услуг (16,2 %) и почтовой и курьерской деятельности (14,8 %).

С точки зрения генерируемого оборота государство больше всего присутствует по доле участия в лесном и лесозаготовительном секторах (90 %), в области игорной и букмекерской деятельности (87,8 %), в области энергетики и коммунальных услуг (66 %), в области сбора, обработки и утилизации отходов (64,3 %) и в области почтовой и курьерской деятельности (62,1 %).

2.4. Эффективность и (не)конкурентоспособность сектора

Государственные субъекты остаются важным элементом в арсенале любого правительства для создания социальной и общественной ценности. В то же время многолетний опыт показывает, что они могут служить средством управления рыночными сбоями, смягчения кризисов и инструментом быстрого реагирования в чрезвычайных ситуациях. Вместе с тем, они сами могут стать источником провалов правительства в условиях плохого управления или ненадлежащего присутствия в определенных секторах, препятствующего свободной конкуренции. Основные уязвимости, возникающие в результате деятельности государственных субъектов, можно сгруппировать следующим образом:

1. Низкое качество корпоративного управления. Недавняя оценка национальной системы управления государственными субъектами⁵ выявила ряд правовых, институциональных и операционных недостатков и уязвимостей, которые требуют пристального внимания. Таким образом, сравнение структуры управления Республики Молдова с передовой международной практикой выявляет некоторые области, в которых недостатки, связанные с управлением, могут быть устранены. Они относятся к:

_______________________

⁵ https://imf.md/press/wpiea2022050-print-pdf.pdf

- отсутствию документа всеобъемлющей политики и стратегического документа о государственной собственности, который в конечном итоге определяет цель государственной собственности и обоснование создания и роспуска государственных субъектов (включая критерии определения их организационно-правовой формы в качестве публичных корпораций по сравнению с другими единицами сектора государственного управления, критерии для предоставления государственной помощи и др.);

- слабому правоприменению и несовершенному исполнению законов и нормативных актов на практике, несмотря на то что на бумаге они кажутся всеобъемлющими;

- законодательству, которое не обеспечивает четкую защиту независимости советов государственных субъектов. Слишком большое присутствие представителей Правительства в советах государственных субъектов также ставит под сомнение их независимость. Кроме того, присутствие лиц, принимающих политические решения, в руководящих органах государственных субъектов также порождает потенциальные ситуации конфликта интересов (столкновение между разработкой и реализацией государственной политики);

- недостаточно четко определенным организационным механизмам и институциональным конфигурациям, которые размывают соответствующие роли и обязанности между государством (Министерство финансов, отраслевые министерства), Агентством публичной собственности и советами субъектов, в то время как функции надзора, управления, собственности дублируются предприятиями, Министерством финансов и другими уровнями правительства, что усиливает беспорядочность соответствующих линий власти и препятствует подотчетности субъектов;

- полномочиям Агентства публичной собственности, довольно широким на фоне ограниченного потенциала, которые подрывают его способность эффективно и действенно выполнять свои функции. Например, несколько существующих нормативных актов, таких как правила, касающиеся списания, продажи активов или использования основных средств, содержат устаревшие положения, которые могут обременять работу Агентства публичной собственности чрезмерной рутиной и ограничивать операционную гибкость менеджмента государственных субъектов;

- ограничению качества и доступности информации обо всех государственных субъектах на всех уровнях управления, что подрывает четкое понимание сложных финансовых операций между организациями и государством и не позволяют провести всестороннюю оценку фискальных издержек (рисков). Недостаток данных также подтверждает опасения по поводу отсутствия надлежащих стандартов ведения учета и бухгалтерского учета, что усиливает ощущение коррупции и недостаточной прозрачности.

2. Низкий уровень прозрачности. Несмотря на то что в этом направлении предпринимаются усилия, некоторая информация остается недоступной для широкой публики или ее предоставление неуместно. Этот факт подтверждается и независимыми исследованиями⁶. Так, результаты оценки крупнейших и наиболее значимых государственных субъектов страны (их 60) демонстрируют общий средний уровень прозрачности лишь около 26 %. При этом результаты 2021 года по сравнению с предыдущим рейтингом 2019 года показывают рост общего среднего показателя на 8,3 процентных пункта, в том числе по каждому из шести направлений прозрачности:

_______________________

⁶ (Институт развития и социальных инициатив) "Вииторул", Прозрачность предприятий с государственным капиталом в Республике Молдова, http://viitorul.org/files/library/Raport%20transparenta%20companii%20Nr.%203%20FINAL%20fin.pdf

i) экономические показатели;

ii) прозрачность и доступ к информации;

iii) государственные закупки и собственность;

iv) человеческие ресурсы;

v) этика и конфликт интересов;

vi) гранты и благотворительность.

3. Риски. Увеличение задолженности, в том числе за счет государственных гарантий, создает дополнительные риски для государственных финансов. Согласно отчету МВФ⁷, задолженность является явным препятствием для операционной деятельности и платежеспособности государственных субъектов и государственного сектора, особенно с точки зрения финансовых потоков в адрес государства. Общий долг и просроченная задолженность перед субъектами, по которым имеются данные, составляют 7,3 % государственного бюджета и 3,3 % ВВП соответственно. Значительная сумма долга принадлежит нескольким крупным субъектам (по размеру активов и пассивов) в ряде ключевых секторов, предоставляющих товары и услуги первой необходимости, таких как энергетика, общественные работы, телекоммуникации и транспорт. Увеличение долгового бремени этих организаций в конечном итоге снижает их эффективность и повышает их уязвимость. Высокие риски неплатежеспособности могут помешать таким субъектам выполнять свои финансовые обязательства перед государством.

______________________

⁷ https://imf.md/press/wpiea2022050-print-pdf.pdf

4. Политический клиентелизм. Близость к политическому фактору создает благоприятную среду для различных мероприятий против общественных интересов.

5. Нелояльная конкуренция. Государственная помощь прямо и косвенно влияет на инвестиционный климат и справедливое отношение ко всем конкурентам на одном рынке. Наглядным примером в этом отношении является Акционерное общество "Молдтелеком", которое в течение 20 лет обязано поддерживать тарифы на фиксированную телефонную связь ниже себестоимости. В результате Акционерное общество "Молдтелеком" регистрирует убытки в среднем около 55 леев в месяц на каждую абонентскую линию. В этих условиях другие провайдеры фиксированной связи находятся в неконкурентном положении, вынужденные применять тарифы ниже себестоимости Акционерного общества "Молдтелеком"⁸. Это происходит в условиях, когда национальное законодательство четко требует, чтобы тарифы были ориентированы на затраты, а антиконкурентная практика запрещена.

_______________________

⁸ https://www.anrceti.md/files/doc/Analiza%20piata%201%20it%20%205.pdf

6. Качество услуг. Граждане бывают недовольны качеством и доступностью услуг, предоставляемых государственными субъектами. Хотя прямых опросов в целях изучения уровня удовлетворенности потребителей качеством услуг, предоставляемых государственными субъектами, не проводилось, косвенные результаты указывают на их более низкое восприятие, чем в отношении услуг частной среды. Это также является результатом эволюции рыночных долей крупнейших государственных субъектов, наиболее взаимодействующих с потребителями. В последние годы можно отметить сокращение долей рынка, занимаемых государственными субъектами в таких секторах, как телекоммуникации, почтовые или хлебопекарные услуги. Например, у государственного субъекта на рынке услуг мобильной связи доля неактивных клиентов составляет 37 %, тогда как в среднем по отрасли этот показатель составляет всего 17 % ⁹.

______________________

⁹ https://anrceti.md/files/filefield/Anuar%20statistic_2021.pdf

Несмотря на то что в Республике Молдова действует практика отдавать предпочтение государственным субъектам перед частными агентами, также существуют аспекты, совместимые с принципами ОЭСР о деятельности государственных субъектов на рынке. С одной стороны, государственные субъекты не ведут отдельный учет коммерческой деятельности от той, что связана с реализацией политики, и имеют низкую финансовую и фискальную дисциплину, а с другой стороны, национальное законодательство в целом не предоставляет преференций государственным субъектам.

В принципе, как государственные субъекты, так и частные предприятия имеют одинаковый правовой режим, хотя существуют некоторые правила, благоприятствующие государственным субъектам. Государственные субъекты не освобождаются от применения общих законов, налогового законодательства или других нормативных актов¹⁰. Национальное законодательство предусматривает справедливое и равноправное отношение к государственным субъектам со стороны судебной системы. Судебные разбирательства с участием юридических лиц государства решаются в судебном порядке и без применения специальных арбитражных процедур¹¹. Тем не менее, существуют положения, предоставляющие государственным субъектам определенные преимущества, как, например, в случае судебного разбирательства, когда частные акционерные общества несут ответственность за все имущество, а в случае государственных субъектов – как государственных предприятий, так и акционерных обществ, в которых государство имеет контрольный пакет акций и которые не подлежат приватизации, – государственное имущество, внесенное в качестве вклада в уставный капитал, не может быть отчуждено¹².

_______________________

¹⁰ World Bank, Good Governance Fund, The Republic of Moldova. Support to state owned enterprises. Preliminary diagnostics and Reform Assessment, 2017, стр. 30

¹¹ Там же, стр. 28

¹² Часть (2) статьи 3 Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях; часть (4) статьи 39 Закона № 1134/1997 об акционерных обществах.

У государственных субъектов низкий уровень финансовой и налоговой дисциплины. Рентабельность очень низкая, и 60 % государственных субъектов имели чистые убытки в 2019 году¹³. Накопление убытков в ряде государственных субъектов сильно подрывает их платежеспособность и ограничивает их способность выполнять свои финансовые обязательства. Высокие риски неплатежеспособности подрывают возможности государственных субъектов по выполнению своих налоговых обязательств¹⁴. Отсутствие разделения расходов, связанных с реализацией государственной политики, и расходов, связанных с коммерческой деятельностью, является предпосылкой для преувеличенной оценки поддержки, которую оказывает государство.

_____________________

¹³ А. A. Hegazy, A. Navaro Lopez, The Nexus Between Public Enterprise Governance, Financial Performance, and Macroeconomic Vulnerabilities: An Application to Moldova. WP/22/50, International Monetary Fund, 2022, стр. 17.

¹⁴ Там же, стр. 9.

В контексте реализации государственной политики государственные субъекты могут осуществлять определенные виды деятельности, которые не являются коммерчески целесообразными (например, предоставление товаров или услуг по цене ниже себестоимости) и которые называются "квазифискальными видами деятельности"¹⁵. В Республике Молдова государственные субъекты не ведут отдельный учет и не раскрывают отдельно расходы и доходы, связанные с коммерческой деятельностью и связанные с реализацией государственной политики. В отсутствие расчетов затрат, связанных с некоммерческими целями государственных субъектов, трудно оценить, вызваны скромные финансовые показатели неэффективным управлением или усилиями по достижению государственной политики. В связи с этим поддержка, предлагаемая государством, может быть намного выше реальных затрат на реализацию государственной политики.

____________________

¹⁵ A. Baum, P. Medas, A. Soler, M. Sy, Managing Fiscal Risks from State-Owned Enterprises. WP/20/213, International Monetary Fund, 2020, стр. 10.

2.5. Институциональная модель регулирования государственных субъектов

Институциональное переустройство должно сопровождаться лучшим разграничением ролей, обеспечением более эффективного управления, повышением уровня прозрачности и подотчетности всех участников, которые способствуют реализации функции статуса собственника. Институциональное устройство должно позволять капитализировать преимущества, вытекающие из специализации Агентство публичной собственности на управлении государственной собственностью, и способствовать укреплению его институционального потенциала. Согласно Принципам корпоративного управления государственными субъектами ОЭСР¹⁶, управленческие и надзорные функции государственных субъектов должны быть распределены четко, прозрачно и без дублирования¹⁷, а осуществление прав государственной собственности должно быть четко определено и, предпочтительно, централизовано в одном субъекте¹⁸. В проведенном ОЭСР анализе организации функции собственника 47 % из 32 исследованных юрисдикций имели централизованную модель управления государственной собственностью, что соответствует рекомендациям ОЭСР по корпоративному управлению государственными субъектами.

______________________

¹⁶ "OECD Guidelines on Corporate Governance of State Owned Enterprises", OECD 2015.

¹⁷ "Organising the State Ownership Function", OECD 2020, стр. 7.

¹⁸ "OECD Guidelines on Corporate Governance of State Owned Enterprises", OECD 2015, стр. 18.

В то же время стоит отметить, что подавляющее большинство из 32 исследованных стран четко установило обоснование политики собственности в законодательстве. Институциональное переустройство через призму обоснования политики собственности способно сократить существующий разрыв (таблица 4) между передовым опытом организации функции государства как собственника и тем, как она организована в Республика Молдова.

Таким образом, в контексте выявленных несоответствий в организации функции государственной собственности, а также в целях укрепления институциональных возможностей органа, ответственного за управление публичной собственностью, рекомендуется принятие следующих мер:

- ограничение полномочий Правительства рамками определения политики собственности, стратегии развития и отраслевой политики (исключительно регулирующая роль);

- концентрация полномочий по управлению публичной собственностью в Агентстве публичной собственности, укрепление его потенциала и преобразование АПС в учреждение по управлению государственной собственностью;

- привлечение профессионалов в состав советов и обеспечение их автономии в принятии решений для достижения целей, установленных в политике государственной собственности и в мандатах государственных субъектов, а также для обеспечения эффективного контроля эффективности управления государственными субъектами;

- устранение риска вмешательства в оперативную деятельность государственных субъектов путем обеспечения установления советом профессионального и свободного менеджмента для формирования команды и достижения целей, поставленных советом.

В таблице ниже приведено краткое разграничение ролей органов власти разных уровней, участвующих в управлении публичной собственностью, с точки зрения реализации централизованной модели администрирования функции собственника государственных субъектов.

2.6. Прозрачность и подотчетность

2.6.1. Прозрачность

Что касается прозрачности государственных субъектов и органов-собственников, то в руководящих принципах ОЭСР содержится ряд передовых практик, которые должно применять государство как собственник. К ним относятся:

- разработка и публикация политики собственности, а также агрегированного годового отчета о результатах деятельности государственных субъектов с использованием интернет-коммуникаций для облегчения доступа широкой общественности;

- разработка политики прозрачности для государственных субъектов, определяющей, какая информация должна быть обнародована, соответствующие каналы раскрытия и механизмы для обеспечения качества информации;

- разработка систем отчетности по государственным субъектам, позволяющих осуществлять регулярный мониторинг и оценку деятельности государственных субъектов, а также контроль за соблюдением ими применимых стандартов корпоративного управления.

Также предлагается ряд передовых практик, которые должны применять государственные субъекты:

- предоставление существенной финансовой и нефинансовой информации о субъекте в соответствии с признанными на международном уровне стандартами корпоративной прозрачности;

- прозрачность расходов, связанных с выполнением задач государственной политики или другой некоммерческой деятельностью;

- четкое осведомление общественности о полномочиях, целях государственного субъекта и их выполнении, об управлении, собственниках и структуре голосования государственного субъекта;

- прозрачность вознаграждения членов руководства государственного субъекта, а также прозрачность их квалификации и процесса отбора;

- отчетность о предсказуемых значительных факторах риска и мерах, принятых для управления этими рисками.

Часть проблем, обозначенных в главе о прозрачности в предыдущей оценке Всемирного банка, уже решена, в частности проблемы, связанные с нормативной базой.

В отчете "Республика Молдова. Поддержка государственных предприятий. Предварительный диагноз и оценка реформ: Этап 1"²⁷, опубликованном в марте 2017 года, Всемирный банк обнаружил ряд недостатков с точки зрения прозрачности государственных субъектов в Республике Молдова. Некоторые из выявленных проблем были решены принятием 22 ноября 2017 года Закона № 246 о государственном и муниципальном предприятиях, который содержит важные положения о раскрытии информации государственными предприятиями. Таким образом, согласно статье 18, государственные предприятия обязаны размещать на своих официальных веб-страницах и официальных веб-страницах учредителей устав предприятия, внутренние положения, годовой отчет предприятия и аудиторские заключения.

_______________________

²⁷ https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

Годовой отчет предприятия должен быть размещен в течение четырех месяцев с момента окончания каждого отчетного года и содержать: информацию о количестве работников предприятия и среднемесячной заработной плате по предприятию, с отдельным указанием заработной платы руководящего состава; информацию о членах руководящих и контрольных органов предприятия, наименование предприятий, в которых они одновременно представляют интересы государства; годовую финансовую отчетность; информацию о финансовой помощи, которую получает предприятие, гарантиях, предоставленных государством, финансовых обязательствах и обязательствах, взятых на себя предприятием; результаты проверок, осуществленных контрольными органами; отчет руководства.

Отчет руководства должен включать информацию о: выполнении финансовых и нефинансовых показателей эффективности, установленных для предприятия, в том числе для его филиалов; событиях, препятствовавших деятельности предприятия; рисках и неопределенностях, с которыми сталкивается предприятие, и смягчении их воздействия.

Кроме того, в соответствии с Законом № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях государственным предприятиям было вменено в обязанность отвечать на запросы средств массовой информации и гражданского общества в отношении доступа к информации. Для реализации Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях было принято Типовое положение об организации и проведении конкурса на замещение вакантной должности управляющего государственным предприятием (приложение № 3 к Постановлению Правительства № 484/2019 об утверждении некоторых нормативных актов, обеспечивающих функционирование Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях).

Помимо этого, на основании Закона № 287/2017 о бухгалтерском учете и финансовой отчетности крупные субъекты, являющиеся государственными предприятиями или акционерными обществами, в уставных капиталах которых доля государства превышает 50 %, были включены в понятие "субъект публичного интереса", что предполагает более высокие стандарты отчетности, как рекомендовано Всемирным банком.

На сегодняшний день анализ действующей нормативной базы Республики Молдова с точки зрения прозрачности государственных субъектов показывает, что она в значительной степени соответствует основным передовым практикам, изложенным в Руководящих принципах ОЭСР по корпоративному управлению, несмотря на наличие некоторых пробелов (таблица 6). Эти пробелы касаются следующих аспектов:

- несмотря на то, что действующая нормативная база предусматривает отчетность государственных предприятий о достижении финансовых и нефинансовых показателей деятельности, установленных для предприятия, она не предусматривает осведомление общественности о полномочиях и целях предприятия, а также об их выполнении;

- несмотря на опубликованное Типовое положение об организации и проведении конкурса на замещение вакантной должности управляющего государственным предприятием, квалификация членов административного совета в процессе отбора, в том числе политика в отношении разнообразия состава административного совета, роли в других советах не регламентированы;

- законодательством прямо не установлена обязанность предприятий публиковать решения/ протоколы административных советов.

Проблемой, которая сохраняется и по настоящее время, является несоблюдение государственными субъектами действующей нормативной базы и отсутствие санкций или других эффективных инструментов для привлечения их к ответственности. Согласно Отчету о мониторинге прозрачности предприятий с государственным капиталом в Республике Молдова № 3 (2021 г.)²⁸, разработанному Институтом развития и социальных инициатив "Вииторул" в партнерстве с Институтом экономических и социальных реформ в Словакии (INEKO) на выборке из 60 крупнейших и наиболее важных государственных субъектов, ни одна компания не обеспечивает уровень прозрачности на 100 %, недостатки обнаружены во всех показателях прозрачности. Результаты исследования показывают, что:

_______________________

²⁸ http://viitorul.org/files/library/Raport_transparenta_companii_Nr._3_FINAL_fin.pdf 

- из всех проверенных предприятий – 47 (78 %) имеют веб-страницы, но многие из них остаются нефункциональными или содержат мало полезной информации;

- большинство (82 %) наблюдаемых субъектов опубликовали информацию об учредителях/владельцах/акционерах субъекта и проценте акций/долей, которыми они владеют, либо на своей собственной веб-странице, либо на других каналах;

- до сведения общественности доводится статус 42 (70 %) наблюдаемых субъектов;

- 3/4 наблюдаемых государственных субъектов разместили на официальной веб-странице (или на официальной веб-странице Агентства публичной собственности) информацию об уставном капитале субъекта;

- выявлено только 4 (7 %) предприятия, имеющих Кодекс корпоративного управления;

- только 5 наблюдаемых предприятий (8 %) опубликовали на своей официальной веб-странице годовые отчеты за 2020 год, и только 6 предприятий (10 %) опубликовали финансово-экономический анализ с такими показателями, как чистая прибыль, выручка от продаж и другими показателями, связанными с деятельностью предприятия;

- только 4 (7 %) предприятия с государственным капиталом из Республики Молдова довели до сведения результаты финансово-экономического контроля и аудита в 2020 году;

- только 1/3 наблюдаемых предприятий ответили на адресованную им авторами исследования анкету, и только 7 (12 %) предприятий ответили и предоставили запрашиваемую информацию по запросу физического лица;

- только 2 (3 %) предприятия указали заработную плату управляющих и надбавки, получаемые членами административного совета;

- только 8 (13 %) наблюдаемых предприятий опубликовали резюме управляющего с указанием высшего образования и опыта работы, но ни одно предприятие не публикует резюме членов административного совета;

- численность сотрудников опубликовали на веб-страницах только 8 (13 %) наблюдаемых предприятий;

- ни одно наблюдаемое предприятие не обнародовало правила отбора и приема на работу персонала предприятия, и только 8 (13 %) предприятий опубликовали правила организации и проведения конкурса на замещение вакантной должности управляющего предприятия.

Что касается передовой практики обеспечения прозрачности, которую должны применять субъекты-собственники, такие как Агентство публичной собственности, констатируем, что как нормативная база, так и ее реализация в целом соответствуют требованиям, хотя и имеют некоторые недостатки. Так, согласно Положению об организации и деятельности Агентства публичной собственности, утвержденному Постановлением Правительства № 902/2017, Агентство публичной собственности имеет следующие обязанности:

- ежегодно представлять Правительству отчет об управлении публичной собственностью, включающий финансово-экономический анализ деятельности государственных предприятий, результаты управления исходя из оценки установленных показателей эффективности и рисков, связанных с их надежностью (имущественные, производственные, маркетинговые, кредитные риски), а также с мерами, принимаемыми для повышения эффективности управления публичной собственностью;

- представлять в Министерство финансов информацию о расчете и перечисленном объеме дивидендов (части чистой прибыли) от акций (доли в уставном капитале) государства и отчислениях в государственный бюджет части чистой прибыли государственных предприятий;

- внедрять информационную систему, доступную на его официальной веб-странице, посредством которой обнародуются ежегодные данные о финансово-экономической деятельности государственных предприятий.

Эти обязательства в целом соблюдаются, но с некоторыми недостатками в отношении их качества и содержания. Так, Агентство публичной собственности публикует ежегодные отчеты об управлении и разгосударствлении публичной собственности²⁹, которые содержат в том числе описательно-табличный анализ финансово-экономических показателей государственных субъектов, а также краткую информацию о сделках государственных субъектов с национальным публичным бюджетом. Эта краткая информация содержит общую сумму разбивки из чистой прибыли государственных предприятий в государственный бюджет, общую сумму дивидендов, полученных от доли государственной собственности в компаниях и доходов от разгосударствления государственных активов. На сайте Агентства публичной собственности публикуются профили государственных субъектов³⁰ с предусмотренными в законодательстве документами (уставами, органами управления, финансовой отчетностью и т. д.), но в них часто отсутствует важная информация, например, текущие аудиторские отчеты или годовые отчеты управляющего. Помимо того, что информационная система, доступная в мае 2022 года на официальном сайте Агентства публичной собственности, неполная, она фактически состоит из набора PDF-файлов, относящихся к отдельным предприятиям, и не позволяет обобщать данные.

_____________________

²⁹ https://www.app.gov.md/rapoarte-anuale-3-450

³⁰ https://www.app.gov.md/entreprinderi-de-stat-3-378

В то же время некоторые меры, рекомендованные в соответствии с передовой практикой, не предусмотрены в законодательстве и не выполняются:

- не разрабатывается и, соответственно, не публикуется политика собственности с конкретными полномочиями и целями, поставленными перед государственными субъектами, а также отчетность об их выполнении;

- не раскрываются расходы государства, связанные с выполнением целей государственной политики государственными субъектами;

- для государственных субъектов не существует политики раскрытия информации, которая определяла бы, какая информация должна быть обнародована, соответствующие каналы и механизмы обеспечения качества информации.

2.6.2. Подотчетность органов управления

Оценка государственных субъектов в Республике Молдова с точки зрения назначения, оценки и подотчетности органов управления через призму передовой практики, представленной в Руководящих принципах ОЭСР, выявляет несколько недостатков, которые требуют корректировки нормативной базы и соответствующих вмешательств. В этом смысле можно выделить несколько основных аспектов:

(i) порядок назначения органов управления;

(ii) состав административного совета / совета общества;

(iii) оценка органов управления;

(iv) подотчетность органов управления.

1. Назначение органов управления (административный совет / совет общества и исполнительный орган)

Административные советы / советы общества являются краеугольным камнем системы корпоративного управления, выступая в качестве связующего звена между учредителем / акционером и управляющим / директором. Таким образом, процесс выдвижения членов советов должен быть строгим, что обеспечивает доступ к нему лиц, имеющих соответствующую квалификацию. В Руководстве по передовой практике ОЭСР подчеркивается важность обеспечения высокого уровня прозрачности и объективности в процессе выдвижения кандидатов в члены совета. В рамках ОЭСР большинство юрисдикций установили четкие механизмы и минимальные критерии для назначения советов. Примеры международной практики выдвижения членов советов представлены в таблице 7.

В случае Республики Молдова, как отмечается в оценке, проведенной Всемирным банком (2017 г.)³¹, а позднее в исследовании МВФ (2022 г.)³², в действующем законодательстве не установлены формальные процедуры назначения членов в советы государственных субъектов, а существующая процедура принятия решений остается непрозрачной. Эти недостатки подрывают доступ, основанный исключительно на профессионализме и навыках.

______________________

³¹ Поддержка государственных предприятий. Предварительный диагноз и оценка реформ. Этап 1. Всемирный банк, 2017 г.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova_Diagnostics.pdf

³² Amgad Hegazy and Arturo Navarro Lopez, The Nexus Between Public Enterprise Governance, Financial Performance, and Macroeconomic Vulnerabilities: An Application to Moldova, 2022.

Согласно законодательству, члены административного совета государственного предприятия назначаются учредителем (статья 7 Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях), а также совета акционерного общества общим собранием акционеров, в состав которого, в случае компаний, в которых доля государства превышает 50 % уставного капитала, входят представители Министерства финансов, Министерства экономики и/или орган, уполномоченный управлять и денационализировать государственную собственность (статья 65 Закона № 1134/1997 об акционерных обществах). Однако, вопреки принципам ОЭСР, действующая законодательная база не содержит положений, которые требовали бы раскрытия информации о процессе отбора, необходимой квалификации членов, включая политику разнообразия советов государственных субъектов. В этих условиях риск бесхозяйственности и политизации деятельности государственных субъектов остается высоким. Таким образом, с целью повышения профессионализма членов совета необходимо установить высокий уровень прозрачности в отношении процесса выдвижения кандидатур и критериев, применяемых для их отбора.

И процесс назначения исполнительного органа оставляет место для политических договоренностей в ущерб компетентности, профессионализму и личной неподкупности. Согласно части (2) статьи 3 Закона № 121/2007 об управлении и разгосударствлении публичной собственности управление публичной собственностью осуществляется в соответствии с принципами эффективности, законности и прозрачности и включает, в частности, повышение привлекательности государственных предприятий посредством корпоративного управления и избрания на конкурсной основе администраторов.

Однако в случае государственных субъектов, организованных как акционерное общество, в законодательной базе прямо не предусмотрены процедуры отбора исполнительного директора, а предусмотрено лишь то, что общее собрание акционеров утверждает Положение об исполнительном органе, а также решения об избрании и назначении исполнительного органа (часть (4) статьи 48 Закона № 1134/1997 об акционерных обществах). В случае государственных субъектов с организационно-правовой формой государственного предприятия ситуация лучше. Постановлением Правительства № 484/2019 об утверждении некоторых нормативных актов, обеспечивающих функционирование Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях, принято Типовое положение об организации и проведении конкурса на замещение вакантной должности управляющего государственным предприятием. Согласно этому Положению управляющий избирается на основании публичного конкурса, организованного административным советом, что обеспечивает большую прозрачность данного процесса. Вместе с тем, несмотря на то что теоретически совет имеет право выбирать управляющего, на практике отсутствие независимых членов в составе советов оставляет возможность для членов в определенной степени зависеть от мнения учредителя. В то же время советы государственных субъектов (как государственных предприятий, так и акционерных обществ) не имеют права назначать и отзывать управляющего/ исполнительного директора; совет может выдвигать предложения, но окончательное решение остается за учредителем / общим собранием акционеров. Это положение противоречит рекомендациям ОЭСР, в которых говорится, что совет должен быть наделен полномочиями назначать и увольнять исполнительный орган. Таким образом, одно из негативных последствий значительного влияния политики на назначение исполнительных директоров также связано с нестабильностью управления, волной перемен после выборов, систематически затрагивающей государственные субъекты. Частые изменения на уровне управления порождают нестабильность и блокировки на уровне государственных субъектов, подрывая их развитие.

2. Состав административного совета / совета общества

В настоящее время законодательная база Республики Молдова не содержит положений, требующих наличия независимых членов в составе государственных субъектов. Несмотря на то, что в пункте 51 Решения Национальной комиссии по финансовому рынку № 67/10/2015 об утверждении Кодекса корпоративного управления, предусмотрено, что "Совет общества должен состоять из достаточного количества независимых членов. Рекомендуется, чтобы независимые члены представляли не менее одной трети от общего числа членов, избранных в совет", данное положение носит рекомендательный характер и не является обязательным. Кроме того, данное решение распространяется только на субъекты общественного интереса. Таким образом, в некоторых государственных субъектах в состав советов входят независимые члены, не связанные с контролирующими акционерами. Это остается серьезной проблемой, поскольку беспристрастность является важным фактором качества принимаемых решений. Отсутствие независимых членов означает, что все члены совета имеют тесные связи с учредителем / крупным акционером, а совет, чувствительный к политическому влиянию, склонен занимать бюрократическую позицию.

Еще одной проблемой, на которую указывает структура совета, является присутствие представителей Правительства, которые несут прямую ответственность за ключевые политические функции в сфере деятельности государственной компании. В этом случае функции собственности и разработки политики пересекаются, что приводит к конфликту интересов (World Bank, Good Governance Fund, The Republic of Moldova. Support to state owned enterprises. Preliminary diagnostics and Reform Assessment, 2017). Хотя существующая законодательная база разрешает конфликты интересов, она нацелена на конфликты интересов в конкретных сделках (статьи 16-17 главы 5 Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях) или связана с конфликтом интересов в перспективе личной ответственности, т. е. ущерб компании, например вследствие преднамеренных действий, ведущих к банкротству, введения в заблуждение или предоставления заведомо ложной информации и т. п.(статья 73 Закона № 1134/1997 об акционерных обществах). Таким образом, законодательная база не накладывает ограничений на конфликт интересов, возникающий в связи с присутствием в совете представителей органов государственной власти с регулирующими функциями отрасли, в которой действует государственный субъект.

Недостаточная подготовка и, соответственно, зачастую пассивное / бюрократическое отношение назначаемых членов совета является проблемой, подрывающей корпоративное управление государственными субъектами. Совет может выполнять свои функции управления и контроля только в том случае, если его члены обладают соответствующими знаниями, навыками и опытом. Зачастую подготовки и опыта членов совета недостаточно для выполнения обязанностей представителя государства, данная должность рассматривается скорее как форма дополнительного вознаграждения государственных служащих, чем как серьезная обязанность действовать в интересах субъекта.

3. Оценка органов управления

Согласно руководствам ОЭСР, хорошо структурированная оценка является одним из ключевых элементов повышения эффективности и производительности совета. На международном уровне оценка советов становится все более распространенной практикой, целью которой является систематический мониторинг баланса набора навыков, максимальное использование сильных сторон и выявление областей, которые необходимо улучшить. Практика оценки варьируется от неформальной до официальной, внутренней, проводимой председателем совета или корпоративным секретарем, и внешней, проводимой внешними экспертами и фасилитаторами (таблица 9).

В то же время оценки могут касаться совета в целом или могут включать проверку работы и вклада каждого члена совета. Во многих странах (таких как Королевство Швеция, Чешская Республика, Эстонская Республика, Республика Словения и др.) результаты оценки учитываются при последующем назначении членов совета, что служит эффективным инструментом обеспечения подотчетности совета.

В Республике Молдова в настоящее время законодательная база не устанавливает четкий и строгий механизм оценки деятельности членов совета³³. В случае государственного предприятия деятельность советов оценивается учредителем на основании годового отчета о деятельности административного совета (часть (2) статьи 7 Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях). Государственные предприятия ежегодно представляют в Агентство публичной собственности информацию о количестве заседаний, на которых присутствовал каждый член совета, в том числе информацию о неявках по неуважительным причинам и общую сумму вознаграждения, выплаченного члену совета. Совет акционерного общества представляет общему собранию акционеров годовой отчет о своей деятельности и функционировании компании (часть (6) статьи 64 Закона № 1134/1997 об акционерных обществах). Поэтому аспект оценки трактуется очень расплывчато, без навязывания методов оценки, установления показателей эффективности и определения лица, ответственного за управление процессом. Этот недостаток может привести к тому, что представители административного совета будут оставаться пассивными, прилагая мало усилий для повышения эффективности своей работы.

______________________

³³ Поддержка государственных предприятий. Предварительный диагноз и оценка реформ. Этап 1. Всемирный банк, 2017 г.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

Что касается оценки исполнительного органа, то для государственного предприятия в образце индивидуального трудового договора управляющего государственным предприятием (Приложение № 4 к Постановлению Правительства № 484/2019 об утверждении некоторых нормативных актов, обеспечивающих функционирование Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях) предусмотрены критерии оценки управленческой деятельности и оговорено, что учредитель имеет право ежегодно оценивать управленческую деятельность в отношении этих критериев, установленных совместно с управляющим. Для исполнительного директора акционерного общества в законодательной базе не предусмотрена конкретная процедура в этом отношении.

4. Вознаграждение органов управления

В принципах корпоративного управления содержится рекомендация о том, чтобы вознаграждение органов управления было конкурентоспособным и устанавливалось таким образом, чтобы привлекать, мотивировать и удерживать квалифицированных специалистов и служить интересам компании. В то же время хорошей международной практикой является увязка результатов деятельности государственной компании с уровнем вознаграждения совета и лиц, выполняющих исполнительные функции. Вознаграждение руководителей во многих странах включает фиксированную и переменную оплату. В некоторых странах доля переменной выплаты может достигать 60 % и более от общего вознаграждения (как в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатах Америки, Канаде). Вознаграждение членов совета обычно состоит из трех элементов: базового оклада и двух видов переменного вознаграждения (годовая премия и долгосрочные поощрительные премии, обычно минимальный срок определения долгосрочных поощрительных выплат составляет три года). Переменные выплаты основаны на результатах деятельности компании и зависят от достижения ключевых показателей эффективности.

Государственные субъекты Республики Молдова характеризуются неэффективным механизмом вознаграждения органов управления³⁴. С одной стороны, это вызвано отсутствием корреляции вознаграждения органов управления с достигнутыми результатами, а с другой – отсутствием практики привлечения их к ответственности за некачественную работу. Вознаграждение органов управления должно осуществляться по мере достижения заранее установленных показателей эффективности, определяемых в соответствии с целями и спецификой деятельности компании.

_______________________

³⁴ Поддержка государственных предприятий. Предварительный диагноз и оценка реформ. Этап 1. Всемирный банк, 2017г.

https://documents1.worldbank.org/curated/en/772311499413113949/pdf/117276-WP-ROMANIAN-P158220-PUBLIC-Moldova-Diagnostics.pdf

В случае советов вознаграждение членов не связано с критериями и показателями деятельности (не обязательно финансовыми), что делало бы их не только ответственными, но и стимулировало бы их деятельность. Согласно действующему законодательству (статья 24 Закона № 847/2002 о заработной плате) членам совета устанавливаются ежемесячные надбавки в размере до минимальной заработной платы, определяемой в соответствии с положениями Закона № 1432/2000 о порядке установления и пересмотра минимальной заработной платы. Вопрос о вознаграждении включает в себя два важных аспекта. Во-первых, ограничение вознаграждения и отсутствие его увязки с показателями эффективности не мотивирует, но и не делает членов совета ответственными за результаты деятельности компании. Во-вторых, ограничение не только не приводит к реформе, но и, устанавливая низкие вознаграждения, не позволяет привлекать качественные человеческие ресурсы (особенно в случае найма независимых членов), что ставит под сомнение целесообразность модернизации управления государственными субъектами.

Недостатки также отмечены в отношении вознаграждения исполнительных директоров. Согласно пункту 5 Постановления Правительства № 743/2002 об оплате труда работников хозрасчетных предприятий, совокупный месячный размер оплаты труда управляющих государственных предприятий может варьировать в пределах от трехкратного до пятикратного размера среднемесячной заработной платы по руководимому предприятию в целом, в зависимости от положительных годовых финансово-экономических результатов. Размер годовой премии и других годовых выплат, выплачиваемых из годовой чистой прибыли предприятия, не может превышать в сумме шесть должностных окладов в год, в зависимости от положительных годовых финансово-экономических результатов (пункт 13³ Постановления Правительства № 743/2002 об оплате труда работников хозрасчетных предприятий). Однако, даже если результаты могут служить основанием для вознаграждения, их часто недостаточно, поскольку государственным субъектам могут потребоваться другие критерии оценки эффективности, особенно если они не являются простым бизнесом, а выполняют какие-либо задачи государственной политики или предоставляют государственные услуги.

III. ЦЕЛЬ И ОБЩИЕ ЗАДАЧИ

Главной целью настоящей Стратегии является рационализация и повышение эффективности управления сектором государственных предприятий и коммерческих обществ с полным или мажоритарным государственным капиталом.

Для решения ключевых проблем, связанных с управлением публичной собственностью, сферой деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом, в течение 2023–2030 годов в национальной отраслевой политике приоритетом будет достижение следующих общих задач (ОЗ):

IV. КОНКРЕТНЫЕ ЦЕЛИ, НАПРАВЛЕНИЯ И

ПРИОРИТЕТНЫЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Достижение трех общих задач будет осуществлено посредством комплекса конкретных задач, направлений и приоритетных вмешательств.

Общие задачи разработаны в соответствии с Общими задачами Национальной стратегии развития "Европейская Молдова – 2030", в частности с Общей целью 7 "Обеспечение эффективного, инклюзивного и прозрачного управления". Конкретные цели, наряду с приоритетными направлениями и мероприятиями, определены в соответствии с Повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, Целями в области устойчивого развития (ЦУР) и соответствующими национальными задачами. Также конкретные цели сообщаются в Программе ассоциации между Европейским Союзом и Республикой Молдова на 2021 – 2027 годы, в частности, в общих целях № I (Устойчивая, стабильная и интегрированная экономика) и № V (Устойчивые, справедливые и инклюзивные общества).

Общая задача 1. Рационализация управления государственной собственностью в целях развития стратегической инфраструктуры и обеспечения важнейших социально-экономических функций

Конкретные цели и приоритетные мероприятия, которые будут способствовать достижению общей задачи 1:

1.1. Укрепление обязательств и возможностей государства по управлению государственной собственностью в целях обеспечения социально-экономической безопасности страны (ЦУР 1.b; ЦУР 7.1; ЦУР 8.1; ЦУР 8.2; ЦУР 8.3; ЦУР 17.17)

Фундаментальным обоснованием государственных предприятий и коммерческих обществ с участием государственного капитала является:

- обеспечение и развитие стратегической инфраструктуры;

- осуществление деятельности, связанной с общественной пользой, косвенно в периоды чрезвычайных ситуаций или во время кризисных ситуаций;

- ведение деятельности в секторах, где частные лица могут вызвать макроэкономические диспропорции или не могут предоставлять товары и услуги по приемлемым ценам, условиям или качеству (market failures).

1.2. Обеспечение конкурентного нейтралитета и капитализация государственной собственности в целях развития инвестиционных платформ и стимулирования индустриализации (ЦУР 9.1; ЦУР 9.2; ЦУР 9.4)

1.2.1. Создание и продвижение справедливых и равных условий конкуренции

Государственные предприятия и коммерческие общества будут подчиняться тем же законам, что и частные лица, в том числе Закону № 845/1992 о предпринимательстве и предприятиях, Закону № 287/2017 о бухгалтерском учете и финансовой отчетности, Закону № 183/2012 о конкуренции, Налоговому кодексу № 1163/1997, Закону № 149/2012 о несостоятельности, Закону № 139/2012 о государственной помощи, Закону № 131/2015 о государственных закупках, а также законодательству, связанному с применимыми правилами ЕС, такими как положения о злоупотреблении доминирующим положением на рынке и положения об общей защите данных, а предприятия будут в равной степени подпадать под действие законодательства, применимого к частным субъектам.

1.2.2. Стимулирование экономического роста и реиндустриализации страны за счет использования государственной собственности

В целях реализации приоритета государство будет стимулировать создание инвестиционных площадок на неиспользуемых территориях государственных предприятий и коммерческих обществ с участием государственного капитала и/или на базе субъектов, которые в течение нескольких лет фиксируют отрицательный финансовый результат.

1.3. Развитие механизма категоризации / сортировки государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом

1.3.1. Разработка механизма сортировки государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом

Механизм сортировки будет основываться на следующих критериях:

- субъекты, не подлежащие приватизации: стратегическая инфраструктура (аэропорты, морские/ речные порты, телекоммуникационные сети, электрические сети и т. д.), положение естественной или фискальной монополии, входящие в национальное наследие, деятельность, от которой напрямую зависит безопасность государства, субъекты на крайний случай по критическим услугам или продуктам;

- субъекты, подлежащие приватизации после реструктуризации: владеющие ценными активами, которые могут быть отделены от неработающих и капитализированы государством;

- субъекты, подлежащие приватизации: они не относятся к вышеуказанным категориям и имеют высокий уровень задолженности и/или государство является миноритарным акционером;

- субъекты, находящиеся в процессе банкротства или ликвидации;

- субъекты, которые не занимаются коммерческой деятельностью и в основном предоставляют государственные услуги, будут преобразованы в государственные учреждения. Субъекты, оказывающие публичные услуги (государственные учреждения), не будут восприниматься как коммерческие общества, поскольку последние не соответствуют целям субъектов для получения прибыли.

1.3.2. Проведение картографирования/ сортировки государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом (на основе механизма и критериев, изложенных в настоящей Стратегии)

Картографирование/ сортировка будет классифицировать государственные предприятия и коммерческие общества с государственным капиталом по следующим основным категориям:

- предприятия, не подлежащие приватизации по соображениям безопасности/ стратегической важности/ естественной или фискальной монополии/ другим обоснованным причинам;

- предприятия, рекомендованные к немедленной приватизации;

- предприятия, рекомендованные к приватизации после реструктуризации/ модернизации;

- предприятия, рекомендованные к ликвидации, и предприятия, рекомендованные к преобразованию в государственные учреждения.

1.3.3. Установление механизма периодической проверки портфеля активов, находящихся в государственной собственности

Правительство будет пересматривать не реже одного раза в пять лет портфель государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом в соответствии с:

- критериями сортировки, упомянутыми в настоящей Стратегии; и

- результатами финансовой оценки активов соответствующих субъектов.

Общая задача 2. Укрепление способности государства управлять публичной собственностью на основе принципов прозрачности, эффективности и неподкупности

Конкретные цели и приоритетные мероприятия, которые будут способствовать достижению общей задачи 2:

2.1. Укрепление потенциала Министерства экономики для разработки, оценки и отчетности по отраслевой политике

2.1.1. Сохранение обособления регулирующих функций и функций разработки политик от функций корпоративного управления государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом

Четкое разграничение обязанностей, связанных с каждой функцией, возложенной на Министерство экономики и Агентство публичной собственности.

2.1.2. Развитие институциональных возможностей Министерства экономики для реализации всего цикла политики, связанной с управлением публичной собственностью

Развитие потенциала Министерства экономики будет включать предварительную и постфактум оценку политики.

2.2. Укрепление потенциала Агентства публичной собственности по управлению публичной собственностью путем внедрения практики корпоративного управления

2.2.1. Укрепление централизованной модели управления публичной собственностью через Агентство публичной собственности

Государство продолжает укреплять централизованную модель управления публичной собственностью, в соответствии с принципами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), путем поэтапной передачи (где это возможно) пакетов акций и паев, принадлежащих центральным органам государственного управления, Агентству публичной собственности. В сфере корпоративного управления государственными предприятиями и акционерными обществами с государственным капиталом Агентство публичной собственности будет обеспечивать приоритетные задачи, поставленные Правительством в настоящей Стратегии, наряду с прибыльностью, развитием и устойчивостью государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом.

2.2.2. Реструктуризация Агентства публичной собственности с целью укрепления потенциала корпоративного управления

С целью реализации функциональных полномочий и целей, установленных в настоящей Стратегии, Агентство публичной собственности будет подвергнуто процессу реструктуризации, а именно:

- повышению прозрачности и улучшению управления косвенным образом за счет оцифровки операционной деятельности Агентства публичной собственности.

- укреплению потенциала Агентства публичной собственности для мониторинга лучших практик в области управления государственными субъектами и внутренней организации, в том числе: внутренний контроль; утверждение методологий, руководств, операционных моделей и положений для государственных субъектов.

- укреплению потенциала Агентства публичной собственности для мониторинга финансовой отчетности, надлежащей проверки финансовой отчетности и аудита государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом.

2.3. Оптимизация корпоративного управления государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом (ЦУР 8.5; ЦУР 8.8)

2.3.1. Ускорение процесса реорганизации государственных предприятий в иные организационно-правовые формы, предусмотренные в законодательстве

Агентство публичной собственности будет способствовать процессу реорганизации государственных предприятий в соответствии с положениями Закона № 246/2017 о государственном и муниципальном предприятиях. Реорганизация государственных предприятий будет связана с целями и приоритетными направлениями, установленными в настоящей Стратегии.

При этом Агентство публичной собственности направит свои усилия и ресурсы на выполнение основных полномочий, сводя к минимуму вмешательство в оперативную деятельность государственных субъектов. В то же время Агентство публичной собственности обеспечит улучшение реализации мер, связанных с прозрачностью и раскрытием информации субъектов с государственным капиталом.

2.3.2. Оптимизация управления процессами неплатежеспособности государственных предприятий и коммерческих обществ с участием государственного капитала

Будут устранены пробелы в законодательстве и консолидированы усилия Агентства публичной собственности по контролю за процедурой неплатежеспособности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом. В целях упорядочения обеспечения имущественных интересов государства в отношении объектов публичной собственности, переданных в управление неплатежеспособному предприятию, Агентство публичной собственности обеспечит участие представителей должника в инвентаризации имущества и во всем процессе неплатежеспособности.

2.4. Обеспечение прозрачного, конкурентного и целостного процесса приватизации

2.4.1. Внедрение прозрачного и всеобъемлющего механизма приватизации

Приватизация происходит только на основе механизма и критериев, предусмотренных настоящей Стратегией. Процесс приватизации будет сопровождаться строгой процедурой оценки и анализа участников приватизации, при этом предложения будут анализироваться не только с финансовой точки зрения, цены или принятия долгов, но и с точки зрения неподкупности участников приватизации и их способность впоследствии обеспечить надлежащее функционирование приватизируемой компании.

В целях оптимизации результатов приватизации государственных предприятий и снижения риска перехода государственной собственности во владение лиц/ субъектов с неясными интересами будет применяться несколько взаимосвязанных механизмов, по умолчанию:

- запреты и механизмы проверки, предусмотренные в законодательной базе, в том числе в Законе № 308/2017 о предупреждении и борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, в Законе № 215/2020 о внесении изменений в некоторые нормативные акты (закон о деофшоризации) и в Законе № 174/2021 о механизме проверки инвестиций, имеющих значение для государственной безопасности.

- дополнение законодательной базы, регулирующей процесс разгосударствления публичной собственности, условиями и критериями проведения процедуры "due diligence" в отношении участников приватизации. Внедрение модели оценки, аналогичной "fit and proper", адаптированной к специфике участников приватизации, включающей следующие критерии: профессиональная компетентность; респектабельность; финансовая стабильность.

- оценка участников торгов с точки зрения этического аспекта (ethics track record), который охватывает критерии, связанные с коррупцией, уклонением от уплаты налогов, отмыванием денег, хищением или нарушением экологического, трудового законодательства и т.д. В этом смысле компания-участник торгов заполнит вопросник о корпоративном поведении и соблюдении требований, в котором будет учитываться не только положение самого участника торгов, но и связанных с ним субъектов.

Общая задача 3. Совершенствование корпоративного управления на государственных предприятиях и в коммерческих обществах с участием государственного капитала

Конкретные цели и приоритетные мероприятия, которые будут способствовать достижению общей задачи 3:

3.1. Укрепление управленческого потенциала государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом (ЦУР 16.7)

3.1.1. Оптимизация процесса отбора членов административных советов и администраторов (исполнительных органов)

Укрепление нормативной базы, регулирующей деятельность государственных предприятий, путем утверждения положения о критериях отбора, назначения, оценки и увольнения членов административных советов государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом, чтобы обеспечить высочайшие стандарты прозрачности, профессионализма и неподкупности.

3.1.2. Усиление роли административных советов в управлении государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом

Совет каждого субъекта будет нести ответственность за организацию государственного субъекта и повседневное управление им. Это будет включать в себя постоянную оценку финансового положения предприятия, а также поддержание удовлетворительного уровня внутреннего контроля. Исполнительный орган будет отвечать за повседневную деятельность.

Совет и исполнительный орган государственных предприятий и акционерных обществ с государственным капиталом будут иметь четкие полномочия в отношении достижений субъекта, действовать, в первую очередь, в его интересах и проявлять равное отношение к акционерам.

Для обеспечения эффективности советы будут состоять из 5–7 членов, из которых не менее 1/3 будут независимыми. Председатель совета будет назначен членами совета. Состав совета будет соответствовать сферам деятельности субъекта, степени его развития и другим обстоятельствам, во многом определяемым опытом, знаниями и профессиональной подготовкой директоров, назначаемых на общем собрании акционеров.

Советы будут организованы как орган с одноуровневой структурой, и большинство членов совета будут из категории лиц с неисключительным мандатом. Все члены совета будут иметь равное избирательное право.

Будет обеспечено достаточно привлекательное вознаграждение членов совета, чтобы мотивировать каждого члена поддерживать высокий уровень профессионализма, необходимый для успешного управления предприятием. Вознаграждение членов совета будет установлено на основе методики, разработанной Агентством публичной собственности и утвержденной Правительством.

Совет должен постоянно оценивать свою деятельность, баланс полномочий и выявлять аспекты, которые необходимо улучшить для эффективного выполнения своих обязанностей в соответствии с положениями законодательной базы, учредительного акта и внутренних правил государственного субъекта. Процесс оценки эффективности советов государственных субъектов будет институционализирован посредством процедуры, которая будет утверждена Агентством публичной собственности, в которой будут указаны цель оценки, метод оценки, периодичность процесса оценки и критерии оценки. Результаты процесса оценки станут основным ориентиром, с которым будет соотноситься переменная часть вознаграждения членов совета.

3.2. Обеспечение прозрачности и оптимизация управления государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом (ЦУР 16.5)

3.2.1. Рационализация управления и операционной деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с участием государственного капитала

Для стратегических субъектов Агентство публичной собственности будет разрабатывать цели мандата государственных субъектов, согласованные с Правительством. Они будут включать общее видение долгосрочных целей субъектов, которые будут соотноситься с целью, для которой они были специально созданы в форме государственной собственности в этих субъектах.

Мандат также будет определять преобладающие виды деятельности государственного предприятия, и при необходимости определять некоторые руководящие принципы в отношении экономических целей и целей государственной политики.

Агентство публичной собственности утвердит Кодекс корпоративного управления, применимый ко всем государственным предприятиям и коммерческим обществам с государственным капиталом, который будет ежегодно публиковать декларации о соответствии или пояснительные записки об обнаруженных отклонениях.

Агентство публичной собственности создаст эффективные системы управления рисками и системы внутреннего контроля, которые обеспечат достижение стратегических и операционных задач государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом.

3.2.2. Повышение прозрачности управления и операционной деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом

Унификация фрагментированной в настоящее время системы требований к отчетности и прозрачности, а также ее приведение в соответствие с рекомендациями и принципами корпоративного управления ОЭСР.

Разработка подробной политики прозрачности для государственных субъектов, определяющей, какая информация представляет общественный интерес, соответствующие каналы раскрытия информации и механизмы обеспечения качества информации.

Агентство публичной собственности улучшит аспекты информационной прозрачности субъектов с государственным капиталом, гарантируя, что каждый субъект:

- ежеквартально будет отчитываться о наборе ключевых показателей и финансовых результатах;

- обеспечит выполнение требований применения Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) или других подобных требований, предусмотренных в законодательстве.

Внедрение практики обязательного обнародования каждым субъектом списка членов административного совета / ревизионных комиссий.

Агентство публичной собственности будет ежегодно публиковать отчет об оценке деятельности членов советов.

3.3. Совершенствование механизмов оценки и отчетности

3.3.1. Оптимизация систем отчетности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом

Разработанная система отчетности должна позволить Агентству публичной собственности и органам центрального публичного управления, управляющим государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом, регулярно оценивать деятельность соответствующих субъектов и контролировать их соответствие с применяемыми стандартами корпоративного управления.

Для финансовой оценки Агентство публичной собственности разработает набор показателей эффективности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом, соответствующих сфере деятельности соответствующих субъектов, и сравнит их с показателями эффективности частного сектора.

Агентство публичной собственности будет публиковать годовой отчет, адресованный Правительству, с агрегированными данными об операционных и финансовых показателях государственных субъектов, входящих в его портфель. Отчет будет содержать всю информацию, представленную в национальной нормативной базе, и, дополнительно, анализ государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом, в том числе: о руководящих органах государственных субъектов; об приоритетных направлениях их развития; о случаях ненадлежащего управления предприятием и предлагаемых средствах их устранения и др.

3.3.2. Разработка и опубликование оцифрованных отчетов о деятельности государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом

Оцифрованные отчеты будут публиковаться на странице Агентства публичной собственности и должны позволять обобщать данные и генерировать выборки в формате, подходящем для обработки и анализа данных, чтобы как государство, так и все общество могли отслеживать и оценивать эффективность государственных предприятий и коммерческих обществ с государственным капиталом.

V. ВОЗДЕЙСТВИЕ

Стратегическое планирование

С точки зрения стратегического планирования Стратегия будет иметь наиболее заметное воздействие, представляя собой основной документ, которым государство будет руководствоваться при принятии решений в области государственной собственности. Таким образом, решение о разгосударствлении или сохранении собственности государственного субъекта должно быть согласовано со стратегией развития и среднесрочными стратегическими целями.

Вследствие осознания серьезных изменений, которые переживает Республика Молдова, а также вызовов на мировом уровне, устанавливается обязательство пересматривать критерии, обосновывающие политику государства в отношении собственности, с периодичностью не менее 5 лет.

Устанавливая обоснование государственной собственности, настоящая Стратегия будет способствовать уменьшению значения сектора государственных субъектов в экономике.

Таким образом, государство больше не будет присутствовать в областях, где существует конкуренция, его присутствие будет ограничено только стратегическими областями или областями, связанными с национальной безопасностью.

Настоящая Стратегия будет способствовать созданию единообразной и справедливой операционной системы для всех участников, исключающей дискреционное отношение к государственным субъектам. В то же время государственные субъекты больше не будут поставлены в ситуацию, когда их используют для финансирования деятельности по реализации государственной политики путем перекрестного финансирования из собственных ресурсов.

Выполнение функции управления

В духе международной передовой практики настоящая Стратегия проводит четкое разграничение между ролью государства по разработке государственной политики и ролью по администрированию. Таким образом, в целях рационализации и повышения эффективности управления публичной собственностью государство будет и далее развивать принцип концентрации и усиливать функцию управления в рамках Агентства публичной собственности.

Агентство публичной собственности должно быть реформировано, чтобы иметь возможность выполнять все делегированные функции. Преобразования в рамках Агентства публичной собственности также будут включать цифровизацию бизнес-процессов с целью обеспечения мониторинга эффективности использования государственных активов и внедрения государственно-частного партнерства в режиме реального времени.

Оптимизация политики государственной помощи

Положения о государственной помощи применяются к любой поддержке, предоставляемой государством субъектам с участием государственного капитала, а также к частным субъектам. Целью этих положений является предотвращение искажения конкуренции со стороны государства, в то время как настоящая Стратегия определяет принцип конкурентной нейтральности и равного отношения к субъектам с государственным капиталом и частным субъектам, в том числе в вопросах конкуренции и государственной помощи.

Правительство обеспечит соблюдение законодательства Европейского Союза в области государственной помощи путем пересмотра и принятия новых правил.

Корпоративное управление

Корпоративное управление государственных субъектов будет улучшено за счет утверждения и внедрения высоких стандартов корпоративного управления, в том числе через кодексы корпоративного управления.

Члены советов государственных субъектов должны избираться на конкурсной основе по критериям профессионализма и неподкупности, а в состав советов крупных государственных субъектов должны входить также независимые члены.

Государственные субъекты должны перестать использоваться в качестве политических инструментов, а операциональная независимость их исполнительных органов должна быть укреплена. Практика постоянных временно исполняющих обязанности в государственных субъектах должна быть искоренена.

Контрольная функция совета должна быть реализована в том числе путем подчинения совету функции внутреннего аудита наряду с ее административным подчинением исполнительному органу субъекта.

Прозрачность

В настоящей Стратегии особое внимание уделяется обеспечению высокого уровня прозрачности и подотчетности обществу. Агентство публичной собственности должно ежегодно публиковать отчет об управлении государственной собственностью, отчет о разгосударствлении государственной собственности, который должен ежегодно представляться Правительству.

Агентство публичной собственности должно обеспечить опубликование отчетов руководящих органов, отчета исполнительных органов, а также отчетов органов контроля государственных субъектов, а для субъектов, участвующих во внедрении публичных политик, должен публиковаться ежегодный отчет о стоимости предоставляемых государственных услуг и степени покрытия расходов из государственных источников.

Достижение максимальной степени общественной пользы

В настоящей Стратегии решения, связанные с политикой собственности, подчинены достижению максимальной степени общественной пользы. В связи с этим на базе целей, указанных в настоящей Стратегии, должны быть установлены показатели эффективности и качества / уровня обслуживания для каждого государственного субъекта.

Общественная польза будет пониматься и применяться как основополагающий критерий для всех решений, связанных с государственной политикой собственности. Таким образом, независимо от того, относится ли это к созданию, реорганизации или ликвидации государственного субъекта, лицам, принимающим решения, предстоит обосновывать решение о собственности через призму достижения максимальной пользы для граждан.

VI. ПОКАЗАТЕЛИ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ

VII. РИСКИ ВНЕДРЕНИЯ

VIII. ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ / УЧРЕЖДЕНИЯ

МЭ будет нести ответственность за координацию и контроль внедрения Стратегии.

АПС будет основным учреждением, ответственным за внедрение Стратегии, и будет отчитываться перед Министерством экономики о ежегодном ходе ее внедрения до 31 марта.

Министерство финансов будет нести ответственность за приведение процесса бюджетного планирования в соответствие с положениями настоящей Стратегии.

Министерство юстиции будет оказывать поддержку в процессе корректировки/развития правовой базы, связанной с внедрением Стратегии и вытекающих из нее программ.

Совет по конкуренции будет нести ответственность за то, чтобы государственные предприятия и коммерческие общества с государственным капиталом не искажали конкуренцию с частным сектором.

Другими соответствующими учреждениями будут: НБМ, НКФР, Государственная канцелярия и отраслевые министерства.

IX. ПРОЦЕДУРЫ МОНИТОРИНГА, ОТЧЕТНОСТИ И ОЦЕНКИ

Текущий мониторинг Стратегии в процессе внедрения будет осуществляться Министерством экономики из источников, предоставленных партнерами по развитию Республики Молдова, с целью установления степени достижения целей и приоритетных направлений, обеспечивать единообразие, преемственность и соответствие предпринимаемых мер запланированным, не допуская задержек, приспосабливаясь к важным изменениям во внутренней и внешней среде и постоянно оптимизируя процесс внедрения.

Мониторинг будет осуществляться в отношении показателей мониторинга, предусмотренных Стратегией. Результаты мониторинга будут включаться в ежегодные отчеты о ходе внедрения (на основе соответствующих показателей), в разработку которых будут вносить свой вклад все субъекты, ответственные за внедрение Стратегии. Отчеты о мониторинге будут представлены в Правительство Республики Молдова до 1 мая с размещением на официальном сайте МЭ и АПС.

Оценка прогресса по каждому из предопределенных показателей мониторинга будет проводиться путем сравнения с эталонным значением, рассчитанным на основе существующей информации на уровне 2022 года или другого года (в зависимости от обстоятельств, в зависимости от наличия данных).

Стратегией предусмотрена промежуточная оценка (2027 год) и окончательная оценка по истечении срока внедрения Стратегии (2031 год). Цель оценок – предоставить объективную информацию о воздействии Стратегии. Результаты промежуточной оценки будут использованы для соответствующей корректировки положений, которые будут учитываться в программах внедрения Стратегии. Оценка будет проводиться по следующим критериям:

1) актуальность Стратегии и включенных мер (для страны);

2) анализ степени совместимости Стратегии с другими политиками и общественно-политическими документами (согласованность);

3) степень достижения целей (результативность);

4) способ использования выделенных бюджетных средств (эффективность);

5) способность производить стойкие последствия (долговечность);

6) воздействие стратегии, оцененное в итоговой оценке.

Промежуточная оценка будет основываться на внутренних оценках, проводимых Министерством экономики и АПС как органами, ответственными за внедрение Стратегии, а также на периодических независимых оценках, проводимых национальными и международными экспертами и организациями. Окончательная оценка будет проведена независимым органом, нанятым Министерством экономики. Оценки будут проводиться на основе участия, отражая разнообразие пользователей и их потребности. Отчеты об оценке (промежуточные и окончательные) будут представлены Правительству Республики Молдова до 1 июля года, следующего за оценкой, и будут обнародованы на официальных веб-страницах МЭ и АПС.

Отчеты об оценке будут соответствовать структуре, предусмотренной Постановлением Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик и будут включать следующие компоненты:

1) исполнительное резюме (результаты, полученные в процессе внедрения Стратегии по отношению к поставленным целям, выводы и основные рекомендации);

2) введение (краткое описание Стратегии, цель оценки, методы оценки, источники документации и ограничения, возникающие в процессе оценки);

3) выводы (подробное представление результатов оценки в соответствии с критериями актуальности, результативности, результативности, устойчивости и, в случае окончательной оценки, воздействия Стратегии);

4) заключения (краткое описание заключений, сделанных на основании оценки);

5) рекомендации по совершенствованию Стратегии в случае промежуточных оценок и долгосрочной политики в области статистики в случае итоговой оценки.

Используемые сокращения:

МВФ – Международный валютный фонд;

ЕС – Европейский Союз;

государственные субъекты – коммерческие общества с полностью или преимущественно публичным капиталом и государственные предприятия;

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития;

ВВП – внутренний валовой продукт;

АПС – Агентство публичной собственности;

МЭ – Министерство экономики;

СО – совет общества;

АД – административный совет;

РК – ревизионная комиссия;

ОСА – общее собрание акционеров;

НБМ – Национальный банк Молдовы;

НКФР – Национальная комиссия по финансовому рынку.