98/20.10.2008 Dispoziţie cu privire la aprobarea Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu pe anii 2009-2011

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

D I S P O Z I Ţ I E

nr. 98-d  din  20.10.2008

 (în vigoare 11.11.2008) 

Monitorul Oficial nr.201-203 art.1249 din 11.11.2008

* * *

1. Se aprobă Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu pe anii 2009-2011 (se anexează), în baza deciziei Comitetului interministerial pentru planificare strategică din 19 septembrie 2008, şi se remite:

organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi altor autorităţi administrative centrale pentru a se conduce la elaborarea, ajustarea şi realizarea documentelor strategice naţionale şi sectoriale pe termen mediu;

autorităţilor administraţiei publice locale ca suport la planificarea strategică a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi a programelor locale de dezvoltare a teritoriilor respective;

Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova pentru informare.

2. Ministerul Finanţelor va plasa documentul în cauză pe pagina electronică www.minfin.md.

CADRUL DE CHELTUIELI PE TERMEN MEDIU

(2009-2011)

1. INTRODUCERE

1. Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (în continuare – CCTM) pe anii 2009-2011 reprezintă o actualizare a prognozelor din CCTM precedent (2008-2010), cu extinderea prognozelor şi analizei pentru anul 2011. CCTM pe anii 2009-2011 conţine estimările cadrului de resurse pe termen mediu, care va servi drept bază pentru ajustarea planificării strategice.

2. Particularităţile de bază ale CCTM din anul curent sînt:

♦ Spre deosibire de anii precedenţi, procesul elaborării CCTM 2009-2011 a fost ghidat de Conceptul cu privire la priorităţile de politici în contextul elaborării Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (2009-2011), aprobat prin Decizia Prim-ministrului nr.1410-154 din 27 februarie 2008.

♦ Ulterior au fost elaborate Prognozele Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (2009-2011), aprobate prin dispoziţie de Guvernului, care au stat la baza elaborării bugetelor autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Prognozele menţionate au fost ajustate la indicatorii macroeconomici actualizaţi, odată cu elaborarea proiectului bugetului, şi se conţin în documentul dat. Astfel, parametrii proiectului bugetului public naţional pe anul 2009 sînt identici cu cei din primul an al CCTM pe anii 2009-2011. Totodată, au fost actualizate limitele de cheltuieli pe bugetul de stat pe sectoare şi autorităţi publice centrale pe anii 2010 şi 2011.

♦ Estimarea şi repartizarea resurselor în contextul CCTM pe anii 2009-2011 au fost ghidate de priorităţile de politici care rezultă din Programul de activitate al Guvernului şi Strategia Naţională de Dezvoltare.

♦ Extinderea practicii elaborării planurilor strategice de cheltuieli sectoriale, cuprinzînd şase sectoare noi – (i) justiţia, (ii) transportul, (iii) protecţia mediului, (iv) ştiinţa, (v) sportul şi (vi) sistemul penitenciar.

3. Structura documentului CCTM pe anii 2009-2011, ca şi în anii precedenţi, constă din textul de bază şi anexe. Partea de bază cuprinde: (i) contextul şi perspectivele de dezvoltare macroeconomică; (ii) obiectivele politicilor fiscale şi de administrare fiscală şi prognoza veniturilor publice; (iii) politica şi priorităţile strategice în domeniul cheltuielilor publice; (iv) managementul datoriei de stat şi sursele de finanţare a bugetului şi (v) prognozele pe termen mediu pentru bugetul public naţional. Anexele cuprind tabele cu privire la indicatorii bugetului public naţional şi componentele acestuia, plafoanele de cheltuieli pentru executorii primari de buget, precum şi planurile strategice de cheltuieli pentru douăsprezece sectoare.

2. CONTEXTUL MACROECONOMIC

2.1. Circumstanţele economice externe

4. Economia mondială în anul 2007 a continuat să crească. Creşterea produsului global¹ a atins în acest an 5 la sută faţă de anul 2006, în special datorită creşterii economice înregistrată de China, India şi Rusia. Totodată, pentru anii 2008-2009 se prognozează o diminuare a creşterii economice mondiale pînă la 4,1-3,9 la sută respectiv faţă de anul precedent. Factorii principali care subminează ritmurile de creştere a economiei mondiale rămîn a fi preţurile înalte la produsele petroliere şi dezechilibrele în economia SUA şi a Chinei.

________________

¹ Conform datelor "World Economic Outlook Update" din iulie 2008.

5. Nivelul inflaţiei în ţările dezvoltate a fost controlat, pe cînd în ţările în curs de dezvoltare inflaţia a crescut în rezultatul creşterii preţurilor la resursele energetice şi la produsele alimentare. În condiţiile volatilităţii pe pieţele financiare băncile centrale au înăsprit politica monetară pentru a modera presiunea inflaţionistă. Creşterea preţurilor la produsele alimentare se datorează condiţiilor climaterice nefavorabile din vara anului 2007 în multe ţări, pe cînd preţurile la produsele petroliere rămîn înalte în urma menţinerii cererii înalte pentru acestea.

6. În anii 2008-2009 în SUA se prognozează o diminuare a creşterii economice de la 2,2 la sută în anul 2007 pînă la 1,3 la sută în 2008 şi 0,6 la sută în 2009. Această reducere se bazează pe situaţia instabilă în sectorul financiar, în special în domeniul creditelor ipotecare, presiunea inflaţionistă şi creşterea continuă a preţurilor mondiale la petrol.

7. Perspectivele de dezvoltare a zonei Euro în anul 2008 vor fi, în general, favorabile. Însă fluctuaţiile pe pieţele financiare şi diminuarea ritmurilor de creştere a economiei SUA prezintă factori de risc. Astfel, creşterea economică pentru anul 2008 este prognozată la nivel de 1,7 la sută, iar pentru anul 2009 – de 1,2 la sută. Majorarea reală a PIB în principalele ţări din această regiune se preconizează în Germania la nivel de 2 la sută, în Spania – de 1,8 la sută şi în Franţa – de 1,6 la sută. Nivelul inflaţiei în zona Euro se estimează la 2,9 la sută.

8. Comunitatea Statelor Independente în anul 2007 a înregistrat o creştere economică medie de 8,6 la sută. Pentru anul 2008 se estimează o creştere economică reală de 7,8 la sută, influenţată de creşterea preţurilor la petrol, activitatea investiţională, precum şi de remitenţele de peste hotare.

9. În anul 2008 în ţările-parteneri comerciali principali ai Republicii Moldova se aşteaptă următoarea creştere economică: în Rusia – de 7,7 la sută, în România – de 5,4 la sută şi în Ucraina – de 5,6 la sută.

10. Prognozele recente de dezvoltare economică mondială sînt însoţite de riscuri substanţiale şi din acest motiv sînt foarte incerte. Riscurile majore sînt legate de şocurile pe pieţele financiare care încă au loc, de faptul că recesiunea economiei SUA poate avea o perioadă mai îndelungată şi poate fi mai profundă decît se estimează în prezent. Un alt risc să referă la aprecierea monedei euro faţă de dolarul SUA, care reduce competitivitatea zonei Euro, şi, ca urmare, poate reduce nivelul de afaceri economice în această zonă. Riscurile de creştere a inflaţiei sînt condiţionate de majorarea în continuare a preţurilor la resursele energetice şi la producţia agricolă, precum şi accelerarea ritmurilor de creştere a salariilor, ţinînd cont de condiţiile dure de pe pieţele internaţionale de muncă.

2.2. Dezvoltarea economică a Moldovei: tendinţe recente şi prognoze

Produsul intern brut

11. Economia ţării a fost afectată în ultimii ani de şocuri externe, iar în anul 2007 – şi de condiţii climaterice nefavorabile, cea ce a condus la reducerea ritmurilor de creştere economică, majorarea preţurilor la resursele energetice şi la produsele alimentare.

12. Conform datelor preliminare, produsul intern brut în anul 2007 a atins o valoare nominală de 53,4 mlrd.lei şi o rată reală de creştere de 3 la sută comparativ cu 4,8 la sută în anul 2006. Principalele surse de creştere economică au fost investiţiile şi serviciile, iar condiţiile climaterice nefavorabile au influenţat negativ dezvoltarea economiei naţionale. Producţia agricolă în anul 2007 (în preţuri comparabile) în toate categoriile de gospodării s-a redus cu 23 la sută, iar volumul producţiei industriale s-a diminuat cu 2,7 la sută faţă de anul 2006. Activitatea investiţională a consemnat o creştere a volumului de investiţii în capital fix cu 19,9 la sută şi a constituit 14,9 mlrd.lei. Creşterea a fost asigurată, în mare parte, din contul mijloacelor investitorilor străini, care au crescut în perioada de raport cu 43,3 la sută şi au însumat 3,3 mlrd.lei.

13. Prognoza macroeconomică pe termen mediu presupune o creştere economică cu o rată medie anuală de cel puţin 6 la sută, care se va atinge prin asigurarea următoarelor premise:

◊ diminuarea ratei inflaţiei, asigurarea şi menţinerea stabilităţii cursului de schimb al monedei naţionale;

◊ direcţionarea investiţiilor interne şi externe preponderent în sfera productivă;

◊ creşterea ponderii în PIB a valorii adăugate brute create în industrie şi în sectorul de servicii;

◊ optimizarea structurii importurilor prin substituirea unor tipuri de mărfuri de import cu producţie de origine autohtonă;

◊ creşterea reală a nivelului de trai al populaţiei.

14. Conform estimărilor, creşterea PIB în anii 2009-2011 va fi generată de: creşterea anuală în termene reale a producţiei industriale cu 7 la sută şi a producţiei agricole cu circa 3 la sută; depăşirea ritmului de creştere a investiţiilor în capitalul fix pe cel al PIB de peste 1,5 ori ca rezultat al reorientării politicii investiţionale la programe şi performanţe, modernizării întreprinderilor autohtone, infrastructurii şi dezvoltării micului business. Atingerea acestor parametri va permite asigurarea stabilităţii macroeconomice şi bugetare pe termen mediu şi lung.

Preţurile şi cursul de schimb

15. Inflaţia medie anuală în anul 2007 a atins nivelul de 12,3 la sută, comparativ cu 12,7 la sută în anul 2006. Rata inflaţiei a fost influenţată, în general, de majorarea preţului de cumpărare a resurselor energetice, precum şi de creşterea preţurilor la produsele alimentare atît pe piaţa internă, cît şi pe cea externă.

16. În anul 2007 cursul de schimb al monedei naţionale a marcat în termeni nominali o apreciere de 12,3 la sută faţă de dolarul SUA şi de 23,7 la sută în termeni reali faţă de finele anului precedent. Evoluţia cursului de schimb pe parcursul anului a avut o tendinţă de apreciere de la 12,99 lei pentru un dolar SUA la începutul anului 2007 pînă la 11,29 lei pentru un dolar SUA la finele anului. Această apreciere a valutei naţionale a fost rezultatul ofertei excesive de valută pe piaţa valutară internă. Transferurile de mijloace băneşti din străinătate, efectuate de persoane fizice prin băncile comerciale, au crescut în anul 2007 faţă de anul 2006 cu 42,5 la sută.

17. Politica monetară şi valutară a Băncii Naţionale a Moldovei, fiind parte componentă a politicii economice a statului, în anii 2008-2011 va fi promovată reieşind din necesitatea reducerii nivelului inflaţiei şi stabilizării preţurilor. Se prevede ca nivelul inflaţiei (la sfîrşitul perioadei) să fie redus sub 12 la sută în anul 2008, diminuîndu-se pînă la 6 la sută către anul 2011.

18. Pe termen mediu se prognozează o apreciere a monedei naţionale faţă de principalele valute de referinţă. Acest proces va fi asigurat preponderent de intrările valutare, atît din partea donatorilor, cît şi din partea rezidenţilor şi nerezidenţilor din munca peste hotare.

Comerţul exterior

19. Deşi comerţul exterior a înregistrat o creştere substanţială atît la importuri, cît şi la exporturi, deficitul contului curent a avut o evoluţie negativă. În anul 2007 creşterea exporturilor a constituit 27,6 la sută faţă de anul precedent, iar a importurilor – de circa 37 la sută. Decalajul considerabil în evoluţia exporturilor şi importurilor a determinat acumularea în anul 2007 a unui deficit al balanţei comerciale de 52,7 la sută din PIB, sau cu 6 p.p. mai mult decît în anul 2006. Gradul de acoperire a importurilor prin exporturi a înregistrat o descreştere de pînă la 37 la sută faţă de 39,8 la sută înregistrat în anul 2006.

20. Contul curent al balanţei de plăţi a înregistrat în anul 2007 un deficit de circa 695 mil.dolari SUA, sau 15,8 la sută din PIB majorîndu-se cu 4,4 p.p. faţă de anul 2006. Deficitul din comerţul exterior în proporţie de circa 63,1 la sută a fost acoperit din contul transferurilor şi veniturilor de peste hotare.

21. Relansarea comerţului exterior din anul 2007 va continua şi în anii următori. Exporturile în anii 2009-2011 se vor majora în medie cu circa 15 la sută anual. Factorii care vor contribui la majorarea treptată a exporturilor în perioada de prognoză sînt: accesul fără taxe vamale pe pieţele UE în baza sistemului Preferinţelor Comerciale Autonome (ATP), în ţările din Europa de Sud-Est în baza acordului CEFTA şi în CSI în baza acordurilor de liber schimb; creşterea calitativă a exporturilor, în special datorită investiţiilor efectuate în extinderea şi reînnoirea bazei tehnologice.

22. Importurile în perioada de prognoză vor creşte în medie cu circa 16 la sută anual. Creşterea volumului importurilor va fi condiţionată de majorarea fluxului de investiţii, în special al maşinilor, aparatelor electrice, produselor minerale. Ponderea majoră în totalul importurilor va reveni, ca de obicei, resurselor energetice, datorită creşterii economice preconizate în sectoarele de bază ale economiei, dar mai ales a preţurilor la gaze naturale. De asemenea, la sporirea importurilor va contribui cererea crescîndă a populaţiei pentru bunurile importate, condiţionată de volumul semnificativ al veniturilor şi transferurilor de peste hotare.

23. Deficitul balanţei comerciale se va majora de la 4450 mil.dolari în anul 2009 pînă la 5550 mil.dolari în anul 2011. Gradul de acoperire a importurilor prin exporturi va varia de la 33 la sută în anul 2009 pînă la 34 la sută în 2011.

Remunerarea muncii

24. Salariul mediu lunar în anul 2007 s-a majorat cu 22 la sută faţă de anul precedent în termene nominale şi a constituit 2065 lei, iar creşterea reală a constituit 8,2 la sută. În sistemul bugetar salariul mediu lunar nominal în anul 2007 a constituit 1625 lei şi a fost în creştere faţă de anul 2006 cu 12,8 la sută. În sectorul real al economiei această creştere a fost de 25 la sută.

25. În perioada anilor 2008-2011 salariul mediu nominal în ansamblu pe economie se va majora de circa 1,6 ori şi va atinge în anul 2011 mărimea de 4100 lei, iar fondul de remunerare a muncii se va majora de 1,5 ori, atingînd suma de 29,6 mlrd.lei, sau circa 35 la sută în raport cu PIB, faţă de 31 la sută în anul 2008. Creşterea salariului nominal mediu lunar şi a fondului de remunerare a muncii va fi condiţionată de relansarea sectorului real, în special din contul dezvoltării sectorului privat, trecerii unui număr considerabil de personal în sfera businessului mic şi mijlociu, şi perfecţionării sistemului de salarizare şi motivare a angajaţilor.

3. POLITICA FISCALĂ ŞI VENITURILE BUGETULUI

3.1. Obiectivele politicii fiscale şi politicii de administrare fiscală

26. Obiectivele generale ale politicii fiscale pe anii 2009-2011 rămîn ca şi în anii precedenţi: (1) asigurarea echităţii, stabilităţii şi transparenţei fiscale; (2) optimizarea presiunii fiscale; (3) sistematizarea şi simplificarea legislaţiei fiscale; (4) armonizarea principiilor puse la baza legislaţiei fiscale naţionale cu cele ale legislaţiei comunitare. Pe termen mediu se preconizează o serie de măsuri de politică fiscală axate pe principalele tipuri de impozite, după urmează.

Impozitul pe venitul persoanelor fizice

27. Scopul măsurilor propuse la impozitul pe venitul persoanelor fizice este susţinerea persoanelor cu venituri mici şi transpunerea treptată a presiunii fiscale asupra populaţiei cu venituri medii şi mai sus de medii. Pentru aceasta în 2009-2011 se prevede menţinerea în continuare a sistemului de impozitare progresivă a veniturilor persoanelor fizice. Cotele şi scutirile la acest tip de impozit se prezintă în tabelul 3.1.

Impozitele sociale

28. Pe termen mediu se prevede revederea contribuţiilor de asigurări sociale şi medicale în sensul stabilirii unei presiuni fiscale rezonabile atît pentru angajator, cît şi pentru salariat. Evoluţia cotelor impozitelor sociale se prezintă în tabelul 3.1. Totodată, măsurile formulate au menirea de a consolida stabilitatea financiară a sistemului de asigurări sociale şi de a extinde pachetul de servicii medicale oferite populaţiei prin intermediul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Adiţional, în perioada de referinţă va fi definitivat şi pus în aplicare Titlul X "Contribuţiile sociale" al Codului fiscal, fapt care va permite simplificarea administrării fiscale şi îmbunătăţirea bazei fiscale a acestor contribuţii.

Taxa pe valoarea adăugată

29. În 2011 se prevede: a) asigurarea compatibilităţii integrale a regulilor de determinare a locului prestării serviciilor (cuprinse în legislaţia fiscală naţională) cu normele OMC; b) implementarea sistemului de restituire a TVA persoanelor fizice nerezidente.

Accizele

30. Cotele accizelor stabilite în sume fixe pentru bere, producţia vinicolă, băuturile alcoolice tari, băuturile slab alcoolice, produsele din tutun, utilaj electronic, autoturisme vor fi ajustate la inflaţia prognozată pentru anii 2009-2011.

Taxa vamală

31. Pentru anii 2009-2010 se preconizează definitivarea şi punerea în aplicare a Titlului XI "Taxa vamală" al Codului fiscal, ceea ce va permite de a sistematiza în Codul fiscal toate normele privind reglementarea taxei vamale.

Impozitul pe bunurile imobiliare

32. În anii 2009-2011 se prevede continuarea implementării următoarelor trei etape a noului sistem de impozitare a diferitelor categorii de bunuri imobiliare în funcţie de valoarea de piaţă a acestora, care se prezintă în tabelul 3.2. Măsura de politică fiscală respectivă ţine de optimizarea presiunii fiscale.

Taxele locale

33. Pentru anul 2009 este modificată baza impozabilă la taxa pentru parcare, prin trecerea de la baza impozabilă stabilită în funcţie de venitul din vînzări a serviciilor de parcare prestate la cea stabilită în funcţie de suprafaţa de parcare.

Alte impozite şi taxe

34. Pentru anul 2010 se prevede finalizarea sistematizării legislaţiei fiscale, prin elaborarea şi adoptarea Titlului XII al Codului fiscal "Alte impozite şi taxe", care va reglementa impozitul privat şi patenta de întreprinzător.

Politica de administrare fiscală

35. Obiectivele politicii de administrare fiscală pe anii 2009-2011 sînt orientate spre eficientizarea administrării fiscale şi managementului fiscal şi rezultă din Strategia de dezvoltare a serviciului fiscal de stat în anii 2006-2010, acţiunile cărora se prezintă în tabelul 3.3.

3.2. Veniturile Bugetului Public Naţional

36. Veniturile bugetului public naţional au atins în anul 2007 cel mai înalt nivel ca pondere în PIB din ultimii ani – 41,8 la sută din PIB. În valori nominale veniturile publice au însumat în anul 2007 circa 22,3 mlrd.lei, şi au crescut faţă de anul 2006 cu circa 25 la sută. Aplicarea cotei "zero" la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător începînd cu ianuarie 2008 a încetinit ritmurile de creştere a veniturilor bugetului public.

37.Reieşind din indicatorii macroeconomici prognozaţi şi politica fiscală promovată, veniturile bugetului public naţional se prognozează cu o creştere de la 25,4 mlrd.lei în anul 2008 (scontat) pînă la 35,0 mlrd.lei în anul 2011. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional în valori nominale, ca pondere în PIB şi în suma totală se prezintă în graficul 3.1 şi anexa 2.

Venituri fiscale

38. Veniturile fiscale continuă să deţină partea majoră în veniturile bugetului, constituind în anul 2007 mai mult de 80 la sută. Din acestea 45 la sută au revenit veniturilor directe şi 55 la sută celor indirecte. Principala sursă de venit ca şi în anii precedenţi a rămas TVA, încasările la care în anul 2007 au constituit 34 la sută din totalul veniturilor publice.

39. Se prognozează că ponderea veniturilor fiscale către anul 2011 va creşte la 89,7 la sută din totalul veniturilor publice, totodată ponderea veniturilor directe în totalul veniturilor fiscale diminuîndu-se pînă la 40,8 la sută faţă de 44,9 în anul 2007. Veniturile indirecte vor continua să prezinte sursa principală de venituri ale bugetului, atingînd către anul 2011 circa 59,2 la sută din totalul veniturilor fiscale. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional în structură se prezintă în graficul 3.2.

Venituri nefiscale şi granturi

40. Veniturile nefiscale în anii 2005-2007 s-au majorat, constituind circa 7-8 la sută din totalul veniturilor publice. Acestea cuprind şi soldul profitului net al Băncii Naţionale a Moldovei virat la bugetul de stat şi veniturile în urma vînzării licenţelor în domeniul telefoniei mobile. Dat fiind că în anii 2009-2011 astfel de venituri nu se prevăd, veniturile nefiscale, în medie, se vor menţine la nivel de 4 la sută din totalul veniturilor.

41. Ca urmare a şedinţei Grupului consultativ al Donatorilor pentru Moldova din decembrie 2006 s-au majorat considerabil intrările de granturi pentru susţinerea bugetului şi pentru proiectele finanţate din surse externe. Astfel, numai în anul 2007 volumul acestora s-a triplat faţă de anul precedent, constituind circa 4,3 la sută din totalul veniturilor publice. Această pondere se va menţine în anul 2008 şi va atinge 4,7 la sută în anul 2009. Totodată, prognoza intrării granturilor în anii 2010-2011 denotă o scădere a acestora în valori nominale (inclusiv în urma fluctuaţiei cursului de schimb) şi ca pondere în totalul veniturilor publice pînă la 2-2,5 la sută.

Veniturile pe componentele bugetului public naţional

42. Cota majoră în veniturile publice totale, circa 74,3 la sută în 2008 (scontat), o deţin veniturile bugetului de stat şi bugetelor UAT. Cu toate acestea cele mai rapide creşteri pe termen mediu vor înregistra veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, care către anul 2011 se vor majora faţă de 2008 cu circa 75 la sută. Veniturile proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat vor creşte în această perioadă cu circa 52 la sută. Veniturile bugetelor UAT şi ale bugetului de stat vor creşte mai lent, în medie cu circa 32 la sută. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional pe componentele acestuia se prezintă în graficul 3.3

4. CADRUL DE CHELTUIELI PUBLICE

4.1. Politica în domeniul cheltuielilor publice

Obiective generale

43. Politica în domeniul cheltuielilor publice pe anii 2009-2011 rezultă din prevederile Programului de activitate a Guvernului, Strategiei Naţionale de Dezvoltare pe anii 2008-2011, alte programe şi strategii naţionale. Obiectivele generale ale politicii cheltuielilor pe anii 2009-2011 sînt:

◊ Sporirea utilizării eficiente şi efective a resurselor publice. Acesta este obiectivul primordial în condiţiile în care volumul total al cheltuielilor publice, exprimat ca pondere în PIB, a atins cote majore.

◊ Fortificarea capacităţilor de planificare a cheltuielilor publice. Acesta presupune, în special, dezvoltarea capacităţilor şi responsabilităţii autorităţilor publice în domeniul planificării politicilor sectoriale în conformitate cu cadrul disponibil de resurse. Mesajul de bază în acest sens este că autorităţile publice, ca beneficiari de fonduri publice, trebuie să se axeze pe utilizarea raţională a resurselor disponibile, versus solicitările de resurse suplimentare.

◊ Optimizarea costurilor de personal. Procesul de analiză şi optimizare a costurilor de personal urmează să reflecte obiectivele Concepţiei optimizării numărului angajaţilor din sectorul bugetar în anii 2008-2010. Acestui obiectiv i se va acorda o atenţie sporită, dată fiind cota înaltă a cheltuielilor de personal în totalul cheltuielilor publice (circa ¼).

◊ Distribuirea resurselor publice pe sectoare (domenii), programe şi alte activităţi în conformitate cu priorităţile stabilite. La etapa iniţială de elaborare a actualului CCTM, Guvernul a aprobat pentru prima dată un document care defineşte priorităţile pentru alocarea resurselor pe termen mediu. Acest document a determinat consistenţa şi caracterul strategic al procesului de planificare a cheltuielilor publice pe anii 2009-2011.

Priorităţile cheltuielilor publice

44. Procesul de alocare a resurselor suplimentare a fost bazat în fond pe priorităţi de politici specifice sectoarelor. Pe lîngă aceasta, partea majoră a alocărilor de resurse suplimentare (peste 80 la sută) a fost direcţionată pentru asigurarea corespunzătoare a programelor de cheltuieli existente. Aceasta a scos în evidenţă posibilităţile limitate de includere a priorităţilor noi de politici.

45. O parte a alocărilor de resurse a fost realmente ghidată de priorităţi cu caracter intersectorial. Acestea sînt în conformitate cu Conceptul cu privire la priorităţile de politici şi reflectă obiectivele generale ale politicii în domeniul cheltuielilor. Implicit, următoarele domenii au constituit priorităţi majore, către care s-au canalizat principalele alocări de fonduri suplimentare:

◊ Reforma salarială, ca factor determinant în sporirea calităţii serviciilor publice;

◊ Investiţiile capitale, care constituie o prioritate majoră. Volumul acestora va fi condiţionat de îmbunătăţirea portofoliului conform priorităţilor de dezvoltare, consolidarea capacităţilor şi responsabilităţii autorităţilor publice pentru planificarea şi realizarea investiţiilor capitale;

◊ Implementarea acţiunilor care rezultă din Programul de acţiuni pentru susţinerea tineretului. Acestea se vor realiza prin programe de incluziune socială: acces la studii, asigurarea cu locuinţe, facilitarea afacerilor etc.;

◊ Domeniul justiţiei a obţinut suplimentări pentru realizarea integrală a acţiunilor prevăzute în SND. Resursele alocate domeniului dat vor susţine măsurile de politici destinate fortificării autonomiei şi calităţii justiţiei;

◊ Domeniul ştiinţei şi inovării (inclusiv instituţiile de învăţămînt academic) a obţinut majorări semnificative de resurse, în baza Codului cu privire la ştiinţă şi inovare;

◊ La capitolele susţinerii sectorului real şi infrastructurii economiei, principalele alocări de resurse suplimentare s-au direcţionat către programele de susţinere a producătorilor agricoli, extinderii suprafeţelor înfiinţării de plantaţii viticole şi pentru programul lucrărilor de întreţinere, reparaţii şi reconstrucţie a drumurilor publice;

◊ Cadrul de cheltuieli pe anii 2009-2011 prevede resurse destinate acţiunilor centralizate de reintegrare teritorială a ţării.

4.2. Evoluţia cheltuielilor publice: tendinţe recente şi prognoze

46. În perioada anilor 2005-2008 (estimat) volumul total al cheltuielilor publice a înregistrat o evoluţie ascendentă. Creşterea cheltuielilor publice în perioada anilor 2005-2008, exprimată atît în termeni nominali, cît şi ca pondere în PIB, în esenţă, este funcţie a creşterii veniturilor publice. Astfel, dacă în anul 2005 volumul total al cheltuielilor publice a constituit circa 13,9 mlrd.lei, pentru în anul 2008 acestea se estimează în sumă de 25,7 mlrd.lei, ce reprezintă un spor de 1,8 ori. Sporul mediu anual al cheltuielilor publice în această perioadă constituie circa de 28,3 la sută. Ca pondere în PIB, evoluţia cheltuielilor publice în anii 2005-2008 a exprimat o creştere de la 37 la sută în 2005 pînă la 40,9 la sută în 2008.

47. Analiza evoluţiei cheltuielilor publice pe tipuri de bugete reflectă o creştere relativ uniformă, cu excepţia cheltuielilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, care au crescut din 2005 pînă în 2008 cu 44,3 la sută.

48. În temeiul cadrului de resurse estimat pe anii 2009-2011, volumul total al cheltuielilor publice ca pondere în PIB vor constitui respectiv, 41,4, 41,7 şi 42,1 la sută. Aceasta reprezintă o creştere în 2009 faţă de 2008 cu 0,5 p.p. iar pentru următorii ani – cu 0,8 şi 1,2 p.p., respectiv. Evoluţiile date reflectă nivelul major al cadrului de resurse în raport cu PIB, atins pe parcursul ultimilor ani.

49. În termeni nominali cheltuielile publice vor creşte în medie anual cu circa 13,2 la sută, atingînd în anul 2011 volumul de 35,9 mlrd.lei. Evoluţia cheltuielilor publice pe anii 2005-2008 şi prognoza acestora pînă în 2011 în termeni nominali şi ca pondere în PIB, sînt ilustrate în graficul 4.1.

50. În plan sectorial, cadrul de politici în domeniul cheltuielilor a avut o influenţă decisivă asupra repartizării resurselor pe sectoare. Volumul preponderent al resurselor publice va continua să fie direcţionat către domeniul social – 68,7 la sută în 2009, cu o diminuare lentă de 1.3 p.p. în totalul cheltuielilor publice către anul 2011, urmate de cheltuielile domeniului economic – circa 10,7 la sută. Aceste tendinţe rezultă din obiectivele Guvernului de creştere a eficacităţii cheltuielilor publice, precum şi de dezvoltare a infrastructurii economice. Pe anul 2009 cheltuielile pe sectoare includ alocaţii pentru majorarea salariilor în sectorul bugetar, iar pe anii 2010-2011 cheltuielile în scopul dat sînt reflectate într-o poziţie separată, deoarece la momentul actual nu se cunosc condiţiile şi termenele de majorare a acestora. Prognoza cheltuielilor publice pe principalele sectoare pe anii 2009-2011 se prezintă în graficul 4.2.

51. Planurile strategice în anul 2011 vor acoperi circa 84 la sută din cheltuielile publice, faţă de 72 la sută în anul 2008. Distribuirea resurselor s-a efectuat în baza analizei cheltuielilor, în contextul planificării strategice pe sectoare. Pentru anii 2009-2011 au fost elaborate planuri strategice pentru 12 sectoare, dublîndu-se faţă de CCTM 2008-2010. Planurile strategice de cheltuieli pe sectoare vor rămîne în continuare documentul de bază pentru asigurarea consistenţei între cadrul de politici şi cadrul de resurse şi vor asigura legătura cu documentele strategice naţionale. Planurile strategice pe sectoare se prezintă în anexele 7-18 la prezentul document.

52. Limitele de cheltuieli pe ramuri şi autorităţi publice centrale au fost estimate. În baza planurilor strategice sectoriale, care se prezintă în anexele 19.1-19.3 la prezentul document. De menţionat că estimarea plafoanelor de resurse pe autorităţi publice s-a efectuat fără a lua în considerare resursele pentru majorarea salariilor pe anii 2009-2011, acestea, la momentul actual, fiind rezervate într-o poziţie aparte în bugetul de stat.

Cheltuielile pe categorii economice

53. Tendinţele recente în structura economică a cheltuielilor publice în ultimii ani reflectă rezultatele realizării obiectivelor politicii în domeniul cheltuielilor. Cheltuielile pentru dobînzi, menţinîndu-se în perioada 2005-2008 la nivel de 1,2 la sută în PIB, au oferit creşterea cheltuielilor discreţionare, care s-au majorat de la 35,9 la sută în PIB în 2005 pînă la 39,8 la sută în 2008. Pe termen mediu, funcţie atît a politicii în domeniul datoriei publice administrate de Guvern, cît şi a evoluţiei cursului de schimb, cheltuielile pentru dobînzi se vor reduce în 2011 cu 0,5 la sută faţă de 2008 şi vor deţine 0,7 la sută în PIB. Evoluţia cheltuielilor pe categorii economice în 2005-2008 şi prognoza acestora pe termen mediu este ilustrată în graficul 4.3.

54. Pe parcursul anilor 2005-2008 s-a creat o tendinţă stabilă de creştere a cheltuielilor curente ca pondere în PIB. În anul 2008 cheltuielile curente raportate la PIB deţin 32,6 la sută comparativ cu 29,7 la sută în anul 2005. Cheltuielile capitale în această perioadă au evoluat între 6,2 la sută în 2005 şi 7,2 la sută în PIB în 2008. Pe termen mediu se estimează că cheltuielile curente vor evolua între 33,8 la sută în PIB în anul 2009 şi 34,4 la sută – în anul 2011, iar cheltuielile capitale, respectiv, de la 6,6 la sută în PIB în anul 2009 la 7,1 la sută – în anul 2011. Se estimează că cheltuielile capitale vor creşte anual cu 0,2 p.p. în PIB.

55. Unul din obiectivele politicii cheltuielilor pe termen mediu este optimizarea structurii economice a cheltuielilor şi atingerea prin aceasta a unei eficienţe sporite în prestarea calitativă a serviciilor publice. Cu toate că cheltuielile curente în valoare nominală vor atrage partea majoră de resurse, se preconizează că pe termen mediu cheltuielile capitale vor demonstra ritmuri de creştere mai mari faţă de anul precedent, decît cele curente cu 3-4,8 la sută în 2010-2011. În cadrul cheltuielilor capitale o importanţă majoră se atribuie investiţiilor capitale, atît ca volum de resurse menit să susţină dezvoltarea, cît şi ca structură şi calitate a acestora. Descrierea cheltuielilor pentru investiţii capitale ale bugetului se prezintă în punctele 64-68.

56. Cheltuielile de personal au atins deja un nivel relativ înalt comparativ cu alte ţări. Obiectivul pe termen mediu este de a încadra cheltuielile de personal în limita de 10 la sută din PIB. În scopul asigurării realizării acestui obiectiv şi evitării distorsiunii structurii cheltuielilor, majorarea salariilor se va realiza prin combinarea majorării alocărilor şi măsurilor de optimizare a angajărilor în sectorul bugetar, în conformitate cu Concepţia optimizării numărului angajaţilor din sectorul bugetar în anii 2008-2010. Descrierea cheltuielilor de personal în sectorul bugetar se prezintă în punctele 59-63.

57. Cheltuielile pentru mărfuri şi servicii au avut o tendinţă de creştere continuă ca rezultat al majorării preţurilor, precum şi a volumului de servicii. În perioada 2005-2008 cheltuielile menţionate au atins nivelul de 23 la sută în totalul cheltuielilor publice şi 9,2 la sută în PIB. În următorii trei ani aceste cheltuieli vor continua să crească, în temei din contul creşterii fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, dar cu ritmuri mai lente, şi nu vor depăşi nivelul de 9,8 la sută în PIB.

58. Obiectivul asigurării protecţiei persoanelor cu venituri mici şi a celor din categoriile de risc este un factor determinant pentru majorarea cotei transferurilor către populaţie. Cheltuielile bugetare în acest scop în anii 2005-2008 au avut o tendinţă stabilă de creştere şi au atins cota majoră de 30 la sută în cheltuielile discreţionare şi 12 la sută în PIB. Pe termen mediu transferurile către populaţie vor continua să susţină programele de protecţie socială, principalele dintre care sînt: indemnizaţiile pentru familii tinere şi tinerilor specialişti încadraţi în cîmpul muncii în spaţiul rural, implementarea sistemului de ajutor social, indexarea prestaţiilor sociale (pensiilor, compensaţiilor, indemnizaţiilor, ajutoarelor), majorarea burselor şi alte programe. Către anul 2011 aceste cheltuieli vor constitui 30,6 la sută în totalul cheltuielilor discreţionare şi 12,7 la sută în PIB. Creşterea majoră a cheltuielilor menţionate vor constitui prestaţiile sociale realizate prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat. Evoluţia cheltuielilor publice în sume nominale, ca pondere în totalul cheltuielilor publice discreţionare şi în PIB, se prezintă în tabelul 4.1.

Cheltuieli de personal

59. Reforma sectorului public va rămîne pe agenda reformelor pe termen mediu. În cadrul reformelor demarate în sectorul public au fost deja realizate unele măsuri în vederea optimizării instituţionale şi funcţionale a administraţiei publice centrale. Cu toate acestea, activităţile din cadrul reformei administraţiei publice nu au cuprins instituţiile publice, cărora le revine cota preponderentă a angajărilor în sectorul bugetar, în special cele din sfera socială, şi anume sectorul educaţional, căruia îi revine 70 la sută din numărul angajaţilor sectorului bugetar.

60. Situaţia în domeniul angajărilor în sectorul bugetar rămîne una importantă. Din aceste considerente necesitatea reformării întregului sector public persistă şi rămîne actuală în agenda reformelor pe termen mediu. Guvernul va continua realizarea Concepţiei optimizării numărului angajaţilor din sectorul bugetar în anii 2008-2010 şi a Planului de acţiuni privind implementarea concepţiei menţionate, aprobat prin Hotărîrea nr.239 din 29 februarie 2008.

61. Cheltuielile de personal în anii 2005-2008 denotă o creştere continuă. În anul 2008 acestea, practic, s-au majorat faţă de anul 2005 de 1,8 ori, iar în anul 2009 se preconizează o dublare faţă de anul 2005. Această tendinţă relevă importanţa acordată problemei de majorare a salariilor angajaţilor din sfera bugetară nu doar pentru a atrage cadre calificate, dar şi pentru a evita exodul de carde din sistemul de servicii publice. Ca pondere în PIB, acestea, au înregistrat în anul 2008 comparativ cu anul 2005, o creştere cu 1,2 p.p. şi deţin 9,2 la sută în PIB. Ponderea cheltuielilor de personal în volumul total al cheltuielilor discreţionare s-a majorat de la 22,2 la sută în 2005 la 23 la sută în anul 2008, pentru anul 2009 aceasta va constitui 24,2 la sută, iar ca pondere în PIB către anul 2011 cheltuielile de personal se vor încadra în 10 la sută.

62. Evoluţia cheltuielilor de personal, în temei, este rezultatul implementării prevederilor Legii nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar. Deşi fondul salarial al sectorului public ca pondere în PIB este relativ înalt, mărimea salariilor în serviciul public rămîne a fi una din problemele stringente. În semestrul I al anului 2008 comparativ cu aceeaşi perioadă a anului 2007, salariul mediu din sectorul bugetar a crescut în medie cu 23 la sută şi a atins nivelul de 81,4 la sută din salariul nominal medie lunar pe economia naţională.

63. În anii 2009-2011 politica salarială se va axa pe realizarea prevederilor Programului de activitate a Guvernului în vederea majorării treptate a salariilor angajaţilor. Obiectivele primordiale în domeniul salarizării în sectorul bugetar în perioada 2009-2011 sînt: (i) continuarea implementării sistemului de salarizare a angajaţilor din sectorul bugetar reglementat prin Legea nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu majorarea concomitentă a salariului tarifar pentru categoria I de salarizare şi recalcularea grilelor de salarizare pe categoriile Reţelei tarifare unice; (ii) elaborarea şi implementarea unui nou sistem de salarizare a funcţionarilor publici, conform prevederilor Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale; (iii) perfecţionarea sistemului de salarizare a militarilor, efectivului de trupă şi corpului de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice.

Investiţiile capitale

64. Tendinţele recente reflectă o creştere continuă a cheltuielilor pentru investiţii capitale², ceea ce denotă prioritatea sporită acordată de către stat scopurilor investiţionale. În anul 2007 investiţiile capitale atît din surse interne, cît şi externe au constituit circa 1,4 mlrd.lei sau 2,6 la sută din PIB. Acest nivel, însă, este relativ mic în comparaţie cu alte ţări, unde nivelul investiţiilor variază între 2 şi 6 la sută din PIB.

________________

² Se referă la investiţiile capitale în construcţii.

65. În anii următori investiţiile capitale vor continua să prezinte o prioritate. Luînd în considerare importanţa investiţiilor pentru dezvoltarea economică pe de o parte, şi constrîngerile cadrului de resurse, pe de altă parte, în CCTM pe anii 2009-2011 s-a urmărit obiectivul de a acorda investiţiilor din sursele interne o tendinţă stabilă de creştere în parametrii reali ca pondere în PIB. În valoare nominală, investiţiile din surse interne către anul 2011 se vor majora faţă de 2008 cu circa 40 la sută, pe cînd cele din surse externe se vor constrînge, aceasta motivîndu-se prin finalizarea unor proiecte susţinute de partenerii externi. Tendinţele recente şi prognoza investiţiilor capitale se prezintă în tabelul 4.2.

66. În anii următori, investiţiile în sectoarele din infrastructura economică³ vor continua să deţină ponderea majoră în structura sectorială a investiţiilor – circa 70 la sută. În acest context, în perioada 2009-2011 se preconizează creşterea prioritară a investiţiilor capitale pentru gospodăria drumurilor şi pentru aprovizionarea cu apă şi canalizare. În domeniile învăţămîntului, culturii şi ştiinţei investiţiile capitale se vor majora de 1,8 ori. Prognoza investiţiilor capitale pe principalele sectoare se prezintă în tabelul 4.3.

________________

³ În componenţa infrastructurii sînt incluse agricultura, gospodăria silvică şi piscicolă, gospodăria apelor, protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia; gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica; gospodăria comunală şi de exploatare a fondului de locuinţe şi complexul pentru combustibil şi energie.

67. Dezvoltarea regională rămîne un domeniu important în agenda reformelor. În scopul realizării proiectelor investiţionale de importanţă regională din veniturile bugetului de stat la Fondul de dezvoltare regională se vor defalca în anul 2009 – 156 mil.lel, în anul 2010 – 181,7 mil.lel şi în anul 2011 – 200,7 mil.lel.

68. Creşterea nivelului de investiţii în Moldova va fi însoţită de îmbunătăţirea procesului de management al acestora. Aceasta implică revizuirea procedurilor existente şi stabilirea unor reguli sau criterii stricte şi transparente de identificare, selectare, planificare şi aprobare spre finanţare a proiectelor de investiţii, precum şi implementarea unor reforme în cadrul juridic şi instituţional, care reglementează investiţiile, pentru a unifica sistemul existent fragmentat de management al investiţiilor publice – din surse interne şi externe. Un prim pas în această direcţie se propune a fi perfecţionarea mecanismului de luare a deciziilor cu privire la proiectele de investiţii, acest proces fiind divizat în două etape: (i) scanarea prealabilă sau identificarea proiectului şi (ii) selectarea proiectului.

5. MANAGEMENTUL DATORIEI DE STAT ŞI BALANŢA BUGETARĂ

5.1. Politica în domeniul datoriei de stat pe anii 2009-2011

69. Politica în domeniul datoriei de stat externe, administrată de Guvern, pe termen mediu va fi orientată spre atragerea împrumuturilor noi la condiţii cît mai favorabile în scopuri investiţionale şi pentru suport bugetar, menţinînd nivelul acestei datorii ca pondere în PIB sub 30 la sută, precum şi spre diminuarea poverii deservirii datoriei de stat.

70. Acţiunile pentru atingerea acestor obiective vor fi axate pe:

• atragerea împrumuturilor externe noi pentru proiecte investiţionale direcţionate către implementarea programelor Guvernului cu ratele dobînzii la termeni concesionali. Aceasta presupune că elementul de grant în împrumut să nu fie mai mic de 35 la sută din valoarea totală a acestuia;

• continuarea colaborării cu instituţiile financiare internaţionale şi alţi creditori externi întru contractarea creditelor la condiţii IDA. Împrumuturile pe pieţele externe de capital nu vor constitui prioritate în această perioadă;

• acordarea garanţiilor de stat numai în cazuri excepţionale, prevăzute de legislaţia în vigoare.

71. Politica în domeniul datoriei de stat interne în anii 2008-2011 se va axa pe comercializarea bonurilor de trezorerie cu termen mai lung de circulaţie şi continuarea practicii de emisiune lunară a obligaţiunilor de stat cu termen mediu de circulaţie. În perioada 2009-2011, mijloacele din vînzarea valorilor mobiliare de stat (în continuare – VMS) vor fi utilizate numai pentru răscumpărarea VMS anterior emise. Nu se prevede obţinerea veniturilor din vînzarea VMS pentru finanţarea măsurilor prevăzute în bugetul de stat, pe motivul costului înalt de deservire a datoriei de stat interne. Totodată, va continua reducerea treptată a datoriei faţă de Banca Naţională a Moldovei, pe împrumuturile contractate anterior.

5.2. Datoria de stat: tendinţe recente şi prognoze

Datoria de stat externă

72.Deşi datoria de stat externă administrată de Guvern pe parcursul perioadei 2005-2007 în valori nominale a crescut, totodată ca pondere în PIB acesta a avut o evoluţie descrescătoare. Astfel, soldul datoriei de stat externe ca pondere în PIB s-a redus de la circa 22,4 la sută la sfîrşitul anului 2005 pînă la circa 16,2 la sută la finele anului 2007.

73.În perioada analizată, Guvernul a beneficiat de granturi şi credite din exterior în sumă totală de circa 240,8 mil.dolari SUA, dintre care pentru finanţarea deficitului bugetar au fost obţinute 83,6 mil.dolari SUA (34,7 la sută), restul – 157,2 mil.dolari SUA (65,3 la sută) fiind atrase pentru finanţarea proiectelor finanţate din surse externe în domeniile agriculturii, învăţămîntului, administraţiei publice, justiţiei, sănătăţii, protecţiei sociale, energeticii şi ecologiei.

74. Pe parcursul anilor 2005-2007, Guvernul a achitat în contul creditorilor săi externi 2,2 mlrd.lei (171,5 mil.dolari SUA). Plăţile esenţiale au fost efectuate în 2006, cînd a avut loc restructurarea datoriei externe faţă de membrii Clubului creditorilor bilaterali de la Paris.

75. Pentru anii 2008-2011 se estimează că Guvernul va beneficia de granturi şi credite din exterior în sumă totală de 687,5 mil.dolari SUA. Pentru finanţarea deficitului bugetar şi susţinerea bugetului vor fi atrase 283,1 mil.dolari SUA (41 la sută), restul – 404,4 mil.dolari SUA (59 la sută) fiind obţinute pentru finanţarea proiectelor în domeniile prioritare ale statului (tabelul 5.1). Informaţia privind împrumuturile de stat în vigoare şi Programul împrumuturilor de stat pe anii 2008-2011 se prezintă în anexa 20.

76. Pentru deservirea datoriei de stat externe în perioada 2008-2011 se presupune de a utiliza circa 277,7 mil.dolari SUA (2,5 mlrd.lei), din care pentru rambursarea sumei de bază – 190,6 mil.dolari SUA (1,7 mlrd.lei) şi plata dobînzii – 87,1 mil.dolari SUA (0,8 mlrd.lei). Evoluţia cheltuielilor pentru deservirea datoriei externe de stat se prezintă în tabelul 5.2. Cheltuielile destinate deservirii datoriei de stat externe se vor majora considerabil în 2009 în comparaţie cu anul 2008, deoarece începînd cu anul 2009 vor fi achitate sumele pe datoriile care n-au intrat în proces de reeşalonare a datoriei prin intermediul Clubului creditorilor de la Paris. Totodată, achitările pe sumele reeşalonate urmează a fi efectuate începînd cu anul 2013.

77.Se prognozează că datoria de stat externă va înregistra o creştere de la 814,8 mil.dolari SUA la sfîrşitul anului 2008 (7740,6 mil.lei) pînă la 848,6 mil.dolari SUA (6831,2 mil.lei) la sfîrşitul anului 2011. Ponderea datoriei de stat externe în PIB va continua să se diminueze de la 16,2 la sută la sfîrşitul anului 2007 pînă la 8 la sută la sfîrşitul anului 2011. Evoluţia datoriei de stat externe se prezintă în graficul 5.1.

Datoria de stat internă

78. Soldul datoriei de stat interne a cunoscut o evoluţie descendentă, înregistrînd la finele anului 2007 circa 3748,7 mil.lei, reducîndu-se cu 38,4 mil.lei faţă de sfîrşitul anului 2005. Ca pondere în PIB aceasta s-a redus, în această perioadă, de la 10 pînă la 7 la sută.

79. În anii 2005-2007, datoria Guvernului faţă de BNM pe împrumuturi s-a micşorat cu 405,8 mil.lei. În perioada ianuarie-martie 2008 a fost efectuată convertirea împrumuturilor de stat contractate anterior de la Banca Naţională a Moldovei în valori mobiliare de stat. Astfel, datoria de stat internă este formată complet din valori mobiliare de stat şi la finele anului 2008 va constitui 3529,9 mil.lei, dintre care VMS emise prin licitaţii (37 la sută) şi valori mobiliare de stat convertite aflate în portofoliul Băncii Naţionale a Moldovei (63 la sută).

80. Pe termen mediu datoria de stat internă se va diminua de la 3748,7 mil.lei la finele anului 2007 pînă la 3172,3 mil.lei la finele anului 2011. Reducerea datoriei de stat interne cu circa 15 la sută se explică prin răscumpărarea VMS convertite în anii 2008-2011 care se află în portofoliul BNM în sumă de 476,4 mil.lei, şi reducerea stocului VMS emise din licitaţie în circulaţie cu 100 mil.lei. Totodată, ca pondere în PIB aceasta va descreşte de la 7,0 la sută la finele anului 2007 pînă la 3,7 la sută la finele anului 2011. Evoluţia datoriei de stat interne se prezintă în graficul 5.2.

81. Creşterea considerabilă a ratelor dobînzilor la VMS în anii 2007-2008 va conduce la majorarea cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne în următorii ani. În total, în perioada anilor 2009-2011 cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat interne vor însuma 1829,2 mil.lei, dintre care 357,6 mil.lei vor fi îndreptate pentru răscumpărarea valorilor mobiliare de stat convertite aflate în portofoliul Băncii Naţionale şi 1471,6 mil.lei pentru plata dobînzilor (cupoanelor) pe VMS aflate în circulaţie şi în portofoliul BNM. Evoluţia cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne se prezintă în tabelul 5.3.

5.3. Deficitul bugetar şi sursele de finanţare

82. Bugetul public naţional s-a soldat în ultimii doi ani cu un deficit de circa 0,2-0,3 la sută din PIB şi se estimează cu un deficit de 0,5 la sută în PIB în anul 2008. Această situaţie se datorează angajamentului Guvernului de a promova o politică fiscală prudentă, pe de o parte, şi rambursării datoriilor interne şi externe a Guvernului, pe de altă parte. Principala sursă de finanţare a deficitului în aceşti ani au servit mijloacele din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public. Totodată tot mai semnificativă devine şi finanţarea externă netă a bugetului.

83. Prognoza surselor de finanţare pe anii 2008-2011 se bazează pe următoarele asumări:

• obţinerea mijloacelor din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public;

• finanţarea externă netă va fi pozitivă, datorită atragerii împrumuturilor noi la condiţii cît mai favorabile în scopuri investiţionale şi suport bugetar;

• utilizarea resurselor financiare acumulate pe conturile bugetului public naţional în perioadele precedente pentru finanţarea cheltuielilor bugetelor respective;

• finanţarea internă netă începînd cu anul 2008 va deveni negativă din contul continuării răscumpărării VMS aflate în portofoliul BNM şi utilizării mijloacelor din vînzarea VMS numai pentru răscumpărarea VMS emise anterior.

84. Reieşind din aceste asumări se estimează că deficitul bugetar în anii 2009-2011 poate fi menţinut la nivel de 1,0 la sută în PIB. Totodată, exceptînd deficitul înregistrat de către proiectele finanţate din surse externe, deficitul BPN va constitui în anul 2009 – 0,1 la sută în PIB, în 2010 – 0,4 la sută în PIB, şi în anul 2011 de 0,6 la sută în PIB (graficul 5.3).

6. CADRUL FINANCIAR GLOBAL

6.1. Tendinţele principale

85. Bugetul public naţional pe termen mediu va menţine tendinţa de majorare în termeni nominali şi reali. Totodată, ritmurile de creştere se preconizează a fi mai lente atît la venituri, cît şi la cheltuieli. Cheltuielile bugetului public naţional se prognozează să se majoreze de la 25,7 mlrd.lei în 2008 (estimat) la circa 35,9 mlrd.lei în 2011, concomitent majorîndu-se ca pondere în PIB de la 40,9 la sută la 42,1 la sută. Cadrul global de resurse ale bugetului public naţional pe anii 2005-2011 se prezintă în tabelul 6.1.

86. Cadrul financiar global cuprinde toate veniturile şi sursele de finanţare care sînt distribuite între bugetele şi fondurile publice (bugetul de stat, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile de asigurare obligatorie de asistenţa medicală). Distribuirea cadrului financiar global pe elemente constitutive şi ponderea acestora în PIB sînt prezentate în tabelul 6.2 şi descrise în compartimentele ce urmează.

6.2. Componentele bugetului public naţional

Bugetul de stat

87.Veniturile şi cheltuielile bugetului de stat reflectă, în fond, setul funcţiilor de bază care îi revin Guvernului pentru realizarea programului său de activitate, strategiilor şi programelor naţionale şi ramurale de nivel central. Bugetul de stat include următoarele componente: componenta de bază, fondurile speciale şi mijloacele speciale, proiectele finanţate din surse externe.

88. Bugetul de stat deţine o pondere de circa 62 la sută în bugetul public naţional, pondere care se va menţine şi pe termen mediu. Veniturile bugetului de stat se vor majora de la 15,9 mlrd.lei în anul 2008 (scontat) pînă la 21,7 mlrd.lei în anul 2011, sau o creştere de circa 36,5 la sută, sursa principală de creştere reprezentînd veniturile indirecte, în special TVA.

89. Aceeaşi tendinţă de majorare o vor cunoaşte şi cheltuielile bugetului de stat, care pe termen mediu vor creşte cu circa 36,8 la sută, de la 16,3 mlrd.lei în anul 2008 (scontat) pînă la 22,3 mlrd.lei în anul 2011. Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în graficul 6.1.

90.Mai mult de o 1/3 din cheltuielile totale ale bugetului de stat constituie transferurile la alte bugete. În perioada 2008-2011, suma cumulativă a transferurilor de la bugetul de stat la alte bugete va creşte de la 5550,7 mil.lei în anul 2008 (scontat) la 7803 mil.lei în anul 2011, sau cu 40 la sută. Cea mai semnificativă creştere, de circa 61 la sută, vor înregistra transferurile către fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală (tabelul 6.3).

91. Bugetul de stat în anii 2008-2011 se va solda cu deficit, care, în fond, este rezultatul deficiturilor înregistrate de către proiectele finanţate din surse externe. Evoluţia indicatorilor bugetului de stat pe anii 2005-2011 este reflectată în anexa 3.

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

92. Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale (în continuare BUAT), fără transferuri de la bugetul de stat, în valori nominale se vor majora de la 2,9 mlrd.lei în anul 2009 pînă la 3,2 mlrd.lei în anul 2011. Această creştere se datorează preponderent creşterii încasărilor la impozitul pe venitul din salariu. Evoluţia indicatorilor BUAT este prezentată în graficul 6.2.

93.Totodată, analiza denotă că baza fiscală a UTA rămîne insuficientă pentru asigurarea cheltuielilor necesare bugetelor UAT. Astfel, cheltuielile medii se asigură cu venituri la nivel de 42,7 la sută în anul 2009 şi vor acoperi 43,6 la sută în anul 2011. Ca urmare, pentru acoperirea insuficienţei respective, transferurile de la bugetul de stat se vor majora în anul 2011 faţă de anul 2008 (scontat) cu circa 31 la sută.

94. Cheltuielile totale ale BUAT pe termen mediu vor creşte de la 6,2 mlrd.lei în anul 2009 pînă la 7,2 mlrd.lei în anul 2011, sau cu 16 la sută. Această creştere este condiţionată de indexarea cheltuielilor operaţionale şi de întreţinere a instituţiilor bugetare în funcţie de evoluţia preţurilor de consum şi a altor factori. În cheltuielile menţionate pentru anii 2010-2011 nu sînt incluse mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente majorării salariilor în urma implementării următoarelor etape ale Legii nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, acestea fiind rezervate în bugetul de stat.

95.Evoluţia indicatorilor BUAT pe anii 2005-2011 se prezintă în anexa 4.

Bugetul asigurărilor sociale de stat

96.Bugetul asigurărilor sociale de stat (în continuare BASS) în anii 2009-2011 va avea o creştere continuă atît la venituri, cît şi la cheltuieli. Volumul veniturilor în anul 2011 va fi în creştere comparativ cu anul 2008 (scontat) cu circa 50,8 la sută. Majorarea în cauză se datorează creşterii fondului de salarizare în economie, precum şi indexării taxei fixe pentru persoanele fizice ce îşi organizează şi desfăşoară activitate pe cont propriu.

97. Cheltuielile vor continua să deţină o pondere majoră în cheltuielile publice totale, crescînd de la 24,5 la sută în anul 2008 (scontat) la 26,7 la sută în 2011. Creşterea este condiţionată preponderent de măsurile legate de plăţile efectuate prin sistemul public de asigurări sociale. Alocări suplimentare vor fi direcţionate pentru: (1) indexarea sau majorarea prestaţiilor sociale; (2) intensificarea protecţiei sociale a familiilor cu copii şi a unor categorii vulnerabile ale populaţiei; (3) implementarea legii cu privire la ajutorul social. Evoluţia indicatorilor BASS este prezentată în graficul 6.3.

98. Transferurile de la bugetul de stat la BASS vor creşte în perioada anilor 2009-2011 faţă de anul 2008 (scontat) cu circa 411,5 mil.lei, această majorare fiind condiţionată, în fond, de indexarea sau majorarea cuantumului unor prestaţii sociale, modificări în contingentul beneficiarilor, precum şi aplicarea unor măsuri noi în domeniul asistenţei sociale.

99. Pentru anii 2009-2011 se estimează că BASS va înregistra deficit, care va fi finanţat din mijloacele proprii, acumulate pe conturi în anii precedenţi. Astfel, pentru anul 2009 deficitul se estimează la circa 57,0 mil.lei (0,1 la sută în PIB), pentru anul 2010 – 309,9 mil.lei (0,4 la sută în PIB) şi anul 2011 – 144,6 mil.lei (0,2 la sută în PIB). Totodată, în anul 2011 pentru susţinerea echilibrului BASS necesită transferuri suplimentare de la bugetul de stat pentru acoperirea insuficienţei de resurse la finanţarea cheltuielilor proprii, prevăzute de legislaţie în sumă de 180,2 mil.lei. Evoluţia indicatorilor BASS pe anii 2006-2011 este reflectată în anexa 5.

Fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală

100.Tendinţele recente în evoluţia indicatorilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală (în continuare FAOAM) denotă faptul că măsurile de reformă din ultimii ani în domeniul ocrotirii sănătăţii au avut un impact pozitiv asupra bugetului acestui domeniu. Odată cu implementarea asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi constituirea acestor fonduri, ponderea cheltuielilor sectorului sănătăţii în PIB s-a majorat de la 4,0 la sută în anul 2003 la 4,9 în anul 2007, iar către anul 2011 se prognozează la nivel de 6,3 la sută. Evoluţia indicatorilor FAOAM este prezentată în graficul 6.4.

101.Mijloacele FAOAM sînt gestionate de către Compania Naţională de Asigurări în Medicină şi deţin cota preponderentă în cheltuielile totale din domeniul ocrotirii sănătăţii. În anul 2007 acestea au constituit 72,1 la sută, anul 2008 – 80 la sută, menţinîndu-se această tendinţă şi pentru anii următori, anul 2009 – 78,4 la sută, 2010 – 81,7 la sută şi 2011- 82,6 la sută.

102.Prognoza veniturilor FAOAM pentru anii 2009-2011, estimată reieşind din menţinerea mărimii cotei procentuale a primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru anii 2009-2011, precum şi în baza măririi salariului mediu lunar pe republică şi relevă o creştere esenţială a acestora pentru următorii ani. Comparativ cu anul 2008 (scontat) veniturile FAOAM către anul 2011 se vor majora cu 67,3 la sută.

103. În perioada 2009-2011 se evidenţiază o creştere de 61,4 la sută a transferurilor de la bugetul de stat la FAOAM, pentru asigurarea unor categorii de populaţie neangajate (pensionari, şomeri, studenţi, copii de vîrsta preşcolară, invalizi şi alte categorii), acestea majorîndu-se de la 1477,2 mil.lei în 2008 la 2384,2 mil.lei în anul 2011. Această creştere este condiţionată de majorarea cheltuielilor bugetului de stat, întrucît, conform articolului 9 din Legea nr.1593-XV din 26 decembrie 2002, suma transferurilor din bugetul de stat în FAOAM constituie 12,1 la sută din totalul cheltuielilor de bază ale bugetului de stat, cu excepţia veniturilor cu destinaţie specială prevăzute de legislaţie. Evoluţia indicatorilor FAOAM pe anii 2005-2011 este reflectată în anexa 6.

Factorii de risc

104. Principalii factori de risc care ar putea influenţa negativ cadrul general de resurse pe termen mediu se referă la:

(i) creşterea preţurilor mondiale la produsele energetice şi reducerea ofertei de produse alimentare influenţează nivelul preţurilor pe piaţa internă. Inflaţia ar putea reduce creşterea reală a cheltuielilor bugetare şi ar putea impune eventuale cereri de cheltuieli suplimentare pentru sfera bugetară;

(ii) nivelul în creştere al deficitului balanţei de plăţi, care se prognozează să crească pînă la circa 55 la sută din PIB, ar putea provoca probleme din punct de vedere a durabilităţii poziţiei externe;

(iii) evoluţia cursului de schimb a monedei naţionale, susţinut de intrările masive de valută în ţară, ar putea crea presiune suplimentară asupra creşterii importurilor, precum şi ar avea o influenţă dublă – atît asupra veniturilor, cît şi asupra cheltuielilor bugetare;

(iv) aprecierea în continuare al monedei naţionale va constitui un alt factor de risc pentru bugetul de stat, deoarece poate apărea necesitatea de recapitalizarea BNM. Ca urmare se va impune necesitatea majorării din contul bugetului de stat a capitalului statutar al BNM sau emiterii VMS pentru acoperirea soldului debitar al fondului general de rezervă, eventual înregistrat la finele anilor 2008-2010, ceea ce necesită mijloace suplimentare pentru serviciul datoriei de stat interne, limitînd astfel realizarea unor programe guvernamentale prioritare.