Decizia protocolară nr.3.16 din 28.01.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale (iniţiativa legislativă nr.400 din 8 decembrie 2025) 34
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.133/2016
privind declararea averii şi a intereselor personale
(iniţiativa legislativă nr.400 din 8 decembrie 2025)
nr. 3.16 din 28.01.2026
(în vigoare 29.01.2026)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 62-64 art. 10 din 29.01.2026
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 28 ianuarie 2026
Decizia protocolară nr.3.16/2026
PRIM-MINISTRU Alexandru MUNTEANU
Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale (în continuare – Legea nr.133/2016), înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.400 din 8 decembrie 2025) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.
Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.
Sub aspectul intenţiei de reglementare, potrivit notei de fundamentare, proiectul de lege urmăreşte completarea cadrului legal cu noi categorii de subiecţi ai declarării, având în vedere obţinerea de către ultimii a veniturilor de la bugetul de stat şi/sau din proiecte de asistenţă externă, finanţate din granturi acordate Guvernului sau instituţiilor finanţate din buget şi/sau din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat sau, în cazul persoanelor din sectorul asociativ, care, la fel, beneficiază de finanţare de la stat şi de finanţare externă.
În vederea realizării acestui obiectiv, nota de fundamentare relevă că soluţia normativă propusă constă în completarea art.3 alin.(1) din Legea nr.133/2016 cu literele e6) şi e7), prin care sunt incluşi/incluse în calitate de subiecţi ai declarării:
"e6) fondatorii, conducătorii, membrii organelor de conducere şi executive, ai organelor de supraveghere şi control, precum şi angajaţii furnizorilor de servicii media audiovizuale, ai publicaţiilor periodice, ai agenţiilor de presă şi ai organizaţiilor necomerciale finanţate de la bugetul de stat şi din proiecte de asistenţă externă (inclusiv programe de cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională), cu excluderea angajaţilor care desfăşoară activităţi auxiliare (secretariat, protocol, administrativ-gospodăreşti, tehnice);
e7) persoanele desemnate prin act administrativ, precum şi cele angajate în temeiul unui contract pentru a face parte din echipe de proiect de asistenţă externă finanţate din granturi acordate Guvernului sau instituţiilor finanţate de la buget şi/sau din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, inclusiv persoanele remunerate în cadrul programelor de cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională".
Preliminar, se impune evidenţierea următoarelor aspecte de ordin conceptual în contextul intenţiei autorilor proiectului de adoptare a unui act normativ privind declararea averii şi a intereselor personale.
Regimul juridic al declarării averii şi a intereselor personale este conceput ca un instrument preponderent preventiv, având drept finalitate prevenirea conflictelor de interese, a îmbogăţirii nejustificate şi a exercitării funcţiilor incompatibile, precum şi identificarea timpurie a riscurilor de integritate. Această finalitate determină, în mod firesc, delimitarea sferei subiecţilor obligaţi la declarare în funcţie de existenţa unui raport juridic de exercitare a unei funcţii publice ori de demnitate publică, în cadrul căruia pot apărea riscuri specifice de integritate, aferente exercitării atribuţiilor publice. În acest sens, art.1 alin.(1) din Legea nr.133/2016 raportează mecanismul de control al averii la averea dobândită pe durata exercitării mandatelor ori a funcţiilor publice sau de demnitate publică, ceea ce presupune o legătură intrinsecă între calitatea persoanei supuse declarării şi exercitarea unor atribuţii de către autoritatea publică.
Astfel, Legea nr.133/2016 este concepută drept instrument de prevenire a conflictelor de interese şi de asigurare a integrităţii în exercitarea funcţiilor publice. Aceasta vizează controlul modului în care este exercitată puterea publică, nu monitorizarea generală a activităţilor economice sau asociative.
Astfel, se remarcă lipsa legăturii între categoriile de subiecţi ai declarării enumeraţi în proiectul de lege şi exercitarea de către aceştea a puterii publice conform standardelor internaţionale şi legislaţiei naţionale, care impun declararea averii acolo unde există exercitarea puterii decizionale şi a puterii publice cu acces la resursele publice.
În acest sens, standardele Uniunii Europene, recomandările Grupului de state împotriva corupţiei (GRECO) şi bunele practici ale statelor membre nu extind obligaţia declarării averii şi a intereselor asupra persoanelor din sectorul privat sau asociativ doar pentru faptul că acestea beneficiază de finanţare publică sau externă, întrucât mecanismele de integritate sunt concepute pentru a controla exercitarea funcţiilor publice şi a puterii decizionale, nu activitatea contractuală sau de implementare a proiectelor. În practica europeană, beneficiarii de fonduri publice sunt supuşi unor mecanisme distincte de control – audit financiar, verificări de eligibilitate şi sisteme antifraudă – şi nu regimului declaraţiilor de avere, care este rezervat demnitarilor şi funcţionarilor publici.
În aceeaşi ordine de idei, Legea integrităţii nr.82/2017 operează cu noţiunile de "agent public" şi "entitate publică", circumscriind standardele de integritate instituţională, în principal, sectorului public, în baza criteriilor de încadrare şi de exercitare a funcţiei în cadrul unei entităţi publice.
Or, categoriile propuse la lit.e6) şi e7) sunt conturate, în principal, prin criterii care nu derivă din prerogativele funcţiei publice – forma de finanţare (buget/asistenţă externă) sau afilierea la entităţi de drept privat (furnizor media, publicaţie, agenţie de presă, organizaţie necomercială), fără a rezulta exercitarea unei puteri publice ori a unei funcţii publice în sensul cadrului general de integritate şi fără a se demonstra existenţa unor prerogative de autoritate publică ori a unor competenţe administrative care să justifice aplicarea regimului declaraţiei de avere în aceeaşi manieră ca în cazul funcţionarilor publici. În acelaşi timp, subiecţii vizaţi nu intră în sfera de aplicare a Legii nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi nu sunt supuşi rigorilor specifice regimului funcţiei publice, care presupune un statut juridic special, atribuţii administrative şi, după caz, exercitarea unor prerogative de putere publică. În aceste condiţii, instituirea unor obligaţii echivalente, construite pe modelul regimului funcţiei publice şi preluate prin analogie, nu poate fi considerată justificată în lipsa unei fundamentări normative distincte, clare şi riguroase, inclusiv sub aspectul necesităţii, obiectului şi întinderii ingerinţei, precum şi al proporţionalităţii măsurii în raport cu scopul urmărit.
Extinderea numărului de subiecţi ai declarării doar pe criteriul sursei finanţării ar deturna conceptul legii privind declararea averii şi a intereselor personale dintr-un instrument de integritate publică într-un mecanism de control general al beneficiarilor de fonduri.
Totodată, se subliniază că funcţionarii publici implicaţi în implementarea proiectelor de asistenţă externă:
– au deja calitatea de subiecţi ai declarării averii şi a intereselor personale, în temeiul Legii nr.133/2016;
– sunt obligaţi să declare toate veniturile obţinute, inclusiv cele provenite din activităţile desfăşurate în cadrul proiectelor finanţate din surse externe, indiferent de forma de remunerare;
– au obligaţia de a indica provenienţa fiecărui venit suplimentar faţă de salariul de bază.
Prin urmare, cadrul normativ existent este suficient şi funcţional pentru a asigura transparenţa şi prevenirea conflictelor de interese în cazul funcţionarilor publici implicaţi în implementarea proiectelor de asistenţă externă, fără a fi necesară extinderea sferei subiecţilor declarării.
Se impune a se reţine că legislaţia naţională deja conţine garanţii şi instrumente specifice orientate spre asigurarea transparenţei în domeniul mass-mediei, ceea ce diminuează, în mod obiectiv, necesitatea recurgerii la mecanisme suplimentare de control al averii, de tipul celor aplicabile funcţiilor publice. Astfel, Legea nr.50/2024 cu privire la Fondul pentru subvenţionarea mass-mediei instituie cerinţe explicite de transparenţă pentru instituţiile mass-media care concurează pentru subvenţii, prin obligaţia publicării rapoartelor anuale, a declaraţiilor financiare şi a informaţiei privind sursele de finanţare şi utilizarea mijloacelor, inclusiv cheltuielile generale şi administrative, potrivit art.14 alin.(2) din legea nominalizată.
Totodată, în materia publicităţii de stat, Legea nr.62/2022 cu privire la publicitate stabileşte reguli şi criterii menite să asigure proceduri transparente, obiective, proporţionale şi nediscriminatorii, inclusiv prin criterii corelate cu transparenţa activităţii furnizorilor de servicii mass-media şi a surselor de finanţare, ceea ce indică existenţa unui cadru normativ specializat, care răspunde, prin instrumente adecvate, finalităţii transparenţei în domeniu.
Complementar, Codul serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018 conţine dispoziţii privind transparenţa proprietăţii furnizorilor şi distribuitorilor de servicii media audiovizuale şi obligaţii de raportare anuală la Consiliul Audiovizualului, care, după aprobare, se publică pe propriile pagini web, instituind standarde minime de transparenţă adaptate specificului domeniului.
Mai mult decât atât, cadrul naţional consacră garanţii explicite de independenţă editorială şi de autonomie instituţională a furnizorilor publici de servicii media, stabilind interdicţia imixtiunii autorităţilor publice şi a grupurilor de interese. În particular, art.34 din Codul serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018 garantează independenţa editorială şi autonomia instituţională, iar alin.(1) al acestui articol stabileşte, în mod expres, că acestea sunt garantate prin lege şi că este interzisă imixtiunea autorităţilor publice, a partidelor şi a altor organizaţii social-politice, a sindicatelor, a organizaţiilor comerciale şi economice sau a grupurilor de interese. În această configuraţie normativă, instituirea unui regim suplimentar de declarare a averii, aplicat unor subiecţi din sectorul media, în temeiul unor criterii ce nu derivă din exercitarea unei funcţii publice, riscă să genereze suprapuneri nejustificate de mecanisme, precum şi să afecteze echilibrul normativ existent dintre cerinţele de transparenţă şi garanţiile de independenţă editorială.
În acelaşi registru se înscrie şi vectorul de armonizare cu acquis-ul Uniunii Europene în materia mass-mediei, care urmăreşte transparentizarea şi consolidarea garanţiilor de independenţă editorială prin instrumente sectoriale, nu prin transpunerea mecanismelor specifice integrităţii funcţiei publice asupra angajaţilor din domeniu. Astfel, în cadrul procesului de integrare în Uniunea Europeană, autorităţile statului urmează să realizeze acţiunile asumate prin Foaia de parcurs aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.275/2025 pentru aprobarea Foii de parcurs privind "Statul de drept" (criteriu de referinţă în procesul de aderare a Republicii Moldova la Uniunea Europeană), unde acţiunile 5.1, 5.2 şi 5.3 vizează, printre altele, transpunerea Directivei 2010/13/UE privind coordonarea anumitor dispoziţii stabilite în statele membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva serviciilor mass-media audiovizuale), precum şi alinierea la Regulamentul (UE) 2024/1083 de stabilire a unui cadru comun pentru serviciile mass-media în cadrul pieţei interne (Regulamentul european privind libertatea mass-mediei). Instrumentele preconizate pentru realizarea acestor obiective sunt amendarea Codului serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018 şi adoptarea unei noi legi privind mass-media, în vederea îmbunătăţirii cadrului normativ aferent libertăţii de exprimare (inclusiv presa şi mediul online), asigurării transparenţei şi consolidării protecţiei jurnaliştilor.
În acest context, practica europeană, la care Republica Moldova se aliniază gradual, consacră norme de transparenţă şi garanţii de independenţă pentru instituţiile media prin reglementări specializate. Relevant este Regulamentul european privind libertatea mass-mediei (European Media Freedom Act – EMFA), intrat în vigoare la 7 mai 2024, care are ca obiect protejarea independenţei editoriale, asigurarea funcţionării independente a mass-mediei şi creşterea transparenţei, inclusiv în ceea ce priveşte proprietatea asupra mass-mediei şi anumite relaţii relevante pentru integritatea informaţională. Este semnificativ faptul că asemenea obiective sunt urmărite prin norme sectoriale şi garanţii instituţionale, fără a recurge, ca mecanism general, la obligarea angajaţilor din domeniul mass-mediei să depună declaraţii de avere şi de interese personale, ceea ce confirmă că transparenţa în domeniu este, în mod uzual, realizată prin instrumente calibrate la specificul sectorului şi compatibile cu exigenţele de protecţie a activităţii jurnalistice.
Nu în ultimul rând, extinderea semnificativă a cercului subiecţilor declarării implică, în mod previzibil, un impact administrativ inclusiv asupra capacităţii Autorităţii Naţionale de Integritate, a infrastructurii de colectare şi publicare a datelor şi a fluxurilor de verificare, ceea ce impune fundamentarea riguroasă şi prezentarea impactului de reglementare, în conformitate cu cerinţele Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, precum şi respectarea exigenţei constituţionale privind aprobarea cheltuielilor bugetare doar cu indicarea sursei de finanţare.
Cu siguranţă, creşterea masivă a subiecţilor declarării ar duce la supraîncărcarea sistemului "e-Integritate", la reducerea capacităţii de verificare reală, la formalizarea excesivă a declarării, fără impact real anticorupţie, cu transformarea Autorităţii Naţionale de Integritate dintr-o autoritate de integritate, în autoritate de audit fiscal cu competenţe difuze, care vor fi imposibil de gestionat eficient. Alternativa corectă pentru scopurile propuse în iniţiativa legislativă privind transparenţa cheltuirii mijloacelor financiare din bugetul de stat şi/sau din proiectele de finanţare externă ar fi consolidarea mecanismelor de audit şi control financiar, reguli de transparenţă instituţională, nu doar personală, precum şi crearea noilor condiţionalităţi contractuale în granturi.
În subsidiar, amintim că ultimele modificări ale Legii nr.133/2016 au fost operate prin Legea nr.192/2025 cu privire la mecanismul de judecare a cauzelor de corupţie şi a celor conexe corupţiei, în vigoare din 31 august 2025. Modificarea acesteia într-un termen mai mic de şase luni de la intrarea în vigoare a legii ar fi contrară art.64 alin.(3) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, conform căruia "propunerile privind modificarea unui act normativ nu se prezintă, de regulă, mai devreme de şase luni de la data intrării în vigoare a actului respectiv".
Stabilitatea legislaţiei constituie expresia principiului securităţii juridice. Modificarea frecventă a legilor poate crea dificultăţi suplimentare subiecţilor cărora se adresează, implicit, autorităţilor împuternicite cu aplicarea lor, sub aspectul adaptării la procedurile noi instituite. În acest sens, Comisia de la Veneţia, în Raportul privind statul de drept din 25-26 martie 2011 (§44), a evocat că principiul securităţii raporturilor juridice este esenţial pentru garantarea încrederii în statul de drept. Pentru dobândirea acestei încrederi, statul are obligaţia să respecte şi să aplice într-o manieră previzibilă şi coerentă normele care au fost adoptate. La fel, principiul securităţii juridice – care cuprinde stabilitatea şi coerenţa normativă – a fost inclus în Criteriile pentru evaluarea statului de drept (Rule of Law Checklist) din 18 martie 2016 (CDL-AD(2016)007), adoptate de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 106-a sesiuni plenare. Astfel, stabilitatea şi coerenţa legislativă se numără printre criteriile esenţiale ale statului de drept.
În contextul celor expuse mai sus, Guvernul nu susţine proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale.