Decizie nr.10 din 23.11.2015 de inadmisibilitate a sesizării nr.27a/2015 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi Legea nr.534-XIII din 13.07.1995 cu privire la concesiuni, în redacţia Legii nr.181 din 15 iulie 2010 (competenţa Guvernului în domeniul concesionării bunurilor proprietate publică)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.27a/2015 pentru controlul constituţionalităţii

unor prevederi din Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi

deetatizarea  proprietăţii  publice şi  Legea nr. 534-XIII  din 13.07.1995

cu privire la concesiuni, în redacţia Legii nr.181 din 15 iulie 2010

(competenţa Guvernului în domeniul concesionării

bunurilor proprietate publică)

nr. 10  din  23.11.2015

 (în vigoare 23.11.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 317-323 art. 29 din 27.11.2015

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dnei Eugenia Mîţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 26 iunie 2015,

înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând preliminar sesizarea menţionată,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 23 noiembrie 2015 în şedinţă închisă,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La 26 iunie 2015 deputaţii Mihai Ghimpu şi Valeriu Munteanu au adresat Curţii Constituţionale sesizarea privind controlul constituţionalităţii articolului 6 alin.(1) lit.d) din Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi articolului 7 alin.(1) lit.a), b) şi c) din Legea nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni.

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, astfel cum au fost expuse de autorii sesizării, pot fi rezumate după cum urmează.

3. Administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, inclusiv concesionarea în condiţiile unui parteneriat public-privat de interes naţional, sunt reglementate de Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi Legea nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni, precum şi de alte acte normative.

4. Potrivit normelor iniţiale, autoritatea competentă de reglementarea juridică a raporturilor concesionale era Parlamentul.

5. Prin Legea nr.181 din 15 iulie 2010 au fost modificate şi completate Legea nr.121-XVI şi Legea nr.534-XIII. Astfel, în urma modificărilor operate, Guvernul a obţinut competenţe în ceea ce priveşte aprobarea obiectivelor concesionării, a cerinţelor privind selectarea concesionarului şi a condiţiilor concesionării, precum şi aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea concesionării.

6. Autorii sesizării susţin că transferul competenţelor de administrare a bunurilor proprietate publică către Guvern contravine articolelor 1, 60 alin.(1), 126 alin.(2) lit.a) şi 127 alin.(3), (4) din Constituţie.

B. Legislaţia pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituţiei (Monitorul Oficial, 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 126

Economia

“(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

(2) Statul trebuie să asigure:

a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine, în condiţiile legii;

b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;”

Articolul 127

Proprietatea

“(1) Statul ocroteşte proprietatea.

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, spaţiul aerian, apele şi pădurile folosite în interes public, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căile de comunicaţie, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.”

8. Prevederile relevante ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (Republicată: M.O., 2002, nr.131-133, art.1018) sunt următoarele:

Articolul 1

Rolul Guvernului

“Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil în faţa Parlamentului.

[...]

În exercitarea atribuţiilor, se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament.”

Articolul 3

Direcţiile principale ale activităţii Guvernului

“În conformitate cu împuternicirile sale Guvernul:

1) creează condiţii pentru stabilirea şi asigurarea suveranităţii economice şi politice a Moldovei;

[...]

3) asigură libera iniţiativă, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei şi dezvoltarea relaţiilor de piaţă;

[...]

5) garantează tuturor subiecţilor proprietăţii libertatea activităţii economice, diversitatea formelor de proprietate şi egalitatea lor în drepturi, are grijă de păstrarea proprietăţii;

5¹) protejează interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;

[...]

12) asigură legalitatea, ordinea publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor;

13) promovează politica securităţii naţionale, dirijează activitatea de apărare a Republicii Moldova;

14) asigură respectarea şi executarea legilor, hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte;

[...]”

Articolul 12

Principalele împuterniciri ale Guvernului în domeniul economiei

Guvernul:

1) exercită, din însărcinarea Parlamentului, funcţiile de proprietar al patrimoniului statului, creează condiţiile necesare pentru dezvoltarea tuturor tipurilor de proprietate;

2) reglementează, folosind mijloacele economice şi juridice, activitatea tuturor ramurilor economiei şi a subiecţilor proprietăţii pe teritoriul Republicii Moldova;

2¹) întreprinde măsuri pentru asigurarea libertăţii comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţiei concurenţei loiale, creării unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

2²) ia măsuri în vederea apărării intereselor producătorilor autohtoni, executorilor de lucrări şi servicii;

[...]

7) elaborează şi prezintă Parlamentului proiecte de documente normative privind programele de dezvoltare economică şi socială;

[...]

10) formează politica de stat în domeniul investiţiilor şi efectuează realizarea ei în scopuri bine determinate, ia măsuri în vederea atragerii şi protecţiei investiţiilor persoanelor fizice şi juridice, inclusiv străine, asigură condiţii pentru crearea unui climat favorabil pentru investiţii în Republica Moldova;

[...]”.

9. Prevederile relevante ale Legii nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice (M.O., 2007, nr.90-93, art.401) sunt următoarele:

Articolul 2

Noţiuni principale

“În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale semnifică:

[...]

concesiune - contract prin care statul cesionează (transmite) unui investitor (persoană fizică sau juridică, inclusiv străină), în schimbul unei redevenţe, dreptul de a desfăşura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata bunuri proprietate de stat/municipală care, conform legislaţiei, sînt scoase integral sau parţial din circuitul civil, precum şi dreptul de a desfăşura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopol al statului, investitorul preluând gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv şi răspunderea patrimonială;

deetatizare a proprietăţii publice - activitate care include transmiterea patrimoniului public în proprietate privată în condiţiile prezentei legi (privatizare), precum şi transmiterea în concesiune, administrare fiduciară, transmiterea întreprinderilor de stat în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, alte activităţi orientate spre diminuarea participării statului la administrarea proprietăţii;

[...]”

Articolul 6

Competenţa Guvernului în administrarea

şi deetatizarea proprietăţii publice

“(1) În domeniul administrării proprietăţii publice, de competenţa Guvernului sunt:

[...]

d) aprobarea listei bunurilor proprietate publică a statului, listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse pentru concesionare sau pentru alte forme de parteneriat public-privat, precum şi aprobarea condiţiilor parteneriatului public-privat de interes naţional; [...]”

Articolul 15

Concesiunea

“(1) Obiect al concesiunii pot fi bunurile sau serviciile comunale, de transport public, drumurile auto de alternativă, centralele termoelectrice, bazele sportive, bazele de recreaţie, alte bunuri sau categorii de servicii publice de uz sau de interes naţional sau local.

(2) Termenul de concesiune va fi de cel mult 50 de ani.

(3) Selectarea partenerilor privaţi pentru concesiune se efectuează prin concurs public, desfăşurat de autoritatea administraţiei publice centrale sau locale, în condiţiile legislaţiei privind concesiunile.

[...]”

10. Prevederile relevante ale Legii nr.179-XVI din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat (M.O.,2008, nr.165-166, art.605) sunt următoarele:

Articolul 11

Competenţa Guvernului

“De competenţa Guvernului ţin:

a) aprobarea listei bunurilor proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse parteneriatului public-privat;

b) aprobarea obiectivelor proiectelor de parteneriat public-privat de interes naţional şi a cerinţelor generale privind selectarea partenerului privat, precum şi a condiţiilor parteneriatului public-privat;

c) aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea parteneriatului public-privat;

d) aprobarea actelor normative necesare pentru executarea prezentei legi, aprobarea setului de documente standard (modele de cereri, oferte, comunicate informative etc.), precum şi a procedurilor standard pentru asigurarea funcţionării parteneriatului public-privat;

e) desemnarea autorităţii publice care va încheia contractele cu partenerii privaţi în cazul parteneriatelor publice-private iniţiate de Guvern sau de autorităţile administraţiei publice centrale.”

Articolul 18

Principalele forme contractuale de realizare

a parteneriatului public-privat

“(1) Parteneriatul public-privat se realizează prin următoarele forme:

[...]

d) contract de concesiune;

[...]

(5) Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de concesiune are loc în conformitate cu legislaţia privind concesiunile.”

11. Prevederile relevante ale Legii nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni (M.O., 1995, nr.67, art.752) sunt următoarele:

Articolul 1

Concesiunea şi întreprinderea concesională

“(1) Concesiunea este un contract prin care statul sau unităţile administrativ-teritoriale cesionează (transmite) unui investitor (persoană fizică sau juridică, inclusiv străină), în schimbul unei redevenţe, dreptul de a desfăşura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata bunurile mobile şi imobile proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale care conform legislaţiei sînt scoase integral sau parţial din circuitul civil, precum şi dreptul de a desfăşura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul statului, preluând gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv şi răspunderea patrimonială.

[...]”

Articolul 7

Competenţa autorităţilor publice

“(1) De competenţa Guvernului ţin:

a) aprobarea listei bunurilor proprietate publică a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse pentru concesionare;

b) aprobarea obiectivelor concesionării de interes naţional şi a cerinţelor generale privind selectarea concesionarului, precum şi a condiţiilor concesionării;

c) aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea concesionării;

d) adoptarea actelor normative necesare pentru executarea prezentei legi, aprobarea setului de documente standard (modele de cereri, oferte, comunicate informative etc.), precum şi a procedurilor standard pentru asigurarea funcţionării concesionării;

e) desemnarea organului de specialitate al administraţiei publice centrale cu funcţii de concedent pentru încheierea contractelor cu partenerii privaţi, în cazul parteneriatelor public-private iniţiate de Guvern sau de autorităţile administraţiei publice centrale, şi pentru monitorizarea executării contractelor.

[...]”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

12. Autorii sesizării susţin, în esenţă, că, potrivit articolului 127 din Constituţie, proprietatea publică aparţine statului, iar Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului, este în drept să decidă în numele cetăţenilor Republicii Moldova, cărora le aparţine dreptul exclusiv de proprietate asupra bogăţiilor de orice natură ale subsolului, spaţiului aerian, apelor şi pădurilor folosite în interes public, resurselor naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căilor de comunicaţii, precum şi asupra altor bunuri stabilite de lege.

13. Astfel, autorii sesizării menţionează că transferul către Guvern a competenţelor de administrare a bunurilor proprietate publică, inclusiv deetatizarea sau concesionarea acestora, este în dezacord cu normele constituţionale.

B. Aprecierea Curţii

14. Examinând sesizarea sub aspectul admisibilităţii, Curtea constată următoarele.

15. Curtea reţine că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea exercită, la sesizare, controlul constituţionalităţii legilor.

16. Curtea menţionează că articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

17. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

18. Curtea observă că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolul 6 alin.(1) lit.d) din Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi articolul 7 alin.(1) lit.a), b) şi c) din Legea nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni, în redacţia Legii nr.181 din 15 iulie 2010.

19. Curtea menţionează că autorii sesizării au invocat, având la bază doar argumente faptice, pretinsa încălcare a articolelor 1, 60 alin.(1), 126 alin.(2) lit.a), 127 alin.(3) şi (4) din Constituţia Republicii Moldova, fără a indica legătura de cauzalitate directă între acestea şi prevederile legale criticate.

20. Curtea consideră necesar a reitera faptul că o prevedere legală poate constitui obiect al jurisdicţiei constituţionale doar în cazul în care se atestă o legătură indisolubilă de conţinut între prevederile abordate sub aspectul neconstituţionalităţii şi normele Legii Supreme.

21. Astfel, cu referire la articolul 60 alin.(1) din Constituţie, Curtea menţionează că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

22. În acest sens, Curtea, în Hotărârea nr.20 din 4 iunie 2014, a subliniat următoarele:

“61. Fiind unica autoritate legislativă, funcţia de legiferare reprezintă principala funcţie a Parlamentului, care constă în capacitatea acestuia de a elabora şi adopta legi.”

23. Curtea menţionează că Parlamentul adoptă norme primare în considerarea unor raţiuni, pe care el însuşi este suveran să le determine, în virtutea articolului 72 alin.(3) din Constituţie. În acelaşi timp, legislativul, în calitatea sa de organ suprem, poate delega prin lege competenţe executivului în vederea realizării politicii interne şi externe a statului.

24. Curtea menţionează că, potrivit articolului 127 alin.(3) din Constituţie, proprietatea publică aparţine statului, iar conform articolului 126 alin.(2), statul asigură administrarea acesteia.

25. Curtea reţine că prin Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi Legea nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni Parlamentul a reglementat raporturile ce ţin de administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice. În acelaşi timp, prin legile menţionate legislativul a stabilit atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale în acest domeniu.

26. Astfel, în conformitate cu articolul 11 din Legea nr.179-XVI cu privire la parteneriatul public-privat, de competenţa Guvernului ţine aprobarea listei bunurilor proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse parteneriatului public-privat, precum şi aprobarea obiectivelor proiectelor de parteneriat public-privat de interes naţional şi a cerinţelor generale privind selectarea partenerului privat. Totodată, potrivit legii, promovarea politicii în domeniul administrării şi deetatizării proprietăţii publice este realizată de către Ministerul Economiei şi Comerţului.

27. În aceeaşi succesiune de idei, Curtea reţine că şi potrivit articolului 12 alin.(1) din Legea nr.64 cu privire la Guvern, în domeniul economiei, executivul exercită, din însărcinarea Parlamentului, funcţiile de proprietar al patrimoniului statului, creează condiţiile necesare pentru dezvoltarea tuturor tipurilor de proprietate.

28. Astfel, Curtea subliniază că Guvernul asigură unitatea de acţiune a autorităţilor administraţiei publice pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii şi înfăptuirea sarcinilor care le revin în vederea administrării domeniului public.

29. Analizând sesizarea, astfel cum a fost formulată, Curtea constată că prevederile legale criticate au drept obiectiv asigurarea îndeplinirii sarcinilor care revin executivului în vederea administrării domeniului public.

30. În acelaşi timp, Curtea constată că şi anterior modificărilor operate prin Legea nr.181 din 15 iulie 2010 Guvernul deţinea competenţe în domeniul concesionării bunurilor proprietate publică.

31. Curtea menţionează că Legea Supremă nu conferă exclusiv Parlamentului competenţa privind aprobarea listei bunurilor care urmează a fi deetatizate şi concesionate, legiuitorul constituţional stabilind doar că administrarea proprietăţii aparţine statului, care prin lege decide modul de administrare a acesteia.

32. Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea menţionează că nu există nici o legătură de cauzalitate între prevederile contestate şi normele constituţionale invocate, respectiv, nu este competentă ratione materiae să se pronunţe asupra oportunităţii instituirii de către legiuitor a anumitor competenţe în domeniul concesionării bunurilor proprietate publică în sarcina Guvernului.

33. Astfel, în temeiul celor expuse, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate pentru exercitarea controlului constituţionalităţii şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în conformitate cu prevederile articolelor 26 alin.(1), 31 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea unui grup de deputaţi pentru controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 6 alin.(1) lit.d) din Legea nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi articolului 7 alin.(1) lit.a), b) şi c) din Legea nr.534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni, în redacţia Legii nr.181 din 15 iulie 2010 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.