Определение N 10 от 23.11.2015 о неприемлемости обращения № 27a/2015 г. о контроле конституционности некоторых положений Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и Закона № 534-XIII от 13.07.1995 года о концессиях, в редакции Закона № 181 от 15 июля 2010 года (компетенция Правительства в области передачи в концессию объектов публичной собственности)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 27a/2015 г. о контроле конституционности

некоторых положений  Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года  об управлении

публичной собственностью и ее разгосударствлении и Закона № 534-XIII от

13.07.1995 года о концессиях, в редакции Закона № 181 от 15 июля 2010 года

(компетенция Правительства в области передачи

в концессию объектов публичной собственности)

№ 10  от  23.11.2015

 (в силу 23.11.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 317-323 ст. 29 от 27.11.2015

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания, Евгении Мыца,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 26 июня 2015 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя совещание при закрытых дверях 23 ноября 2015 г.,

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 26 июня 2015 года депутаты Парламента Михай Гимпу и Валериу Мунтяну представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности статьи 6 ч.(1) п.d) Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и статьи 7 ч.(1) п.а), b), и с) Закона № 534-XIII от 13 июля 1995 года о концессиях.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, в той форме, в какой изложены авторами, сводятся к следующему.

3. Положения об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, а также о передаче объектов в концессию в условиях частно-государственного партнерства национального значения, предусмотрены Законом № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и Законом № 534-XIII от 13 июля 1995 года о концессиях, а также другими нормативными актами.

4. Изначально установленные нормы предусматривали, что правовое регулирование концессионных отношений входит в компетенцию Парламента.

5. Законом № 181 от 15 июля 2010 года были внесены изменения и дополнения в Закон № 121-XVI и Закон № 534-XIII. Так, внесенными изменениями Парламент вверил Правительству утверждение списков передаваемых в концессию объектов, требований, касающихся отбора концессионера, и условий передачи объектов в концессию, а также утверждение документов, предусматривающих политику по развитию концессии.

6. Авторы обращения утверждают, что перевод задач по управлению публичной собственностью в ведение Правительства противоречит ст.1, ст.60 ч.(1), ст.126 ч.(2) п.а) и ст.127 ч.(3), ч.(4) Конституции.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции (М.О. 1994 г., № 1):

Статья 126

Экономика

«(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;»

Статья 127

Собственность

«(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

(3) Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.

(4) Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности.»

8. Применимые положения Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года (переопубликован М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 1

Роль Правительства

«Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство публичным управлением и несет ответственность перед Парламентом.

[…]

При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 3

Основные направления деятельности Правительства

«В соответствии со своими полномочиями Правительство:

1) создает условия для достижения и обеспечения экономического и политического суверенитета Молдовы;

[…]

3) обеспечивает свободу предпринимательства, разгосударствление, приватизацию, демонополизацию экономики и развитие рыночных отношений;

[…]

5) гарантирует всем субъектам собственности свободу хозяйственной деятельности, разнообразие форм собственности и их равноправие, проявляет заботу о сохранении собственности;

5¹) защищает национальные интересы в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

[…]

12) обеспечивает законность, соблюдение общественного порядка, прав и свобод граждан;

13) осуществляет политику национальной безопасности, руководит деятельностью по охране Республики Молдова;

14) обеспечивает соблюдение и исполнение законов, постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова;

[…]»

Статья 12

Основные полномочия Правительства

в области экономики

«Правительство:

1) по поручению Парламента осуществляет функции собственника государственного имущества, создает надлежащие условия для развития всех видов собственности;

2) используя экономические и правовые средства, регулирует деятельность всех отраслей хозяйства и субъектов собственности на территории Республики Молдова;

2¹) принимает меры по обеспечению свободы торговли и предпринимательства, защите добросовестной конкуренции, созданию благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

2²) принимает меры по защите интересов отечественных производителей, исполнителей работ и услуг;

[…]

7) разрабатывает и представляет в Парламент проекты нормативных документов по программам экономического и социального развития;

[…]

10) формирует государственную инвестиционную политику и осуществляет ее реализацию в четко установленных целях, принимает меры по привлечению и защите инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных, обеспечивает условия для создания благоприятного инвестиционного климата в Республике Молдова;

[…]»

9. Применимые положения Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении (М.О., 2007 г., № 90-93, ст.401):

Статья 2

Основные понятия

«В целях настоящего закона используются следующие основные понятия:

[…]

концессия – договор, по которому государство уступает (передает) инвестору (физическому или юридическому лицу, в том числе иностранному) право на осуществление деятельности по разведке, разработке, освоению или восстановлению природных ресурсов на территории Республики Молдова, на оказание публичных услуг, эксплуатацию имущества, находящегося в государственной/муниципальной собственности, которое в соответствии с законодательством полностью или частично исключено из гражданского оборота, а также право на осуществление отдельных видов деятельности, в том числе составляющих монополию государства, взамен периодических платежей и принятия на себя управления объектом концессии, предполагаемых рисков и имущественной ответственности;

разгосударствление публичной собственности – деятельность, включающая передачу публичного имущества в частную собственность в соответствии с настоящим законом (приватизация), а также передачу в концессию, доверительное управление, передачу государственных предприятий в собственность административно-территориальных единиц и другую деятельность, направленную на сокращение участия государства в управлении собственностью;

[…]»

Статья 6

Компетенция Правительства в области управления публичной

собственностью и ее разгосударствления

«(1) В области управления публичной собственностью к компетенции Правительства относятся:

[…]

d) утверждение списков объектов публичной собственности государства, работ и услуг национального публичного интереса, предлагаемых для передачи в концессию или иную форму частно-государственного партнерства, а также утверждение условий частно-государственного партнерства национального значения; […]»

Статья 15

Концессия

«(1) Объектами концессии могут быть коммунальные объекты или услуги, услуги общественного транспорта, альтернативные автомобильные дороги, теплоэлектроцентрали, спортивные базы, базы отдыха и другие объекты или виды публичных услуг национального или местного пользования или интереса.

(2) Срок концессии должен составлять не более 50 лет.

(3) Отбор частных партнеров для концессии осуществляется на основе публичного конкурса, проводимого органом центрального или местного публичного управления в соответствии с законодательством о концессиях.

[…]»

10. Применимые положения Закона № 179-XVI от 10 июля 2008 о частно-государственном партнерстве (М.О., 2008 г., № 165-166, ст.605):

Статья 11

Компетенция Правительства

«В компетенцию Правительства входит:

а) утверждение списка объектов, находящихся в собственности государства, а также списка работ и услуг национального публичного интереса, предложенных для частно-государственного партнерства;

b) утверждение целей проектов частно-государственного партнерства национального значения и основных требований к выбору частного партнера, а также условий частно-государственного партнерства;

с) утверждение основополагающих документов, касающихся развития частно-государственного партнерства;

d) утверждение нормативных актов, необходимых для реализации настоящего закона, утверждение стандартного пакета документов (образцы заявлений, предложений, информационных сообщений и пр.), а также стандартных процедур по обеспечению функционирования частно-государственного партнерства;

е) назначение органа публичной власти для заключения договоров с частными партнерами в случае частно-государственного партнерства, инициированного Правительством или органом центрального публичного управления.»

Статья 18

Основные договорные формы осуществления

частно-государственного партнерства

«(1) Частно-государственное партнерство осуществляется в следующих договорных формах:

[…]

d) концессионный договор;

[…]

(5) Частно-государственное партнерство посредством концессионного договора осуществляется в соответствии с законодательством о концессии.»

11. Применимые положения Закона № 534-XIII от 13 июля 1995 о концессиях (М.О., 1995 г., № 67, ст.752):

Статья 1

Концессия и концессионное предприятие

«(1) Концессия – договор, по которому государство или административно-территориальная единица уступает (передает) инвестору (физическому либо юридическому лицу, в том числе иностранному) право на осуществление деятельности по разведке, разработке, освоению или восстановлению природных ресурсов на территории Республики Молдова, на оказание государственных услуг, эксплуатацию объектов движимого и недвижимого имущества, находящегося в публичной собственности государства или административно-территориальной единицы, которые в соответствии с законодательством полностью или частично исключены из гражданского оборота, а также право на осуществление отдельных видов деятельности, в том числе составляющих государственную монополию, взамен на компенсацию и взятие на себя управления объектом концессии, предполагаемого риска и имущественной ответственности.

[…]»

Статья 7

Компетенция органов публичной власти

«(1) К компетенции Правительства относится:

а) утверждение списка объектов, находящихся в публичной собственности государства, и списка работ и услуг национального публичного интереса, предлагаемых для передачи в концессию;

b) утверждение целей концессии национального значения, общих требований к выбору концессионера и условий концессии;

с) утверждение основополагающих документов, касающихся развития концессии;

d) принятие необходимых нормативных документов для реализации настоящего закона, утверждение стандартного пакета документов (образцы заявлений, предложений, информационных сообщений и пр.), а также стандартных процедур для обеспечения функционирования концессии;

е) назначение центрального отраслевого органа публичного управления с функциями концессодателя для заключения договоров с частными партнерами в рамках частно-государственного партнерства, инициированного Правительством или органом центрального публичного управления, и осуществления мониторинга их выполнения.

[…]»

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

12. Авторы обращения отмечают, что согласно ст.127 Конституции публичная собственность принадлежит государству, и Парламент, в качестве высшего представительного органа народа, вправе решать такие вопросы от имени граждан Республики Молдова, которые обладают исключительным правом владения всеми богатствами недр, воздушным пространством, водами и лесами, используемыми в общественных интересах, природными ресурсами экономической зоны и континентального шельфа, путями сообщения, а также другими богатствами, определенными законом.

13. Они утверждают, что наделение Правительства компетенцией по управлению публичной собственностью, в том числе по разгосударствлению и передаче объектов в концессию, вступает в противоречие с конституционными нормами.

B. Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев обращение с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

15. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд осуществляет по запросу контроль конституционности законов.

16. Положения ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

17. Согласно ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, прерогатива Конституционного суда предполагает установление соотношения между оспариваемыми положениями и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

18. Конституционный суд отмечает, что объект конституционного контроля составляет ст.6 ч.(1) п.d) Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и ст.7 ч.(1) п.а), b) с) Закона № 534-XIII от 13 июля 1995 года о концессиях, в редакции Закона № 181 от 15 июля 2010 года.

19. Приведя лишь фактические доводы, авторы обращения ссылаются на предполагаемое нарушение ст.1, ст.60 ч.(1), ст.126 ч.(2) п.а), ст.127 ч.(3) и ч.(4) Конституции Республики Молдова, не указывая при этом прямую причинную связь между конституционными нормами и оспариваемыми положениями закона.

20. Конституционный суд считает необходимым указать, что законодательные положения могут стать объектом конституционной юрисдикции только в том случае, если между содержанием оспариваемых положений и нормами Высшего закона существует неразрывная связь.

21. Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.60 ч.(1) Конституции Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

22. В этой связи в Постановлении Конституционного суда № 20 от 4 июня 2014 года отмечается следующее:

«61. Основной функцией Парламента, единственного законодательного органа государства, является законодательная функция, и заключается она в способности Парламента составлять и принимать законы.»

23. Конституционный суд подчеркивает, что Парламент принимает первичные нормы, руководствуясь соображениями, определяемыми им самим в силу ст.72 ч.(3) Конституции. При этом в качестве высшего органа законодательный орган вправе делегировать законом исполнительному органу свои полномочия по реализации внутренней и внешней политики государства.

24. Конституционный суд подчеркивает, что согласно Конституции публичная собственность принадлежит государству (ст.127 ч.(3)) и что государство должно обеспечивать управление публичной собственностью (ст.126 ч.(2)).

25. Конституционный суд отмечает, что Закон № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и Закон № 534-XIII от 13 июля 1995 года о концессиях регулируют отношения по управлению публичной собственностью и ее разгосударствлению. Кроме того, указанные законы определяют полномочия центральных органов публичной власти в данной сфере.

26. Таким образом, согласно ст.11 Закона № 179-XVI о частно-государственном партнерстве, в компетенцию Правительства входит утверждение списка объектов, находящихся в собственности государства, а также списка работ и услуг национального публичного интереса, предложенных для частно-государственного партнерства, утверждение целей проектов частно-государственного партнерства национального значения и основных требований к выбору частного партнера. Закон предусматривает, что продвижение политики в области управления публичной собственностью и ее разгосударствления реализуется Министерством экономики и торговли.

27. Следуя логике вышесказанного, Конституционный суд отмечает, что в соответствии с положениями ст.12 ч.(1) Закона о Правительстве законодательный орган в области экономики осуществляет по поручению Парламента функции собственника государственного имущества, создает надлежащие условия для развития всех видов собственности.

28. Конституционный суд подчеркивает, что Правительство обеспечивает согласованность действий органов публичной власти с целью реализации норм закона и вверенных задач по управлению публичной сферой.

29. Проанализировав представленное обращение, Конституционный суд отмечает, что цель оспариваемых положений закона – обеспечить выполнение исполнительным органом задач в области управления публичной сферой.

30. Вместе с тем Конституционный суд обращает внимание на тот факт, что и ранее, до внесения изменений Законом № 181 от 15 июля 2010 года, Правительство обладало полномочиями в области передачи в концессию объектов публичной собственности.

31. Конституционный суд отмечает, что Высший закон не предоставляет Парламенту исключительную компетенцию по утверждению списка объектов, подлежащих разгосударствлению и передаче в концессию. Конституционный законодатель лишь устанавливает, что управление публичной собственностью принадлежит государству, которое законом определяет порядок управления ею.

32. На основании вышеизложенного Конституционный суд отмечает, что не усматривает причинной связи между оспариваемыми положениями и конституционными нормами, приведенными авторами обращения, и что не обладает компетенцией ratione materiae высказываться в отношении целесообразности наделения Правительства определенными полномочиями в области передачи в концессию объектов публичной собственности.

33. На основании вышеизложенного Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости для осуществления конституционного контроля и поэтому не может быть принято к рассмотрению по существу.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями ст.26 ч.(1), ст.31 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Признать неприемлемым обращение группы депутатов о контроле конституционности ст.6 ч.(1) п.d) Закона № 121-XVI от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении и ст.7 ч.(1) п.а), b) и с) Закона № 534-XIII от 13 июля 1995 года о концессиях, в редакции Закона № 181 от 15 июля 2010 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

2. Настоящее Определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».