Decizie nr.285 din 02.09.2022 cu privire la examinarea demersului Curţii Constituţionale nr.PCC-01/86a/340 din 4 august 2022

CONSILIUL AUDIOVIZUALULUI

D E C I Z I E

cu privire la examinarea demersului Curţii Constituţionale

nr.PCC-01/86a/340 din 4 august 2022

nr. 285  din  02.09.2022

 (în vigoare 12.10.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 315-317 art.1168 din 12.10.2022

* * *

La data de 4 august 2022, la adresa Consiliului Audiovizualului al Republicii Moldova (în continuare CA) a parvenit demersul Curţii Constituţionale nr.PCC-01/86a/340 din aceeaşi dată, prin care a fost solicitată opinia CA asupra sesizării nr.86a/2022 privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul serviciilor media audiovizuale (în continuare CSMA), înaintată de deputaţii în Parlamentul Republicii Moldova, dna Adela Răileanu şi dl Grigore Novac.

Conform sesizării, se solicită Înaltei Curţi declararea neconstituţională a unor prevederi din Codul serviciilor media audiovizuale, după cum urmează:

- textul "dezinformare – răspândirea intenţionată a informaţiilor false create pentru a dăuna unei persoane, unui grup social, unei organizaţii sau securităţii statului";

- textul art.5 alin.(2) "cel puţin 50% din programele audiovizuale achiziţionate de peste hotare trebuie să provină din statele membre ale Uniunii Europene, precum şi din statele care au ratificat Convenţia europeană privind televiziunea transfrontalieră";

- textul art.6 alin.(4) "din care se scade timpul alocat ştirilor, evenimentelor sportive, jocurilor, publicităţii, serviciilor de teletext şi teleshoppingului";

- textul art.17 alin.(4) "furnizorii de servicii media nu vor difuza, iar distribuitorii de servicii media nu vor retransmite programe audiovizuale de televiziune şi de radio cu conţinut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care au fost produse în alte state decât statele membre ale Uniunii Europene, Statele Unite ale Americii, Canada şi statele care au ratificat Convenţia europeană privind televiziunea transfrontalieră, cu excepţia filmelor şi a emisiunilor de divertisment care nu au un conţinut militarist";

- textul art.55 alin.(12) "Este interzisă includerea în oferta de servicii media audiovizuale retransmise a serviciilor media audiovizuale aflate în afara jurisdicţiei Republicii Moldova, care conţin publicitate şi teleshopping adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova";

- textul art.84 alin.(10²) "se sancţionează cu suspendarea licenţei de emisie pe o perioadă de până la 7 zile furnizorii de servicii media care au difuzat repetat conţinuturi calificate drept dezinformare după ce au fost sancţionaţi conform art.84 alin.10²";

- textul art.84 alin.(10⁴) "suspendarea dreptului de a difuza comunicări audiovizuale pentru un termen de cel mult 7 zile poate fi aplicata ca sancţiune complementară pentru încălcarea prevederilor art.4 alin.(3)-(9), art.13 alin.(1) lit.b), alin.(4) şi alin.(6)";

- textul art.84 alin.(18) "serviciile media retransmise de către distribuitorii de servicii media pentru care aceştia au fost sancţionaţi conform alin.(9²) şi (9³) sunt interzise spre retransmisie pe teritoriul Republicii Moldova pe un termen de cel puţin 1 an".

Ca urmare a examinării sesizării sus-menţionate, CA comunică următoarele.

Cu referire la textul "dezinformare – răspândirea intenţionată a informaţiilor false create pentru a dăuna unei persoane, unui grup social, unei organizaţii sau securităţii statului" menţionăm că conform Notei informative la Legea nr.143 din 02.06.2022 prin care a fost introdusă respectiva noţiune în CSMA, autorii au menţionat: "Dezinformarea şi informaţiile false au constituit şi constituie o provocare pentru securitatea informaţională a Republicii Moldova în particular, precum şi pentru securitatea naţională la general.

În prezent, în contextul evoluţiilor geopolitice, precum şi a situaţiei pandemice generate de infecţia coronavirus, amploarea acestui fenomen se simte cu desăvârşire, fiind răspândite în continuare ştiri care induc în eroare publicul în mod intenţionat şi au un impact semnificativ asupra percepţiei oamenilor.

Astfel, având în vedere amploarea fenomenului de răspândire a dezinformării şi/sau a informaţiilor ce afectează securitatea spaţiului informaţional public, intervenţia la nivel legislativ pentru a asigura o contracarare promptă a acestui fenomen este mai mult decât necesară.

Proiectul de lege vine să reglementeze în Codul serviciilor media audiovizuale o noţiune detaliată a "dezinformării", care este inspirată din definiţia dezinformării conţinută în Codul Uniunii Europene de bune practici privind dezinformarea, precum şi să stabilească acţiunile furnizorilor de servicii media audiovizuale şi ale Consiliului Audiovizualului".

Considerăm argumentele din Nota informativă judicioase şi susţinem necesitatea contracarării fenomenului de dezinformare, deoarece acesta poate fi o ameninţare asupra democraţiei unui stat.

Totodată, menţionăm că în prezent, CA este în proces de elaborare a cadrului normativ secundar, şi anume a unei metodologii de monitorizare a conţinutului audiovizual prin prisma dezinformării.

Cu referire la textul "art.5 alin.(2) "cel puţin 50% din programele audiovizuale achiziţionate de peste hotare trebuie să provină din statele membre ale Uniunii Europene, precum şi din statele care au ratificat Convenţia europeană privind televiziunea transfrontalieră" considerăm că această prevedere nu încalcă dreptul la proprietate. Această prevedere a fost reintrodusă în CSMA ca urmare a faptului că Republica Moldova prin Legea nr.1555/2002 a ratificat Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, încheiată la Strasbourg la 5 mai 1989. Respectiv, această prevedere este o obligaţie ce reiese din prevederile Convenţiei, şi anume art.10 obiective culturale.

Mai mult ca atât, prin prevederea respectivă nu este interzisă achiziţionarea programelor audiovizuale din alte state decât cele menţionate. Furnizorii de servicii media aflaţi în jurisdicţia Republicii Moldova pot achiziţiona programe şi din alte state doar cu condiţia că din totalul programelor achiziţionate de peste hotare, 50% să fie din statele menţionate la art.5 alin.(2) din CSMA. Această condiţie vine şi în scopul diversificării programelor audiovizuale achiziţionate, asigurând persoanelor dreptul la acces la servicii media audiovizuale care reflectă diversitate ideologică, politică, socială, lingvistică, religioasă şi culturală a societăţii, conform art.12 din CSMA.

Cu referire la textul "art.6 alin.(4) "din care se scade timpul alocat ştirilor, evenimentelor sportive, jocurilor, publicităţii, serviciilor de teletext şi teleshoppingului" considerăm că şi această prevedere nu încalcă dreptul la proprietate.

În acest sens, menţionăm că art.6 alin.(4) din CSMA prevede: "În cazul serviciilor media audiovizuale liniare, furnizorii de servicii media au obligaţia să rezerve operelor audiovizuale europene cel puţin 50% din timpul de emisie al fiecărui serviciu, din care se scade timpul alocat ştirilor, evenimentelor sportive, jocurilor, publicităţii, serviciilor de teletext şi teleshoppingului".

Totodată, legiuitorul, la alin.(1) şi alin.(2) a aceluiaşi articol, a prevăzut care sunt opere audiovizuale europene. Astfel, operele provenite din Republica Moldova şi din statele terţe care au ratificat Convenţia europeană privind televiziunea transfrontalieră la fel sunt opere europene. Respectiv, programele realizate de către furnizorii de servicii media sau de producătorii independenţi din Republica Moldova sunt incluse în calculul operelor europene de către CA atunci când verifică respectarea acestor prevederi.

Mai mult ca atât, această prevedere a fost reintrodusă în CSMA ca urmare a faptului că Republica Moldova prin Legea nr.1555/2002 a ratificat Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, încheiată la Strasbourg la 5 mai 1989. Respectiv, această prevedere din CSMA este o obligaţie ce reiese din Convecţie, şi anume art.10 alin.(1), potrivit căreia: "Fiecare parte transmiţătoare se va asigura, în măsura posibilului şi prin mijloace adecvate, că radiodifuzorii vor rezerva operelor europene o proporţie majoritară din timpul de transmisie, excluzându-se timpul consacrat informaţiilor, manifestărilor sportive, jocurilor, publicităţii sau serviciilor de teletext. Această proporţie, ţinând cont de responsabilitatea radiodifuzorului faţă de publicul său în materie de informaţie, educaţie, cultură şi divertisment, trebuie obţinută progresiv, pe baza unor criterii corespunzătoare". Totodată, art.3 alin.(1) din CSMA prevede: "Legislaţia privind serviciile media audiovizuale are la bază Constituţia Republicii Moldova, prezentul cod şi alte acte normative, precum şi tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte".

Ţinând cont că la calcularea operelor europene nu se ia în calcul timpul alocat ştirilor, evenimentelor sportive, jocurilor, publicităţii, serviciilor de teletext şi teleshoppingului, legiuitorul, la art.6 alin.(8) din CSMA, a prevăzut expres: "Prevederile prezentului articol nu se aplică serviciilor de radiodifuziune sonoră, serviciilor de televiziune locale şi comunitare, serviciilor media audiovizuale de ştiri, programelor audiovizuale sportive, precum şi serviciilor media audiovizuale dedicate exclusiv publicităţii şi teleshoppingului".

Cu referire la textul "art.17 alin.(4) "furnizorii de servicii media nu vor difuza, iar distribuitorii de servicii media nu vor retransmite programe audiovizuale de televiziune şi de radio cu conţinut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care au fost produse în alte state decât statele membre ale Uniunii Europene, Statele Unite ale Americii, Canada şi statele care au ratificat Convenţia europeană privind televiziunea transfrontalieră, cu excepţia filmelor şi a emisiunilor de divertisment care nu au un conţinut militarist" comunicăm următoarele.

Textul respectiv este asemănător cu textul din art.I alin.(3) din Legea nr.257/2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova: "Codul audiovizualului al Republicii Moldova, se completează după cum urmează: Articolul 9 se completează cu alineatul (21) cu următorul cuprins: "(2¹) În vederea asigurării securităţii informaţionale a statului, se permite radiodifuzorilor şi distribuitorilor de servicii transmisia programelor de televiziune şi radio cu conţinut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, SUA, Canada, precum şi în statele care au ratificat Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră". Prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.16 din 04.06.2018 privind controlul constituţionalităţii Legii nr.257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova, Curtea Constituţională a recunoscut constituţională Legea nr.257 din 22 decembrie 2017 cu privire la completarea Codului audiovizualului al Republicii Moldova.

În acest context, reiterăm că textul de la art.17 alin.(4) menţionat supra este asemănător celui suspus controlului constituţionalităţii, diferenţa fiind doar că în varianta actuală, legiuitorul a venit cu o claritate şi a prevăzut expres că este o normă imperativă, deoarece cu privire la varianta precedentă unii furnizorii invocau că nu este o normă imperativă, dar una permisivă. O altă diferenţă este că textul actual a fost completat cu o excepţie, ce se referă la filme şi emisiuni de divertisment care nu au un conţinut militarist.

În acest sens, considerăm importante concluziile Înaltei Curţi din Hotărârea nr.16 din 04.06.2018, în special pct.73 şi pct.75, potrivit cărora "73. Curtea observă că problema supusă analizei sale prin prezenta sesizare a avut parte de dezbateri extinse în cadrul sau sub egida Parlamentului. În iulie 2016, Parlamentul Republicii Moldova a găzduit o conferinţă internaţională care a avut ca subiect contracararea propagandei externe în vederea asigurării securităţii statului. În decembrie 2017, a fost dezbătut proiectul de lege care este contestată în prezenta cauză. Potrivit stenogramei şedinţei plenare a Parlamentului Republicii Moldova din ziua de 7 decembrie 2017, la şedinţa legislativului s-a afirmat că Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră a fost ratificată de foarte multe ţări europene şi că există "state care nu au ratificat Convenţia" şi care, "probabil, nu vor să se alinieze la principiile descrise" în aceasta. La această şedinţă a fost exprimată opinia că pe piaţa informaţională din Republica Moldova există o manipulare de 20 de ani, care ar avea ca motiv lipsa unor măsuri de luptă împotriva propagandei. Discuţiile s-au axat, aşadar, pe problemele de securitate naţională, prin prisma pericolului dezinformării care îşi are sursa în afara ţării. Curtea observă că autorii proiectului de lege au făcut trimitere şi la studii de specialitate în care se susţine că media sunt un instrument de bază folosit în desfăşurarea unor acţiuni de agresiune informaţională. În acest sens, prin intermediul unor instituţii de presă s-ar crea şi s-ar întreţine din exterior o imagine deformată asupra politicii şi situaţiei interne din statul vizat, opinia publică fiind astfel intoxicată. Tot din stenograma şedinţei Parlamentului, Curtea observă că autorii acestui proiect de lege nu s-au confruntat cu argumente pertinente din partea opozanţilor acestuia.

75. De asemenea, interdicţia nu operează şi în câmpul altor surse de informare decât televiziunea sau posturile de radio. Limitele unei restricţii reprezintă factori importanţi în analiza proporţionalităţii sale (Mouvement raëlien suisse v. Elveţia [MC], 13 iulie 2012, § 75). În consecinţă, persoanele presupus a fi afectate prin limitarea accesului la programele de televiziune sau de radio cu conţinut informativ, informativ-analitic, militar şi politic care nu sunt produse în statele membre ale Uniunii Europene, în Statele Unite ale Americii, în Canada sau în statele care au ratificat Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră au la dispoziţie alte surse de informaţii."

Cu referire la textul "art.55 alin.(12) Este interzisă includerea în oferta de servicii media audiovizuale retransmise a serviciilor media audiovizuale aflate în afara jurisdicţiei Republicii Moldova, care conţin publicitate şi teleshopping adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova" comunicăm următoarele.

CSMA a fost completat cu art.55 alin.(12) prin Legea nr.143 din 02.06.2022. Concomitent cu completarea cu art.55 alin.(12), CSMA a fost completat şi cu alte norme asemănătoare, cum ar fi:

- art.55 alin.(3) lit.c): "Oferta de servicii media audiovizuale întruneşte următoarele cerinţe: serviciile de televiziune aflate în afara jurisdicţiei Republicii Moldova nu vor conţine publicitate şi teleshopping, adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova";

- art.63 (Cerinţe generale privind comunicările comerciale audiovizuale) alin.(7): "Serviciile media audiovizuale aflate în afara jurisdicţiei Republicii Moldova şi retransmise de distribuitorii de servicii media nu vor conţine publicitate şi teleshopping adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova";

- art.66 (Publicitatea şi teleshoppingul) alin.(7): "Distribuitorii de servicii media nu au dreptul să retransmită servicii media audiovizuale aflate în afara jurisdicţiei Republicii Moldova, care conţin publicitate şi teleshopping adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova".

Astfel, aceste prevederi au drept scop protecţia concurenţei loiale şi crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie pentru furnizorii de servicii media aflaţi în jurisdicţia Republicii Moldova.

Respectiv, nu înţelegem care este nemulţumirea autorilor sesizării, or, aceştia au solicitat să fie declarat neconstituţional doar art.55 alin.(12) din CSMA, nu şi celelalte articole menţionate mai sus care prevăd la fel că posturile de televiziune străine retransmise pe teritoriul Republicii Moldova nu vor conţine publicitate şi teleshopping adresate în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova.

Totodată, este de menţionat că art.55 alin.(12) din CSMA nu se referă la furnizorii de servicii media aflaţi în jurisdicţia Republicii Moldova. Din contra, acesta vine să protejeze furnizorii de servicii media din Republica Moldova de publicitatea penetrantă şi să asigure un mediu concurenţial corect în raport cu furnizorii de servicii media care nu se află în jurisdicţia Republicii Moldova, dar sunt retransmişi pe teritoriul Republicii Moldova prin intermediul distribuitorilor de servicii media.

Considerăm că aceste prevederi au fost introduse în CSMA în scopul de a susţine furnizorii de servicii media aflaţi în jurisdicţia Republicii Moldova, a căror activitate este întreţinută din sursele financiare obţinute din plasarea publicităţii şi a teleshoppingului. De asemenea, este de specificat că furnizorii de servicii media aflaţi în jurisdicţia Republicii Moldova au obligaţii pe care nu le au ceilalţi furnizori de servicii media ce nu se află în jurisdicţia Republicii Moldova, de exemplu realizarea şi difuzarea programelor locale, difuzarea programelor locale în proporţie de cel puţin 80% în limba română, dublarea sau subtitrarea filmelor etc.

Aşadar, legiuitorul prin interzicerea retransmisiei pe teritoriul Republicii Moldova a posturilor de televiziune străine care conţin publicitate şi teleshopping adresată în mod expres şi cu o oarecare regularitate publicului din Republica Moldova a încercat să creeze un mediu concurenţial loial în activitatea furnizorilor de servicii media din Republica Moldova şi cei străini.

Totodată, în acest context este relevantă şi Hotărârea Curţii Constituţionale nr.36 din 23.11.2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 66 alin.(7) şi 84 alin.(13) din Codul serviciilor media audiovizuale (excluderea publicităţii şi a teleshoppingului din programele retransmise), în special concluzia Înaltei Curţi de la pct.74 din Hotărâre: "74.Având în vedere cele menţionate la pct.72-73, Curtea subliniază că în cazul întrunirii în mod cumulativ a condiţiilor prevăzute de articolul 16 din Convenţia europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră, detaliate în punctele 267-272 din Raportul explicativ al acestei Convenţii, legislatorul poate dispune interzicerea retransmiterii publicităţii şi a teleshoppingului care vizează în mod special publicul precis al Republicii Moldova şi care sunt retransmise cu o oarecare regularitate. Totuşi, în cazul adoptării prevederilor articolului 66 alin.(7) din Codul serviciilor media audiovizuale, Parlamentul nu a ţinut cont de condiţiile în discuţie".

Cu referire la textele indicate în sesizare referitoare la sancţiuni (art.84 alin.(10²), art.84 alin.(10⁴) şi art.84 alin.(18)) este de menţionat că conform Notei informative la Legea nr.143 din 02.06.2022 prin care au fost introduse respectivele sancţiuni în CSMA, autorii au menţionat că: "ţinând cont că dezinformarea afectează securitatea naţională şi securitatea informaţională a ţării şi în virtutea faptului că a fost introdusă o nouă definiţie în Codul serviciilor media audiovizuale a dezinformării, se impune completarea art.84 cu sancţiuni ce vizează acţiunile de dezinformare. Totodată, pornind de la faptul că dezinformarea este considerată o încălcare la fel de gravă precum discursul care incită la ură, sunt aplicate aceleaşi trepte de sancţiuni prevăzute pentru încălcarea respectivă (cu amenzi de la 40000 la 70000 şi de la 70000 la 100000), dar şi introducerea unei sancţiuni mai aspre pentru încălcarea repetată a acestor prevederi – retragerea dreptului de emisie, pe o perioadă de până la 3 zile, furnizorilor de servicii media care au difuzat conţinuturilor calificate drept dezinformare sau informaţie ce afectează securitatea spaţiului informaţional audiovizual.

În context, este de menţionat că prin Hotărârea nr.34/2016, Curtea Constituţională a emis o adresă, unde ţinând cont de rolul şi importanta presei, Curtea a subliniat necesitatea modificării legislaţiei cu privire la răspunderea în perioada campaniilor electorale şi a solicitat Parlamentului să instituie instrumente eficiente, care ar permite autorităţilor responsabile aplicarea unor sancţiuni cu executare imediată şi disuasive, cum ar fi suspendarea dreptului de emisie pentru întreaga perioadă a campaniei electorale, pentru acele instituţii media care încalcă obligaţia de imparţialitate în perioada electorală.

Totodată, este de notat că la elaborarea acestor soluţii legislative s-a ţinut cont şi de raţionamentele Curţii Constituţionale din Hotărârea nr.17/2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul audiovizualului, unde Curtea a statuat că:

"În fapt, decizia de a "suspenda" licenţa unui radiodifuzor are acelaşi efect ca şi "suprimarea" ei. […] În context, Curtea reţine că retragerea licenţei radiodifuzorilor reprezintă un caz de "privare de proprietate". Pe de altă parte, Curtea reţine că, în cazul suspendării licenţei, interesul material al radiodifuzorului de a exploata o reţea de televiziune sau radio nu este atins, în măsura în care această suspendare nu durează o perioadă excesivă de timp, iar radiodifuzorul este capabil de a difuza programe de televiziune sau radio, după expirarea acestei perioade." (a se vedea pct.41-42 şi 74 din Hotărârea nr.17/.2012).

Astfel, potrivit jurisprudenţei constituţionale, dacă retragerea licenţei ar putea fi un caz de "privare de proprietate", atunci în cazul retragerii dreptului de a difuza unele informaţii în perioada electorală, retragerii dreptului de emisie sau suspendării licenţei de emisie, interesul material al proprietarilor nu este atins, în condiţiile în care aceste sancţiuni nu durează o perioadă excesivă de timp iar furnizorul de servicii media este capabil de a difuza programe de televiziune/radio, atât în timpul retragerii dreptului de a difuza, cât şi după expirarea perioadei pentru care a fost aplicată sancţiunea". Considerăm argumentele din Nota informativă judicioase şi suplimentar menţionăm că conform art.84 alin.(2) din CSMA: "pentru încălcarea prevederilor prezentului cod, Consiliul Audiovizualului aplică sancţiuni stabilite individual, în funcţie de gravitatea încălcării, de efectele acesteia, precum şi de frecvenţa încălcărilor comise în ultimele 12 luni".

În temeiul prevederilor art.73-75 din Codul serviciilor media audiovizuale nr.174/2018, Consiliul Audiovizualului al Republicii Moldova,

DECIDE:

1. A aproba şi a prezenta Curţii Constituţionale a Republicii Moldova prezenta opinie asupra sesizării nr.86a/2022 privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul serviciilor media audiovizuale (PRO (5) – L. VIŢU-EŞANU, T. CRESTENCO, O. DABIJA, R. MIHALEVSCHI şi L. TUREA; CONTRA (1) – E. RÎBCA).

2. Controlul asupra executării prezentei decizii îl exercită Secţia juridică.

3. Prezenta decizie va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina web a Consiliului Audiovizualului.