Постановление N 285 от 02.09.2022 о рассмотрении обращения Конституционного суда № PCC-01/86a/340 от 4 августа 2022 года

СОВЕТ ПО ТЕЛЕВИДЕНИЮ И РАДИО

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о рассмотрении обращения Конституционного суда

№ PCC-01/86a/340 от 4 августа 2022 года

№ 285  от  02.09.2022

 (в силу 12.10.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 315-317 ст. 1168 от 12.10.2022

* * *

4 августа 2022 года в адрес Совета по телевидению и радио Республики Молдова (далее СТР) поступило обращение Конституционного суда № PCC-01/86a/340 от того же числа, которым было запрошено мнение СТР об уведомлении № 86a/2022 о контроле конституционности некоторых положений Кодекса аудиовизуальных медиауслуг (далее КАМ), инициированном депутатами Парламента Республики Молдова г-жой Аделой Рэйляну и г-ном Григоре Новак.

Согласно уведомлению, Высокий суд просит признать неконституционными некоторые положения Кодекса аудиовизуальных медиауслуг, а именно:

- текст "дезинформация – намеренное распространение ложной информации, создаваемой с целью нанесения вреда лицу, социальной группе, организации или безопасности государства";

- текст ст.5 (2) "В случае телевизионных услуг не менее 50 процентов аудиовизуальных программ, закупленных за рубежом, должны происходить из государств–членов Европейского Союза, а также из государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении";

- текст ст.6 (4) "за вычетом времени, выделяемого для новостей, спортивных событий, игр, рекламы, услуг телетекста и телемагазина";

- текст ст.17 (4) "поставщики аудиовизуальных медиауслуг не должны транслировать, а распространители аудиовизуальных медиауслуг не должны ретранслировать аудиовизуальные телевизионные и радиовещательные программы с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые были произведены в иных государствах, чем государства–члены Европейского Союза, Соединенные Штаты Америки, Канада, а также в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, за исключением фильмов и развлекательных программ, не содержащих милитаристского контента";

- текст ст.55 (12) "Запрещается включение в предложение о ретранслируемых аудиовизуальных медиауслугах, находящихся вне юрисдикции Республики Молдова, аудиовизуальных медиауслуг, содержащих рекламу и телемагазин, которые прямо и с определенной регулярностью предназначаются для аудитории Республики Молдова";

- текст ст.84 (10²) "Наказание в виде приостановления лицензии на вещание на срок до 7 дней применяется к поставщикам медиауслуг, которые после применения к ним наказания в соответствии с частью (10²) настоящей статьи повторно транслировали контент, квалифицированный как дезинформация";

- текст ст.84 (10⁴) "Приостановление права на трансляцию коммерческих аудиовизуальных коммуникаций на срок до 7 дней может применяться как дополнительное наказание за нарушение положений частей (3)–(9) статьи 4 и пункта b) части (1), частей (4) и (6) статьи 13";

- текст ст.84 (18) "Аудиовизуальные медиауслуги, ретранслируемые распространителями медиауслуг, к которым были применены наказания в соответствии с частями (92) и (93), запрещены к ретрансляции на территории Республики Молдова на срок не менее года".

По результатам рассмотрения вышеуказанного уведомления СТР сообщает следующее.

В отношении текста "дезинформация – намеренное распространение ложной информации, создаваемой с целью нанесения вреда лицу, социальной группе, организации или безопасности государства" отмечаем, что согласно Информационной справке к Закону № 143 от 2.06.2022 года, которой это понятие было введено в КАМ, авторы отметили: "Дезинформация и ложная информация представляли и представляют собой вызов информационной безопасности Республики Молдова в частности, а также национальной безопасности в целом.

В настоящее время в условиях геополитических событий, а также пандемической ситуации, порожденной коронавирусной инфекцией, в полной мере ощущаются масштабы этого явления, продолжают распространяться новости, намеренно вводящие общественность в заблуждение и оказывающие существенное влияние на восприятие людей.

Таким образом, учитывая масштабы явления распространения дезинформации и/или сведений, влияющих на безопасность публичного информационного пространства, законодательное вмешательство для обеспечения оперативного противодействия этому явлению более чем необходимо.

Законопроект призван урегулировать в Кодексе аудиовизуальных медиауслуг подробное понятие "дезинформация", которое основано на определении дезинформации, содержащемся в Кодексе передовой практики Европейского Союза по дезинформации, а также установить действия поставщиков аудиовизуальных медиауслуг и Совета по телевидению и радио".

Считаем аргументы Информационной справки разумными и поддерживаем необходимость противодействия явлению дезинформации, поскольку оно может представлять угрозу демократии государства.

При этом отметим, что в настоящее время СТР находится в процессе разработки вторичной нормативной базы, а именно методологии мониторинга аудиовизуального контента сквозь призму дезинформации.

В отношении текста "ст.5 (2) "В случае телевизионных услуг не менее 50 процентов аудиовизуальных программ, закупленных за рубежом, должны происходить из государств–членов Европейского Союза, а также из государств, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении" считаем, что данное положение не нарушает права собственности. Это положение было вновь введено в КАМ в связи с тем, что Республика Молдова Законом № 1555/2002 ратифицировала Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, заключенную в Страсбурге 5 мая 1989 года. Соответственно, данное положение является обязательством, вытекающим из положений Конвенции, а именно ст.10 "цели культуры".

Более того, соответствующее положение не запрещает закупку аудиовизуальных программ из других государств, кроме упомянутых. Поставщики медиауслуг, находящиеся под юрисдикцией Республики Молдова, могут приобретать программы из других стран только при условии, что 50% всех программ, приобретаемых за границей, принадлежат странам, указанным в ст.5 (2) КАМ. Это условие также направлено на диверсификацию приобретаемых аудиовизуальных программ, обеспечение людям права доступа к аудиовизуальным медиауслугам, отражающим идеологическое, политическое, социальное, языковое, религиозное и культурное разнообразие общества, что соответствует ст.12 КАМ.

В отношении текста ст.6 (4) "за вычетом времени, выделяемого для новостей, спортивных событий, игр, рекламы, услуг телетекста и телемагазина" считаем, что данное положение также не нарушает права собственности.

В связи с этим отмечаем, что ст.6 (4) КАМ предусматривает: "В случае линейных аудиовизуальных медиауслуг поставщики медиауслуг обязаны отводить для европейских аудиовизуальных произведений не менее 50 процентов времени вещания каждой услуги за вычетом времени, выделяемого для новостей, спортивных событий, игр, рекламы, услуг телетекста и телемагазина".

В то же время законодатель в пунктах (1) и (2) той же статьи предусмотрел что такое европейские аудиовизуальные произведения. Так, произведения, происходящие из Республики Молдова и третьих стран, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, также являются европейскими произведениями. Соответственно, программы, созданные поставщиками медиауслуг или независимыми продюсерами из Республики Молдова, включаются СТР в расчет европейских произведений при проверке соблюдения этих положений.

Более того, это положение было вновь введено в КАМ в результате того, что Республика Молдова Законом № 1555/2002 ратифицировала Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, заключенную в Страсбурге 5 мая 1989 года. Соответственно, данное положение КАМ является обязательством, вытекающим из Конвекции, т.е. статьи 10 (1), согласно которой: "Каждая передающая сторона должна обеспечить, насколько это возможно и с помощью соответствующих средств, чтобы вещатели резервировали большую часть эфирного времени для европейских произведений, за исключением времени, посвященного информации, спортивным мероприятиям, играм, рекламе или услугам телетекста. Эта пропорция, принимая во внимание ответственность вещателя перед своей аудиторией в отношении информации, образования, культуры и развлечений, должна быть достигнута постепенно на основе соответствующих критериев". В то же время ст.3 (1) КАМ предусматривает: "Основу законодательства об аудиовизуальных медиауслугах составляют Конституция Республики Молдова, настоящий кодекс и иные нормативные акты, а также международные договоры, стороной которых является Республика Молдова".

Принимая во внимание, что время, отведенное на новости, спортивные события, игры, рекламу, услуги телетекста и телеторговлю, не учитывается при подсчете европейских произведений, законодатель в ст.6 (8) КАМ непосредственно предусмотрел: "Положения настоящей статьи не применяются к услугам звукового радиовещания, к местным и коммунитарным телевизионным услугам, к новостным аудиовизуальным медиауслугам, спортивным аудиовизуальным программам, а также аудиовизуальным медиауслугам, предназначенным исключительно для рекламы и телемагазина".

В отношении текста ст.17 (4) "поставщики аудиовизуальных медиауслуг не должны транслировать, а распространители аудиовизуальных медиауслуг не должны ретранслировать аудиовизуальные телевизионные и радиовещательные программы с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые были произведены в иных государствах, чем государства–члены Европейского Союза, Соединенные Штаты Америки, Канада, а также в государствах, ратифицировавших Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, за исключением фильмов и развлекательных программ, не содержащих милитаристского контента" сообщаем следующее.

Соответствующий текст аналогичен тексту ст.I (3) Закона № 257/2017 "О дополнении Кодекса Республики Молдова об аудиовизуальных медиауслугах": "Кодекс Республики Молдова об аудиовизуальных медиауслугах дополняется следующим образом: статья 9 дополняется пунктом (2¹) следующего содержания: "(2¹) В целях обеспечения информационной безопасности государства разрешить вещательным организациям и распространителям программ трансляцию программ телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые произведены в государствах–членах Европейского Союза, США, Канаде, а также в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении". Решением Конституционного суда № 16 от 4.06.2018 года "О контроле конституционности Закона № 257 от 22 декабря 2017 г. "О дополнении Кодекса Республики Молдова об аудиовизуальных медиауслугах" Конституционный суд признал конституционность Закона № 257 от 22 декабря 2017 г. "О дополнении Кодекса Республики Молдова об аудиовизуальных медиауслугах".

В этом контексте повторяем, что текст ст.17 (4), отмеченный выше, аналогичен тексту, подлежащему контролю конституционности, с той лишь разницей, что в действующей редакции законодатель высказался ясно и прямо предусмотрел, что она является императивной нормой, поскольку в отношении предыдущей редакции некоторые поставщики ссылались на то, что она не является императивной нормой, а только разрешительной. Еще одно отличие состоит в том, что действующий текст дополнен исключением, которое касается фильмов и развлекательных шоу, не имеющих милитаристского содержания.

В этом смысле считаем важными выводы Высокого суда в Решении № 16 от 4.06.2018 года, в частности п.73 и п.75, в соответствии с которыми: "73. Конституционный суд отмечает, что рассматриваемый вопрос широко обсуждался в Парламенте и под его эгидой. В июле 2016 года Парламент Республики Молдова провел международную конференцию на тему о противодействии внешней пропаганде для обеспечения безопасности государства. В декабре 2017 года в Парламенте проводились дебаты по оспариваемому в настоящем деле законопроекту. Согласно стенограмме, на пленарном заседании Парламента Республики Молдова от 7 декабря 2017 года было отмечено, что очень много европейских стран ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении и что существуют "государства, которые не ратифицировали Конвенцию" и которые "вероятно, не хотят присоединиться к ее принципам". На этом заседании было высказано мнение, что уже 20 лет на информационном рынке Республики Молдова происходит манипулирование общественным мнением, поскольку отсутствуют меры по борьбе с пропагандой. В своих дебатах депутаты сосредоточились на вопросах национальной безопасности, отметив угрозу дезинформации, исходящую из-за рубежа. Конституционный суд отмечает, что авторы законопроекта указали и на исследования по данному предмету, из которых следует, что средства массовой информации являются основным инструментом, используемым в целях информационной агрессии. Через средства массовой информации создается и поддерживается извне искаженная картина политики и внутренней обстановки в государстве, отравляюще воздействуя на общественное сознание. Из стенограммы заседания Парламента Конституционный суд заключает, что со стороны противников законопроекта не были выдвинуты убедительные контраргументы.

75. Запрет не распространяется на другие информационные источники, кроме телевидения и радио. Пределы ограничения составляют важный фактор при анализе его соразмерности (Mouvement raëlien suisse против Швейцарии [MC], 13 июля 2012 г., § 75). Таким образом, лица, предполагаемо ущемленные ограничением доступа к программам телевидения и радио с информационным, информационно-аналитическим, военным и политическим содержанием, которые не произведены в государствах-членах Европейского Союза, США, Канаде и в государствах, которые ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении, имеют в своем распоряжении другие информационные источники".

В отношении текста "ст.55 (12) Запрещается включение в предложение о ретранслируемых аудиовизуальных медиауслугах, находящихся вне юрисдикции Республики Молдова, аудиовизуальных медиауслуг, содержащих рекламу и телемагазин, которые прямо и с определенной регулярностью предназначаются для аудитории Республики Молдова" сообщаем следующее.

КАМ был дополнен ст.55 (12) Законом № 143 от 2.06.2022 года. Одновременно с дополнением ст.55 (12) КАМ был дополнен другими аналогичными нормами, такими как:

- ст.55 (3) c): "Предложение аудиовизуальных медиауслуг должно отвечать следующим требованиям: телевизионные услуги, находящиеся вне юрисдикции Республики Молдова, не должны содержать рекламу и телемагазин, которые прямо и с определенной регулярностью предназначаются для аудитории Республики Молдова";

ст.63 (Общие требования к коммерческим аудиовизуальным коммуникациям) (7): "Аудиовизуальные медиауслуги, находящиеся вне юрисдикции Республики Молдова и ретранслируемые распространителями медиауслуг, не должны содержать рекламу и телемагазин, которые прямо и с определенной регулярностью предназначаются для аудитории Республики Молдова";

- ст.66 (Реклама и телемагазин) (7): "Распространители аудиовизуальных медиауслуг не вправе размещать рекламу или телемагазин в ретранслируемых аудиовизуальных медиауслугах".

Таким образом, эти положения направлены на защиту добросовестной конкуренции и создание условий, благоприятствующих использованию всех производственных факторов поставщиками медиауслуг, находящимися под юрисдикцией Республики Молдова.

Соответственно, непонятно, в чем недовольство авторов обращения, ведь они просили признать неконституционной только ст.55 (12) КАМ, а не других упомянутых выше статей, которые также предусматривают, что иностранные телеканалы, ретранслируемые на территории Республики Молдова, не будут содержать рекламу и телеторговлю, адресованные прямо и с определенной регулярностью населению Республики Молдова.

В то же время следует отметить, что ст.55 (12) КАМ не относится к поставщикам медиауслуг, находящимся под юрисдикцией Республики Молдова. Наоборот, речь идет о защите поставщиков медиауслуг из Республики Молдова от проникающей рекламы и обеспечении справедливой конкурентной среды в отношении поставщиков медиауслуг, которые не находятся в юрисдикции Республики Молдова, но ретранслируются на территории Республики Молдова через распространителей медиауслуг.

Считаем, что эти положения были введены в КАМ для поддержки поставщиков медиауслуг, находящихся в юрисдикции Республики Молдова, деятельность которых обеспечивается за счет финансовых источников, полученных от размещения рекламы и телеторговли. Следует также указать, что поставщики медиауслуг, находящиеся в юрисдикции Республики Молдова, имеют обязательства, которых нет у других поставщиков медиауслуг, не находящихся под юрисдикцией Республики Молдова, например, производство и трансляция местных программ, вещание местных программ в пропорции не менее 80% на румынском языке, дублирование или субтитрирование фильмов и т.д.

Таким образом, законодатель, запретив ретрансляцию на территории Республики Молдова иностранных телеканалов, содержащих рекламу и телеторговлю, адресованные прямо и с определенной регулярностью населению Республики Молдова, попытался создать справедливую конкурентную среду в деятельности поставщиков медиауслуг из Республики Молдова и иностранных.

В то же время в данном контексте актуально также Решение Конституционного суда № 36 от 23.11.2021 года об исключении неконституционности статей 66 (7) и 84 (13) Кодекса аудиовизуальных медиауслуг (исключение рекламы и телеторговли из ретранслируемых программ), в частности вывод Высокого суда из п.74 Решения: "74. Исходя из изложенного в § 72-73, Конституционный суд подчеркивает, что в случае совокупного наличия условий, предусмотренных в ст.16 Европейской конвенции о трансграничном телевидении, детализированных в пунктах 267-272 Пояснительного доклада к Конвенции, законодатель может запретить ретрансляцию рекламы и телемагазина, адресованные именно зрительской аудитории Республики Молдова и ретранслируемые с определенной частотой. Тем не менее Парламент не учел эти требования при принятии положений ст.66 ч.(7) Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах".

В отношении текстов о санкциях, указанных в уведомлении (ст.84 (10²), ст.84 (10⁴) и ст.84 (18), следует отметить, что согласно Информационной справке к Закону № 143 от 2.06.2022 года, которым были введены соответствующие санкции в КАМ, авторы упомянули, что: "принимая во внимание, что дезинформация влияет на национальную безопасность и информационную безопасность страны, и в силу того, что в Кодекс аудиовизуальных медиауслуг введено новое определение дезинформации, необходимо дополнить ст.84 санкциями, направленными на действия по дезинформации. При этом, отталкиваясь от того, что дезинформация считается таким же серьезным нарушением, как разжигание ненависти, за это нарушение применяются те же меры наказания (штрафы от 40 000 до 70 000 и от 70 000 до 100 000), а также и введение более жесткой санкции за неоднократное нарушение этих положений – лишение права на вещание на срок до 3 дней для поставщиков медиауслуг, которые разместили в эфире контент, квалифицируемый как дезинформация или информация, влияющая на безопасность аудиовизуального информационного пространства.

В контексте следует упомянуть, что в Решении № 34/2016 Конституционный суд принял обращение, в котором, принимая во внимание роль и значение СМИ, суд подчеркнул необходимость внесения изменений в законодательство об ответственности во время избирательных кампаний и просил Парламент создать эффективные инструменты, которые позволили бы ответственным органам применять санкции с немедленным и решительным исполнением, такие как приостановление права на вещание на весь период избирательной кампании для тех средств массовой информации, которые нарушают обязательство о беспристрастности во время избирательной кампании.

В то же время следует отметить, что при разработке данных законодательных решений также учитывались доводы Конституционного суда из Решения № 17/2012 для контроля конституционности некоторых положений Кодекса аудиовизуальных медиауслуг, где суд постановил, что:

"По сути, решение о "приостановлении" действия лицензии вещателя имеет тот же эффект, что и ее "отзыв". […] В этом контексте суд отмечает, что отзыв лицензии вещателя является случаем "лишения имущества". С другой стороны, суд отмечает, что в случае приостановки действия лицензии материальная заинтересованность вещателя в управлении теле- или радиосетью не затрагивается, если такая приостановка не длится слишком долго, и вещатель имеет возможность транслировать теле- или радиопередачи по истечении этого срока". (см. п.41-42 и 74 Решения № 17/2012).

Таким образом, согласно конституционной практике, если отзыв лицензии мог быть случаем "лишения имущества", то в случае отзыва права транслировать какую-либо информацию в избирательный период, лишение права транслировать или приостановка действия лицензии на вещание, материальная заинтересованность владельцев не затронута при условии, что эти санкции не длятся слишком долго и поставщик медиауслуг способен транслировать теле/радиопрограммы, как во время отзыва права на вещание, так и по истечении срока, на который была применена санкция". Аргументы Информационной справки считаем обоснованными и дополнительно отмечаем, что они соответствуют ст.84 (2) КАМ: "За нарушение положений настоящего кодекса Совет по телевидению и радио применяет установленные индивидуально наказания с учетом тяжести нарушения, его последствий, а также частоты совершения нарушений в течение последних 12 месяцев".

На основании положений ст.73-75 Кодекса аудиовизуальных медиауслуг № 174/2018 Совет по телевидению и радио Республики Молдова

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить и представить Конституционному суду Республики Молдова мнение в отношении обращения № 86а/2022 о контроле конституционности некоторых положений Кодекса аудиовизуальных медиауслуг (за – (5), Л. ВИЦУ-ЕШАНУ, Т. КРЕСТЕНКО, О. ДАБИЖА, Р. МИХАЛЕВСКИ и Л. ТУРЯ; против – (1), Е. РЫБКА).

2. Контроль исполнения настоящего постановления осуществить юридическому отделу.

3. Настоящее постановление будет опубликовано в "Мonitorul Oficial al Republicii Moldova" и на веб-странице Совета по телевидению и радио.