Decizie nr.3 din 18.01.2022 de inadmisibilitate a sesizării nr.199g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (restituirea cheltuielilor suportate de către angajator pentru dezvoltarea profesională a salariatului [3])

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

* * *

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr. 199g/2021 privind excepţia de

neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Hotărârea Guvernului

nr. 201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a

prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la

funcţia  publică  şi statutul  funcţionarului public

(restituirea cheltuielilor suportate de către angajator

pentru dezvoltarea profesională a salariatului [3])

nr. 3  din  18.01.2022

(în vigoare 18.01.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 53-59 art.18 din 25.02.2022

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 13 septembrie 2021,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 18 ianuarie 2022, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului "integral" conţinut în pct.8) din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr.2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de dna judecător Angela Ciubotaru de la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe 4 septembrie 2017, dl Dumitru Avornic, angajat în funcţia de subofiţer-debutant al Secţiei de combatere a infracţiunilor în locuri publice şi transport urban a Direcţiei de poliţie a mun. Chişinău a Inspectoratului General al Poliţiei, a fost delegat la cursurile de formare profesională iniţială în cadrul Academiei "Ştefan cel Mare" a Ministerului Afacerilor Interne.

4. Pe 21 august 2020, în baza cererii de demisie a dlui Dumitru Avornic, a încetat contractul individual de muncă încheiat cu Inspectoratul General al Poliţiei.

5. Pe 9 octombrie 2020, Inspectoratul General al Poliţiei a formulat o cerere de chemare în judecată împotriva dlui Dumitru Avornic cu privire la recuperarea cheltuielilor suportate pentru dezvoltarea profesională iniţială.

6. În şedinţa de judecată, dl Dumitru Avornic a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a textului "integral" conţinut în pct.8) din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public .

7. Prin Încheierea din 5 iulie 2021, Judecătoria Chişinău, sediul Centru, a admis ridicarea excepţiei şi a sesizat Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

8. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

[…]".

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

9. Prevederile relevante ale Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public sunt următoarele:

Articolul 38

Condiţii specifice procesului de dezvoltare profesională continuă

"(1) Pe perioada în care funcţionarul public urmează forme de dezvoltare profesională continuă organizate la iniţiativa sau în interesul autorităţii publice, acesta beneficiază de plata salariului. Dacă durata acestora depăşeşte 180 de zile calendaristice consecutive şi funcţionarul public este scos din activitate, raporturile de serviciu se suspendă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor, fără plata salariului.

(2) În cazul în care formele de dezvoltare profesională continuă se organizează în afara localităţii unde îşi are sediul autoritatea publică, funcţionarul public beneficiază de compensarea cheltuielilor legate de deplasare.

(3) Funcţionarul public care urmează forme de dezvoltare profesională a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, precum şi care urmează studii de masterat, organizate în ţară sau în străinătate, cu excepţia celor urmate pe cont propriu, este obligat să îşi asume angajamentul scris că, după terminarea acestora, va activa în serviciul public între 2 şi 5 ani, proporţional cu numărul zilelor de dezvoltare profesională. Modul de întocmire a angajamentului scris se aprobă de Guvern.

(4) În cazul nerespectării angajamentului specificat la alin.(3), precum şi în cazul în care funcţionarul public nu a absolvit din vina sa forma de dezvoltare profesională, el este obligat să restituie autorităţii publice cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională, inclusiv salariul încasat pe această perioadă, calculate în condiţiile legii. În cazul refuzului de a restitui cheltuielile suportate, acestea se încasează în baza hotărârii judecătoreşti, la cererea autorităţii publice respective.

[…]".

10. Prevederile relevante ale Legii nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele:

Articolul 26

Formarea profesională iniţială

"(1) În cazul angajării de persoane care au absolvit alte instituţii de învăţământ decât cele ale Ministerului Afacerilor Interne, cu excepţia celor care s-au format profesional la comanda Ministerului Afacerilor Interne, aceste persoane urmează un curs de formare iniţială înainte de exercitarea atribuţiilor funcţionale conform fişei postului, în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne.

(2) Formarea profesională iniţială a funcţionarilor publici cu statut special se efectuează în cadrul instituţiilor de învăţământ ale Ministerului Afacerilor Interne sau, după caz, în alte instituţii de învăţământ.

(3) Funcţionarii publici cu statut special delegaţi la cursuri de formare iniţială sau la programe de dezvoltare profesională în instituţiile de învăţământ ale Ministerului Afacerilor Interne ori în alte instituţii de învăţământ care pregătesc personal pentru acest minister, inclusiv la studii superioare de licenţă şi de master în ţară sau în străinătate, semnează un angajament prin care îşi asumă obligaţia de a activa în cadrul Ministerului Afacerilor Interne după absolvirea formelor de dezvoltare profesională respective în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne.

(4) Funcţionarul public cu statut special care a absolvit o instituţie de învăţământ a Ministerului Afacerilor Interne din banii bugetului de stat şi a încetat raportul de serviciu în primii 5 ani de activitate din motivele specificate la art.38 alin.(1) lit.a), g)–r) şi t)–w) restituie cheltuielile pentru studii proporţional cu perioada rămasă până la 5 ani, în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne."

11. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public sunt următoarele:

"[…]

Anexa nr.6

la Hotărârea Guvernului

nr.201 din 11 martie 2009

MODUL DE ÎNTOCMIRE

a angajamentului scris al funcţionarului public privind

activitatea în serviciul public după absolvirea

formelor de dezvoltare profesională

1. Angajamentul scris al funcţionarului public privind activitatea în serviciul public după absolvirea formelor de dezvoltare profesională (în continuare – angajament) reprezintă actul juridic unilateral prin care funcţionarul public îşi asumă obligaţia de a activa în serviciul public după absolvirea cursurilor sau programelor de dezvoltare profesională, inclusiv studiilor de masterat, în ţară sau în străinătate.

2. Angajamentul este semnat de către funcţionarul public înaintea emiterii actului administrativ de delegare la instruire sau de suspendare a raporturilor de serviciu în condiţiile art.38 alin.(1) din Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în caz contrar actul administrativ nu se emite.

[…]

8. Funcţionarul public va restitui integral autorităţii publice cheltuielile suportate pentru dezvoltarea sa profesională, indiferent de sursa de finanţare, inclusiv salariul încasat pe perioada aflării la instruire, calculate în condiţiile legii, în următoarele cazuri:

1) nu a absolvit din vina sa formele de dezvoltare profesională;

2) nu a activat în serviciul public, după absolvirea formelor de dezvoltare profesională, inclusiv a studiilor de masterat, întreaga perioadă specificată în angajament.

[…]

10. Cheltuielile suportate pentru dezvoltarea sa profesională, indiferent de sursa de finanţare, inclusiv salariul încasat pe perioada aflării la instruire se restituie autorităţii publice de către funcţionarul public, în termen de 30 de zile de la data survenirii condiţiilor specificate la pct.8.

[…]".

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

12. Autorul sesizării susţine că textul contestat instituie o discriminare între funcţionarii publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care şi-au făcut studiile la Academia "Ştefan cel Mare" şi cei care au studiat într-o altă instituţie universitară. De asemenea, autorul notează că pentru a fi aplicate pct.8) şi pct.10) din Hotărârea de Guvern privind punerea în aplicare a prevederilor Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ele trebuie coroborate cu articolul 26 alin.3) din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Odată cu angajarea în câmpul muncii, funcţionarii publici cu statut special (cei care şi-au făcut studiile la Academia "Ştefan cel Mare" sau într-o altă instituţie universitară), trebuie să se bucure în egală măsură de aceleaşi drepturi, interese şi obligaţii, fie la angajare, fie la concediere. Totuşi, funcţionarilor publici cu statut special (angajaţi din sursă externă) nu li se aplică recuperarea proporţională a cheltuielilor suportate pentru dezvoltarea profesională iniţială la concediere din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

13. Autorul notează că textul contestat obligă Ministerul Afacerilor Interne şi autorităţile administrative ale acestuia să recupereze integral cheltuielile suportate pentru dezvoltarea profesională de la funcţionarii publici cu statut special care se concediază din cadrul Ministerului Afacerilor Interne înainte de termenul prevăzut de angajamentul semnat.

14. Autorul sesizării pretinde că dispoziţiile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3), 4, 7, 8, 9, 16, 46 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

15. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

16. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor dispoziţii din Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

17. Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului "integral" conţinut în pct.8) din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr.2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

18. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul "integral" conţinut în pct.8) din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009. Curtea admite că normele contestate ar putea fi aplicate la soluţionarea cauzei. După cum rezultă din sesizare şi din încheierea instanţei, pe rolul Judecătoriei Chişinău, sediul Centru, excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unei cereri cu privire la recuperarea cheltuielilor suportate de angajator pentru dezvoltarea profesională iniţială. Curtea observă că normele contestate au mai făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate (a se vedea DCC nr.101 din 6 septembrie 2018; DCC nr.110 din 25 septembrie 2018).

19. Curtea reţine că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea a analizat, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 20; HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 38; HCC nr.16 din 20 mai 2021, § 31).

20. Curtea reţine că autorul sesizării a invocat incidenţa articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 4 [drepturile şi libertăţile omului], 7 [Constituţia, Lege Supremă], 8 [respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale], 9 [principiile fundamentale privind proprietatea], 16 [egalitatea], 46 [dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia] şi 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi] din Constituţie.

21. Cu referire la pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 4, 7, 8 şi 9 din Constituţie, Curtea a subliniat că, în prezenta cauză, aceste norme comportă un caracter general şi nu pot constitui repere separate şi nu pot fi invocate de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 20; DCC nr.82 din 8 iunie 2021, § 14; DCC nr.126 din 5 august 2021, § 24). De asemenea, cu referire la pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituţie, Curtea a subliniat că nici acest articol nu poate fi invocat de sine stătător. Articolul 54 îi impune Curţii un mod de analiză a caracterului proporţional al ingerinţelor în drepturile fundamentale. Astfel, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (a se vedea HCC nr.11 din 25 martie 2021, § 27).

22. În argumentele sale, autorul sesizării invocă o eventuală încălcare a dreptului de proprietate privată al persoanei prin stabilirea în textul hotărârii contestate a dispoziţiilor referitoare la obligarea funcţionarului public de a restitui integral autorităţii publice cheltuielile suportate pentru dezvoltarea sa profesională. Curtea observă că funcţionarul public este obligat să lucreze o anumită perioadă în serviciul public dacă a urmat (din contul angajatorului) cursuri de formare profesională ce depăşesc 90 de zile într-un an. Dacă nu va respecta angajamentul asumat, funcţionarul public va fi ţinut să restituie integral cheltuielile de formare profesională suportate de către angajator. Aceste condiţii sunt cunoscute şi acceptate în mod conştient de către funcţionarul public, la semnarea angajamentului. Un angajament asumat în mod liber trebuie executat, în caz contrar putând interveni "sancţiuni" (a se vedea DCC nr.101 din 6 septembrie 2018, § 28-29). Mai mult, condiţiile angajamentului nu au un caracter disproporţionat. Funcţionarul trebuie să restituie cuantumul cheltuielilor suportate de angajator. El nu are o aşteptare legitimă de a le considera o donaţie.

23. Cu referire la argumentul autorului că norma contestată instituie o situaţie discriminatorie între funcţionari în cazul recuperării proporţionale a cheltuielilor suportate de către angajator, Curtea reiterează că egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice presupune absenţa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situaţii asemănătoare sunt tratate în mod diferit (i.e. discriminare directă) sau când persoanele care se află în situaţii diferite sunt tratate în acelaşi mod (i.e. discriminare indirectă), cu excepţia cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv şi rezonabil (HCC nr.30 din 23 septembrie 2021, § 45).

24. Curtea observă că Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (articolul 38 alin.(3)) şi Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne (articolul 26 alin.(4)) stabilesc că funcţionarul public va restitui cheltuielile pentru studii proporţional cu perioada rămasă. Astfel, legislatorul a stabilit că funcţionarul public care urmează forme de dezvoltare profesională, din contul angajatorului, este obligat să îşi asume angajamentul scris potrivit căruia, după terminarea acestora, va activa în serviciul public o anumită perioadă proporţională cu numărul zilelor de dezvoltare profesională. Prin urmare, Curtea observă că pentru diferite categorii de funcţionari legislatorul a stabilit aceeaşi modalitate de restituire a cheltuielilor. Astfel, prevederile contestate nu confirmă existenţa unui tratament diferenţiat între persoane aflate în situaţii similare.

25. În jurisprudenţa sa anterioară, Curtea a stabilit că salariatul care a beneficiat de un curs sau de un stagiu de formare profesională cu o durată mai mare de 90 de zile poate avea iniţiativa încetării contractului individual de muncă, dar cu respectarea obligaţiilor asumate printr-un act adiţional la contractul individual de muncă. Pentru nerespectarea obligaţiilor asumate prin actul adiţional, salariatul suportă consecinţele prevăzute în acel contract, cu care a fost de acord înainte de începerea cursului sau a stagiului de formare profesională. Funcţionarul public nu este obligat să rămână la acelaşi loc de muncă. Dacă nu-şi respectă angajamentul luat prin actul adiţional, el poate fi obligat să-i restituie angajatorului cheltuielile suportate de acesta, proporţional cu perioada nelucrată (a se vedea DCC nr.97 din 6 septembrie 2018, § 24; DCC nr.110 din 25 septembrie 2018, § 21).

26. În acest sens, autorul sesizării îi solicită Curţii să verifice textul contestat în raport cu articolul 26 din Legea privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, deoarece acest articol stabileşte că restituirea cheltuielilor pentru studii se va face proporţional cu perioada rămasă, însă dispoziţia contestată din Hotărârea de Guvern stabileşte restituirea lor integral. Curtea reiterează că nu ţine de competenţa sa să verifice concordanţa dintre două prevederi stabilite în diferite acte normative infraconstituţionale.

27. Curtea subliniază că controlul legalităţii hotărârilor Guvernului nu ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Pentru că hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară (secundum legem), care sunt emise în vederea executării legilor şi, prin urmare, nu trebuie să contravină acestora, controlul de legalitate al unor asemenea acte le revine, prin definiţie, instanţelor de judecată (a se vedea, în acest sens, DCC nr.58 din 5 iunie 2020, § 20; DCC nr.4 din 5 ianuarie 2021, § 27).

28. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului "integral" conţinut în pct.8) din Anexa nr.6 din Hotărârea Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, ridicată de dl Dumitru Avornic, parte în dosarul nr.2-19031/20, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.