Определение N 3 от 18.01.2022 о неприемлемости обращения № 199g/2021 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего (возмещение затрат работодателя на профессиональное развитие работников [3])

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 199g/2021 г. об исключительном случае

неконституционности  некоторых  положений  Постановления

Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие

положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной

должности и статусе государственного служащего

(возмещение затрат работодателя на

профессиональное развитие работников [3])

№ 3  от  18.01.2022

 (в силу 18.01.2022)

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 53-59 ст. 18 от 25.02.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 13 сентября 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 18 января 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности слова "полностью" в пункте 8) приложения № 6 к Постановлению Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, представленное по запросу Думитру Аворника, стороны по делу № 2-19031/20, рассматриваемому судом Кишинэу (сектор Чентру).

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу (сектор Чентру) Анжелой Чуботару в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Думитру Аворник, назначенный на должность старшины дебютанта в отделе по борьбе с преступлениями в общественных местах и в городском транспорте Управления полиции мун.Кишинэу Генерального инспектората полиции, 4 сентября 2017 года был направлен на курсы профессиональной подготовки в Академию "Ştefan cel Mare" Министерства внутренних дел.

4. На основании заявления об отставке индивидуальный трудовой договор, заключенный между Думитру Аворником и Генеральным инспекторатом полиции, был прекращен 21 августа 2020 года.

5. Генеральный инспекторат полиции 9 октября 2020 года подал в суд исковое заявление против Думитру Аворника о возмещении затрат на начальную профессиональную подготовку.

6. В судебном заседании Думитру Аворник подал запрос об исключительном случае неконституционности слова "полностью" в п.8) приложения № 6 к Постановлению Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего.

7. Определением от 5 июля 2021 года суд Кишинэу (сектор Чентру) удовлетворил запрос об исключительном случае неконституционности и направил обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

8. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

9. Применимые положения Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего:

Статья 38

Специфические условия процесса непрерывного

профессионального развития

"(1) На период занятости государственных служащих в различных формах непрерывного профессионального развития, организованных по инициативе или в интересах органа публичной власти, за ними сохраняется заработная плата. Если продолжительность курсов превышает 180 календарных дней подряд с отрывом государственного служащего от работы, служебные отношения приостанавливаются по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, без выплаты заработной платы.

(2) В случае когда формы непрерывного профессионального развития организуются за пределами местности, в которой находится орган публичной власти, государственному служащему возмещаются затраты, связанные с командировкой.

(3) Государственный служащий, занятый в организованных в стране или за рубежом формах профессионального развития, продолжительность которых превышает 90 дней в календарном году, а также проходящий обучение в системе мастерата, за исключением посещаемых за собственный счет, должен письменно обязаться по их завершении отработать на государственной службе, пропорционально количеству дней профессионального развития, от двух до пяти лет. Порядок оформления письменного обязательства утверждается Правительством.

(4) В случае несоблюдения указанного в части (3) обязательства, а также в случае, когда государственный служащий не завершил форму профессионального развития по своей вине, он обязан возместить органу публичной власти исчисленные в соответствии с законом затраты на его профессиональное развитие, включая полученную за данный период заработную плату. В случае отказа возместить произведенные затраты соответствующие суммы подлежат принудительному взысканию на основании судебного решения, вынесенного по иску соответствующего органа публичной власти.

[…]".

10. Применимые положения Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел:

Статья 26

Начальная профессиональная подготовка

"(1) В случае приема на работу лиц, окончивших иные образовательные учреждения, нежели образовательные учреждения Министерства внутренних дел, за исключением подготовленных по заказу Министерства внутренних дел, данные лица должны до приступления к выполнению своих функциональных обязанностей согласно должностной инструкции пройти в установленном Министерством внутренних дел порядке курс начальной подготовки.

(2) Начальная профессиональная подготовка государственных служащих с особым статусом осуществляется в образовательных учреждениях Министерства внутренних дел или, в случае необходимости, в других образовательных учреждениях.

(3) Государственные служащие с особым статусом, направленные на курсы начальной подготовки или на программы профессионального развития в образовательные учреждения Министерства внутренних дел или в другие образовательные учреждения, которые готовят кадры для данного министерства, включая лиценциатуру и магистратуру, как в стране, так и за рубежом, подписывают в установленном Министерством внутренних дел порядке обязательство, по которому обязуются по завершении соответствующих форм профессионального образования работать в составе Министерства внутренних дел.

(4) Государственный служащий с особым статусом, окончивший образовательное учреждение Министерства внутренних дел за счет средств государственного бюджета и прекративший служебные отношения в первые пять лет работы по основаниям, указанным в пунктах a), g)–r) и t)–w) части (1) статьи 38, возмещает затраты на обучение пропорционально оставшемуся до пяти лет периоду в установленном Министерством внутренних дел порядке".

11. Применимые положения Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего:

"[…]

Приложение № 6

к Постановлению Правительства

№ 201 от 11 марта 2009 г.

ПОРЯДОК СОСТАВЛЕНИЯ

письменного обязательства государственного служащего о

работе на государственной службе после завершения

форм профессионального развития

1. Письменное обязательство государственного служащего о работе на государственной службе после завершения форм профессионального развития (в дальнейшем – обязательство) является юридическим односторонним актом, которым государственный служащий обязуется работать на государственной службе после завершения курсов или программ профессионального развития, включая высшее образование через мастерат, в стране или за рубежом.

2. Обязательство подписывается государственным служащим до издания административного акта о направлении на учебу или приостановлении служебных отношений в соответствии с частью (1) статьи 38 Закона № 158-XVI от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, в противном случае административный акт не издается.

[…]

8. Государственный служащий возмещает полностью органу публичной власти затраты, понесенные на его профессиональное развитие, независимо от источника финансирования, включая заработную плату, полученную за период нахождения на учебе, начисленную в соответствии с законом, в случае, если он:

1) не завершает формы профессионального развития по собственной вине;

2) не работает на государственной службе по завершении форм профессионального развития, в том числе образования на получение степени магистра, в течение всего периода, указанного в обязательстве.

[…]

10. Затраты, понесенные на профессиональное развитие, независимо от источника финансирования, включая заработную плату, полученную за период нахождения на учебе, возмещаются государственным служащим органу публичной власти в течение 30 дней с даты наступления условий, указанных в пункте 8.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

12. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения устанавливают дискриминацию между государственными служащими с особым статусом Министерства внутренних дел, окончившими Академию "Ştefan cel Mare", и выпускниками других университетских заведений. Автор отмечает, что положения п.8) и п.10) Постановления Правительства о введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего должны быть соотнесены с положениями ст.26 ч.(3) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел. При принятии на работу, а также при увольнении государственные служащие с особым статусом (являющиеся выпускниками Академии "Ştefan cel Mare" или другого университета) должны пользоваться равными правами, интересами и обязанностями. Тем не менее в отношении государственных служащих с особым статусом (принятых на работу по другим условиям) в случае увольнения из органов Министерства внутренних дел не применяется норма о пропорциональном возмещении затрат на начальную профессиональную подготовку.

13. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения обязывают Министерство внутренних дел и его административные подразделения требовать полного возмещения затрат на профессиональную подготовку от государственных служащих с особым статусом, которые увольняются из органов Министерства внутренних дел раньше срока, установленного в подписанном ими обязательстве.

14. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.4, ст.7, ст.8, ст.9, ст.16, ст.46 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности постановлений Правительства в настоящем деле некоторых положений Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года относится к компетенции Конституционного суда.

17. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности слова "полностью" в п.8) приложения № 6 к Постановлению Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, представлено уполномоченным субъектом по запросу Думитру Аворника, стороны по делу № 2-19031/20, рассматриваемому судом Кишинэу (сектор Чентру), в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

18. Предметом обращения является слово "полностью" в п.8) приложения № 6 к Постановлению Правительства № 201 от 11 марта 2009 года. Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения могут быть применены при разрешении дела. Как следует из обращения и определения суда Кишинэу (сектор Чентру), обращение об исключительном случае неконституционности было представлено по делу, предметом которого является рассмотрение заявления о возмещении затрат работодателя на начальную профессиональную подготовку работника. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее составляли предмет конституционного контроля (см. ОКС № 101 от 6 сентября 2018 г.; ОКС № 110 от 25 сентября 2018 г.).

19. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из конституционных прав по конкретному делу, рассматриваемому судебными инстанциями. Исходя из приведенных автором обращения доводов, Конституционный суд проверил, если оспариваемые положения совершают вмешательство в одно из основных прав (см. ПКС № 3 от 14 января 2021 г., § 20; ПКС № 12 от 6 апреля 2021 г., § 38; ПКС № 16 от 20 мая 2021 г., § 31).

20. Конституционный суд отмечает, что автор обращения ссылается на действие ст.1 ч.(3) [правовое государство], ст.4 [права и свободы человека], ст.7 [Конституция – высший закона], ст.8 [соблюдение международного права и международных договоров], ст.9 [основные принципы собственности], ст.16 [равенство], ст.46 [право частной собственности и ее охрана] и ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] Конституции.

21. Касательно предполагаемого нарушения ст.1 ч.(3), ст.4, ст.7, ст.8 и ст.9 Конституции Конституционный суд подчеркнул, что данные статьи носят общеправовой характер и не могут служить в качестве отдельных обоснований. Они не могут быть применены самостоятельно, а только в соотношении с другой применимой конституционной нормой (см. ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 20; ОКС № 82 от 8 июня 2021 г., § 14; ОКС № 126 от 5 августа 2021 г., § 24). Относительно предполагаемого нарушения ст.54 Конституции Конституционный суд указал, что и данная статья не может быть задействована самостоятельно. Статья 54 требует проведения Конституционным судом анализа соразмерности вмешательства в основные права. Так, для ссылки на эту статью автор обращения должен обосновать действие основного права (см. ПКС № 11 от 25 марта 2021 г., § 27).

22. В представленных аргументах автор обращения указал на предполагаемое нарушение права частной собственности лица положениями, обязывающими государственного служащего полностью возместить публичному органу расходы на профессиональную подготовку. Конституционный суд отмечает, что если государственный служащий посещал (за счет работодателя) курсы профессионального развития, превышающие 90 дней в течение года, он должен отработать на государственной службе определенный период. В случае несоблюдения письменного обязательства государственный служащий обязан полностью возместить расходы работодателю. Государственный служащий ознакомился и осознанно принял эти условия при подписании обязательства. Свободно взятое обязательство необходимо исполнять, в противном случае приводятся в действие определенные "санкции" (см. ОКС № 101 от 6 сентября 2018 г., § 28-29). Более того, эти требования не носят несоразмерный характер. Государственный служащий обязан возместить работодателю эти расходы. Он не имеет законного ожидания считать их пожертвованием.

23. Относительно аргумента автора обращения о наличии дискриминации между служащими в случае пропорционального возмещения затрат работодателя, Конституционный суд напоминает, что равенство перед законом и властями предполагает отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной. Дискриминация имеет место тогда, когда к лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, применяется различное отношение (прямая дискриминация) либо когда к лицам, находящимся в различных ситуациях, применяется одинаковое отношение (косвенная дискриминация), за исключением случаев, когда подобное отношение имеет объективное и разумное обоснование (ПКС № 30 от 23 сентября 2021 г., § 45).

24. Конституционный суд отмечает, что Закон о государственной должности и статусе государственного служащего (ст.38 ч.(3)) и Закон о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел (ст.26 ч.(4)) предусматривают возмещение государственным служащим расходов за обучение пропорционально оставшемуся сроку. Так, законодатель установил, что государственный служащий, направленный на курсы начальной подготовки за счет работодателя, подписывает письменное обязательство, в соответствии с которым по завершении курсов он обязан отработать на государственной службе определенный период времени пропорционально количеству дней профессионального развития. Следовательно, для различных категорий государственных служащих законодатель установил одинаковый порядок возмещения расходов. Таким образом, оспариваемые положения не свидетельствуют о наличии дифференцированного отношения к лицам, находящимся в аналогичной ситуации.

25. В предыдущей практике Конституционный суд отметил, что если работник окончил курс профессиональной подготовки или прошел стажировку продолжительностью более 90 дней, он может по своей инициативе прекратить индивидуальный трудовой договор, но только соблюдая обязательства, указанные в соглашении к индивидуальному трудовому договору. В случае несоблюдения работником этих обязательств приводятся в действие условия, с которыми он согласился до начала курса профессиональной подготовки или стажировки. Государственный служащий не обязан оставаться на той же работе. Если не соблюдает обязательства, указанные в соглашении, он обязан возместить работодателю расходы соразмерно времени, в течение которого он не работал (см. ОКС № 97 от 6 сентября 2018 г., § 24; ОКС № 110 от 25 сентября 2018 г., § 21).

26. В связи с этим автор обращения просит Конституционный суд проверить оспариваемые положения в соотношении со ст.26 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, согласно которой возмещение расходов на обучение осуществляется пропорционально оставшемуся сроку, однако оспариваемые положения Постановления Правительства предусматривают их полное возмещение. Конституционный суд напоминает, что проверка согласованности между двумя положениями, предусмотренными различными нормативными актами, не входит в его компетенцию.

27. Конституционный суд подчеркивает, что контроль законности постановлений Правительства не относится к компетенции Конституционного суда. Поскольку постановления Правительства являются актами второстепенного регулирования (secundum legem), которые принимаются в целях исполнения законов и, следовательно, не должны им противоречить, контроль законности подобных актов по определению возлагается на судебные инстанции (см., в этом смысле, ОКС № 58 от 5 июня 2020 г., § 20; ОКС № 4 от 5 января 2021 г., § 27).

28. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности слова "полностью" в пункте 8) приложения № 6 к Постановлению Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего, представленное по запросу Думитру Аворника, стороны по делу № 2-19031/20, рассматриваемому в суде Кишинэу (сектор Чентру).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".