Decizie nr.30 din 18.04.2024 de inadmisibilitate a sesizării nr.196a/2023 privind controlul constituţionalităţii articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova şi a pct.29 subpunctul 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina (încetarea protecţiei temporare dacă se constată că persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi se află în afara teritoriului Republicii Moldova o perioadă cumulativă mai mare de 45 de zile)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.196a/2023 privind controlul constituţionalităţii

articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008  privind azilul 

în  Republica  Moldova şi  a pct. 29 subpunctul 3) din  Anexa nr. 1 la

Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea

protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina

(încetarea protecţiei temporare dacă se constată că

persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi

se află în afara teritoriului Republicii Moldova o

perioadă cumulativă mai mare de 45 de zile)

nr. 30  din  18.04.2024

 (în vigoare 18.04.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.192-194 art. 74 din 02.05.2024

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Iulia Vartic asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 4 august 2023,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 18 aprilie 2024, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională la 4 august 2023 de dl Ceslav Panico, Avocatul Poporului.

2. Autorul sesizării i-a solicitat Curţii să verifice constituţionalitatea articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 şi a textului "sau dacă se constată că persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi se află în afara teritoriului Republicii Moldova o perioadă cumulativă mai mare de 45 de zile" din pct.29 subpct. 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina.

A. Legislaţia pertinentă

3. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 19

Statutul juridic al cetăţenilor străini şi al apatrizilor

"(1) Cetăţenii străini şi apatrizii au aceleaşi drepturi şi îndatoriri ca şi cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile stabilite de lege.

(2) Cetăţenii străini şi apatrizii pot fi extrădaţi numai în baza unei convenţii internaţionale, în condiţii de reciprocitate sau în temeiul hotărârii instanţei de judecată.

(3) Dreptul de azil se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu respectarea tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 102

Actele Guvernului

"(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

[...]"

4. Prevederile relevante ale Legii nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova sunt următoarele:

Articolul 21

Procedura de acordare a protecţiei temporare

"(1) Protecţia temporară se acordă prin hotărâre de Guvern, la propunerea Ministerului Afacerilor Interne, în baza unui raport prezentat de Biroul migraţie şi azil privind necesitatea de acordare a protecţiei temporare. Prin hotărâre de Guvern, se stabilesc măsurile şi perioada pentru care se acordă protecţie temporară.

(2) Raportul este elaborat în baza analizei situaţiei, efectuată de Direcţia azil şi integrare, luând-se în considerare cauzele eventualelor afluxuri de persoane.

(3) Protecţia temporară se acordă pe o perioadă de un an. În cazul în care motivele de protecţie temporară persistă, durata protecţiei temporare poate fi prelungită cu perioade de 6 luni, pentru maximum un an, dar care să nu depăşească 2 ani.

(4) La acordarea, implementarea şi încetarea protecţiei temporare, Guvernul va consulta ÎCNUR şi alte organizaţii internaţionale."

Articolul 26

Motivele de încetare a protecţiei temporare

"(1) Protecţia temporară încetează în una din următoarele situaţii:

a) atingerea duratei maxime de protecţie temporară, stabilită prin hotărâre de Guvern;

b) renunţarea la protecţie;

c) repatrierea voluntară;

d) obţinerea statutului de refugiat sau a protecţiei umanitare;

e) legalizarea şederii în alt mod;

f) reinstalarea în altă ţară.

(2) Încetarea situaţiei pentru care se acordă protecţie temporară este constatată de Direcţia azil şi integrare şi este adusă la cunoştinţă fiecărui beneficiar de protecţie temporară.

(3) Protecţia temporară poate înceta în orice moment stabilit prin hotărâre de Guvern.

(4) Hotărârea de Guvern are la bază stabilirea faptului că situaţia din ţara de origine este de asemenea natură încât să permită returnarea în siguranţă a celor cărora li s-a acordat protecţie temporară, cu respectarea corespunzătoare a drepturilor omului, a libertăţilor fundamentale şi a obligaţiilor în ceea ce priveşte nereturnarea."

5. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina sunt următoarele:

Anexa nr.1

"[...]

29. Protecţia temporară încetează în una dintre următoarele situaţii:

1) la atingerea duratei maxime de protecţie temporară stabilită în prezenta hotărâre;

2) persoana a renunţat în mod expres la protecţie temporară, informând autoritatea competentă pentru străini a Ministerului Afacerilor Interne;

3) persoana s-a repatriat voluntar în Ucraina ori s-a strămutat în altă ţară, informând autoritatea competentă pentru străini a Ministerului Afacerilor Interne, sau dacă se constată că persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi se află în afara teritoriului Republicii Moldova o perioadă cumulativă mai mare de 45 de zile;

4) în cazul acordării dreptului de şedere beneficiarului de protecţie temporară, în condiţiile Legii nr.200/2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova;

5) în cazul existenţei motivelor întemeiate pentru a se considera că persoana căreia i s-a acordat protecţie temporară cade sub incidenţa uneia dintre clauzele de excludere prevăzute la art.20 din Legea nr.270/2008 privind azilul în Republica Moldova;

6) în cazul acordării altei forme de protecţie prevăzute în Legea nr.270/2008 privind azilul în Republica Moldova."

(În redactarea anterioară intrării în vigoare a Hotărârii Guvernului nr.141 din 28 februarie 2024 cu privire la modificarea Hotărârii Guvernului 21/2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina, în vigoare din 1 martie 2024.)

6. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina sunt următoarele:

Anexa nr.1

"[...]

29. Protecţia temporară încetează în una dintre următoarele situaţii:

1) la atingerea duratei maxime de protecţie temporară stabilită în prezenta hotărâre;

2) persoana a renunţat în mod expres la protecţie temporară, informând autoritatea competentă pentru străini a Ministerului Afacerilor Interne;

3) persoana s-a repatriat voluntar în Ucraina ori s-a strămutat în altă ţară, informând autoritatea competentă pentru străini a Ministerului Afacerilor Interne;

4) în cazul acordării dreptului de şedere beneficiarului de protecţie temporară, în condiţiile Legii nr.200/2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova;

5) în cazul existenţei motivelor întemeiate pentru a se considera că persoana căreia i s-a acordat protecţie temporară cade sub incidenţa uneia dintre clauzele de excludere prevăzute la art.20 din Legea nr.270/2008 privind azilul în Republica Moldova;

6) în cazul acordării altei forme de protecţie prevăzute în Legea nr.270/2008 privind azilul în Republica Moldova."

(În redactarea Hotărârii Guvernului nr.141 din 28 februarie 2024 cu privire la modificarea Hotărârii Guvernului 21/2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina, în vigoare din 1 martie 2024.)

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizării

7. Autorul sesizării susţine că textul "poate înceta în orice moment" din alin.(3) al articolului 26 din Legea privind azilul în Republica Moldova nu oferă previzibilitate cu privire la situaţiile în care poate înceta protecţia temporară. Deşi alin.(4) al aceluiaşi articol precizează faptele pe care trebuie să se bazeze Hotărârea Guvernului privind încetarea protecţiei temporare, textul contestat este interpretat de o manieră abuzivă şi nu garantează măsuri de protecţie împotriva imixtiunilor arbitrare ale autorităţilor publice.

8. Totodată, autorul afirmă că prin Hotărârea privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina Guvernul a adoptat măsuri de organizare şi executare a Legii privind azilul în Republica Moldova. Totuşi, Guvernul a reglementat la pct.29 din anexa nr.1 la această hotărâre un motiv de încetare a protecţiei temporare care nu se regăseşte în legea a cărei executare o pretinde. Astfel, Guvernul a introdus o normă cu caracter primar, care nu se regăseşte în Legea privind azilul în Republica Moldova şi nici nu corespunde scopului urmărit de această lege. Norma în discuţie limitează fără o justificare obiectivă şi rezonabilă dreptul la protecţie temporară.

9. Mai mult, deşi Hotărârea de Guvern contestată transpune prevederi ale Directivei 2001/55/CE şi ale Deciziei de punere în aplicare (UE) 2022/382 a Consiliului din 4 martie 2022 de constatare a existenţei unui aflux masiv de persoane strămutate din Ucraina în înţelesul articolului 5 din Directiva 2001/55/CE şi având drept efect introducerea unei protecţii temporare, aceasta nu oferă acelaşi nivel de garanţii. Aşadar, perioada de 45 de zile cumulate, în care beneficiarul protecţiei temporare se poate află în afara teritoriului Republicii Moldova, stabilită de prevederea contestată, este nejustificată prin raportare la perioada de 90 de zile în decursul unei perioade de 180 de zile prevăzută în Decizia de punere în aplicare menţionată. Această perioadă redusă face sistemul naţional de protecţie temporară ineficient şi inhibitor pentru persoanele care solicită protecţia temporară.

10. În fine, autorul conchide că prevederile contestate sunt contrare articolelor 6, 19, 54 şi 102 alin.(2) din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

11. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

12. Curtea notează că, potrivit articolelor 25 lit.i) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.i) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Avocatul Poporului posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

13. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor Parlamentului şi a hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea privind azilul în Republica Moldova şi a unor prevederi din Hotărârea Guvernului privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

14. Obiectul sesizării îl constituie articolul 26 alin.(3) din Legea nr.270 privind azilul în Republica Moldova şi textul "sau dacă se constată că persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi se află în afara teritoriului Republicii Moldova o perioadă cumulativă mai mare de 45 de zile" din pct.29) subpunctul 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina.

15. Curtea reţine că după depunerea sesizării nr.196a/2023 privind controlul de constituţionalitate, Guvernul a adoptat Hotărârea nr.141 din 28 februarie 2024 cu privire la modificarea Hotărârii Guvernului nr.21/2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina. Potrivit punctului 3) lit.n) din Hotărârea menţionată textul "sau dacă se constată că persoana a părăsit teritoriul Republicii Moldova şi se află în afara teritoriului Republicii Moldova o perioadă cumulativă mai mare de 45 zile" a fost exclus din punctul 29 subpunctul 3) al Anexei nr.1 la Hotărârea contestată.

16. Astfel, Curtea constată că Guvernul a modificat textul contestat de autor în capătul de sesizare privind controlul de constituţionalitate al pct.29 subpunctul 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina. În aceste condiţii, Curtea reiterează că exercitarea controlului constituţionalităţii unei hotărâri de Guvern, în sensul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, nu poate interveni asupra unei prevederi care nu mai este în vigoare (a se vedea DCC nr.132 din 19 noiembrie 2020, § 15; DCC nr.145 din 28 septembrie 2021, § 20).

17. În acest context, Curtea notează că dispoziţiile Constituţiei fac distincţie între exercitarea controlului constituţionalităţii unei hotărâri de Guvern, pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a), şi controlul de constituţionalitate al unei hotărâri de Guvern, efectuat pe baza articolului 135 alin.(1) lit.g), în procedura excepţiei de neconstituţionalitate. În acest din urmă caz, pornind de la natura excepţiei de neconstituţionalitate, ea poate fi ridicată şi asupra actelor care nu mai sunt în vigoare, dacă sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte, iar norma este aplicabilă raporturilor juridice litigioase şi este determinantă în soluţionarea cauzei (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.2 din 9 februarie 2016, § 73; DCC nr.145 din 28 septembrie 2021, § 20).

18. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat că după abrogarea prevederilor care fac obiectul controlului său de constituţionalitate, sesizarea devine inadmisibilă, acest fapt reprezentând o consecinţă a eliminării prevederilor contestate din circuitul normativ (a se vedea DCC nr.145 din 28 septembrie 2021, § 21).

19. Astfel, Curtea constată că, datorită abrogării textului contestat din pct.29 subpunctul 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina, capătul de sesizare privind controlul de constituţionalitate, depus pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, este lipsit de obiect şi este inadmisibil.

20. Referitor la capătul de sesizare privind controlul de constituţionalitate al articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 privind azilul în Republica Moldova, Curtea constată că această normă nu a reprezentat anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

21. Autorul afirmă că norma contestată contravine articolelor 6 (separaţia şi colaborarea puterilor), 19 (statutul juridic al cetăţenilor străini şi al apatrizilor), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) şi 102 (actele Guvernului) din Constituţie.

22. În acest capăt al sesizării, Curtea observă că argumentele formulate pretind exercitarea abuzivă de către Guvern a prerogativei de a înceta în orice moment protecţia temporară. În acest sens, Curtea precizează că o dispoziţie legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate opera în mod izolat (a se vedea DCC nr.65 din 29 iunie 2023, § 21). Citite împreună, alineatele (3) şi (4) din articolul 26 din Legea contestată reglementează prerogativa Guvernului de a înceta protecţia temporară în orice moment dacă se stabileşte că situaţia din ţara de origine este de natură să permită returnarea în siguranţă a persoanelor cărora li s-a acordat protecţie temporară. Mai mult, articolul 21 alin.(4) din aceeaşi Lege prevede obligaţia Guvernului de a consulta Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi şi alte organizaţii internaţionale la încetarea protecţiei temporare.

23. Aşadar, Curtea nu constată incidenţa articolelor 6 şi 102 alin.(2) din Constituţie, pentru că condiţiile şi momentul în care Guvernul poate înceta protecţia temporară sunt reglementate cu suficientă precizie de Legea privind azilul în Republica Moldova.

24. Referitor la incidenţa articolului 19 din Constituţie, Curtea reţine că protecţia temporară reprezintă o formă de protecţie acordată străinilor şi apatrizilor pe teritoriul Republicii Moldova. Totuşi, acordarea Guvernului a prerogativei de a înceta protecţia temporară în condiţii precise stabilite de Legea privind azilul în Republica Moldova nu face incident articolul 19 din Constituţie.

25. Referitor la incidenţa articolului 54 din Constituţie, Curtea reţine că acesta nu este aplicabil în lipsa unui drept fundamental incident (a se vedea HCC nr.20 din 3 noiembrie 2022, § 24). Astfel, în lipsa demonstrării incidenţei vreunui articol din Constituţie invocat de autor, Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă şi în capătul privind controlul de constituţionalitate al articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 privind azilul în Republica Moldova.

26. Prin urmare, pe baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind controlul constituţionalităţii articolului 26 alin.(3) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova şi a pct.29 subpunctul 3) din Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului nr.21 din 18 ianuarie 2023 privind acordarea protecţiei temporare persoanelor strămutate din Ucraina.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.