Decizie nr.38 din 08.07.2016 de inadmisibilitate a sesizării nr.65g/2016 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din art.2 şi art.9 alin.(1) din Legea nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a  sesizării nr. 65g/2016  privind excepţia de neconstituţionalitate

a unor prevederi din art.2 şi art.9 alin.(1) din Legea nr.16-XVI din 15 februarie 2008

cu privire la conflictul de interese

nr. 38  din  08.07.2016

 (în vigoare 08.07.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 379-386 art. 85 din 04.11.2016

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dnei Ana Florean, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 30 mai 2016,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 8 iulie 2016 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia neconstituţionalitate a noţiunilor “conflict de interese” şi “interes personal” prevăzute la art.2 şi a dispoziţiilor art.9 alin.(1) din Legea nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese, ridicată de Gheorghe Duca în dosarul de contencios administrativ nr.3ra-636/16, aflat pe rolul Curţii Supreme de Justiţie.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională la 30 mai 2016 de către completul de judecată (Valeriu Doagă, Ala Cobăneanu, Galina Stratulat, Oleg Sternioală şi Iuliana Oprea), în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 28 noiembrie 2013, Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică al Academiei de Ştiinţe a Moldovei (AŞM) a hotărât transmiterea gratuită de la balanţa contabilă a AŞM la balanţa Universităţii AŞM a unor imobile cu drept de gestiune operativă.

4. La 7 august 2014, Comisia Naţională de Integritate a constatat că participarea lui Gheorghe Duca, în calitate de Preşedinte al AŞM, la adoptarea hotărârii de transmitere a imobilelor respective în gestiunea Universităţii AŞM, al cărei rector este soţia sa - Maria Duca, reprezintă o încălcare a regimului juridic al conflictului de interese prevăzut de Legea nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese.

5. La 25 august 2014, Gheorghe Duca a înaintat Judecătoriei Rîşcani o acţiune împotriva Comisiei Naţionale de Integritate, prin care a solicitat anularea actului de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului de interese.

6. La 21 aprilie 2015, Judecătoria Rîşcani a respins acţiunea lui Gheorghe Duca pentru motivul că este neîntemeiată. Nefiind de acord cu hotărârea primei instanţe, Gheorghe Duca a contestat-o cu apel.

7. La 22 decembrie 2015, Curtea de Apel Chişinău a respins apelul declarat de Gheorghe Duca şi a menţinut hotărârea primei instanţe.

8. La 22 februarie 2016, Gheorghe Duca a declarat recurs împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău, solicitând casarea acesteia.

9. În cadrul procedurii de recurs, la 19 aprilie 2016, Gheorghe Duca a înaintat cererea de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate a noţiunilor “conflict de interese” şi “interes personal” prevăzute la art.2 şi a dispoziţiilor art.9 alin.(1) din Legea cu privire la conflictul de interese.

10. La 18 mai 2016, Curtea Supremă de Justiţie a dispus ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi transmiterea sesizării pe adresa Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

B. Legislaţia pertinentă

11. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140 ) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

“(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional

şi a tratatelor internaţionale

“(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

(2) Intrarea în vigoare a unui tratat internaţional conţinând dispoziţii contrare Constituţiei va trebui precedată de o revizuire a acesteia.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile

şi îndatoririle

“[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

12. Prevederile relevante ale Legii nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese (M.O., 2012, nr.72-75, art.231) sunt următoarele:

Articolul 2

Noţiuni principale

“Noţiunile utilizate în prezenta lege au următorul sens:

conflict de interese – conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale persoanelor prevăzute la art.3, în calitatea lor de persoane private, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce le revin potrivit legii;

[…]

interes personal – orice interes, material sau nematerial, al persoanelor prevăzute la art.3 care rezultă din necesităţile sau intenţiile personale ale acestora, din activităţi care altfel pot fi legitime în calitate de persoană privată, din relaţiile lor cu persoane apropiate sau persoane juridice, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afiliaţiile personale cu partide politice, cu organizaţii necomerciale şi cu organizaţii internaţionale, precum şi care rezultă din preferinţele sau angajamentele acestora;

[…]”

Articolul 3

Subiecţii declarării intereselor personale

“(1) Subiecţi ai declarării intereselor personale sînt:

a) persoanele care deţin funcţii de demnitate publică prevăzute în anexa la Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică;

b) membrii Consiliului de observatori al Instituţiei Publice Naţionale a Audiovizualului Compania “Teleradio-Moldova”; deputaţii în Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia; directorul general adjunct al Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină;

c) conducătorii şi adjuncţii acestora din cadrul autorităţii administrative (instituţiei publice) subordonate organului central de specialitate, din cadrul întreprinderii de stat sau municipale, societăţii comerciale cu capital de stat majoritar, instituţiei financiare cu capital de stat total sau majoritar;

d) persoanele cu funcţii de conducere şi de control în instituţiile din cadrul sistemului de învăţământ de stat şi sistemului de sănătate publică;

e) personalul din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică;

f) funcţionarii publici, inclusiv cei cu statut special.

(2) Prevederile prezentei legi se aplică şi persoanelor care sînt împuternicite, conform actelor legislative, să ia decizii în privinţa bunurilor aflate în proprietatea statului sau în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv în privinţa mijloacelor băneşti, ori care au dreptul de a dispune de astfel de bunuri, precum şi persoanelor care nu sînt funcţionari publici, dar cărora statul le deleagă temporar una dintre aceste atribuţii.”

Articolul 9

Obligaţiile persoanelor cărora li se aplică legea

“(1) Persoana prevăzută la art.3 va informa imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, în scris, şeful ierarhic sau organul ierarhic superior despre:

a) interesul, al său ori al persoanelor apropiate, legat de decizia pe care trebuie să o ia personal sau la luarea căreia trebuie să participe, ori de acţiunea pe care trebuie să o întreprindă în îndeplinirea atribuţiilor sale de serviciu

b) calitatea, a sa ori a persoanelor apropiate, de fondator, acţionar, asociat, membru al consiliului de administraţie, membru al comisiei de control sau de revizie a unei persoane juridice (comerciale sau necomerciale), dacă această persoană juridică a primit de la organizaţia publică în care activează bunuri, inclusiv mijloace băneşti, credite garantate de stat ori de autoritatea administraţiei publice locale sau o comandă de achiziţie publică.

[…]”

13. Prevederile relevante ale Legii nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr.36-38, art.210) sunt următoarele:

Articolul 3

Trăsăturile şi calitatea actului legislativ

“[…] (2) Actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept.”

Articolul 4

Principiile de bază ale legiferării

“(1) Actul legislativ trebuie să corespundă prevederilor tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, inclusiv legislaţiei comunitare.

[…]

(3) La elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile:

a) oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente;

b) consecutivităţii, stabilităţii şi predictibilităţii normelor juridice;

c) transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii.”

14. Prevederile relevante ale Recomandării nr.R (2000) 10 privind codurile de conduită pentru funcţionarii publici (adoptată la 11 mai 2000 de Comitetul Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, la care Republica Moldova a aderat prin Hotărârea Parlamentului nr.522-XIII din 12 iulie 1995) sunt următoarele:

Articolul 8

“(1) Funcţionarul public trebuie să evite ca interesele sale personale să intre în conflict cu funcţiile sale publice. Cade în responsabilitatea sa să evite asemenea conflicte, indiferent dacă sunt reale, potenţiale sau aparente.”

Articolul 13

Conflictul de interese

“(1) Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale.

(2) Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public.

(3) Ţinând cont că funcţionarul este singurul care poate să ştie dacă el sau ea se află în această situaţie, există obligaţia personală:

- să fie atent la orice conflict de interese real sau potenţial;

- să ia măsuri pentru a evita un asemenea conflict;

- să informeze superiorul său ierarhic despre orice conflict de interese din momentul în care a luat cunoştinţă de acesta;

- de a se conforma la orice decizie finală care îi pretinde să se retragă din situaţia în care el sau ea se găsesc sau să renunţe la avantajul care afla la originea conflictului.

[…]”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

15. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul pretinde că noţiunile “conflict de interese” şi “interes personal” prevăzute în articolul 2 şi dispoziţiile articolului 9 alin.(1) din Legea cu privire la conflictul de interese sunt lipsite de previzibilitate şi precizie, motiv pentru care acestea contravin Legii nr.780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative.

16. Autorul susţine că nerespectarea Legii privind actele legislative duce implicit la încălcarea principiului legalităţii şi securităţii juridice, consfinţite prin prisma cerinţelor statului de drept, prevăzut la alin.(3) al articolului 1 din Constituţie.

17. Suplimentar, autorul excepţiei susţine că lipsa de claritate a dispoziţiilor respective contravine şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, încălcând în consecinţă articolele 4 şi 8 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

18. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

19. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

20. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate, fiind ridicată de către Gheorghe Duca în dosarul nr.3ra-636/16, care se află pe rolul Curţii Supreme de Justiţie, este formulată de subiectul abilitat cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

21. Curtea reiterează că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

22. Curtea reţine că obiectul excepţiei neconstituţionalitate îl constituie noţiunile “conflict de interese” şi “interes personal” prevăzute în articolul 2 şi, dispoziţiile articolului 9 alineatul (1) din Legea cu privire la conflictul de interese.

23. Din conţinutul excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că autorul pretinde lipsa de claritate şi previzibilitate a normelor contestate, fapt contrar articolelor 1 alin.(3), 4 şi 8 din Constituţie.

24. Curtea reţine că Legea cu privire la conflictul de interese instituie un cadru legal al incompatibilităţilor şi restricţiilor impuse persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică sau funcţii publice, precum şi modul de soluţionare a conflictului de interese.

25. Curtea constată că art.2 al legii menţionate defineşte unele noţiuni utilizate în textul acesteia, şi anume: conflict de interese, interes public, interes personal, persoane apropiate.

26. Astfel, potrivit legii, prin conflict de interese urmează a se înţelege conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale persoanelor prevăzute la art.3 [lit. a) - persoanele care deţin funcţii de demnitate publică], în calitatea lor de persoane private, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce le revin potrivit legii.

27. În acelaşi timp, interesul personal este definit drept orice interes, material sau nematerial, al persoanelor prevăzute la art.3 care rezultă din necesităţile sau intenţiile personale ale acestora, din activităţi care altfel pot fi legitime în calitate de persoană privată, din relaţiile lor cu persoane apropiate sau persoane juridice, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afiliaţiile personale cu partide politice, cu organizaţii necomerciale şi cu organizaţii internaţionale, precum şi care rezultă din preferinţele sau angajamentele acestora.

28. Urmând principiile Curţii Europene de examinare a calităţii legii, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că o lege (prevedere legală) trebuie să fie suficient de accesibilă, clară şi previzibilă. O normă este clară, accesibilă şi previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane să îşi corecteze conduita şi să fie capabilă, cu consiliere adecvată, să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-o normă (cauza Silver s.a. vs. Regatul Unit, 25 martie 1983).

29. În acelaşi timp, Curtea Europeană a constatat în jurisprudenţa sa că, “din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una din tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi, pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie” (cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni vs. România, nr.77193/01 şi 77196/01, § 35-36, 24 mai 2007).

30. Curtea reţine că noţiunile legale contestate au un grad de generalitate şi urmează a fi aplicate în cumul cu alte prevederi legale. Analizând încadrarea tehnico-legislativă a noţiunilor în cuprinsul legii, Curtea menţionează că acestea, ab initio, nu pot să comporte un caracter particular şi concret.

31. De asemenea, Curtea constată că un înţeles similar al noţiunilor menţionate este trasat şi în articolul 13 din Anexa la Recomandarea R(2000)10 a Comitetului de Miniştri către statele membre privind codurile de conduită pentru funcţionarii publici (adoptată la 11 mai 2000), potrivit căruia:

“1. Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale.

2. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public.

[…]”

32. Cu referire la pretinsa neconstituţionalitate a art.9 alin.(1) din Legea cu privire la conflictul de interese, Curtea reţine că acest alineat reglementează obligaţiile persoanelor care cad sub incidenţa legii de a informa conducătorul sau organul ierarhic superior despre conflictul de interese.

33. Examinând sesizarea, Curtea constată că aceasta cuprinde o analiză generală a principiului calităţii legii, cu invocarea încălcării articolelor 1 alin.(3), 4 şi 8 din Constituţie, însă fără a se pretinde încălcarea unei norme constituţionale care ar viza drepturile şi libertăţile persoanei.

34. În acest sens, cu referire la invocarea încălcării articolelor 1 alin.(3), 4 şi 8 din Constituţie, în jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că aceste articole comportă un caracter generic şi constituie imperative de ordin general-obligatoriu, care stau la baza oricăror reglementări şi nu pot constitui repere individuale şi separate.

35. Curtea subliniază că testul calităţii legii se efectuează prin raportare la un drept fundamental consfinţit în Constituţie, şi nu in abstracto. Aceleaşi principii sunt aplicate şi de Curtea Europeană atunci când examinează pretinsele alegaţii despre încălcarea unui drept garantat de Convenţia Europeană.

36. Curtea observă că argumentele invocate de autorul excepţiei în motivarea acesteia se referă la aspecte ce ţin de interpretarea şi aplicarea legii.

37. Curtea reiterează că Legea Supremă a învestit Parlamentul cu dreptul de interpretare oficială a legilor adoptate. Astfel, potrivit art.66 lit.c) din Constituţie, una din atribuţiile de bază ale Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem şi legislativ, este interpretarea legilor şi asigurarea unităţii reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării. Scopul interpretării constă în clarificarea normei de drept prin elucidarea conţinutului exact al acesteia şi constituie o premisă a aplicării corecte a normelor juridice.

38. Potrivit art.42 din Legea privind actele legislative, interpretarea actelor legislative reprezintă un sistem de operaţiuni logice prin care se explică sensul exact şi complet al dispoziţiilor normative. Prin interpretare se oferă soluţii juridice de realizare a normei de drept în sensul ei exact.

39. Ţinând cont de cele menţionate, Curtea concluzionează că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate pentru exercitarea controlului constituţionalităţii şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale şi al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a noţiunilor “conflict de interese” şi “interes personal” de la art.2 şi art.9 alin.(1) din Legea nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese, ridicată de Gheorghe Duca în dosarul nr.3ra-636/16, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.