Определение N 38 от 08.07.2016 о неприемлемости обращения № 65g/2016 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.2 и ст.9 ч.(1) Закона № 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 65g/2016 г. об исключительном случае

неконституционности некоторых положений ст.2 и ст.9 ч.(1) Закона

№ 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов

№ 38  от  08.07.2016

 (в силу 08.07.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 379-386 ст. 85 от 04.11.2016

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Аны Флорян,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 30 мая 2016 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 8 июля 2016 г.,

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности терминов «конфликт интересов» и «личный интерес», предусмотренных ст.2, и положений ст.9 ч.(1) Закона № 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов, по ходатайству Георгия Дуки, заявленному в административном деле № 3ra-636/16, находящемся в производстве Высшей судебной палаты.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд 30 мая 2016 года судебным составом (Валериу Доагэ, Ала Кобэняну, Галина Стратулат, Олег Стерниоалэ и Юлиана Опря) в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) и g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года, а также Положением о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд.

A. Обстоятельства основного спора

3. Высший совет по науке и технологическому развитию Академии наук Молдовы (АНМ) 28 ноября 2013 года принял решение о безвозмездной передаче с бухгалтерского баланса АНМ на баланс Университета АНМ некоторых объектов недвижимости с правом оперативного управления.

4. Национальная антикоррупционная комиссия 7 августа 2014 года установила, что участие президента АНМ Георгия Дуки в принятии решения о передаче данных объектов недвижимости в управление Университета АНМ, в котором ректором является его супруга – Мария Дука, составляет нарушение правового режима конфликта интересов, предусмотренного Законом № 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов.

5. Георгий Дука 25 августа 2014 года подал в суд сектора Рышкань иск против Национальной антикоррупционной комиссии об аннулировании акта об установлении нарушения правового режима конфликта интересов.

6. Суд сектора Рышкань 21 апреля 2015 года отклонил за необоснованностью иск Георгия Дуки. Не будучи согласным с решением суда первой инстанции, Георгий Дука обжаловал его в апелляционном порядке.

7. Апелляционная палата Кишинэу 22 декабря 2015 года отклонила жалобу Георгия Дуки и оставила в силе решение первой инстанции.

8. Георгий Дука 22 февраля 2016 года обжаловал в кассационном порядке постановление Апелляционной палаты Кишинэу с требованием об его отмене.

9. В ходе кассационного производства Георгий Дука 19 апреля 2016 года представил ходатайство об исключительном случае неконституционности терминов «конфликт интересов» и «личный интерес», предусмотренных ст.2, и положений ст.9 ч.(1) Закона о конфликте интересов.

10. Высшая судебная палата 18 мая 2016 года приняла решение о направлении обращения об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

11. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016г., № 78, ст.140):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».

Статья 4

Права и свободы человека

«(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы.»

Статья 8

Соблюдение международного права

и международных договоров

«(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции».

Статья 23

Право каждого человека на знание своих

прав и обязанностей

«[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

12. Применимые положения Закона № 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов (М.О., 2012г., № 72-75, ст.231):

Статья 2

Основные понятия

Используемые в настоящем законе понятия означают:

конфликт интересов – конфликт между исполнением обязанностей занимаемой должности и личными интересами указанных в статье 3 лиц в их положении как частных лиц, который может повлиять ненадлежащим образом на объективное и беспристрастное выполнение возложенных на них законом полномочий и обязанностей;

[…]

личный интерес – любой интерес, материальный или нематериальный, указанных в статье 3 лиц, вытекающий из их личных потребностей или намерений, из действий, которые могли бы быть законными в их положении как частных лиц, из отношений с их близкими или с юридическими лицами независимо от вида собственности, из отношений или личных связей с политическими партиями, некоммерческими организациями, с международными организациями, а также являющийся следствием их предпочтений или обязательств;

[…]».

Статья 3

Субъекты декларирования личных интересов

«(1) Субъектами декларирования личных интересов являются:

a) лица, исполняющие ответственные государственные должности, предусмотренные приложением к Закону о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности № 199 от 16 июля 2010 года;

b) члены Наблюдательного совета Общественной национальной телерадиоорганизации Компания “Teleradio-Moldova”; депутаты Народного собрания автономно – территориального образования Гагаузия; заместитель генерального директора Национальной компании медицинского страхования;

c) руководители и заместители руководителей в административном органе (публичном учреждении), подведомственном центральному отраслевому органу, на государственном или муниципальном предприятии, в коммерческом обществе с преимущественно государственным капиталом, в финансовом учреждении с государственным или преимущественно государственным капиталом;

d) лица, осуществляющие руководящие и контрольные функции в учреждениях системы государственного образования и системы общественного здравоохранения;

e) персонал кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности;

f) государственные служащие, в том числе имеющие особый статус.

(2) Положения настоящего закона применяются также к лицам, уполномоченным согласно законодательным актам принимать решения относительно имущества, находящегося в собственности государства или административно-территориальных единиц, включая денежные средства, либо наделенным правом распоряжения таким имуществом, а также к лицам, которые не являются государственными служащими, но которым государство временно делегирует одну из указанных функций».

Статья 9

Обязанности лиц, к которым применяется закон

«(1) Лицо, указанное в статье 3, обязано незамедлительно, не позднее трех дней после выявления, информировать в письменном виде вышестоящего начальника или вышестоящий орган в отношении:

a) заинтересованности – своей или близких лиц – в решении, которое должно быть принято им лично или в принятии которого оно должно участвовать, либо в действии, которое оно должно совершить при испол­нении своих служебных обязанностей;

b) положения – своего или близких лиц – учредителя, акционера, пайщика, члена административного совета, члена контрольной или ревизионной комиссии юридического лица (коммерческого или некоммерческого), если это юридическое лицо получило от публичной организации, в которой вышеуказанное лицо осуществляет деятельность, имущество, включая денежные средства, гарантированные государством или органом местного публичного управления, кредиты или заказ на государственную закупку.

[…]».

13. Применимые положения Закона № 780-XV от 27 декабря 2001 года о законодательных актах (М.О., 2002г., № 36-38, ст.210):

Статья 3

Признаки и свойства законодательного акта

«[…] (2) Законодательный акт должен соответствовать требованиям законности, доступности, точности, а после вступления в силу подлежит исполнению и обязателен для всех субъектов права».

Статья 4

Основные принципы законотворчества

«(1) Законодательный акт должен соответствовать положениям международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе законодательству Сообщества.

[…]

(3) При разработке, принятии и применении законодательных актов должны соблюдаться следующие принципы:

а) целесообразности, согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм;

b) преемственности, стабильности и предсказуемости норм права;

с) транспарентности, гласности и доступности».

14. Применимые положения Рекомендации № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих (принятой Комитетом Министров Совета Европы 11 мая 2000 года, к которому Республика Молдова присоединилась Постановлением Парламента № 522-XIII от 12 июля 1995 года):

Статья 8

«1. Государственный служащий не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допустить таких коллизий, какими бы они ни были – реальными, потенциальным и/или могущими оказаться таковыми.

[…]».

Статья 13

Столкновение интересов

«1. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или мо­жет повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

2. Личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него лично или для его семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет или имел деловые или связан­ные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий.

3. Учитывая, что обычно только самому служащему известно о том, что он находится в данном положении, он обязан:

- внимательно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;

- принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;

- доводить до сведения вышестоящего начальника о любой коллизии интересов, как только ему становится об этом известно;

- подчиниться любому окончательному решению, требующему от него выйти из того положения, в котором он находится, или отказаться от выгоды, породившей столкновение интересов.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

15. В обоснование обращения об исключительном случае неконституционности автор утверждает, что понятия «конфликт интересов» и «личный интерес», предусмотренные ст.2, и положения ст.9 ч.(1) Закона о конфликте интересов лишены предсказуемости и точности, что противоречит Закону № 780-XV от 27 декабря 2001 года о законодательных актах.

16. Автор утверждает, что несоблюдение Закона о законодательных актах ведет к нарушению принципов законности и правовой определенности, закрепленных, в свете требований правового государства, ч.(3) ст.1 Конституции.

17. Автор обращения также считает, что отсутствие ясности в указанных положениях противоречит и практике Европейского суда по правам человека, нарушая тем самым ст.4 и ст.8 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

18. Рассмотрев допустимость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

19. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов относится к компетенции Конституционного суда.

20. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности, представленное по ходатайству Георгия Дуки в деле № 3ra-636/16, находящемся в производстве Высшей судебной палаты, подано субъектом, наделенным таким правом в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

21. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива разрешения исключительных случаев неконституционности, которой он наделен статьей 135 ч.(1) п.g) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и положениями Конституции, с учетом принципа ее верховенства и применимости оспариваемых положений при рассмотрении судом основного спора.

22. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения об исключительном случае неконституционности являются термины «конфликт интересов» и «личный интерес», предусмотренные ст.2, и положения ст.9 ч.(1) Закона о конфликте интересов.

23. Из содержания обращения Конституционный суд отмечает, что автор ссылается на отсутствие ясности и предсказуемости оспариваемых норм, что противоречит статьям 1 ч.(3), 4 и 8 Конституции.

24. Конституционный суд отмечает, что Закон о конфликте интересов – это правовая основа, регламентирующая несовместимости и ограничения в отношении лиц, занимающих ответственные государственные или государственные должности, а также порядок разрешения конфликта интересов.

25. Конституционный суд отмечает, что ст.2 указанного Закона определяет некоторые используемые в нем понятия, а именно: конфликт интересов, общественный интерес, личный интерес, близкие лица.

26. Так, согласно закону, под конфликтом интересов следует понимать конфликт между исполнением обязанностей занимаемой должности и личными интересами указанных в статье 3 лиц [п. a) – лица, исполняющие ответственные государственные должности] в их положении как частных лиц, который может повлиять ненадлежащим образом на объективное и беспристрастное выполнение возложенных на них законом полномочий и обязанностей.

27. В то же время личный интерес определяется как любой интерес, материальный или нематериальный, указанных в статье 3 лиц, вытекающий из их личных потребностей или намерений, из действий, которые могли бы быть законными в их положении как частных лиц, из отношений с их близкими или с юридическими лицами независимо от вида собственности, из отношений или личных связей с политическими партиями, некоммерческими организациями, с международными организациями, а также являющийся следствием их предпочтений или обязательств.

28. Следуя принципам Европейского суда в анализе качества закона, Конституционный суд в своей практике отмечал, что закон (положение закона) должен быть достаточно доступным, ясным и предсказуемым. Правовая норма является ясной, доступной и предсказуемой только в том случае, если она изложена с достаточной точностью, чтобы позволить любому лицу скорректировать свое поведение и, получив соответствующую юридическую консультацию, предвидеть с разумной степенью определенности те последствия, которые могут возникнуть в результате этой нормы (дело Сильвер против Соединенного Королевства, 25 марта 1983 года).

29. Европейский суд в своей практике также указывал, что «в связи с принципом общего характера законов их содержание не может обеспечить абсолютную точность. Один из стандартных методов регулирования состоит в использовании скорее общих категорий, чем исчерпывающих перечней. Кроме того, множество законов используют эффективность более или менее неопределенных формулировок, чтобы избежать чрезмерной строгости и иметь возможность адаптироваться к изменяющимся условиям» (дело Драготониу и Милитару-Пидхорни против Румынии, № 77193/01 и 77196/01, § 35-36, 24 мая 2007 года).

30. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые юридические понятия имеют относительно общий характер и должны применяться в совокупности с другими правовыми положениями. Проанализировав с точки зрения законодательной техники использование этих понятий в содержании закона, Конституционный суд отмечает, что они не могут, ab initio, носить индивидуальный и конкретный характер.

31. Конституционный суд также отмечает, что аналогичный смысл указанных понятий следует и из ст.13 приложения к Рекомендации R(2000)10 Комитета Министров Совета Европы странам-участницам о кодексах поведения для государственных служащих (принятой 11 мая 2000 года), которая гласит:

«1. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или мо­жет повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

2. Личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него лично или для его семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет или имел деловые или связан­ные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий.

[…]».

32. Относительно предполагаемой неконституционности ч.(1) ст.9 Закона о конфликте интересов, Конституционный суд отмечает, что данная часть устанавливает обязанности лиц, подпадающих под действие закона, информировать начальника или вышестоящий орган о конфликте интересов.

33. При рассмотрении обращения Конституционный суд констатирует, что оно содержит общий анализ принципа качества закона, со ссылкой на нарушение ст.1 ч.(3), ст.4 и 8 Конституции, но без указания нарушенной конституционной нормы, относящейся к правам и свободам человека.

34. В связи с утверждениями о нарушении ст.1 ч.(3), ст.4 и 8 Конституции, Конституционный суд в своей практике отмечал, что эти положения носят первичный и общеобязательный характер, лежат в основе любого правового регулирования и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований.

35. Конституционный суд подчеркивает, что тест на качество закона проводится применительно к одному из основных прав, закрепленных Конституцией, а не абстрактно. Такие же принципы применяются и Европейским судом при рассмотрении обращений о предполагаемом нарушении прав, гарантированных Европейской конвенцией.

36. Конституционный суд отмечает, что доводы, приведенные автором в обоснование обращения, относятся к вопросам толкования и применения закона.

37. Конституционный суд напоминает, что Высший закон наделил Парламент правом официального толкования принятых законов. Так, согласно ст.66 п.с) Конституции, одно из основных полномочий Парламента, как высшего представительного и законодательного органа, составляет толкование законов и обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории страны. Цель толкования состоит в разъяснении правовой нормы путем раскрытия ее точного содержания и является предпосылкой для правильного применения норм права.

38. Согласно ст.42 Закона о законодательных актах, толкование законодательных актов представляет собой систему логических операций, посредством которых раскрывается точный и полный смысл нормативных предписаний. В ходе толкования предлагаются юридические решения для реализации точного содержания правовой нормы.

39. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд приходит к выводу, что обращение не отвечает требованиям допустимости для осуществления конституционного контроля и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности понятий «конфликт интересов» и «личный интерес» ст.2 и ст.9 ч.(1) Закона № 16-XVI от 15 февраля 2008 года о конфликте интересов, представленное по ходатайству Георгия Дуки в деле № 3ra-636/16, находящемся на рассмотрении Высшей судебной палаты.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».