Decizie nr.61 din 06.09.2016 de inadmisibilitate a sesizării nr.93a/2016 privind controlul constituţionalităţii art.26 alin.(6) lit.b) din Legea nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice şi art.38 alin.(3) lit.c) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (finanţarea partidelor politice)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.93a/2016 privind controlul

constituţionalităţii art.26 alin.(6) lit. b) din Legea nr.294-XVI

din 21 decembrie 2007 privind partidele politice şi art.38 alin.(3)

lit.c) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997

(finanţarea partidelor politice)

nr. 61  din  06.09.2016

 (în vigoare 06.09.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 353-354 art. 79 din 11.10.2016

* * *

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 29 iulie 2016,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 6 septembrie 2016 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La 29 iulie 2016, deputatul Grigore Cobzac a adresat Curţii Constituţionale o sesizare, prin care solicită controlul constituţionalităţii art.26 alin.(6) lit.b) din Legea nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice şi art.38 alin.(3) lit.c) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

A. Motivele sesizării

2. Motivele sesizării, astfel cum au fost expuse de autorul sesizării, pot fi rezumate după cum urmează.

3. La 2 aprilie 2015 a fost adoptată Legea nr.36 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care au fost operate modificări la Legea privind partidele politice nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 şi Codul electoral. Astfel, prin modificările operate a fost instituită interdicţia asupra finanţării partidelor politice din partea persoanelor fizice cetăţeni ai Republicii Moldova din veniturile obţinute din afara ţării.

4. Autorul sesizării susţine că prevederile art.26 alin.(6) lit.b) din Legea privind partidele politice şi art.38 alin.(3) lit.c) din Codul electoral încalcă principiul constituţional al egalităţii cetăţenilor şi dreptul de asociere liberă în partide politice, astfel intrând în contradicţie cu dispoziţiile articolelor 4, 8, 16 alin.(2), 41 alin.(1) din Constituţie, art.11, 14 din Convenţia Europeană şi art.1 din Protocolul nr.12 la Convenţia Europeană.

B. Legislaţia pertinentă

5. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art.140) sunt următoarele:

Articolul 16

Egalitatea

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

“(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

[…]”

6. Prevederile relevante ale Legii nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (publicat în M. O., 2008, nr.42-44/119) sunt următoarele:

Articolul 26

Donaţiile

“[…]

(6) Se interzice finanţarea, prestarea unor servicii cu titlu gratuit ori susţinerea materială sub orice formă, directă şi/sau indirectă, a partidelor politice de către:

a) cetăţenii Republicii Moldova care nu au împlinit vârsta de 18 ani, cetăţenii limitaţi în capacitatea de exerciţiu sau declaraţi incapabili printr-o hotărâre definitivă a instanţei de judecată;

b) persoanele fizice cetăţeni ai Republicii Moldova din veniturile obţinute din afara ţării;

c) cetăţenii străini, apatrizi, persoanele anonime sau cele care donează în numele unor terţi;

d) autorităţile publice, organizaţiile, întreprinderile, instituţiile publice, alte persoane juridice finanţate de la bugetul public sau care au capital de stat, cu excepţia cazurilor în care acordarea de servicii sau susţinerea materială este în mod expres prevăzută de legislaţie;

e) persoanele juridice care, la data efectuării donaţiei, au datorii restante mai vechi de 60 de zile la bugetul de stat, la bugetul asigurărilor sociale de stat sau la fondul asigurărilor medicale obligatorii;

f) persoanele juridice cu capital străin sau mixt, persoanele juridice din străinătate;

g) alte state şi organizaţii internaţionale, inclusiv organizaţiile politice internaţionale;

h) organizaţiile necomerciale, sindicale, de binefacere sau religioase.

[…]”

7. Prevederile relevante ale Codului electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (publicat în M. O., 2016, nr.277-287/585) sunt următoarele:

Articolul 2

Principiile participării la alegeri

”(1) Cetăţeanul Republicii Moldova participă la alegeri prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Participarea la alegeri este liberă (benevolă). Nimeni nu este în drept să exercite presiuni asupra alegătorului cu scopul de a-l sili să participe sau să nu participe la alegeri, precum şi asupra exprimării de către acesta a liberei sale voinţe.

(3) Cetăţenii Republicii Moldova care domiciliază în afara ţării beneficiază de drepturi electorale depline în condiţiile prezentului cod. Misiunile diplomatice şi oficiile consulare sînt obligate să creeze condiţii pentru ca cetăţenii să-şi exercite liber drepturile lor electorale.”

Articolul 36

Interzicerea subvenţionării din străinătate

“(1) Se interzice finanţarea directă şi/sau indirectă, precum şi susţinerea materială sub orice formă a grupurilor de iniţiativă, a campaniilor electorale ale candidaţilor la alegeri şi ale concurenţilor electorali de către alte state, de către întreprinderi, instituţii şi organizaţii străine, internaţionale şi mixte, precum şi de către persoanele fizice care nu sînt cetăţeni ai Republicii Moldova. Sumele astfel primite se confiscă prin hotărârea instanţei de judecată şi se fac venit la bugetul de stat conform prevederilor legislaţiei penale şi contravenţionale.

(2) Prevederile alin.(1) nu pot fi interpretate şi aplicate în sensul limitării finanţărilor alocate deschis şi transparent, cu scopul sprijinirii eforturilor de promovare a valorilor democratice, a standardelor internaţionale pentru alegeri libere, democratice şi corecte.”

Articolul 38

Condiţiile şi modul de susţinere financiară a campaniilor electorale

“(1) Pentru finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale pot fi utilizate doar resurse financiare provenite din activitatea de muncă, de întreprinzător, ştiinţifică sau din cea de creaţie, desfăşurată pe teritoriul Republicii Moldova.

(2) Finanţarea directă şi/sau indirectă, precum şi susţinerea materială prin alte forme a campaniilor electorale ale concurenţilor electorali de către persoane fizice sau juridice se efectuează cu respectarea următoarelor condiţii:

[…]

e) plafoanele donaţiilor din partea persoanelor fizice şi juridice în contul “Fond electoral” pentru o campanie electorală constituie 200 şi, respectiv, 400 de salarii medii lunare pe economie stabilite pentru anul respectiv;

[…]

(3) Se interzice finanţarea ori susţinerea materială sub orice formă, directă şi/sau indirectă, a activităţii partidelor politice, a campaniilor electorale/ concurenţilor electorali de către:

[…]

c) persoanele fizice cetăţeni ai Republicii Moldova din veniturile obţinute în afara ţării;”

8. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:

Articolul 11

Libertatea de întrunire şi de asociere

“1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”

Articolul 14

Interzicerea discriminării

“Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta Convenţie trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizării

9. Autorul sesizării susţine că prin normele contestate se încalcă principiul constituţional al egalităţii cetăţenilor şi dreptul de asociere liberă în partide politice.

10. Autorul sesizării susţine că normele contestate, care stabilesc interdicţia finanţării partidelor politice, campaniilor electorale sau concurenţilor electorali de către cetăţenii Republicii Moldova din veniturile obţinute în afara ţării, creează o situaţie discriminatorie între cetăţeni.

11. Totodată, autorul sesizării susţine că interdicţia impusă de normele criticate se răsfrânge şi asupra calităţii de membru de partid. Or, neachitarea cotizaţiilor sau a donaţiilor de către membrii de partid poate genera excluderea din partid.

12. Astfel, potrivit autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încălcă prevederile art.4, 8, 16 alin.(2), 41 alin.(1) din Constituţie, art.11, 14 din Convenţia Europeană şi art.1 din Protocolul nr.12 la Convenţia Europeană.

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea reţine următoarele.

14. În temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

15. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

16. Curtea reţine că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie prevederile art.26 alin.(6) lit.b) din Legea privind partidele politice şi art.38 alin.(3) lit.c) din Codul electoral, prin care se interzice finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale de către persoanele fizice cetăţeni ai Republicii Moldova din veniturile obţinute în afara ţării.

17. În speţă, autorul sesizării invocă încălcarea prin normele contestate a principiului constituţional al egalităţii şi a libertăţii de asociere în partide politice.

18. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele/actele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

19. Curtea subliniază că, în conformitate cu articolul 41 alin.(1) din Constituţie, cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

20. Interpretând art.41 alin.(1) din Constituţie, Curtea, în Hotărârea nr.37 din 10 decembrie 1998, a statuat că:

“[…] stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic (modul de creare, scopul creării, existenţa unui patrimoniu, unei structuri de sine stătătoare, înregistrarea, principiul reprezentativităţii) derivă direct din dreptul Parlamentului de a le reglementa prin lege organică, drept prevăzut expres în art.72 alin.(3) lit.g) din Constituţie.”

21. Curtea observă că normele contestate, care prevăd interdicţia subvenţionării din străinătate a partidelor politice, derivă din principiul instituit de legiuitor la art.38 alin.(1) din Codul electoral, potrivit căruia pentru finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale pot fi utilizate doar resurse financiare provenite din activitatea de muncă, de întreprinzător, ştiinţifică sau din cea de creaţie, desfăşurată pe teritoriul Republicii Moldova.

22. Cu referire la rolul statului în reglementarea subiecţilor care au dreptul de a finanţa partidele politice, Curtea Europeană în jurisprudenţa sa (Partidul naţionalist basc – organizaţia regională din Iparralde v. Franţa, hotărâre din 7 iunie 2007, § 47) a menţionat că:

“47. […] această chestiune se încadrează în marja reziduală de apreciere acordată statelor contractante, care au libertatea de a determina de care resurse financiare externe pot beneficia partidele politice. […] Acest lucru conduce la concluzia că interdicţia impusă partidelor politice de a primi finanţări de la partide politice din afara ţării nu este în sine incompatibilă cu articolul 11 din Convenţie.”

23. Totodată, Curtea Europeană (Sitaropoulos şi Giakoumopoulos v. Grecia, nr.42202/07, hotărâre din 15 martie 2012, § 69) a examinat compatibilitatea, din punct de vedere al criteriului reşedinţei, a interdicţiei impuse asupra dreptului de vot, garantat de art.3 al Protocolului nr.1 la Convenţia Europeană, statuând că:

“69. […] o astfel de restricţie poate fi justificată pentru mai multe raţiuni: în primul rând, prezumţia că cetăţenii nerezidenţi sunt mai puţin legaţi, direct şi continuu, de problemele cotidiene ale ţării şi au mai puţin cunoştinţă despre acestea; în al doilea rând, candidaţii la alegerile parlamentare nu pot prezenta atât de uşor chestiunile privitoare la alegeri cetăţenilor care trăiesc în străinătate, care vor avea, de asemenea, mai puţină influenţă asupra selecţiei candidaţilor sau la elaborarea programelor; în al treilea rând, legătura strânsă dintre dreptul de vot în cadrul alegerilor parlamentare şi faptul de a fi vizat în mod direct de actele organelor politice astfel alese şi, în al patrulea rând, o asemenea restricţie se explică şi prin preocuparea legitimă a legiuitorului de a limita influenţa în alegeri a cetăţenilor care trăiesc în străinătate în privinţa problemelor fundamentale ale ţării, care afectează în special pe cei care trăiesc în ţară [...].”

24. De asemenea, Curtea Europeană în cauza Doyle v. Marea Britanie (nr.30158/06, decizie din 6 februarie 2007) a considerat că necesitatea îndeplinirii cerinţei de reşedinţă sau durată a reşedinţei pentru deţinerea sau exercitarea dreptului de vot nu este, în principiu o restricţie arbitrară a dreptului de vot şi, prin urmare, nu este incompatibil cu articolul 3 din Protocolul nr 1.

25. În acelaşi timp, Curtea reţine că cel de-al doilea Act adiţional la Raportul de conformitate a Republicii Moldova privind finanţarea partidelor politice, adoptat de GRECO la 4 decembrie 2015 (Greco RC-III (2015) 8E), statuează că:

“21. [...] Republica Moldova are acum un cadru legal care urmăreşte asigurarea transparenţei în finanţarea partidelor politice, a concurenţilor electorali şi a entităţilor asociate partidelor politice, fiind în concordanţă cu dispoziţiile relevante din Recomandarea Rec (2003) 4 privind normele comune împotriva corupţiei în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.”

26. Cu referire la pretinsa încălcare a principiului nediscriminării, Curtea în jurisprudenţa sa a menţionat că orice diferenţă de tratament nu implică în mod automat o încălcare a articolului 16 din Constituţie. Pentru constatarea unei încălcări a acestui principiu, urmează ca persoanele aflate în situaţii similare sau comparabile să fie supuse unui tratament diferenţiat şi discriminatoriu. Curtea a reţinut că statul dispune de o anumită marjă de apreciere pentru a justifica un tratament diferit în situaţii analoge. Aplicarea marjei de apreciere variază în funcţie de circumstanţe şi de context, care au la bază o justificare obiectivă şi rezonabilă şi urmăresc un scop legitim.

27. De asemenea, în partea ce ţine de încălcarea art.1 din Protocolul nr.12 la Convenţia Europeană, Curtea menţionează că Republica Moldova nu a ratificat Protocolul menţionat supra, ci este doar parte semnatară a acestuia.

28. Astfel, ţinând cont de cele menţionate, Curtea subliniază că stabilirea surselor de finanţare a partidelor politice, care poate include restricţii atât în privinţa subiecţilor, cât şi în privinţa locului de provenienţă a mijloacelor financiare, ţine exclusiv de marja de apreciere a statului, care poate restrânge exerciţiul unor drepturi sau libertăţi, dacă aceste măsuri sunt necesare în interesele securităţii naţionale şi integrităţii teritoriale.

29. În lumina celor expuse, Curtea menţionează că sesizarea nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în temeiul articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale şi al pct.28 lit.d) din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea deputatului în Parlament, Grigore Cobzac, privind controlul constituţionalităţii articolului 26 alin.(6) lit.b) din Legea nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice şi a articolului 38 alin.(3) lit.c) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.