Определение N 61 от 06.09.2016 о неприемлемости обращения № 93a/2016 о контроле конституционности ст.26 ч.(6) п.b) Закона № 294-XVI от 21 декабря 2007 года о политических партиях и ст.38 ч.(3) п.с) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года (финансирование политических партий)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 93a/2016 о контроле конституционности

ст. 26 ч. (6) п. b) Закона  № 294-XVI  от 21  декабря  2007  года  о

 политических партиях и ст. 38 ч. (3) п. с)  Кодекса о выборах

№ 1381-XIII от 21 ноября 1997 года

(финансирование политических партий)

№ 61  от  06.09.2016

 (в силу 06.09.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 353-354 ст. 79 от 11.10.2016

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 29 июля 2016 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате

6 сентября 2016 года,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Депутат Парламента Григоре Кобзак представил в Конституционный суд 29 июля 2016 года обращение о контроле конституционности ст.26 ч.(6) п.b) Закона № 294-XVI от 21 декабря 2007 года о политических партиях и ст.38 ч.(3) п.с) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года.

ОСНОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ

2. Основания обращения, изложенные авторами, можно сформулировать следующим образом.

3. Законом № 36 от 2 апреля 2015 года были внесены изменения и дополнения в некоторые законодательные акты, включая Закон о политических партиях и Кодекс о выборах. Так, данными поправками был введен запрет на финансирование политических партий физическими лицами - гражданами Республики Молдова из доходов, полученных за пределами страны.

4. Автор обращения считает, что ст.26 ч.(6) п.b) Закона о политических партиях и ст.38 ч.(3) п.с) Кодекса о выборах нарушают конституционный принцип равенства граждан и право на свободное объединение в политические партии, чем противоречат положениям ст.4, 8, 16 ч.(2), 41 ч.(1) Конституции, ст.11, 14 Европейской конвенции и ст.1 Протокола № 12 к Европейской конвенции.

B. ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 16

Равенство

«(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения».

Статья 41

Свобода партий и других общественно-политических организаций

«(1) Граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

[...]».

6. Применимые положения Закона № 294-XVI от 21 декабря 2007 года о политических партиях (М.О., 2008, № 42-44/119):

Статья 26

Пожертвования

«[...]

(6) Запрещается финансирование, предоставление бесплатных услуг или материальная поддержка в любой форме, прямой и/или непрямой, политических партий:

а) гражданами Республики Молдова в возрасте до 18 лет, гражданами, ограниченно дееспособными или признанными недееспособными окончательным решением судебной инстанции;

b) физическими лицами–гражданами Республики Молдова из доходов, полученных за пределами страны;

c) иностранными гражданами, лицами без гражданства, анонимами или от имени третьих лиц;

d) органами публичной власти, организациями, предприятиями, публичными учреждениями, другими юридическими лицами, финансируемыми из государственного бюджета или имеющими государственный капитал, за исключением случаев, когда предоставление услуг или материальная поддержка прямо предусмотрены законодательством;

e) юридическими лицами, на момент пожертвования имеющими более чем 60-дневную задолженность перед государственным бюджетом, бюджетом государственного социального страхования или фондом обязательного медицинского страхования;

f) юридическими лицами с иностранным или смешанным капиталом, иностранными юридическими лицами;

g) другими странами и международными организациями, в том числе международными политическими организациями;

h) некоммерческими организациями, профсоюзами, благотворительными или религиозными организациями.

[...]».

7. Применимые положения Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года (М.О., 1997, № 81, ст.667):

Статья 2

Принципы участия в выборах

«(1) Граждане Республики Молдова принимают участие в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Участие в выборах добровольно. Никто не имеет права оказывать давление на избирателей с целью заставить их участвовать или не участвовать в выборах, а также воздействовать на свободу волеизъявления избирателя.

(3) Граждане Республики Молдова, проживающие за ее пределами, пользуются всей полнотой избирательных прав в соответствии с настоящим кодексом. Дипломатические представительства и консульства обязаны создавать условия для свободной реализации гражданами своих избирательных прав».

Статья 36

Запрещение зарубежного субсидирования

«(1) Запрещаются прямое и/или непрямое финансирование и материальная поддержка в иной форме инициативных групп, избирательных кампаний кандидатов и конкурентов на выборах другими государствами, иностранными, международными и совместными предприятиями, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, не являющимися гражданами Республики Молдова. Полученные таким образом средства конфискуются решением судебной инстанции и обращаются в доход государственного бюджета в соответствии с уголовным и правонарушительным законодательством.

(2) Положения части (1) не могут толковаться и применяться в смысле ограничения открытого и прозрачного финансирования в целях поддержки усилий по продвижению демократических ценностей, международных стандартов для свободных, демократических и честных выборов».

Статья 38

Условия и порядок финансовой поддержки

избирательных кампаний

«(1) Для финансирования деятельности политических партий и избирательных кампаний могут использоваться лишь доходы от трудовой, предпринимательской, научной и творческой деятельности, осуществляемой на территории Республики Молдова.

(2) Прямое и/или непрямое финансирование и материальная поддержка в иной форме избирательных кампаний конкурентов на выборах физическими или юридическими лицами осуществляются с соблюдением следующих условий:

[…]

e) предельный размер пожертвований физических и юридических лиц на счете «Избирательный фонд» на избирательную кампанию составляет соответственно 200 и 400 среднемесячных заработных плат по экономике на соответствующий год;

[…]

(3) Запрещается прямое и/или непрямое финансирование и материальная поддержка в иной форме деятельности политических партий, избирательных кампаний/конкурентов на выборах:

[…]

c) физическими лицами–гражданами Республики Молдова из доходов, полученных за пределами страны;

[…]».

8. Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, с изменениями и дополнениями, внесенными дополнительными Протоколами (принята в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицирована Республикой Молдова Постановлением Парламента № 1298-XIII от 24 июля 1997 года):

Статья 11

Свобода собраний и ассоциаций

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления».

Статья 14

Запрещение дискриминации

«Пользование правами и свободами, изложенными в настоящей конвенции, обеспечивается без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иным признакам».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

9. Автор обращения считает, что оспариваемые нормы нарушают конституционный принцип равенства граждан и право на свободное объединение в политические партии.

10. Он утверждает, что данные нормы, устанавливающие запрет на финансирование политических партий, избирательных кампаний или конкурентов на выборах гражданами Республики Молдова из доходов, полученных за пределами страны, создают дискриминационное положение.

11. В то же время автор отмечает, что запрет, установленный оспариваемыми нормами, отражается и на качестве члена партии. Ведь неоплата взносов или пожертвований членами партии может привести к исключению из партии.

12. По мнению автора обращения, положения, подвергнутые контролю конституционности, нарушают ст.4, 8, 16 ч.(2), 41 ч.(1) Конституции, ст.11, 14 Европейской конвенции и ст.1 Протокола № 12 к Европейской конвенции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев обращение с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

14. Согласно ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, обращения о контроле конституционности законов относятся к компетенции Конституционного суда.

15. Статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов Парламента правом обращения в Конституционный суд.

16. Конституционный суд отмечает, что предметом конституционного контроля являются положения ст.26 ч.(6) п.b) Закона о политических партиях и ст.38 ч.(3) п.с) Кодекса о выборах, которые запрещают финансирование политических партий и избирательных кампаний физическими лицами – гражданами Республики Молдова из доходов, полученных за пределами страны.

17. Автор обращения в данном случае ссылается на нарушение оспоренными нормами конституционного принципа равенства и свободы объединения в политические партии.

18. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.a) Конституции прерогатива Конституционного суда предполагает установление соотношения между оспариваемыми положениями и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

19. Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.41 ч.(1) Конституции, граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

20. В Постановлении № 37 от 10 декабря 1998 года о толковании ст.41 ч.(1) Конституции Конституционный суд отмечал, что:

«[…] установление критериев, относящихся к организации и деятельности политической партии (порядок и цель создания, наличие имущества, самостоятельность структуры, регистрация, принцип представительства), прямо вытекает из права Парламента регламентировать их органическим законом, предусмотренного ст.72 ч.(3) п.g) Конституции».

21. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые нормы, предусматривающие запрет на иностранное субсидирование политических партий, исходят из принципа, установленного законодателем в ст.38 ч.(1) Кодекса о выборах, согласно которому для финансирования деятельности политических партий и избирательных кампаний могут использоваться лишь доходы от трудовой, предпринимательской, научной и творческой деятельности, осуществляемой на территории Республики Молдова.

22. По вопросу о роли государства в определении субъектов с правом финансирования политических партий, Европейский суд в своей практике (Баскская национальная партия - региональная организация «Ипарральде» против Франции, постановление от 7 июня 2007 г., § 47) отмечал:

«47. […] этот вопрос относится к остаточному усмотрению Высоких договаривающихся сторон, которые вольны при определении того, какие иностранные средства могут быть собраны политическими партиями. […] Это привело Европейский суд к выводу, что сама по себе невозможность для политических партий получать средства от иностранных партий не является несовместимой со статьей 11 Конвенции».

23. В то же время Европейский суд, рассмотрев вопрос о совместимости запрета на право голоса, гарантированного ст.3 Протокола № 1 к Европейской конвенции, с точки зрения критерия места проживания (Ситаропулос и Зякумопулос против Греции, № 42202/07, постановление от 15 марта 2012 г., § 69), установил:

«69. […] подобное ограничение может быть оправдано по следующим основаниям: во-первых, предполагается, что граждане нерезиденты имеют в меньшей мере непосредственную и постоянную связь с повседневными проблемами страны и знают о них меньше; во-вторых, кандидатам на парламентских выборах сложно представить информацию о выборах гражданам, проживающим за рубежом, которые не могут оказывать должного влияния на процесс отбора кандидатов или составления программ; в-третьих, тесная связь между правом голоса в рамках парламентских выборов и непосредственным влиянием на избирателя актов избранных таким образом политических органов, и, в-четвертых, подобное ограничение объясняется законной заботой законодателя ограничить влияние граждан, проживающих за рубежом, на выборы по основным проблемам страны, которые затрагивают, в особенности, проживающих в стране [...]».

24. Европейский суд в деле Дойл против Великобритании (№ 30158/06, решение от 6 февраля 2007 г.) отмечал, что необходимость соблюдения требования о проживании или продолжительности проживания для приобретения или осуществления права голоса не является, по сути, произвольным ограничением права голоса и, соответственно, не является несовместимым со статьей 3 Протокола № 1.

25. В то же время Конституционный суд отмечает, что в дополнении ко второму сводному докладу по Республике Молдова о прозрачности финансирования политических партий, принятому ГРЕКО 4 декабря 2015 года (Greco RC-III (2015) 8E), устанавливается:

«21. [...] Республика Молдова в настоящее время имеет законодательную базу, направленную на обеспечение прозрачности в финансировании политических партий, конкурентов на выборах и субъектов, ассоциированных политическим партиям, которая соответствует положениям, содержащимся в Рекомендациях Rec (2003) 4 об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний».

26. В отношении предполагаемого нарушения принципа недискриминации Конституционный суд в своей практике отмечал, что различия в обращении не предполагают автоматически нарушение ст.16 Конституции. Для установления нарушения данного принципа необходимо, чтобы лица, находящиеся в одинаковых или сопоставимых ситуациях, подвергались различному и дискриминационному обращению. Конституционный суд указал, что государство обладает определенной свободой усмотрения для того, чтобы объяснить различный подход в аналогичных ситуациях. Применение этой свободы варьирует в зависимости от обстоятельств и контекста, которые имеют под собой объективные и разумные основания и преследуют законную цель.

27. В части нарушения ст.1 Протокола № 12 к Европейской конвенции Конституционный суд отмечает, что Республика Молдова не ратифицировала данный Протокол, а является лишь стороной, подписавшей его.

28. С учетом вышеизложенного Конституционный суд подчеркивает, что определение источников финансирования политических партий, которые могут включать ограничения, как в отношении субъектов, так и в отношении места происхождения финансовых средств, относится исключительно к свободе усмотрения государства, которое может ограничить осуществление некоторых прав или свобод, если такие меры необходимы в интересах национальной безопасности и территориальной целостности.

29. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что обращение не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии с положениями ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутата Парламента Григория Кобзака о контроле конституционности ст.26 ч.(6) п.b) Закона № 294-XVI от 21 декабря 2007 года о политических партиях и ст.38 ч.(3) п.с) Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».