Decizie nr.85 din 30.06.2022 de inadmisibilitate a sesizării nr.208g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Codul educaţiei (finanţarea de la bugetul de stat a pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.208g/2021 privind excepţia de

neconstituţionalitate a unor prevederi din Codul educaţiei

(finanţarea de la bugetul de stat a pachetului standard de

servicii educaţionale pentru învăţământul general)

nr. 85  din  30.06.2022

 (în vigoare 30.06.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 221-229 art. 112 din 22.07.2022

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 11 octombrie 2021,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 30 iunie 2022, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea cu privire la excepţia de neconstituţionalitate:

- a articolelor 9 alin.(2), 38 alin.(3), 143 alin.(1), 145 alin.(1), 152 lit.a) şi 157 literele b) şi c)

- şi a termenilor "public" din articolul 143 alin.(1) şi "publice" din articolul 144 alin.(2) din Codul educaţiei,

ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele Instituţiei Publice "Liceul de Limbi Moderne şi Management" şi unui grup de părinţi ai căror copii studiază în cadrul acestei instituţii, reclamanţi în dosarul nr.2-22696/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de dna judecător Angela Ciubotaru de la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 24 noiembrie 2021, Instituţia Publică "Liceul de Limbi Moderne şi Management" şi un grup de părinţi ai căror copii studiază în cadrul acestei instituţii s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Guvernului Republicii Moldova, Primăriei şi Consiliului municipal Chişinău, prin care au solicitat constatarea faptului discriminării şi repararea prejudiciului suferit prin imposibilitatea finanţării de către stat a studiilor în instituţii private de învăţământ.

4. În cadrul şedinţei de pregătire a cauzei pentru dezbateri judiciare, dl avocat Vladimir Grosu a ridicat, în interesele reclamanţilor, excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din Codul educaţiei. La modul general, normele atacate stabilesc modalitatea de finanţare a instituţiilor de învăţământ de la bugetul de stat.

5. La 1 octombrie 2021, Judecătoria Chişinău, sediul Centru, a admis cererea cu privire la ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

"(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 35

Dreptul la învăţătură

"(1) Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare.

[…]

(5) Instituţiile de învăţământ, inclusiv cele nestatale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii.

[…]

(9) Dreptul prioritar de a alege sfera de instruire a copiilor revine părinţilor."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale sunt următoarele

Articolul 12

Transferuri cu destinaţie specială

"(1) Transferurile cu destinaţie specială de la bugetul de stat se alocă bugetelor locale pentru finanţarea:

a) învăţământului preşcolar, primar, secundar general, special şi complementar (extraşcolar);

[…]."

8. Prevederile relevante ale Codului educaţiei, adoptat prin Legea nr.152 din 17 iulie 2014, sunt următoarele:

Articolul 9

Condiţiile de acces

"[…]

(2) Statul asigură finanţarea pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul preşcolar, primar, gimnazial şi liceal, indiferent de tipul de proprietate a instituţiei de învăţământ. Pachetul standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general se aprobă de Guvern.

(3) Finanţarea de bază a învăţământului general se face după principiul "banul urmează elevul", conform căruia resursele alocate pentru un elev sau un copil se transferă la instituţia de învăţământ în care acesta învaţă.

[…]."

Articolul 13

Învăţământul obligatoriu

"(1) Învăţământul obligatoriu începe cu grupa pregătitoare din învăţământul preşcolar şi se finalizează cu învăţământul gimnazial.

(2) Obligativitatea frecventării învăţământului obligatoriu încetează la vârsta de 16 ani.

(3) Responsabilitatea şcolarizării obligatorii a copiilor cu vârsta de până la 16 ani revine părinţilor sau altor reprezentanţi legali şi autorităţilor administraţiei publice locale de nivelurile întâi şi al doilea.

[…]."

Articolul 20

Organizarea învăţământului general

"(1) Învăţământul general cuprinde:

a) educaţia timpurie:

– grupele antepreşcolare, pentru copiii cu vârsta de la 0 la 2 ani;

– grupele preşcolare, pentru copiii cu vârsta de la 2 la 6 (7) ani, inclusiv grupele pregătitoare;

b) învăţământul primar: clasele I–IV;

c) învăţământul gimnazial: clasele V–IX;

d) învăţământul liceal: clasele X–XII (XIII).

(2) Învăţământul general include, de asemenea, învăţământul special, învăţământul extraşcolar, alternativele educaţionale.

[…]."

Articolul 38

Alternativele educaţionale

"(1) Statul garantează dreptul la educaţie diferenţiată în baza pluralismului educaţional prin admiterea alternativelor educaţionale în sistemul naţional de învăţământ.

[…]."

Articolul 143

Sursele de finanţare a învăţământului

"(1) Sursa prioritară de finanţare a sistemului de învăţământ public o constituie:

a) transferurile cu destinaţie specială de la bugetul de stat la bugetele locale, pentru instituţiile de educaţie antepreşcolară şi preşcolară, de învăţământ primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar;

b) alocaţiile de la bugetul de stat, pentru instituţiile de învăţământ profesional tehnic, superior şi alte instituţii de învăţământ subordonate Ministerului Educaţiei, Culturii şi Cercetării;

c) alte alocaţii de la stat şi de la unităţile administrativ-teritoriale, destinate educaţiei.

[…]

(3) Finanţarea instituţiilor de învăţământ private se efectuează din sursele fondatorilor şi din taxele de şcolarizare.

(4) Instituţiile de învăţământ general private acreditate beneficiază de sprijin din partea statului în modul stabilit de Guvern.

[…]."

Articolul 144

Principiile de finanţare a instituţiilor publice de învăţământ general

"(1) Instituţiile de învăţământ general sunt finanţate prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat.

(2) Autorităţile administraţiei publice locale şi ale UTA Găgăuzia asigură finanţarea instituţiilor publice de învăţământ general în baza costului standard per copil sau elev, în volum ce asigură respectarea standardelor educaţionale de stat, în modul stabilit Guvern.

[…]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

9. Autorul excepţiei susţine că Guvernul a încălcat articolele 9 alin.(2) şi 157 lit.b) din Codul educaţiei, care îl obligă să reglementeze pachetul de servicii educaţionale pentru învăţământul general, în termen de cel mult 12 luni de la intrarea în vigoare a Codului educaţiei. Lipsa hotărârii Guvernului face imposibilă valorificarea drepturilor garantate de articolele 9 alin.(3) şi 143 alin.(4) din Codul educaţiei, care stabilesc finanţarea din contul statului a pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul preşcolar, primar, gimnazial şi liceal, indiferent de tipul de proprietate al instituţiei de învăţământ. Lipsa unui sprijin financiar din partea statului pentru părinţii elevilor care-şi fac studiile în instituţii private de învăţământ încalcă dreptul acestora de a-şi educa copiii conform convingerilor lor religioase şi filosofice, garantat de articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, şi dreptul părinţilor de a alege sfera de instruire a copiilor, garantat de articolul 35 alin.(9) din Constituţie. În acest context, autorul excepţiei pretinde că statul nu-şi onorează obligaţiile sale în raport cu elevii şi cu părinţii elevilor înmatriculaţi la studii în şcoli private, lipsindu-i de susţinere financiară.

10. Prin urmare, autorul excepţiei pretinde că omisiunea reglementării de către Guvern a pachetului standard de servicii educaţionale încalcă articolele 1 alin.(3), 16, 23 alin.(2), 35 şi 126 din Constituţie.

11. În sesizare, autorul mai pretinde o neconcordanţă între articolele 144 alin.(1) şi 143 alin.(3) din Codul educaţiei. Astfel, în timp ce articolul 144 alin.(1) prevede că instituţiile de învăţământ general sunt finanţate prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat, articolul 143 alin.(3) din Codul educaţiei stabileşte că finanţarea instituţiilor private se efectuează din sursele fondatorilor şi din taxele de şcolarizare. Mai mult, autorul excepţiei susţine că noţiunile "public" din articolul 143 alin.(1) şi "publice" din articolul 144 alin.(2) din Codul educaţiei privează elevii, părinţii elevilor şi instituţiile private de învăţământ de posibilitatea finanţării din bugetul de stat. Totodată, aceste texte de lege fac ineficient articolul 9 alineatele (2) şi (3) din Codul educaţiei, potrivit căruia statul asigură finanţarea pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul preşcolar, primar, gimnazial şi liceal, indiferent de tipul de proprietate al instituţiei de învăţământ, şi că finanţarea învăţământului general se face în baza principiului "banul urmează elevul", conform căruia resursele alocate pentru un elev se transferă la instituţia de învăţământ în care acesta învaţă. Aceste neconcordanţe afectează articolele 1 alin.(3), 16, 23 alin.(2), 35 şi 126 din Constituţie.

12. Totodată, autorul excepţiei susţine că normele contestate stabilesc un tratament diferenţiat nejustificat în raport cu elevii înmatriculaţi în instituţii private de învăţământ. Mai mult, acest tratament diferenţiat se manifestă şi în raport cu părinţii elevilor şi cu instituţiile private de învăţământ. De altfel, în timp ce instituţiile publice de învăţământ sunt finanţate de la bugetul de stat, instituţiile private de învăţământ sunt lipsite de orice finanţare de la bugetul public. Aşadar, statul nu susţine financiar elevii, părinţii elevilor sau şcolile private.

13. Mai mult, referitor la încălcarea principiului egalităţii, autorul susţine că articolul 58 alin.(1) din Constituţie prevede că cetăţenii au obligaţia de a contribui, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice. Astfel, deşi achită impozite şi taxe, părinţii ai căror copii studiază în şcoli private, spre deosebire de părinţii ai căror copii studiază în şcoli publice, nu beneficiază de studii gratuite, în calitate de contraprestaţie pentru impozitele vărsate la bugetul de stat. Statul nu finanţează studiile elevilor în instituţiile private de învăţământ din motivul lipsei fondurilor publice. Totuşi, lipsa fondurilor nu a împiedicat statul să finanţeze studiile în şcolile publice de învăţământ.

14. În sesizare, autorul excepţiei pretinde că statul este obligat să instituie un cadru normativ care să permită funcţionarea adecvată a şcolilor private. Deşi a prevăzut posibilitatea instituirii şcolilor private, de una singură această posibilitate este lipsită de efect, atât timp cât nu este reglementată şi obligaţia finanţării cheltuielilor. În acest mod, autorul excepţiei pretinde că finanţarea studiilor în cadrul şcolilor private este o obligaţie ce rezultă din articolul 35 din Constituţie. În susţinerea acestei opinii se arată că articolul 14 alin.(1) din Codul educaţiei prevede că procesul de învăţământ se desfăşoară conform standardelor educaţionale de stat, aprobate de Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării. În acest sens, autorul excepţiei susţine că obligaţia instituţiilor private de a activa pe baza standardelor educaţionale de stat echivalează cu impunerea obligaţiei de a asigura şcolarizarea elevilor. Deşi este posibil transferul obligaţiei în cauză către instituţiile private de învăţământ, acest fapt trebuie însoţit de garanţii financiare corespunzătoare, pentru că ţine, în primul rând, de datoria statului să asigure funcţionarea sistemului educaţional.

B. Aprecierea Curţii

15. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

16. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul educaţiei, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

17. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de reprezentantul părţii în proces. Astfel, sesizarea este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

18. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolele 9 alin.(2), 38 alin.(3), 143 alin.(1), 145 alin.(1), 152 lit.a) şi 157 literele b) şi c) şi termenii "public" din articolul 143 alin.(1) şi "publice" din articolul 144 alin.(2) din Codul educaţiei.

19. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-un proces din faţa instanţei de drept comun în care este pretinsă constatarea discriminării faţă de elevii, părinţii elevilor şi faţă de instituţiile private de învăţământ, în ceea ce priveşte privarea finanţării studiilor din contul bugetului de stat. La adoptarea hotărârii, instanţa de judecată trebuie să soluţioneze dacă măsura privării şcolilor private de finanţare de la bugetul public reprezintă o discriminare. Prin urmare, Curtea reţine că prevederile contestate ar putea fi aplicate în cauza în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

20. Curtea observă că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

21. Autorul excepţiei pretinde încălcarea articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 16 [egalitatea], 23 alin.(2) [calitatea legii], 35 [dreptul la învăţătură] şi 126 [economia] din Constituţie. Totodată, în sesizare autorul excepţiei a pretins încălcarea articolului 2 [dreptul la instruire] din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană.

22. Curtea reiterează că articolul 1 alin.(3) din Constituţie, care se referă la principiul preeminenţei dreptului, are un caracter general şi poate fi invocat dacă se constată aplicabilitatea sa împreună cu alte dispoziţii din Constituţie (DCC nr.149 din 30 septembrie 2021, § 84). Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 16 şi 23 din Constituţie, Curtea subliniază că aceste norme nu au o aplicabilitate de sine-stătătoare şi pot fi analizate doar prin raportare la un drept fundamental (HCC nr.30 din 23 septembrie 2021, § 42; DCC nr.165 din 4 noiembrie 2021, § 19).

23. Cu privire la capătul sesizării care pretinde încălcarea articolului 126 din Constituţie, Curtea precizează că autorul excepţiei nu a motivat încălcarea acestui articol. Curtea reţine că simpla trimitere la o normă constituţională nu echivalează cu un argument (DCC nr.13 din 1 februarie 2022, § 22). De altfel, dacă ar proceda la examinarea fondului sesizărilor formulate de o asemenea manieră, Curtea s-ar substitui autorilor lor în invocarea argumentelor de neconstituţionalitate, fapt care ar echivala cu un control din oficiu (DCC nr.166 din 4 noiembrie 2021, § 24).

24. Curtea observă că un capăt al excepţiei susţine neconstituţionalitatea omisiunii Guvernului de a reglementa, în conformitate cu articolul 9 alin.(3) din Codul educaţiei, pachetul de servicii educaţionale pentru învăţământul general. Astfel, obiecţia în discuţie pretinde o încălcare a legii, i.e. a Codului educaţiei.

25. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că omisiunea legislativă constituie obiect de examinare la Curtea Constituţională dacă prin aceasta este afectat un drept fundamental (HCC nr.19 din 3 iulie 2018, § 59). Curtea precizează că există o omisiune care pune în discuţie o problemă de constituţionalitate doar atunci când reglementarea pretinsă rezultă dintr-o prevedere explicită a Constituţiei sau care poate fi clar dedusă dintr-un principiu constituţional.

26. Autorul excepţiei a pretins încălcarea articolului 35 din Constituţie, care garantează dreptul la învăţătură. Curtea observă că articolul în discuţie nu conţine vreo menţiune expresă privind obligaţia Guvernului de a stabili pachetul de servicii educaţionale pentru învăţământul general. Mai mult, o asemenea obligaţie nu poate fi dedusă, în mod rezonabil, pe baza articolului în discuţie. În acelaşi registru, Curtea reţine că articolul 35 din Constituţie nu-i impune statului obligaţia de a finanţa studiile în instituţiile de învăţământ private. Acest fapt rezultă, în mod implicit, din jurisprudenţa Curţii Europene privind articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, care a precizat că statele contractante la Convenţie nu sunt obligate să subvenţioneze instituţiile private de învăţământ. Curtea Europeană a menţionat că acest domeniu ţine de marja de apreciere a statelor contractante (Cazul privind unele aspecte ale legislaţiei referitoare la utilizarea limbilor în cadrul educaţiei în Belgia v. Belgia, 23 iulie 1968, § 13). Deşi articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţie garantează dreptul de a fonda şi administra instituţii private de învăţământ, statele nu sunt obligate să subvenţioneze învăţământul privat (Verein Gemeinsam Lernen v. Austria (dec.), 6 septembrie 1995). Aşadar, Curtea reţine că statul este cel care stabileşte condiţiile de exerciţiu al acestui drept, care pot varia în timp şi spaţiu în funcţie de nevoile şi resursele comunităţii şi ale indivizilor. Totuşi, acesta nu poate să aducă atingere substanţei dreptului, e.g., prin măsuri care ar face imposibilă sau care ar îngreuna în mod substanţial înfiinţarea de şcoli private.

27. Totodată, Curtea nu poate reţine argumentele autorului sesizării care a susţinut că obligaţia instituţiilor de învăţământ private de a activa pe baza standardelor educaţionale de stat echivalează cu impunerea obligaţiei de a asigura şcolarizarea elevilor, iar acest fapt ar genera obligaţia statului de a finanţa acest transfer de obligaţie. De altfel, Curtea reţine că procesul de învăţământ se desfăşoară pe baza standardelor educaţionale aprobate de Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării [art.14 alin.(1) din Codul educaţiei], fapt care urmăreşte să asigure respectarea cerinţelor minime obligatorii în instituţiile private de învăţământ privind conţinutul programelor educaţionale, privind volumul maxim de muncă pretins copilului, elevului sau studentului şi cadrului didactic, privind infrastructura şi dotarea instituţiei de învăţământ. Astfel, Curtea conchide că stabilirea standardelor educaţionale de stat unice pentru toate instituţiile de învăţământ nu echivalează cu transferul obligaţiei de şcolarizare a elevilor.

28. Aşadar, având în vedere considerentele de mai sus, Curtea reţine că pretinsa omisiune a Guvernului are la bază încălcarea legii, nu a Constituţiei. Cu privire la executarea legii şi la controlul executării legii, Curtea reiterează că hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară (secundum legem), care sunt emise în vederea executării legilor şi, prin urmare, trebuie să nu contravină acestora. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că atunci când argumentele autorului sesizării susţin un control de legalitate al unei hotărâri de Guvern (e.g. se afirmă că hotărârea Guvernului contravine unei legi), şi nu unul de constituţionalitate, aceasta face obiectul controlului de legalitate. Deşi aceste considerente vizează cazurile privind neconcordanţa dintre lege şi actele normative care aplică legea, Curtea reţine că ele se aplică, mutatis mutandis, şi în privinţa omisiunii Guvernului de a executa o lege.

29. În sesizare, autorul a pretins existenţa unui tratament diferenţiat între elevii, părinţii elevilor şi instituţiile private de învăţământ, pe de o parte, şi elevii, părinţii elevilor şi instituţiile publice de învăţământ, pe de altă parte. Obiecţiile în discuţie ridică problema unei discriminări între mai multe clase de subiecte, i.e. elevi, părinţii elevilor şi instituţiile private de învăţământ. Curtea va analiza normele atacate inclusiv din perspectiva drepturilor elevilor înmatriculaţi în instituţii private de învăţământ, deoarece interesele lor în faţa instanţei de judecată sunt apărate de către reprezentanţii lor legali, i.e. părinţi.

30. Curtea observă că normele atacate stabilesc că instituţiile publice de învăţământ sunt finanţate de la bugetul de stat, pe când instituţiile private de învăţământ sunt finanţate din sursele fondatorilor şi din taxele de şcolarizare. Aşadar, obiecţia autorului sesizării pretinde că statul discriminează financiar elevii, părinţii elevilor sau şcolile private.

31. Curtea precizează că existenţa unui tratament discriminatoriu pretinde constatarea caracterului comparabil al situaţiilor analizate. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că cerinţa caracterului comparabil nu impune ca situaţiile să fie identice, ci numai ca ele să fie, până la un anumit punct, asemănătoare (HCC nr.3 din 4 februarie 2020, § 79). În acest caz, Curtea reţine că elevii şi părinţii ai căror copii învaţă în şcoli private achită taxe de şcolarizare, pe când copiii şi părinţii ai căror copii învaţă în şcoli publice nu achită astfel de taxe. Astfel, referitor la caracterul comparabil al situaţiilor analizate, Curtea precizează că, în orice moment, elevii şi părinţii ai căror copii studiază în şcoli private pot beneficia de studii gratuite în cadrul instituţiilor publice de învăţământ. Prin urmare, Curtea nu reţine caracterul comparabil al situaţiilor analizate. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că nu poate fi pretinsă încălcarea principiului egalităţii dacă tratamentul diferenţiat decurge dintr-o alegere deliberată a persoanelor, dacă persoana a putut să prevadă, în mod rezonabil, consecinţele acestei decizii (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.188 din 7 decembrie 2021, §§ 64-65). Aşadar, în acest caz, articolul 16 din Constituţie nu este incident.

32. Cu privire la caracterul comparabil al situaţiilor instituţiilor private şi publice de învăţământ, Curtea reţine că în cazul celor dintâi pot fi fondatori persoanele fizice sau juridice, pe când în cazul celor din urmă fondatori pot fi statul sau autorităţile publice locale. Curtea precizează că acest fapt face ca situaţiile analizate să nu fie comparabile. Aşadar, şi în acest caz, articolul 16 din Constituţie nu este aplicabil.

33. Cu privire la pretinsa neconcordanţă dintre articolele 144 alin.(1) şi 143 alin.(3) din Codul educaţiei, Curtea reţine că autorul excepţiei a comparat conţinutul acestor prevederi între ele şi a raportat concluzia sa la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. În situaţii similare, Curtea a respins ca inadmisibile sesizările formulate (DCC nr.161 din 2 noiembrie 2021, § 30). În acest sens, Curtea reiterează că examinarea constituţionalităţii unei prevederi contestate are în vedere compatibilitatea acesteia cu dispoziţiile constituţionale pretins a fi încălcate, dar nu raportarea la alte norme infraconstituţionale sau compararea prevederilor mai multor acte normative între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.40 din 21 decembrie 2017, § 29; DCC nr.52 din 19 aprilie 2022, § 26). Prin urmare, o pretinsă incompatibilitate între două sau mai multe norme legale infraconstituţionale cuprinse în acelaşi act normativ sau în acte normative distincte nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci reprezintă un conflict de legi, a cărui rezolvare îi revine judecătorului de drept comun.

34. Prin urmare, pe baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate:

- a articolelor 9 alin.(2), 38 alin.(3), 143 alin.(1), 145 alin.(1), 152 lit.a) şi 157 literele b) şi c)

- şi a termenilor "public" din articolul 143 alin.(1) şi "publice" din articolul 144 alin.(2) din Codul educaţiei,

ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele Instituţiei Publice "Liceul de Limbi Moderne şi Management" şi unui grup de părinţi ai căror copii studiază în cadrul acestei instituţii, reclamanţi în dosarul nr.2-22696/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi al

articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

nr.502 din 16 iunie 1995

1. Prin Decizia nr.85 din 30 iunie 2022 a fost declarată inadmisibilă sesizarea nr.208g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 9 alin.(2), 38 alin.(3), 143 alin.(1), 145 alin.(1), 152 lit.a), 157 literele b) şi c) şi a termenilor "public" din articolul 143 alin.(1) şi "publice" din articolul 144 alin.(2) din Codul educaţiei, adoptat prin Legea nr.152 din 17 iulie 2014, ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele unor părinţi ai elevilor unei instituţii private de învăţământ, precum şi în interesele Instituţiei Private "Liceul de Limbi Moderne şi Management", reclamanţi în dosarul nr.2-22696/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Analizând capătul sesizării prin care se susţine neconstituţionalitatea omisiunii Guvernului de a reglementa, în conformitate cu articolul 9 alin.(3) din Codul educaţiei, pachetul de servicii educaţionale pentru învăţământul general, Curtea Constituţională s-a pronunţat referitor la incidenţa articolului 35 [dreptul la învăţătură] din Constituţie.

3. În Decizia nr.85 din 30 iunie 2022 s-a observat că articolul 35 din Constituţie nu conţine vreo menţiune expresă privind obligaţia Guvernului de a stabili pachetul de servicii educaţionale pentru învăţământul general şi că o asemenea obligaţie nu poate fi dedusă, în mod rezonabil, din articolul în discuţie. Curtea a reţinut că articolul 35 din Constituţie nu-i impune statului obligaţia de a finanţa studiile în instituţiile de învăţământ private şi că acest fapt rezultă, în mod implicit, din jurisprudenţa Curţii Europene privind articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană (a se vedea § 26 din Decizia citată).

4. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că omisiunea legislativă constituie obiect de examinare la Curtea Constituţională dacă prin aceasta este afectat un drept fundamental (HCC nr.19 din 3 iulie 2018, § 59; DCC nr.27 din 12 martie 2020, § 28).

5. Potrivit articolului 35 din Constituţie, dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare (alin. (1)). Instituţiile de învăţământ, inclusiv cele nestatale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii (alin. (5)). Dreptul prioritar de a alege sfera de instruire a copiilor revine părinţilor (alin. (9)).

6. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că dreptul la învăţătură constituie unul dintre cele mai importante drepturi ale omului. Acest drept creează premisele necesare pentru afirmarea plenară a personalităţii şi a demnităţii umane, precum şi pentru dezvoltarea întregii societăţi (a se vedea HCC nr.27 din 29 septembrie 1998; HCC nr.7 din 16 februarie 2017, § 34; DCC nr.1 din 5 ianuarie 2018, § 24).

7. Dreptul la educaţie reglementat de articolul 35 din Constituţie trebuie interpretat prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene referitoare la articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană. Astfel, deşi articolul 2 din Protocolul nr.1 la Convenţie garantează dreptul de a fonda şi administra instituţii private de învăţământ, statele nu sunt obligate să subvenţioneze învăţământul privat (Verein Gemeinsam Lernen v. Austria, decizie de inadmisibilitate din 6 septembrie 1995). Curtea Europeană a precizat că acest domeniu ţine de marja de apreciere a statelor contractante (Cazul privind unele aspecte ale legislaţiei referitoare la utilizarea limbilor în cadrul educaţiei în Belgia v. Belgia, 23 iulie 1968, § 13).

8. În acest context, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că marja de apreciere a statului în reglementarea sferei şi procesului de învăţământ este mai mare decât în alte domenii şi poate fi realizată prin diverse instrumente, pornind de la importanţa acestui domeniu pentru dezvoltarea societăţii (HCC nr.5 din 23 aprilie 2013, § 62). În funcţie de realităţile existente la etapa de dezvoltare a societăţii, autorităţile dispun de dreptul de a se implica în procesul de învăţământ în scopul asigurării calităţii de formare a specialiştilor. Această prerogativă a statului este asigurată prin dispoziţiile articolului 35 alin.(5) din Constituţie, potrivit căruia instituţiile de învăţământ, inclusiv cele nestatale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Statul, prin politicile sale, are obligaţia de a crea condiţii pentru asigurarea dreptului la educaţie, inclusiv de a decide programele, modul şi mijloacele prin care se realizează învăţământul, nivelul până la care educaţia este obligatorie, precum şi instituirea unor garanţii şi acordarea gratuită de mijloace necesare pentru realizarea învăţământului (HCC nr.7 din 16 februarie 2017, § 39). Astfel, statul are dreptul şi obligaţia de a stabili căile, conţinutul şi standardele necesare pentru a asigura realizarea optimă a dreptului la învăţătură (DCC nr.7 din 4 iulie 2013, § 39, 41).

9. În cauza examinată, problema invocată de autorul excepţiei ţine de politica statului în domeniul finanţării învăţământului general care ar asigura realizarea dreptului fundamental la educaţie, la modul concret a dreptului la învăţătură prin învăţământul general obligatoriu. Astfel, "finanţarea de bază a învăţământului general se face după principiul "banul urmează elevul", conform căruia resursele alocate pentru un elev sau un copil se transferă la instituţia de învăţământ în care acesta învaţă" [articolul 9 alin.(3) din Codul educaţiei]. "Statul asigură finanţarea pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul preşcolar, primar, gimnazial şi liceal, indiferent de tipul de proprietate al instituţiei de învăţământ. Pachetul standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general se aprobă de Guvern" [articolul 9 alin.(2) din Codul educaţiei]. Astfel, prin aceste prevederi ale Codului educaţiei, Parlamentul, în baza dreptul său discreţionar prevăzut de articolele 35 alin.(5) şi 72 alin.(3) lit.k) din Constituţie, a stabilit căile, conţinutul şi modul de finanţare pentru a asigura realizarea optimă a dreptului la învăţătură prin învăţământul general obligatoriu în scopul asigurării calităţii acestuia. În acelaşi timp, prin prevederile contestate, stabilirea standardelor educaţionale necesare în vederea realizării acestui drept a fost delegată Guvernului.

10. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că prin conţinutul său şi prin numărul mare de subiecte implicate în realizarea lui, dreptul la învăţătură este un drept complex. Constituţia în articolul 35 alin.(1) stabileşte că dreptul la învăţătură este asigurat prin: (1) învăţământul general obligatoriu; (2) învăţământul liceal şi cel profesional; (3) învăţământul superior, precum şi alte forme de instruire şi de perfecţionare. Având în vedere prevederile articolului 35 alin.(1) şi alin.(7) din Constituţie, Curtea a statuat că prin învăţământul general obligatoriu constituanta a avut în vedere învăţământul primar şi gimnazial, căruia i-a acordat un regim juridic obligatoriu (a se vedea HCC nr.26 din 19 septembrie 2013, § 45; HCC nr.7 din 16 februarie 2017, § 40, 48; DCC nr.1 din 5 ianuarie 2018, § 25-26). Unul din multitudinea de componente ale conţinutului acestui drept este dreptul de acces la instituţiile de învăţământ. Astfel, prin prisma reglementărilor internaţionale, statelor le revine obligaţia negativă de a nu împiedica o persoană să beneficieze de sistemul de învăţământ şi obligaţia pozitivă de a asigura accesul egal la formele de învăţământ existente la un moment dat, în condiţiile pe care le reglementează în funcţie de necesităţile social-economice şi de perspectivele de dezvoltare ale statului (HCC nr.26 din 19 septembrie 2013, § 45, 52). Curtea a reţinut că din prevederile instrumentelor juridice internaţionale rezultă că statului îi incumbă obligaţia de a asigura învăţământul primar obligatoriu şi gratuit pentru toţi, de a încuraja diferite forme de învăţământ secundar, atât general, cât şi profesional, care trebuie să fie deschise şi accesibile oricărui copil, şi de a lua măsuri corespunzătoare, precum instituirea gratuităţii învăţământului şi acordarea unui ajutor financiar în caz de nevoie (HCC nr.7 din 16 februarie 2017, § 35; DCC nr.1 din 5 ianuarie 2018, § 27).

11. Este cert că dacă modul (mecanismul) de realizare a dreptului fundamental la educaţie (în cauza examinată a dreptului la învăţătură asigurat prin învăţământul general obligatoriu) a fost stabilit prin lege de Parlament, în baza dreptului său discreţionar, trebuie luate toate măsurile ca acest mecanism să fie unul efectiv, nu iluzoriu. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că, de vreme ce legislativul a hotărât să acorde un drept care intră în câmpul de aplicare al unor articole din Constituţie, trebuie să se asigure beneficiul egal al exerciţiului acestuia (a se vedea HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, § 44). În plus, prima teză a articolului 2 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană garantează, în primul rând, un drept de acces la instituţiile de învăţământ existente la un moment dat (Cazul privind unele aspecte ale legislaţiei referitoare la utilizarea limbilor în cadrul educaţiei în Belgia v. Belgia, 23 iulie 1968, § 4 din interpretarea Curţii)). Astfel, constat că articolul 35 din Constituţie este incident în cauza examinată.

12. În Decizia nr.85 din 30 iunie 2022, § 29-32, s-a considerat că articolul 16 [egalitatea] din Constituţie nu este incident.

13. Pentru a stabili incidenţa articolului 16 din Constituţie, Curtea trebuie să verifice caracterul comparabil al situaţiilor, existenţa unui tratament diferenţiat şi dacă acesta induce un dezavantaj în raport cu autorul sesizării (a se vedea HCC nr.30 din 23 septembrie 2021, § 45-46 şi 49).

14. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că scopul unei instituţii de învăţământ privat nu poate fi altul decât asigurarea unui proces organizat de instruire şi educaţie a persoanei conform standardelor educaţionale de stat (HCC nr.25 din 4 noiembrie 2004, § 2). Procesul de organizare şi de funcţionare a sistemului de învăţământ este unic, având la bază standardele educaţionale de stat şi urmărindu-se scopul final – pregătirea specialiştilor necesari societăţii (HCC nr.30 din 18 decembrie 2007, § 4). Reieşind din faptul că instituţiile de învăţământ privat vor desfăşura procesul de studii în baza pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general aprobat de către Guvern şi că statul şi-a asumat obligaţia să asigure finanţarea acestui pachet de servicii educaţionale pentru toate instituţiile de învăţământ, indiferent de tipul de proprietate, constatăm faptul că, în acest caz, instituţiile de învăţământ de stat şi cele private sunt în situaţii comparabile.

15. În plus, în jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că în sfera învăţământului general obligatoriu regula este gratuitatea acestuia. Or, învăţământul general obligatoriu constituie fundamentul sistemului de învăţământ şi este cel mai vizibil element al acestuia, de aceea implicarea statului de a asigura învăţământul gratuit este necesară, având în vedere că la acest nivel se pun bazele învăţământului. În virtutea prevederilor constituţionale, potrivit cărora învăţământul general este obligatoriu şi gratuit, cheltuielile pentru formarea educaţională în instituţiile de învăţământ general obligatoriu trebuie să fie acoperite totalmente de la bugetul de stat (HCC nr.7 din 16 februarie 2017, § 41, 49). Prin urmare, constat că articolul 16 din Constituţie este incident.

16. Observ că tratamentul diferenţiat în realizarea efectivă a dreptului la învăţătură prin învăţământul general obligatoriu se datorează omisiunii Guvernului de a aproba pachetul standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general [conform prevederilor articolului 152 lit.a) din Codul educaţiei, articolul 9 alin.(2) se pune în aplicare la data aprobării pachetului standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general]. În acelaşi timp, conform articolului 157 lit.b) din Codul educaţiei, Guvernul, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a Codului (24 noiembrie 2014), avea obligaţia de a aproba pachetul standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general. Până la momentul actual Guvernul nu a aprobat pachetul standard de servicii educaţionale pentru învăţământul general, deşi în anul 2017 a fost elaborat un asemenea proiect şi a fost prezentat pentru consultări publice¹.

_______________________

¹https://particip.gov.md/ro/document/stages/proiectul-hotararii-guvernului-pentru-aprobarea-pachetului-standard-de-servicii-educationale-in-invatamantul-general/4343

17. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că statul are nu doar dreptul, dar şi obligaţia de a stabili căile, conţinutul şi standardele necesare pentru a asigura realizarea optimă a dreptului la învăţătură (a se vedea DCC nr.7 din 4 iulie 2013, § 39, 41). În acest context, reţin că articolul 102 alin.(2) din Constituţie prevede că hotărârile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor. Omisiunea Guvernului de a adopta o hotărâre în vederea organizării executării unei legi poate face imposibilă implementarea acesteia, afectând principiul preeminenţei dreptului, garantat de art.1 alin.(3) din Constituţie, şi principiul separării şi colaborării ramurilor puterii în stat, consacrat în articolul 6 din Constituţie. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a precizat că fiind suverană în privinţa propriei proceduri şi a regulilor pe care trebuie să le respecte, este competentă să reţină incidenţa altor articole constituţionale, importante fiind argumentele autorului sesizării (a se vedea HCC nr.27 din 13 noiembrie 2020, § 18; HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 24; HCC nr.19 din 13 iulie 2021, § 42). Prin urmare, reţin incidenţa articolelor 1 alin.(3), 6, 16, 35 şi 102 alin.(2) din Constituţie în prezenta cauză.

18. Aşadar, în opinia mea, Curtea trebuia să declare sesizarea nr.208g/2021 admisibilă şi să o examineze în fond.