Определение N 85 от 30.06.2022 о неприемлемости обращения № 208g/2021 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений Кодекса об образовании (государственное финансирование стандартного пакета образовательных услуг для общего образования)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 208g/2021 г. об исключительном случае

неконституционностинекоторых положений Кодекса об образовании

(государственное финансирование стандартного пакета

образовательных услуг для общего образования)

№ 85  от  30.06.2022

 (в силу 30.06.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 221-229 ст. 112 от 22.07.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 11 октября 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 30 июня 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности:

- ст.9 ч.(2), ст.38 ч.(3), ст.143 ч.(1), ст.145 ч.(1), ст.152 п.а) и ст.157 п.b) и п.с);

- терминов "публичной" в ст.143 ч.(1) и "публичного" в ст.144 ч.(2) Кодекса об образовании,

представленное по запросу адвоката Владимира Гросу в интересах истцов – публичного общеобразовательного учреждения "Liceul de Limbi Moderne şi Management" и группы родителей, дети которых являются учащимися этого учреждения, по делу № 2-22696/2020, рассматриваемому в суде Кишинэу (сектор Чентру).

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу (сектор Чентру) Анжелой Чуботару, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Публичное общеобразовательное учреждение "Liceul de Limbi Moderne şi Management" и группа родителей, дети которых учатся в этом учреждении, 24 ноября 2021 года подали в суд заявление против Правительства Республики Молдова, примэрии и муниципального совета Кишинэу с требованием констатировать факт дискриминации и возместить ущерб, нанесенный вследствие нефинансирования частных общеобразовательных учреждений со стороны государства.

4. В ходе подготовки дела к судебному разбирательству адвокат Владимир Гросу, защищающий интересы истцов, подал запрос об исключительном случае неконституционности некоторых положений Кодекса об образовании, предусматривающих порядок финансирования образовательных учреждений из государственного бюджета.

5. Суд Кишинэу (сектор Чентру) 1 октября 2021 года удовлетворил запрос и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 35

Право на образование

"(1) Право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации.

[…]

(5) Учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом.

[…]

(9) Преимущественное право выбирать сферу обучения детей принадлежит родителям".

7. Применимые положения Закона № 397 от 16 октября 2003 года о местных публичных финансах:

Статья 12

Трансферты специального назначения

"(1) Трансферты специального назначения из государственного бюджета выделяются местным бюджетам для финансирования:

а) дошкольного, начального, общего среднего, специального и дополнительного (внешкольного) образования;

[…]".

8. Применимые положения Кодекса об образовании, утвержденного Законом № 152 от 17 июля 2014 года:

Статья 9

Условия доступа

"[…]

(2) Государство обеспечивает финансирование стандартного пакета образовательных услуг для дошкольного, начального, гимназического и лицейского образования независимо от вида собственности образовательного учреждения. Стандартный пакет образовательных услуг для общего образования утверждается Правительством.

(3) Базовое финансирование общего образования осуществляется по принципу "деньги за учащимся", согласно которому выделяемые на учащегося или ребенка средства переводятся в образовательное учреждение, в котором он учится.

[…]".

Статья 13

Обязательное образование

"(1) Обязательное образование начинается с подготовительной группы дошкольного образования и завершается гимназическим образованием.

(2) Требование посещения учреждений обязательного образования прекращается в возрасте 16 лет.

(3) Ответственность за охват детей до 16 лет обязательным образованием возлагается на родителей или других законных представителей и на органы местного публичного управления первого и второго уровней.

[…]".

Статья 20

Организация общего образования

"(1) Общее образование включает

а) раннее образование

– преддошкольные группы – для детей от 0 до 2 лет

– дошкольные группы – для детей от 2 до 6 (7) лет, включая подготовительные группы;

b) начальное образование: I–IV классы;

c) гимназическое образование: V–IX классы;

d) лицейское образование: X–XII (XIII) классы.

(2) Общее образование включает также специальное образование, внешкольное образование, образовательные альтернативы.

[…]".

Статья 38

Образовательные альтернативы

"(1) Государство гарантирует право на дифференцированное образование на основе образовательного плюрализма посредством допущения образовательных альтернатив в национальной системе образования.

[…]".

Статья 143

Источники финансирования образования

"(1) Приоритетными источниками финансирования публичной системы образования являются:

а) целевые трансферты специального назначения из государственного бюджета местным бюджетам для учреждений преддошкольного, дошкольного, начального, гимназического, лицейского и внешкольного образования;

b) ассигнования из государственного бюджета для учреждений профессионально-технического, высшего образования и других образовательных учреждений, подведомственных Министерству образования;

c) другие ассигнования государства и административно-территориальных единиц, предназначенные образованию.

[…]

(3) Финансирование частных образовательных учреждений осуществляется из средств учредителей и за счет платы за обучение.

(4) Аккредитованные частные общеобразовательные учреждения пользуются поддержкой государства в порядке, установленном Правительством.

[…]".

Статья 144

Принципы финансирования публичных

общеобразовательных учреждений

"(1) Общеобразовательные учреждения финансируются посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета.

(2) Органы местного публичного управления и публичного управления АТО Гагаузия обеспечивают финансирование публичных общеобразовательных учреждений на основе стандартных затрат на одного ребенка или учащегося в объеме, обеспечивающем соблюдение образовательных стандартов, в порядке, установленном Правительством.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

9. По утверждениям автора обращения, Правительство нарушило ст.9 ч.(2) и ст.157 п.b) Кодекса об образовании, которые обязывают его принять пакет образовательных услуг для общего образования в течение не более 12 месяцев со дня вступления в силу Кодекса об образовании. Без этого постановления Правительства невозможно осуществление прав, гарантированных ст.9 ч.(3) и ст.143 ч.(4) Кодекса об образовании, которые предусматривают, что государство обеспечивает финансирование стандартного пакета образовательных услуг для дошкольного, начального, гимназического и лицейского образования независимо от вида собственности образовательного учреждения. Отсутствие финансовой поддержки со стороны государства нарушает право родителей учащихся частных общеобразовательных учреждений на воспитание своих детей согласно собственным религиозным и философским убеждениям, гарантированное ст.2 Протокола № 1 к Европейской конвенции, а также право родителей на выбор сферы обучения своих детей, гарантированное ст.35 ч.(9) Конституции. В этом контексте, автор обращения считает, что государство не выполняет свои обязательства по отношению к учащимся частных образовательных учреждений и их родителям, лишая их финансовой поддержки.

10. По мнению автора обращения, упущение Правительства принять стандартный пакет образовательных услуг нарушает ст.1 ч.(3), ст.16, ст.23 ч.(2), ст.35 и ст.126 Конституции.

11. В обращении указывается на несоответствие между ст.144 ч.(1) и ст.143 ч.(3) Кодекса об образовании. Так, если согласно ст.144 ч.(1), общеобразовательные учреждения финансируются посредством трансфертов специального назначения из государственного бюджета, то ст.143 ч.(3) Кодекса об образовании предусматривает, что финансирование частных образовательных учреждений осуществляется из средств учредителей и за счет платы за обучение. Автор обращения отмечает, что слова "публичный" и "публичного", используемые в ч.(1) ст.143 и ч.(2) ст.144 Кодекса об образовании, лишают учащихся, их родителей и частные образовательные учреждения возможности финансирования из государственного бюджета. Кроме того, эти положения закона лишают эффективности ст.9 ч.(2) и ч.(3) Кодекса об образовании, в соответствии с которой государство обеспечивает финансирование стандартного пакета образовательных услуг для дошкольного, начального, гимназического и лицейского образования независимо от вида собственности образовательного учреждения и что базовое финансирование общего образования осуществляется по принципу "деньги за учащимся", согласно которому выделяемые на учащегося или ребенка средства переводятся в образовательное учреждение, в котором он учится. Указанные несоответствия затрагивают ст.1 ч.(3), ст.16, ст.23 ч.(2), ст.35 и ст.126 Конституции.

12. Вместе с тем, автор утверждает, что оспариваемые положения устанавливают неоправданное дифференцированное обращение к учащимся частных образовательных учреждений. Более того, такое обращение проявляется и к родителям этих учащихся и частным образовательным учреждениям. В то время, как публичные образовательные учреждения пользуются финансированием от государства, частные образовательные учреждения лишены полностью этого финансирования. Таким образом, государство не оказывает финансовую поддержку учащимся, их родителям и частным школам.

13. Более того, в отношении нарушения принципа равенства автор обращения отмечает, что ст.58 ч.(1) Конституции предусматривает, что граждане обязаны участвовать в общественных расходах посредством уплаты налогов и сборов. Родители, дети которых учатся в частных школах, хотя и платят налоги и сборы, не пользуются бесплатным образованием, в отличие от родителей учащихся публичных школ. Государство не финансирует обучение детей в частных образовательных учреждениях, мотивируя это отсутствием публичных фондов. Тем не менее, отсутствие этих фондов не стало для государства препятствием в финансировании обучения детей в публичных образовательных учреждениях.

14. В обращении отмечается, что государство обязано устанавливать нормативное законодательство, позволяющее частным школам функционировать на должном уровне. Несмотря на предоставленную возможность создавать частные школы, одна эта возможность остается неэффективной, поскольку не установлено и обязательство финансирования расходов. Автор обращения считает, что финансирование образовательного процесса в частных школах является обязательством, вытекающим из ст.35 Конституции. В поддержку этого мнения отмечается, что ст.14 ч.(1) Кодекса об образовании предусматривает, что образовательный процесс организуется на основе государственных образовательных стандартов, утвержденных Министерством образования, культуры и исследований. Автор обращения утверждает, что обязанность частных школ функционировать на основе государственных образовательных стандартов равносильна наложению обязанности обеспечить охват учащихся образованием. Возможность наложения этого обязательства на частные школы необходимо сопровождать соответствующими финансовыми гарантиями, поскольку государство обязано обеспечивать функционирование образовательной системы.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Кодекса об образовании, входит в компетенцию Конституционного суда.

17. Обращение об исключительном случае неконституционности подано уполномоченным субъектом, по запросу представителя стороны процесса, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

18. Предметом обращения являются положения ст.9 ч.(2), ст.38 ч.(3), ст.143 ч.(1), ст.145 ч.(1), ст.152 п.а) и ст.157 п.b) и п.с) и термины "публичный" в ст.143 ч.(1) и "публичного" в ст.144 ч.(2) Кодекса об образовании.

19. Запрос об исключительном случае неконституционности был подан в ходе рассмотрения дела в судебной инстанции общей юрисдикции с требованием признать наличие дискриминации учащихся, их родителей и частных образовательных учреждений в связи с лишением финансирования образовательного процесса из государственного бюджета. Судебной инстанции надлежит выяснить при принятии решения, если лишение частных школ государственного финансирования является дискриминационной мерой. Таким образом, Конституционный суд считает, что оспариваемые положения могут быть применены при разрешении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

20. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

21. Автор обращения указывает на нарушение ст.1 ч.(3) [правовое государство], ст.16 [равенство], ст.23 ч.(2) [качество закона], ст.35 [право на образование] и ст.126 [экономика] Конституции. Вместе с тем, автор обращения утверждает, что нарушается ст.2 [право на образование] Протокола № 1 к Европейской конвенции.

22. Конституционный суд напоминает, что ст.1 ч.(3) Конституции, закрепляющая принцип верховенства права, носит общий характер и подлежит применению вместе с другими конституционными нормами (ОКС № 149 от 30 сентября 2021 г., § 84). В отношении предполагаемого нарушения ст.16 и ст.23 Конституции Конституционный суд подчеркивает, что эти нормы не имеют самостоятельного значения и подлежат применению во взаимосвязи с основным правом (ПКС № 30 от 23 сентября 2021 г., § 42; ОКС № 165 от 4 ноября 2021 г., § 19).

23. Относительно ст.126 Конституции, указанной в обращении, Конституционный суд отмечает, что автор обращения не обосновал нарушение данной статьи. В связи с этим, Конституционный суд отмечает, что простая отсылка к конституционной норме не является аргументом (ОКС № 13 от 1 февраля 2022 г., § 22). Конституционный суд подчеркивает, что приступить к рассмотрению по существу обращений, сформулированных подобным образом, означает заменить авторов в приведении доводов о неконституционности, что приравнивалось бы к контролю по собственной инициативе (ОКС № 166 от 4 ноября 2021 г., § 24).

24. Конституционный суд отмечает, что в обращении указывается на неконституционность упущения Правительства принять, в соответствии со ст.9 ч.(3) Кодекса об образовании, пакет образовательных услуг для общего образования. Следовательно, указывается на нарушение закона, i.e. Кодекса об образовании.

25. В своей практике Конституционный суд подчеркнул, что законодательный пробел может стать предметом рассмотрения в Конституционном суде, если этим нарушается основное право (ПКС № 19 от 3 июля 2018 г., § 59). Конституционный суд считает необходимым уточнить, что пробел, обозначающий конституционный вопрос, существует только в том случае, когда предполагаемое положение следует из четких норм Конституции или ясно вытекает из конституционного принципа.

26. Автор обращения считает, что нарушена ст.35 Конституции, закрепляющая право на образование. Конституционный суд отмечает, что данная статья прямо не предусматривает обязанность Правительства устанавливать пакет образовательных услуг для общего образования. Более того, такую обязанность невозможно разумно вывести из указанной статьи. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что ст.35 Конституции не обязывает государство обеспечивать финансирование обучения в частных образовательных учреждениях. Это вытекает из практики ЕСПЧ по применению ст.2 Протокола № 1 к Европейской конвенции, согласно которой государства-участники Конвенции не обязаны субсидировать частные образовательные учреждения. ЕСПЧ отметил, что в этой сфере государства-участники располагают свободой усмотрения (Дело о некоторых аспектах законодательства об использовании языков в образовании в Бельгии против Бельгии, 23 июля 1968 г., § 13). Несмотря на то, что ст.2 Протокола № 1 к Конвенции гарантирует право на создание и управление частными образовательными учреждениями, государства не обязаны субсидировать частное образование (Verein Gemeinsam Lernen против Австрии (dec.), 6 сентября 1995 г.). Конституционный суд отмечает, что именно государство определяет условия реализации данного права, которые могут варьировать во времени и пространстве в зависимости от потребностей и ресурсов сообщества или индивидуумов. Однако государство не может затрагивать саму сущность права, к примеру, оно не может принять таких мер, которые делают невозможным или существенно препятствуют созданию частных школ.

27. Конституционный суд не может согласиться с автором обращения, который утверждает, что обязанность частных школ функционировать на основе государственных образовательных стандартов равносильна наложению обязанности обеспечить охват учащихся образованием, порождая обязанность государства финансировать этот процесс. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что образовательный процесс организуется на основе государственных образовательных стандартов, утвержденных Министерством образования, культуры и исследований [ст.14 ч.(1) Кодекса об образовании], будучи направлен на соблюдение частными образовательными учреждениями минимальных обязательных требований в отношении содержания учебных программ, максимальной нагрузки на ребенка, ученика или студента и педагога, инфраструктуры и оснащения учебных заведений. Конституционный суд подчеркивает, что установление единых государственных стандартов в области образования для всех учебных заведений не означает наложение государством обязанности по охвату учащихся образованием.

28. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что предполагаемым упущением Правительства нарушается закон, а не Конституция. По вопросу исполнения закона и контроля за исполнением закона Конституционный суд подчеркивает, что постановления Правительства являются актами второстепенного регулирования (secundum legem), они издаются во исполнение законов и не могут противоречить им. Ранее Конституционный суд подчеркнул, что если аргументы автора обращения касаются контроля законности постановления Правительства (e.g., утверждается, что постановление Правительства противоречит закону), а не контроля конституционности, это постановление становится предметом контроля законности. Хотя эти выводы касаются случаев несоответствия между законом и нормативными актами по исполнению закона, Конституционный суд отмечает, что они применяются, mutatis mutandis, и к упущениям Правительства, связанным с исполнением закона.

29. В обращении указывается на якобы дифференцированное обращение к учащимся, их родителям и частным образовательным учреждениям, с одной стороны, и учащимся, их родителям и публичным образовательным учреждениям, с другой стороны. Этими аргументами поднимается вопрос дискриминации определенных классов субъектов, i.e. учащихся, их родителей и частных образовательных учреждений. Конституционный суд проведет анализ оспариваемых положений в том числе с точки зрения прав учащихся частных образовательных учреждений, интересы которых в суде защищены их законными представителями – родителями.

30. Согласно оспариваемым положениям, публичные образовательные учреждения финансируются из государственного бюджета; финансирование частных образовательных учреждений осуществляется из средств учредителей и за счет платы за обучение. По мнению автора обращения, государство подвергает финансовой дискриминации учащихся, их родителей и частные школы.

31. Конституционный суд отмечает, что наличие дискриминационного обращения требует установления сопоставимого характера ситуаций. Как подчеркнул Конституционный суд, принцип сопоставимости не требует, чтобы ситуации были идентичными, они могут быть схожими до определенной степени (ПКС № 3 от 4 февраля 2020 г., § 79). В этом случае Конституционный суд отмечает, что учащиеся частных школ и их родители платят за обучение, а учащиеся публичных школ и их родители не платят за обучение. Относительно сопоставимости анализируемых ситуаций Конституционный суд отмечает, что в любой момент учащиеся частных школ и их родители могут воспользоваться бесплатным обучением в публичных образовательных учреждениях. Таким образом, эти ситуации не являются сопоставимыми. В своей практике Конституционный суд подчеркнул, что нельзя считать нарушением принципа равенства случай, когда дифференцированное обращение является следствием добровольного выбора лица, когда это лицо имело разумную возможность предвидеть последствия своего решения (см., mutatis mutandis, ОКС № 188 от 7 декабря 2021 г., § 64-65). Отсюда Конституционный суд заключает, что ст.16 Конституции не подлежит применению по делу.

32. Касательно сопоставимости ситуаций, в которых находятся частные и публичные образовательные учреждения, Конституционный суд отмечает, что в первом случае учредителями могут быть физические или юридические лица, а во втором случае учредителями могут быть государство или местные публичные органы. Этот факт свидетельствует о несопоставимости ситуаций. Следовательно, и в этом случае ст.16 Конституции не подлежит применению.

33. Касательно предполагаемого несоответствия между положениями ст.144 ч.(1) и ст.143 ч.(3) Кодекса об образовании, Конституционный суд отмечает, что автор обращения сравнил содержание этих положений, а вывод, к которому он пришел, соотнес с нормами и принципами Конституции. В аналогичных ситуациях Конституционный суд отклонил обращения как неприемлемые (ОКС № 161 от 2 ноября 2021 г., § 30). В связи с этим Конституционный суд отмечает, что конституционный контроль предполагает проверку совместимости положений закона с конституционными нормами, а не соотнесение этих положений с другими законодательными положениями или сравнение положений ряда нормативных актов между собой и соотнесение вытекающего из этого сравнения вывода с положениями и принципами Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 40 от 21 декабря 2017 г., § 29; ОКС № 52 от 19 апреля 2022 г., § 26). Таким образом, предполагаемое несоответствие между двумя или несколькими законодательными положениями, содержащимися в том же нормативном акте или в различных нормативных актах, не является конституционным вопросом, а свидетельствует о конфликте законов, разрешение которого возложено на судей судов общей юрисдикции.

34. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности:

- ст.9 ч.(2), ст.38 ч.(3), ст.143 ч.(1), ст.145 ч.(1), ст.152 п.а) и ст.157 п.b) и п.с);

- терминов "публичной" в ст.143 ч.(1) и "публичного" в ст.144 ч.(2) Кодекса об образовании,

представленное по запросу адвоката Владимира Гросу в интересах истцов – публичного общеобразовательного учреждения "Liceul de Limbi Moderne şi Management" и группы родителей, дети которых являются учащимися этого учреждения, по делу № 2-22696/2020, рассматриваемому в суде Кишинэу (сектор Чентру).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 85 от 30 июня 2022 года было признано неприемлемым обращение № 208g/2021г. об исключительном случае неконституционности ст.9 ч.(3), ст.38 ч.(3), ст.143 ч.(1), ст.145 ч.(1), ст.152 п.а). ст.157 п.b) и п.c) и слов "публичной" в ст.143 ч.(1) и "публичного" в ст.144 ч.(2) Кодекса об образовании, утвержденного Законом № 152 от 17 июля 2014 года, представленное по запросу адвоката Владимира Гросу в интересах группы родителей учащихся частных образовательных учреждений, а также в интересах публичного общеобразовательного учреждения – лицея современных языков и менеджмента, в рамках дела № 2-22696/2020, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Чентру).

2. Изучив обращение в части утверждений автора о неконституционности упущения Правительства принять в соответствии со ст.9 ч.(3) Кодекса об образовании пакет образовательных услуг для общего образования, Конституционный суд изложил свои рассуждения относительно действия ст.35 [право на образование] Конституции.

3. В Определении № 85 от 30 июня 2022 года отмечается, что ст.35 Конституции прямо не предусматривает обязанность Правительства устанавливать пакет образовательных услуг для общего образования и что такую обязанность невозможно разумно вывести из указанной статьи. Конституционный суд отметил, что ст.35 Конституции не обязывает государство обеспечивать финансирование обучения в частных образовательных учреждениях. Это вытекает из практики ЕСПЧ по применению ст.2 Протокола № 1 к Европейской конвенции (см. § 26 определения).

4. В практике Конституционного суда отмечалось, что законодательный пробел может стать предметом рассмотрения в Конституционном суде, если этим нарушается основное право (ПКС № 19 от 3 июля 2018 г., § 59; ОКС № 27 от 12 марта 2020 г., § 28).

5. Согласно ст.35 Конституции, право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации (ч. (1). Учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом (ч. (5). Преимущественное право выбирать сферу обучения детей принадлежит родителям (ч. (9).

6. В предыдущих постановлениях Конституционный суд отметил, что право на образование является одним из основных прав человека. Данное право создает необходимые предпосылки для полного развития личности и человеческого достоинства, а также для развития общества в целом (см. ПКС № 27 от 29 сентября 1998 г.; ПКС № 7 от 16 февраля 2017 г., § 34; ОКС № 1 от 5 января 2018 г., § 24).

7. Право на образование, закрепленное в ст.35 Конституции, необходимо интерпретировать в свете практики ЕСПЧ по применению ст.2 Протокола № 1 к Европейской конвенции. Несмотря на то, что ст.2 Протокола № 1 к Конвенции гарантирует право на создание и управление частными образовательными учреждениями, государства не обязаны субсидировать частное образование (Verein Gemeinsam Lernen против Австрии, определение о неприемлемости от 6 сентября 1995 г.). ЕСПЧ отметил, что в этой сфере государства-участники располагают свободой усмотрения (Дело о некоторых аспектах законодательства об использовании языков в образовании в Бельгии против Бельгии, 23 июля 1968 г., § 13).

8. В этом контексте в своей практике Конституционный суд отметил, что свобода усмотрения государства в регулировании сферы и процесса образования больше, чем в других областях, и учитывая значимость образования в развитии общества, оно может быть реализовано различными средствами (ПКС № 5 от 23 апреля 2013 г., § 62). Учитывая существующие на конкретном этапе развития общества реалии, власти обладают правом участвовать в образовательном процессе в целях обеспечения качества подготовки специалистов. Эта прерогатива государства обеспечивается положениями ст.35 ч.(5) Конституции, согласно которым учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом. Государство обязано создавать условия для обеспечения права на образование, в том числе разрабатывать программы и устанавливать порядок и средства для реализации образования, определять до какого уровня образование является обязательным, а также устанавливать гарантии и предоставлять на безвозмездной основе необходимые средства для реализации образования (ПКС № 7 от 16 февраля 2017 г., § 39). Таким образом, государство вправе и обязано регламентировать способы, содержание и стандарты обучения для обеспечения оптимальной реализации права на образование (ОКС № 7 от 4 июля 2013 г., § 39, 41).

9. В обращении автор поднял вопрос о политике государства в области финансирования общего образования для реализации основного права на образование, в данном случае – права на образование в системе обязательного общего образования. Так, "базовое финансирование общего образования осуществляется по принципу "деньги за учащимся", согласно которому выделяемые на учащегося или ребенка средства переводятся в образовательное учреждение, в котором он учится" [ст.9 ч.(3) Кодекса об образовании]. "Государство обеспечивает финансирование стандартного пакета образовательных услуг для дошкольного, начального, гимназического и лицейского образования независимо от вида собственности образовательного учреждения. Стандартный пакет образовательных услуг для общего образования утверждается Правительством" [ст.9 ч.(2) Кодекса об образовании]. Этими положениями Кодекса об образовании Парламент, на основании своего дискреционного права, предусмотренного ст.35 ч.(5) и ст.72 ч.(3) п.k) Конституции, определил способы, содержание и порядок финансирования для обеспечения оптимальной реализации права на образование в системе обязательного общего образования в целях обеспечения его качества. В то же время Парламент оспариваемыми положениями делегировал Правительству установление образовательных стандартов, необходимых для реализации данного права.

10. В своей практике Конституционный суд отметил, что право на образование, в силу своего содержания и большого количества субъектов, вовлеченных в его реализацию, имеет комплексный характер. Положения ст.35 ч.(1) Конституции предусматривают, что право на образование обеспечивается: (1) обязательным общим образованием; (2) лицейским и профессиональным образованием; (3) высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации. Исходя из положений ст.35 ч.(1) и ч.(7) Конституции, Конституционный суд заключил, что обязательное общее образование включает начальное и гимназическое образование, которому конституционный законодатель придал общеобязательный правовой режим (см. ПКС № 26 от 19 сентября 2013 г., § 45; ПКС № 7 от 16 февраля 2017 г., § 40, 48; ОКС № 1 от 5 января 2018 г., § 25-26). Одним из многочисленных компонентов содержания этого права является право доступа к учебным заведениям. Таким образом, в свете международных норм, государства имеют негативную обязанность не препятствовать личности пользоваться средствами системы образования и позитивную обязанность обеспечивать равный доступ к существующим на определенный момент формам образования в условиях, установленных в зависимости от социально-экономических потребностей и перспектив развития государства (ПКС № 26 от 19 сентября 2013 г., § 45, 52). Конституционный суд подчеркнул, что, в соответствии с международными актами, государство должно обеспечивать обязательное и бесплатное начальное образование для всех, поощрять развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального, которые должны быть открыты и доступны каждому ребенку, и принимать необходимые меры для введения бесплатного образования и предоставления в случае необходимости финансовой помощи (ПКС № 7 от 16 февраля 2017 г., § 35; ОКС № 1 от 5 января 2018 г., § 27).

11. Безусловно, если Парламент определяет порядок (механизм) реализации основного права на образование (в рассматриваемом случае права на образование, обеспечиваемого в системе обязательного общего образования) посредством закона, на основе своего дискреционного права, то должны быть предприняты меры, чтобы этот механизм стал эффективным, а не иллюзорным. В предыдущих постановлениях Конституционный суд подчеркнул, что если законодательный орган решает предоставлять право, которое входит в сферу применения некоторых статей Конституции, необходимо обеспечивать равные условия для его осуществления (см. ПКС № 3 от 18 января 2019 г., § 44). Более того, первое предложение ст.2 Протокола № 1 к Европейской конвенции гарантирует в первую очередь право доступа к существующим на данный момент образовательным учреждениям (Дело о некоторых аспектах законодательства об использовании языков в образовании в Бельгии против Бельгии, 23 июля 1968 г., § 4 в интерпретации ЕСПЧ). Я считаю ст.35 Конституции применимой по данному делу.

12. В Определении № 85 от 30 июня 2022 года, § 29-32, Конституционный суд пришел к выводу, что ст.16 [равенство] Конституции не применима по делу.

13. Анализируя действие ст.16 Конституции, Конституционный суд всегда проверяет сопоставимый характер ситуаций, наличие дифференцированного обращения и возникновение неблагоприятных последствий для автора обращения (см. ПКС № 30 от 23 сентября 2021 г., § 45-46 и 49).

14. В своей практике Конституционный суд отметил, что цель частного учебного заведения не может быть иной, кроме как осуществление процесса организации обучения и воспитания согласно государственным общеобразовательным стандартам (ПКС № 25 от 4 ноября 2004 г., § 2). Процесс организации и функционирования системы образования является единым, основанным на государственных образовательных стандартах, конечная цель которого – подготовка необходимых обществу специалистов (ПКС № 30 от 18 декабря 2007 г., § 4). Учитывая, что частные образовательные учреждения должны осуществлять учебный процесс на основе пакета стандартных образовательных услуг для общего образования, утвержденного Правительством, и что государство взяло на себя обязательство обеспечивать финансирование этого пакета образовательных услуг для всех учебных заведений, независимо от вида собственности, заключаю, что в этом случае государственные и частные образовательные учреждения находятся в сопоставимых ситуациях.

15. Более того, в ранее принятом постановлении Конституционный суд отметил, что в сфере обязательного общего образования правилом является его бесплатность. Обязательное общее образование составляет основу системы образования, его ключевой элемент. Учитывая, что на этом уровне закладывается фундамент образования, участие государства в обеспечении бесплатного образования является необходимым. Исходя из конституционных норм, в соответствии с которыми общее образование является обязательным и бесплатным, затраты на обучение в общеобразовательных учреждениях должны покрываться полностью за счет государственного бюджета (ПКС № 7 от 16 февраля 2017 г., § 41, 49). Таким образом, я считаю, что ст.16 Конституции применима по делу.

16. Необходимо отметить, что дифференцированное обращение в том, что касается эффективной реализации права на образование в системе обязательного общего образования, является результатом неутверждения Правительством стандартного пакета образовательных услуг для общего образования [согласно положениям ст.152 п.a) Кодекса об образовании, ст.9 ч.(2) вводится в действие со дня утверждения стандартного пакета образовательных услуг для общего образования]. Согласно ст.157 п.b) Кодекса об образовании, Правительство в 12-месячный срок со дня вступления в силу Кодекса (24 ноября 2014 года) было обязано утвердить стандартный пакет образовательных услуг для общего образования. До настоящего времени стандартный пакет образовательных услуг для общего образования не был утвержден Правительством, несмотря на то, что в 2017 году такой проект был разработан и представлен для публичного обсуждения¹.

_______________________

¹https://particip.gov.md/ro/document/stages/proiectul-hotararii-guvernului-pentru-aprobarea-pachetului-standard-de-servicii-educationale-in-invatamantul-general/4343

17. Как ранее отметил Конституционный суд, государство вправе и обязано регламентировать способы, содержание и стандарты обучения для обеспечения оптимальной реализации права на образование (см. ОКС № 7 от 4 июля 2013 г., § 39, 41). В этом контексте я считаю необходимым отметить, что, согласно ст.102 ч.(2) Конституции, постановления Правительства принимаются для организации исполнения законов. Непринятие Правительством постановления для организации исполнения закона может привести к невозможности внедрения закона и к нарушению принципа верховенства права, гарантированного ст.1 ч.(3) Конституции, и принципа разделения и взаимодействия властей в государстве, закрепленного ст.6 Конституции. Как неоднократно отмечалось, в силу своего суверенного права решать вопросы, касающиеся собственной процедуры и правил, требующих соблюдения, Конституционный суд компетентен применять и другие конституционные нормы, где важными являлись аргументы автора обращения (см. ПКС № 27 от 13 ноября 2020 г., §18; ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 24; ПКС № 19 от 13 июля 2021 г., § 42). Таким образом, я считаю, что положения ст.1 ч.(3), ст.6, ст.16, ст.35 и ст.102 ч.(2) Конституции применимы по делу.

18. На мой взгляд, Конституционному суду следовало признать обращение № 208g/2021 г. приемлемым и рассмотреть его по существу.