Decizie nr.87 din 08.06.2021 de inadmisibilitate a sesizării nr.126g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi de la articolele 6 alineatele (1) şi (2), 7, 10 alin.(1) şi 258 din Codul administrativ (neclaritatea unor prevederi din Codul administrativ)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.126g/2021 privind excepţia

de neconstituţionalitate a unor prevederi de la articolele 6

alineatele (1) şi (2), 7, 10 alin.(1) şi  258

din Codul administrativ

(neclaritatea unor prevederi din Codul administrativ)

nr. 87  din  08.06.2021

 (în vigoare 08.06.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.164-167 art.122 din 09.07.2021

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 28 mai 2021,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 8 iunie 2021 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a următoarelor prevederi din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018:

- textul "procedura administrativă" de la alineatul (1) şi textul "părţi ale procedurii administrative" de la alineatul (2) ale articolului 6;

- textul "orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ" de la articolul 7;

- textul "actul administrativ individual" de la articolul 10 alin.(1) şi,

- articolul 258,

ridicată de către dl avocat Iulian Balan, în interesele dlui Nicolai Ceaus, parte în dosarul nr.3ra-211/21, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională, în baza articolului 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, de completul de judecată (format din dna Tamara Chişca-Doneva, dna Maria Ghervas, dna Nina Vascan, dl Victor Burduh şi dl Nicolae Craiu) din cadrul Curţii Supreme de Justiţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe 28 februarie 2017, dl Nicolai Ceaus (în continuare – autorul excepţiei) a depus la Aparatul Preşedintelui Republicii o cerere cu privire la acordarea azilului politic.

4. Pe 12 octombrie 2017, Aparatul Preşedintelui Republicii a emis o scrisoare prin care a respins cererea depusă de autorul excepţiei, menţionând că acesta nu cade sub incidenţa subiectelor, stabilite de articolul 27 alin.(1) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, cărora Preşedintele Republicii poate să le acorde azil politic.

5. Pe 25 octombrie 2017, autorul excepţiei a depus o cerere de chemare în judecată la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, prin care a solicitat anularea refuzului Preşedintelui Republicii referitor la acordarea azilului politic. Prin Hotărârea Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, din 11 octombrie 2019, cererea autorului excepţiei a fost respinsă ca nefondată.

6. Pe 7 noiembrie 2019, autorul excepţiei a declarat apel împotriva hotărârii primei instanţe, care a fost respins prin Decizia Curţii de Apel Chişinău din 28 octombrie 2020.

7. Pe 26 noiembrie 2020, autorul excepţiei a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel.

8. Pe 28 aprilie 2021, în cadrul judecării cauzei la Curtea Supremă de Justiţie, autorul a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor menţionate la § 1 supra.

9. Prin Încheierea din 26 mai 2021, Curtea Supremă de Justiţie a admis cererea privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a dispus trimiterea sesizării către Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

10. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

11. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 6

Procedura administrativă

"(1) Procedura administrativă este activitatea autorităţilor publice cu efect în exterior, îndreptată spre examinarea condiţiilor, pregătirea şi emiterea unui act administrativ individual, spre examinarea condiţiilor, pregătirea şi încheierea unui contract administrativ sau examinarea condiţiilor, pregătirea şi întreprinderea unei măsuri strict de autoritate publică.

(2) Emiterea unui act administrativ individual, încheierea unui contract administrativ sau întreprinderea unei măsuri strict de autoritate publică sunt părţi ale procedurii administrative."

Articolul 7

Autorităţile publice

Autoritate publică se consideră orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public.

Articolul 10

Actul administrativ individual

"(1) Actul administrativ individual este orice dispoziţie, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

[...]"

Articolul 258

Dispoziţii tranzitorii

"(1) Procedurile administrative şi procedurile prealabile iniţiate până la data intrării în vigoare a prezentului cod, care nu au fost finalizate până la 1 aprilie 2019, se vor finaliza conform prevederilor legale valabile până la data intrării în vigoare a prezentului cod. Această dispoziţie este valabilă şi pentru procedurile prealabile iniţiate după data intrării în vigoare a prezentului cod referitoare la o procedură administrativă iniţiată până la data intrării în vigoare a acestuia.

(2) Procedurile de contencios administrativ atribuite înaintea intrării în vigoare a prezentului cod, prin legi speciale, în competenţa altor instanţe de judecată se vor transmite după intrarea în vigoare a prezentului cod instanţelor competente conform prevederilor prezentului cod.

(3) Procedurile de contencios administrativ iniţiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acţiuni în contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs şi de contestare cu recurs a încheierilor judecătoreşti."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

12. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că textul "procedura administrativă" de la articolul 6 alin.(1) din Codul administrativ nu corespunde cerinţelor de calitate a legii, deoarece, potrivit doctrinei dreptului administrativ, Codul administrativ trebuie să conţină reguli ale procedurii administrative generale care privesc emiterea de acte administrative de către toate organele administraţiei de stat, formele necesare şi condiţiile care trebuie îndeplinite în vederea elaborării şi executării unei decizii legale, în măsură să asigure realizarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Codul trebuie să conţină dispoziţii privind toate operaţiunile administrative anterioare, concomitente şi ulterioare emiterii unui act administrativ.

13. De asemenea, autorul excepţiei menţionează că textul "părţi ale procedurii administrative" de la articolul 6 alin.(2) din Codul administrativ nu corespunde cerinţelor de calitate a legii, pentru că emiterea unui act administrativ individual sau încheierea unui contract administrativ reprezintă o etapă şi nu o parte a procedurii administrative. Dacă procedura de contencios administrativ utilizează noţiunile de "participant" şi "parte", acestea trebuie să se regăsească şi în procedura administrativă necontencioasă.

14. Cu privire la textul "actul administrativ individual" de la articolul 10 alin.(1) din Codul administrativ, autorul excepţiei consideră că acesta este neclar, pentru că textul în discuţie nu pune în evidenţă trăsăturile caracteristice ale actului administrativ recunoscute în doctrina dreptului administrativ în calitate de elemente esenţiale pentru delimitarea actelor administrative de celelalte acte juridice ale autorităţilor administraţiei publice, precum şi de operaţiunile administrative, care sunt acte juridice, manifestări unilaterale de voinţă, emise în realizarea puterii publice.

15. Cu privire la textul "orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ" de la articolul 7 din Codul administrativ, autorul excepţiei consideră că acesta este neclar, deoarece autoritatea publică poate acţiona în regim de putere publică doar dacă este instituită în baza normelor constituţionale sau a legilor organice.

16. Cu privire la articolul 258 din Codul administrativ, autorul excepţiei menţionează că acest articol nu ţine cont de faptul că la data intrării în vigoare a acestuia pe rolul instanţelor de judecată se afla un număr enorm de cauze de contencios administrativ. Declinarea competenţei pe cauzele administrative de către judecătorii nespecializaţi în favoarea judecătorilor şi completelor de judecată specializate în acest domeniu conduce la încălcarea termenului rezonabil de examinare a cauzelor menţionate şi, implicit, la încălcarea dreptului părţilor la un proces echitabil. Astfel, autorul excepţiei consideră că articolul 258 din Codul administrativ este neconstituţional în măsura în care prin acest articol se are în vedere că instanţele de judecată, părţile şi alţi participanţi la proces sunt obligaţi să parcurgă repetat acţiunile procesuale de pregătire a pricinii pentru dezbaterile judiciare.

17. Potrivit autorului excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) [preeminenţa dreptului], 20 [accesul liber la justiţie], 22 [neretroactivitatea legii], 23 [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle] şi 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi] din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

18. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

19. Curtea observă că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Iulian Balan, în interesele dlui Nicolai Ceaus, parte în dosarul nr.3ra-211/21, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie. Curtea reţine că sesizarea este formulată de un subiect căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

20. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

21. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile menţionate la § 1 supra.

22. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că, deşi autorul excepţiei contestă neclaritatea mai multor texte din Codul administrativ, acesta nu a demonstrat dacă, la etapa examinării cauzei sale de către autoritatea administrativă sau de către instanţele de drept comun, a fost prejudiciat de aplicarea normelor contestate, inclusiv a dispoziţiilor tranzitorii stabilite de Codul administrativ.

23. Curtea constată că autorul excepţiei nu a demonstrat că eventuala declarare a neconstituţionalităţii prevederilor contestate sub aspectul invocat în sesizare îi poate servi intereselor sale. De asemenea, autorul excepţiei nu a demonstrat că dispoziţiile contestate sunt determinante pentru soluţionarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.51 din 8 aprilie 2021, § 18).

24. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că excepţia de neconstituţionalitate nu manifestă doar o funcţie preventivă, ci şi una reparatorie, pentru că ea priveşte, în primul rând, situaţia concretă a părţii lezate în drepturile sale prin norma criticată. De invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate trebuie să profite, în primul rând, autorul acesteia, în caz contrar acest instrument devenind o actio popularis, pierzându-se, în aceste condiţii, caracterul concret şi efectiv al excepţiei (a se vedea DCC nr.10 din 26 ianuarie 2021, § 20; DCC nr.80 din 3 iunie 2021, § 19).

25. Aşadar, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a următoarelor prevederi din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018:

- textul "procedura administrativă" de la alineatul (1) şi textul "părţi ale procedurii administrative" de la alineatul (2) ale articolului 6;

- textul "orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ" de la articolul 7;

- textul "actul administrativ individual" de la articolul 10 alin.(1) şi

- articolul 258, ridicată de către dl avocat Iulian Balan, în interesele dlui Nicolai Ceaus, parte în dosarul nr.3ra-211/21, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.