Decizie nr.94 din 15.06.2021 de inadmisibilitate a sesizărilor nr.137g/2021 şi nr.138g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolele 72 alin.(3), 73 alin.(7) şi 74 alin.(1) din Codul electoral (procedura prealabilă şi contestaţiile în domeniul electoral)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizărilor nr. 137g/2021 şi nr. 138g/2021

privind  excepţia de  neconstituţionalitate a unor prevederi din

articolele 72 alin.(3), 73 alin.(7) şi 74 alin.(1) din Codul electoral

(procedura prealabilă şi contestaţiile în domeniul electoral)

nr. 94  din  15.06.2021

 (în vigoare 15.06.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.168-174 art.129 din 16.07.2021

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 14 iunie 2021 şi 15 iunie 2021,

Examinând admisibilitatea sesizărilor menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 15 iunie 2021, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizările privind excepţiile de neconstituţionalitate:

- a textului "fără respectarea procedurii prealabile" din articolul 72 alin.(3) din Codul electoral;

- a cuvântului "contestaţiile" şi a textului "se examinează în conformitate cu prevederile […] Codului administrativ" din articolul 73 alin.(7) din Codul electoral şi

- a textului "instanţa de judecată adoptă şi pronunţă hotărârea în conformitate cu prevederile […] Codului administrativ" din articolul 74 alin.(1) din Codul electoral,

ridicate de către dl avocat Ion Botnarenco, în interesele partidului politic "Platforma Demnitate şi Adevăr", parte în dosarul nr.3r-237/2021, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie, şi în dosarul nr.3-74/2021, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizările privind excepţiile de neconstituţionalitate au fost trimise la Curtea Constituţională de un complet de judecată de la Curtea Supremă de Justiţie, format din dle Maria Ghervas, Nina Vascan şi dl Victor Burduh, şi de un complet de judecată de la Curtea de Apel Chişinău, format din dl Anatolie Minciună, dna Veronica Negru şi dl Ion Muruianu, în baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi lit.g) din Constituţie.

3. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor şi a motivelor care stau la baza criticilor de neconstituţionalitate, Curtea a decis conexarea acestora într-un singur dosar, în baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, fiindu-i atribuit numărul 137g/2021.

A. Circumstanţele litigiilor principale

Circumstanţele cauzei nr.3r-237/2021

4. Pe 7 iunie 2021, partidul politic "Platforma Demnitate şi Adevăr" a formulat, prin intermediul dlui Ion Botnarenco, reprezentant cu drept de vot consultativ, o acţiune în contencios administrativ împotriva Comisiei Electorale Centrale. Reclamantul a solicitat anularea parţială a Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4965 din 5 iunie 2021 în partea deschiderii numărului de 44 secţii de votare pentru alegătorii din localităţile din stânga Nistrului. Reclamantul a solicitat constatarea încălcării de către Comisia Electorală Centrală a articolului 32 alin.(3) lit.b) şi lit.c) din Codul electoral la formarea numărului de secţii de votare şi constatarea încălcării articolului 32 alin.(1) lit.b) şi lit.c) din Codul electoral de către Biroul politici de reintegrare, în sensul manifestării unei pasivităţi în procesul de elaborare a propunerilor privind constituirea secţiilor de votare pentru alegătorii din localităţile din stânga Nistrului. De asemenea, reclamantul a solicitat obligarea Comisiei Electorale Centrale să modifice numărul de secţii de votare pentru alegătorii din localităţile din stânga Nistrului, ţinând cont de prevederile articolului 32 alin.(3) lit.b) şi lit.c) din Codul electoral.

5. Printr-o încheiere din 8 iunie 2021, Curtea de Apel Chişinău a declarat inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată de partidul politic "Platforma Demnitate şi Adevăr", motivând că nu a fost respectată procedura prealabilă.

6. Pe 9 iunie 2021, partidul politic "Platforma Demnitate şi Adevăr" a contestat cu recurs încheierea Curţii de Apel Chişinău din 8 iunie 2021.

7. În procesul examinării recursului, pe 13 iunie 2021, dl Ion Botnarenco, reprezentantul partidului politic "Platforma Demnitate şi Adevăr", a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor menţionate la § 1 supra.

8. Printr-o încheiere din 14 iunie 2021, Curtea Supremă de Justiţie a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a sesizat, în acest sens, Curtea Constituţională, în vederea examinării acesteia.

Circumstanţele cauzei nr.3-74/2021

9. Pe rolul Curţii de Apel Chişinău se află cauza de contencios administrativ intentată la cererile depuse de partidele politice "Partidul Acţiune şi Solidaritate", "Platforma Demnitate şi Adevăr", "Partidul Unităţii Naţionale", "Partidul Alianţa pentru Unirea Românilor", "Democraţia Acasă" şi "PACE". În cererile lor, partidele politice au solicitat anularea Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4966 din 5 iunie 2021 cu privire la constituirea secţiilor de votare în străinătate pentru alegerile parlamentare anticipate din 11 iulie 2021 şi a Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4974 din 8 iunie 2021 pentru modificarea hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4966 din 5 iunie 2021. De asemenea, reclamanţii au solicitat obligarea Comisiei Electorale Centrale să majoreze numărul secţiilor de votare în străinătate pentru alegerile parlamentare anticipate care vor avea loc pe 11 iulie 2021.

10. În cadrul şedinţei de judecată din 15 iunie 2021, dl Ion Botnarenco, reprezentantul partidului politic "Platforma Demnitate şi Adevăr", a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor menţionate la § 1 supra.

11. Printr-o încheiere din 15 iunie 2021, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a sesizat, în acest sens, Curtea Constituţională, în vederea examinării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

12. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

"(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

13. Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr.1381 din 21 noiembrie 1997, sunt următoarele:

Articolul 72

Depunerea contestaţiilor

"(1) Acţiunile/inacţiunile şi hotărârile organelor electorale pot fi contestate la organul electoral ierarhic superior, iar acţiunile/inacţiunile concurenţilor electorali – direct în instanţa de judecată, în termen de 3 zile calendaristice de la data săvârşirii acţiunii/identificării inacţiunii sau adoptării hotărârii. Termenul de depunere se calculează începând cu ziua următoare zilei în care a fost săvârşită acţiunea, a fost identificată inacţiunea sau a fost adoptată hotărârea.

[...]

(3) Contestaţiile privind acţiunile şi hotărârile Comisiei Electorale Centrale şi ale Consiliului Coordonator al Audiovizualului se depun, fără respectarea procedurii prealabile, la Curtea de Apel Chişinău în termen de 3 zile calendaristice de la data săvârşirii acţiunii sau adoptării hotărârii.

[...]"

Articolul 73

Examinarea contestaţilor

"[...]

(7) Contestaţiile depuse la instanţele de judecată se examinează în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă şi ale Codului administrativ."

Articolul 74

Hotărârile instanţelor de judecată cu privire la contestaţii

"(1) Instanţa de judecată adoptă şi pronunţă hotărârea în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă şi ale Codului administrativ.

[...]"

14. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 10

Actul administrativ individual

"(1) Actul administrativ individual este orice dispoziţie, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

[...]"

Articolul 11

Categoriile actelor administrative individuale

"(1) Actele administrative individuale pot fi:

a) acte defavorabile – actele care impun destinatarilor lor obligaţii, sancţiuni, sarcini sau afectează drepturile/interesele legitime ale persoanelor ori care resping, în tot sau în parte, acordarea avantajului solicitat;

b) acte favorabile – actele care creează destinatarilor săi un beneficiu sau un avantaj de orice fel.

(2) Destinatarul unui act administrativ individual este doar persoana către care actul administrativ se îndreaptă. Terţii, ale căror drepturi sunt afectate de actul administrativ individual, nu sunt destinatarii acestuia.

[...]"

Articolul 12

Actul administrativ normativ

"Un act administrativ normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în baza prevederilor constituţionale sau legale, care nu se supune controlului constituţionalităţii şi stabileşte reguli de aplicare obligatorii pentru un număr nedeterminat de situaţii identice."

Articolul 162

Scopul procedurii prealabile

"(1) Procedura prealabilă urmăreşte scopul de a verifica legalitatea actelor administrative individuale.

(2) Dacă autoritatea publică nu soluţionează petiţia în termenele prevăzute de prezentul cod, persoana afectată este în drept să depună cerere prealabilă.

(3) Cererea prealabilă poate fi îndreptată spre:

a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul;

b) emiterea unui act administrativ individual."

Articolul 206

Felurile acţiunilor în contencios administrativ

"(1) O acţiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru:

a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual (acţiune în contestare);

b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ individual (acţiune în obligare);

c) impunerea la acţiune, la tolerare a acţiunii sau la inacţiune (acţiune în realizare);

d) constatarea existenţei sau inexistenţei unui raport juridic ori nulităţii unui act administrativ individual sau a unui contract administrativ (acţiune în constatare); sau

e) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acţiune de control normativ).

[...]"

Articolul 208

Respectarea procedurii prealabile

"(1) În cazurile prevăzute de lege, până la înaintarea acţiunii în contencios administrativ, se va respecta procedura prealabilă.

[...]

(3) Dacă procedura prealabilă nu este prevăzută de lege, acţiunea în obligare se admite numai în cazul în care reclamantul a depus anterior la autoritatea publică competentă o cerere de emitere a actului administrativ individual.

[...]"

A. Argumentele autorului excepţiilor

15. Autorul excepţiilor susţine că în special Curţile de Apel aplică în mod discreţionar şi interpretează în mod eronat prevederile legale în vederea respingerii contestaţiilor depuse în materie electorală.

16. Potrivit acestuia, motivarea instanţelor se bazează pe nerespectarea procedurii prealabile instituite prin normele generale. Mai mult, autorul excepţiilor afirmă că există un conflict de soluţii între Curtea de Apel şi Curtea Supremă de Justiţie. Aceasta din urmă consideră că contestaţiile privind acţiunile şi hotărârile Comisiei Electorale Centrale se depun fără respectarea procedurii prealabile.

17. Prin urmare, autorul excepţiilor consideră că prevederile contestate contravin articolelor 7, 20, 23, 38 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

18. Examinând admisibilitatea sesizărilor privind excepţiile de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

19. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul electoral, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

20. Curtea observă că, în ambele cauze, excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate de reprezentantul unei părţi în proces. Astfel, sesizările sunt formulate de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

21. Excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate în două cauze de contencios administrativ care au ca obiect examinarea unor contestaţii în materie electorală. În una dintre cauze se solicită anularea parţială a Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4965 din 5 iunie 2021 cu privire la organizarea secţiilor de votare pentru alegătorii din localităţile din stânga Nistrului (Transnistria), municipiul Bender şi unele localităţi ale raionului Căuşeni. În cealaltă cauză se solicită anularea Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4966 din 5 iunie 2021 cu privire la constituirea secţiilor de votare în străinătate pentru alegerile parlamentare anticipate din 11 iulie 2021 şi a Hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4974 din 8 iunie 2021 pentru modificarea hotărârii Comisiei Electorale Centrale nr.4966 din 5 iunie 2021.

22. Pentru a putea fi declanşat controlul de consti-tuţionalitate, Curtea trebuie să confirme aplicabilitatea prevederilor legale contestate în cauzele examinate în faţa instanţelor de drept comun care au trimis sesizările privind excepţiile de neconstituţionalitate.

23. Astfel, autorul sesizărilor solicită declararea neconstituţionalităţii textului "fără respectarea procedurii prealabile" din articolul 72 alin.(3) din Codul electoral. Condiţia "aplicabilităţii prevederilor legale contestate în cauza examinată în faţa instanţei de drept comun" presupune aplicabilitatea unor prevederi care îl prejudiciază pe autorul excepţiei de neconstituţionalitate. Totuşi, în sesizarea nr.137g, Curtea nu reţine prejudicierea autorului prin textul contestat din articolul 72 alin.(3) din Codul electoral. În mod logic, în prezenta cauză, acest text nu poate fi declarat neconstituţional, pentru că o asemenea soluţie ar anihila obiectul recursului formulat de autor împotriva Încheierii nr.3-76/21 din 8 iunie 2021 a Curţii de Apel Chişinău şi ar face inutilă acţiunea sa în justiţie. Cu alte cuvinte, autorul excepţiilor a formulat un recurs în faţa Curţii Supreme de Justiţie tocmai pentru că, în opinia sa, normele contestate nu prevăd o procedură prealabilă la examinarea contestaţiei sale în materie electorală. De asemenea, în cadrul cauzei care a stat la baza sesizării nr.138g, problema de drept constă, inter alia, în necesitatea respectării procedurii prealabile la formularea unei contestaţii în materie electorală. Autorul sesizării sugerează că nu este necesară respectarea procedurii prealabile în asemenea situaţii.

24. Autorul excepţiilor mai solicită declararea neconsti-tuţionalităţii cuvântului "contestaţiile" şi a textului "se examinează în conformitate cu prevederile Codului administrativ" din articolul 73 alin.(7) din Codul electoral. Deşi nu a explicat în mod clar de ce ar trebui declarate neconstituţionale aceste texte, Curtea observă, din nou, că dacă ar pronunţa o soluţie de neconstituţionalitate în această privinţă, acţiunile în justiţie ale autorului excepţiilor nu ar mai beneficia de o procedură de judecare. La modul practic, instanţele de judecată nu ar dispune de o procedură potrivit căreia să judece contestaţiile în materie electorală.

25. Autorul excepţiilor solicită şi declararea neconsti-tuţionalităţii articolului 74 alin.(1) din Codul electoral, care prevede că "instanţa de judecată adoptă şi pronunţă hotărârea în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă şi ale Codului administrativ". Curtea îşi reiterează concluzia din paragraful anterior, potrivit căreia dacă ar pronunţa o soluţie de neconstituţionalitate în această privinţă, acţiunile în justiţie ale autorului excepţiilor nu ar mai fi guvernate de o procedură de judecare.

26. În acest context, Curtea reaminteşte că excepţia de neconstituţionalitate nu manifestă doar o funcţie preventivă, ci şi una reparatorie, pentru că ea priveşte, în primul rând, situaţia concretă a părţii lezate în drepturile sale prin norma criticată. De invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate trebuie să profite, în primul rând, autorul acesteia. În caz contrar, excepţia de neconstituţionalitate riscă să devină un instrument simulat, pierzându-şi, în aceste condiţii, caracterul concret şi efectiv (a se vedea DCC nr.110 din 10 octombrie 2019, § 18, şi DCC nr.80 din 3 iunie 2021, § 18).

27. Totodată, Curtea subliniază că principiul preeminenţei dreptului reclamă ca instanţele de judecată din Republica Moldova să interpreteze şi să aplice legile ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent, nu în mod izolat şi prin ignorarea altor norme relevante.

28. În acest sens, articolul 162 din Codul administrativ stabileşte că procedura prealabilă urmăreşte scopul de a verifica legalitatea actelor administrative individuale. Cererea prealabilă poate fi formulată în vederea: a) anulării în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul; b) emiterii unui act administrativ individual. Astfel, Curtea constată că procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative cu caracter individual.

29. Din analiza prevederilor legale în materia contenciosului administrativ, Curtea observă că, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări impersonale, cu caracter general, care produc efecte erga omnes. Actele administrative cu caracter individual produc, de regulă, efecte faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestora.

30. Curtea observă că hotărârile Comisiei Electorale Centrale privind deschiderea unor secţii de votare nu sunt acte administrative cu caracter individual, ci sunt acte administrative cu caracter normativ. Ele sunt adoptate pentru punerea în aplicare a prevederilor pertinente din Codul electoral, vizează un număr nedeterminat de subiecte şi au un caracter general. Prin urmare, în cazul contestării unor astfel de hotărâri în instanţa de judecată nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile.

31. Chiar dacă autorul excepţiilor ar fi contestat prevederile relevante ale Codului administrativ (articolul 208 din Cod) care impun respectarea procedurii prealabile, Curtea nu şi-ar fi putut declanşa controlul de constituţionalitate. În acest sens, Curtea nu consideră aplicabile, în prezenta cauză, prevederile legale referitoare la respectarea procedurii prealabile în cazul contestării hotărârilor Comisiei Electorale Centrale privind deschiderea unor secţii de votare. Curtea a menţionat supra că procedura prealabilă urmăreşte scopul de a verifica legalitatea actelor administrative individuale, nu a celor normative.

32. Prin urmare, în baza celor menţionate, Curtea constată că sesizările în cauză nu întrunesc condiţiile de admisibilitate şi nu pot fi acceptate pentru examinare în fond. Cu toate acestea, Curtea subliniază că considerentele tuturor actelor sale cu caracter jurisdicţional, inclusiv considerentele deciziilor, sunt general obligatorii. În acest sens, Curtea reiterează că a stabilit în jurisprudenţa sa că expresia "hotărârile Curţii Constituţionale" din articolul 140 alin.(2) din Constituţie nu distinge nici în funcţie de tipurile actelor pe care Curtea le pronunţă (hotărâre, decizie, aviz), nici în funcţie de conţinutul acestora, ceea ce conduce la concluzia că toate actele Curţii pronunţate în exercitarea competenţelor sale constituţionale sunt definitive. În acelaşi context, Curtea a subliniat că actele emise în cadrul competenţelor exclusive ale Curţii Constituţionale nu pot fi supuse cenzurii nici sub aspectul constituţionalităţii, nici în privinţa legalităţii de nici o autoritate publică, inclusiv de instanţa de judecată în procedura de contencios administrativ (HCC nr.20 din 9 iulie 2020, § 34, 38).

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate:

- a textului "fără respectarea procedurii prealabile" din articolul 72 alin.(3) din Codul electoral;

- a cuvântului "contestaţiile" şi a textului "se examinează în conformitate cu prevederile […] Codului administrativ" din articolul 73 alin.(7) din Codul electoral şi

- a textului "instanţa de judecată adoptă şi pronunţă hotărârea în conformitate cu prevederile […] Codului administrativ" din articolul 74 alin.(1) din Codul electoral,

ridicate de către dl avocat Ion Botnarenco, în interesele partidului politic "Platforma Demnitate şi Adevăr", parte în dosarul nr.3r-237/2021, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie, şi în dosarul nr.3-74/2021, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.