Определение N 94 от 15.06.2021 о неприемлемости обращений № 137g/2021 г. и № 138g/2021 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.72 ч.(3), ст.73 ч.(7) и ст.74 ч.(1) Кодекса о выборах (предварительная процедура и жалобы в области выборов)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 137g/2021 г. и № 138g/2021 г. об

исключительном случае неконституционности некоторых положений

ст.72 ч.(3), ст.73 ч.(7) и ст.74 ч.(1) Кодекса о выборах

(предварительная процедура и жалобы в области выборов)

№ 94  от  15.06.2021

 (в силу 15.06.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 168-174 ст. 129 от 16.07.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 14 июня 2021 г. и 15 июня 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанные обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 15 июня 2021 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения об исключительном случае неконституционности:

- текста "без соблюдения предварительной процедуры" в ч.(3) ст.72 Кодекса о выборах;

- слова "жалобы" и текста "рассматриваются в соответствии с положениями […] Административного кодекса" в ч.(7) ст.73 Кодекса о выборах;

- текста "судебная инстанция принимает и выносит решения в соответствии с положениями […] Административного кодекса" в ч.(1) ст.74 Кодекса о выборах,

представленные по запросу адвоката Иона Ботнаренко в интересах политической партии "Платформа достоинство и правда", стороны по делу № 3r-237/2021 г., рассматриваемому в Высшей судебной палате, и по делу № 3-74/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Обращения об исключительном случае неконституционности были представлены в Конституционный суд судебным составом Высшей судебной палаты в лице Марии Гервас, Нины Васкан и Виктора Бурдуха и судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице Анатолия Минчунэ, Вероники Негру и Иона Муруяну в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

3. Принимая во внимание идентичность предмета и изложенных в обращениях оснований, Конституционный суд в соответствии со ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции объединил их в одно производство, присвоив делу № 137g/2021 г.

A. Обстоятельства основных споров

Обстоятельства дела № 3r-237/2021 г.

4. Политическая партия "Платформа достоинство и правда" 7 июня 2021 года через своего представителя Иона Ботнаренко, обладающего консультативным правом голоса, подала иск в административном порядке против Центральной избирательной комиссии. Заявитель потребовал частично отменить Постановление Центральной избирательной комиссии № 4965 от 5 июня 2021 года – в отношении открытия 44 избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра. Заявитель потребовал признать нарушение ст.32 ч.(3) п.b) и п.с) Кодекса о выборах со стороны Центральной избирательной комиссии при определении количества избирательных участков и нарушение ст.32 ч.(1) п.b) и п.с) Кодекса о выборах со стороны Бюро по реинтеграционной политике, проявившего пассивность в процессе разработки предложений об образовании избирательных участков для избирателей, проживающих на левом берегу Днестра. Кроме того, заявитель потребовал обязать Центральную избирательную комиссию изменить количество избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра, учитывая положения ст.32 ч.(3) п.b) и п.с) Кодекса о выборах.

5. Определением от 8 июня 2021 года Апелляционная палата Кишинэу признала недопустимым административный иск политической партии "Платформа достоинство и правда", мотивируя тем, что не была соблюдена предварительная процедура.

6. Политическая партия "Платформа достоинство и правда" 9 июня 2021 года обжаловала в кассационном порядке определение Апелляционной палаты Кишинэу от 8 июня 2021 года.

7. В ходе рассмотрения кассационной жалобы – 13 июня 2021 года – Ион Ботнаренко, представитель политической партии "Платформа достоинство и правда", представил запрос об исключительном случае неконституционности положений, указанных выше в § 1.

8. Определением от 14 июня 2021 года Высшая судебная палата удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

Обстоятельства дела № 3-74/2021 г.

9. В производстве Апелляционной палаты Кишинэу находится административное дело по заявлениям политических партий "Партия действие и солидарность", "Платформа достоинство и правда", "Партия национального единства", "Партия альянс за объединение румын", "Демократия дома" и "Дома строим Европу". В своих заявлениях указанные политические партии потребовали аннулировать Постановление Центральной избирательной комиссии № 4966 от 5 июня 2021 года об образовании избирательных участков за рубежом на досрочных парламентских выборах от 11 июля 2021 года и Постановление Центральной избирательной комиссии № 4974 от 8 июня 2021 года о внесении изменений в Постановление Центральной избирательной комиссии № 4966 от 5 июня 2021 года. Кроме того, заявители потребовали обязать Центральную избирательную комиссию увеличить количество избирательных участков за рубежом на досрочных парламентских выборах от 11 июля 2021 года.

10. В ходе судебного заседания от 15 июня 2021 года Ион Ботнаренко, представитель политической партии "Платформа достоинство и правда", подал запрос об исключительном случае неконституционности указанных в § 1 положений.

11. Определением от 15 июня 2021 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

12. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

13. Применимые положения Кодекса о выборах, утвержденного Законом № 1381 от 21 ноября 1997 года:

Статья 72

Подача жалоб

"(1) Действия/бездействие и постановления избирательных органов могут быть обжалованы в вышестоящий избирательный орган, а действия/бездействие конкурентов на выборах – непосредственно в судебную инстанцию в течение трех календарных дней с даты совершения действия/ выявления бездействия или принятия постановления. Срок подачи жалобы исчисляется со следующего дня после совершения действия, выявления бездействия или принятия постановления.

[…]

(3) Жалобы на действия и постановления Центральной избирательной комиссии и Координационного совета по телевидению и радио подаются без соблюдения предварительной процедуры в Апелляционную палату Кишинэу в течение трех календарных дней с даты совершения действия или принятия постановления.

[…]".

Статья 73

Рассмотрение жалоб

"[…]

(7) Жалобы, поданные в судебные инстанции, рассматриваются в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса и Административного кодекса".

Статья 74

Решения судебных инстанций по жалобам

"(1) Судебная инстанция принимает и выносит решения в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса и Административного кодекса.

[…]".

14. Применимые положения Административного кодекса, утвержденного Законом № 116 от 19 июля 2018 года:

Статья 10

Индивидуальный административный акт

"(1) Индивидуальный административный акт – это любое распоряжение, решение или иная официальная мера, принимаемые органом публичной власти для регулирования единичного случая в области публичного права с целью порождения прямых правовых последствий через создание, изменение или прекращение публично-правовых отношений.

[…]".

Статья 11

Виды индивидуальных административных актов

"(1) Индивидуальные административные акты подразделяются на:

a) обременяющие – акты, возлагающие на их адресатов обязанности, санкции, поручения или затрагивающие права/ законные интересы лиц либо полностью или частично отказывающие в предоставлении запрошенной выгоды;

b) благоприятствующие – акты, приносящие их адресатам пользу или выгоду любого рода.

(2) Адресатом индивидуального административного акта является только лицо, на которое направлен соответствующий административный акт. Третьи лица, права которых затрагиваются индивидуальным административным актом, не являются его адресатами.

[…]"

Статья 12

Нормативный административный акт

"Нормативный административный акт – это подзаконный правовой акт, принятый, утвержденный или изданный органом публичной власти на основании конституционных или законодательных положений, не подлежащий контролю конституционности и устанавливающий обязательный порядок применения для неопределенного числа идентичных ситуаций".

Статья 162

Цель предварительного производства

"(1) Целью предварительного производства является проверка законности индивидуальных административных актов.

(2) Если орган публичной власти не рассмотрел петицию в предусмотренный настоящим кодексом срок, затронутое лицо вправе подать предварительное заявление.

(3) Предварительное заявление может быть направлено на:

a) полную или частичную отмену незаконного или ничтожного индивидуального административного акта;

b) издание индивидуального административного акта".

Статья 206

Виды административных исков

"(1) Предметом административного иска может быть:

a) полное или частичное аннулирование индивидуального административного акта (иск об оспаривании);

b) обязание органа публичной власти издать административный акт (иск об обязании);

c) обязание совершить действие, допустить действие или воздержаться от действия (иск об исполнении обязательства);

d) установление наличия или отсутствия правоотношения либо ничтожности индивидуального административного акта или административного договора (иск об установлении); или

e) полное или частичное аннулирование нормативного административного акта (иск о нормативном контроле).

[…]".

Статья 208

Соблюдение предварительного производства

"(1) В предусмотренных законом случаях до предъявления административного иска соблюдается предварительное производство.

[…]

(3) Если предварительное производство не предусмотрено законом, иск об обязании принимается к рассмотрению только в случае, если истец ранее подал в компетентный орган публичной власти заявление об издании индивидуального административного акта.

[…]".

A. Аргументы автора обращений

15. Автор обращений полагает, что с целью отклонения жалоб по выборам апелляционные судебные инстанции применяют по своему усмотрению законодательные положения, толкуя их ошибочно.

16. В качестве обоснования судебные инстанции ссылаются на несоблюдение предварительной процедуры, установленной общими положениями. Более того, по мнению автора обращений, существует конфликт между решениями Апелляционной палаты и решениями Высшей судебной палаты. Последняя считает, что жалобы на действия и постановления Центральной избирательной комиссии подаются без соблюдения предварительной процедуры.

17. Автор обращений считает, что оспариваемые положения противоречат ст.7, ст.20, ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

18. Проанализировав с точки зрения приемлемости обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

19. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Кодекса о выборах, относится к компетенции Конституционного суда.

20. Конституционный суд отмечает, что оба обращения об исключительном случае неконституционности были представлены уполномоченными субъектами, по запросу представителя стороны процесса, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

21. Запросы об исключительном случае неконституционности были представлены в рамках двух дел, предметом которых является рассмотрение жалоб по вопросам, связанным с выборами. По одному делу заявитель требует частично отменить Постановление Центральной избирательной комиссии № 4965 от 5 июня 2021 года об образовании избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра (Приднестровье), в мун. Бендер и в некоторых населенных пунктах района Кэушень. По другому делу заявитель требует аннулировать Постановление Центральной избирательной комиссии № 4966 от 5 июня 2021 года об образовании избирательных участков за рубежом на досрочных парламентских выборах от 11 июля 2021 года и Постановление Центральной избирательной комиссии № 4974 от 8 июня 2021 года о внесении изменений в Постановление Центральной избирательной комиссии № 4966 от 5 июня 2021 года.

22. Для проведения конституционного контроля Конституционному суду надлежит подтвердить применимость оспариваемых положений при рассмотрении дел в судебных инстанциях общей юрисдикции, направивших обращения об исключительном случае неконституционности.

23. Так, автор обращений требует признать неконституционными положения "без соблюдения предварительной процедуры" в ч.(3) ст.72 Кодекса о выборах. Условие "применимости оспариваемых законодательных положений при рассмотрении дела в судебной инстанции общей юрисдикции" подразумевает применение положений, наносящих урон автору обращения об исключительном случае неконституционности. Конституционный суд не обнаружил в обращении № 137g, что оспариваемые положения ст.72 ч.(3) Кодекса о выборах ущемляют автора. Логично рассуждая, в настоящем деле эти положения не могут быть признаны неконституционными, поскольку такое решение может оставить без предмета кассационную жалобу автора на Определение Апелляционной палаты Кишинэу № 3-76/21 от 8 июня 2021 года и сводить к нулю его судебный иск. Другими словами, автор обращений подал кассационную жалобу в Высшую судебную палату именно потому, что оспариваемые положения, на его взгляд, не предусматривают предварительную процедуру по рассмотрению его жалобы в области выборов. Кроме того, в рамках дела, ставшего основой для обращения № 138g, правовой вопрос заключается, inter alia, в необходимости соблюдения предварительной процедуры при подаче жалобы, связанной с выборами. По мнению автора обращений, в этих случаях соблюдение предварительной процедуры не является необходимым.

24. Автор обращений требует признать неконституционными слово "жалобы" и текст "рассматриваются в соответствии с положениями […] Административного кодекса" в ч.(7) ст.73 Кодекса о выборах. Хотя автор не объяснил, почему он считает, что эти положения следует признать неконституционными, Конституционный суд вновь подчеркивает, что в случае вынесения решения о неконституционности судебные иски автора обращения лишились бы процедуры рассмотрения. На практике судебные инстанции не располагали бы процедурой, необходимой для рассмотрения жалоб в области выборов.

25. Автор обращений требует признать неконституционной ст.74 ч.(1) Кодекса о выборах, которая предусматривает, что "судебная инстанция принимает и выносит решения в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса и Административного кодекса". В связи с этими положениями Конституционный суд повторяет вывод, изложенный в предыдущем параграфе, что в случае принятия по этому вопросу решения о неконституционности судебные иски автора обращений лишились бы процедуры рассмотрения.

26. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что обращение об исключительном случае неконституционности имеет не только превентивную, но и восстановительную функцию, поскольку касается конкретной ситуации стороны, ущемленной в правах оспариваемой нормой. От обращения об исключительном случае неконституционности должен, в первую очередь, выигрывать его автор, в противном случае этот инструмент рискует превратиться в имитацию, утрачивая в этих условиях свой конкретный и эффективный характер (см. ОКС № 110 от 10 октября 2019 г., § 18, и ОКС № 80 от 3 июня 2021 г., § 18).

27. Конституционный суд подчеркивает, что принцип верховенства права требует, чтобы судебные инстанции Республики Молдова толковали и применяли законы как часть согласованной правовой системы, а не отрывочно, игнорируя другие важные положения.

28. Положения ст.162 Административного кодекса предусматривают, что целью предварительного производства является проверка законности индивидуальных административных актов. Предварительное заявление может быть направлено на: a) полную или частичную отмену незаконного или ничтожного индивидуального административного акта; b) издание индивидуального административного акта. Отсюда Конституционный суд заключает, что предварительная процедура является обязательной только в случае индивидуальных административных актов.

29. Анализ оспариваемых положений в области административного права показывает, что, в зависимости от распространения правовых последствий, административные акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативные административные акты содержат безличные, общие положения, которые производят эффекты erga omnes. Индивидуальные административные акты, как правило, производят эффекты для одного лица, а иногда и группы лиц, четко названных в этих актах.

30. Конституционный суд подчеркивает, что постановления Центральной избирательной комиссии об открытии избирательных участков не являются индивидуальными административными актами. Они составляют нормативные административные акты и принимаются в целях реализации положений Кодекса о выборах, относятся к неопределенному количеству субъектов и носят общий характер. Таким образом, в случае обжалования в судебную инстанцию такого рода постановлений соблюдение предварительной процедуры не является необходимым.

31. Конституционный суд отмечает, что он не смог бы осуществить конституционный контроль и в том случае, если автор обращений оспорил бы соответствующие положения Административного кодекса (ст.208 Кодекса), требующие соблюдения предварительного производства. Конституционный суд не считает применимыми по делу законодательные положения о соблюдении предварительной процедуры в случае обжалования постановлений Центральной избирательной комиссии об образовании избирательных участков. Конституционный суд выше указал, что целью предварительной процедуры является проверка законности индивидуальных административных актов, а не проверка нормативных административных актов.

32. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд считает, что обращения не отвечают требованиям приемлемости и не могут быть приняты к рассмотрению по существу. При этом Конституционный суд подчеркивает, что суждения, изложенные во всех своих судебных актах, в том числе в определениях, носят общеобязательный характер. Конституционный суд напоминает, что ранее он установил, что синтагма "решения Конституционного суда" в ст.140 ч.(2) Конституции не различает акты Конституционного суда по виду (постановление, определение, заключение) или содержанию, что позволяет заключить, что все решения, которые принимает Конституционный суд в осуществление своих конституционных полномочий, являются окончательными. В том же контексте Конституционный суд подчеркнул, что органы публичной власти, в том числе судебные инстанции в административном судопроизводстве, не могут проверять решения, вынесенные Конституционным судом в осуществление своих исключительных полномочий, ни с точки зрения конституционности, ни с точки зрения законности (ПКС № 20 от 9 июля 2020 г., § 34, 38).

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения об исключительном случае неконституционности:

- текста "без соблюдения предварительной процедуры" в ч.(3) ст.72 Кодекса о выборах;

- слова "жалобы" и текста "рассматриваются в соответствии с положениями […] Административного кодекса" в ч.(7) ст.73 Кодекса о выборах;

- текста "судебная инстанция принимает и выносит решения в соответствии с положениями […] Административного кодекса" в ч.(1) ст.74 Кодекса о выборах,

представленные по запросу адвоката Иона Ботнаренко в интересах политической партии "Платформа достоинство и правда", стороны по делу № 3r-237/2021, рассматриваемому в Высшей судебной палате, и по делу № 3-74/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".