Decizie nr.96 din 06.08.2020 de inadmisibilitate a sesizării nr.31b/2020 privind interpretarea prevederilor articolelor 77 şi 86 coroborate cu articolele 2, 6, 96 şi 101 din Constituţie (atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul politicii externe)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr. 31b/2020 privind

interpretarea prevederilor articolelor 77 şi 86 coroborate

cu  articolele 2, 6, 96  şi  101  din  Constituţie

(atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova

în domeniul politicii externe)

nr. 96  din  06.08.2020

 (în vigoare 06.08.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 235-239 art. 143 din 18.09.2020

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 6 martie 2020,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 6 august 2020 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 6 martie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Andrian Candu, dl Serghei Sîrbu, dl Vladimir Cebotari, dl Corneliu Padnevici, dna Eleonora Graur, dl Grigore Repeşciuc şi dl Gheorghe Braşovschi, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării solicită Curţii Constituţionale să explice următoarele chestiuni, prin prisma articolelor 77 şi 86 coroborate cu articolele 2, 6, 96 şi 101 din Constituţie:

"a) Care este locul şi rolul şefului statului în sistemul autorităţilor publice, în lumina ultimelor evoluţii constituţionale, ţinând cont de forma şi regimul de guvernare al Republicii Moldova, în special în contextul necesităţii asigurării separaţiei puterilor în stat?

b) Acordă oare statutul de şef de stat, prevăzut de articolul 77 din Constituţie, dreptul Preşedintelui de a întreprinde orice acţiuni, din proprie voinţă, inclusiv în domeniul politicii externe, fără a ţine cont de voinţa Parlamentului şi raporturile deja stabilite de organul reprezentativ suprem al poporului, precum şi fără a ţine cont de raportul şi competenţele puterii executive?

c) Poate şeful statului să înlocuiască Guvernul şi Prim-ministrul în competenţele sale de realizare a politicii externe a statului şi control asupra executării actelor internaţionale, la care Republica Moldova este parte, doar din motivul că poate reprezenta statul fără depline puteri?

d) Este obligat şeful statului să ţină cont de prevederile constituţionale/legale ce ţin de executarea atribuţiilor în domeniul politicii externe, care sunt clar definite în Constituţie şi legislaţia în vigoare, prin neadmiterea de a substitui Prim-ministrul?"

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

3. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

"Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 66

Atribuţii de bază

"Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

[…]

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului;

[...]."

Articolul 77

Preşedintele Republicii Moldova, şeful statului

"(1) Preşedintele Republicii Moldova este şeful statului.

(2) Preşedintele Republicii Moldova reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării. lege."

Articolul 86

Atribuţii în domeniul politicii externe

"(1) Preşedintele Republicii Moldova poartă tratative şi ia parte la negocieri, încheie tratate internaţionale în numele Republicii Moldova şi le prezintă, în modul şi în termenul stabilit prin lege, spre ratificare Parlamentului.

(2) Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.

(3) Preşedintele Republicii Moldova primeşte scrisorile de acreditare şi de rechemare ale reprezentanţilor diplomatici ai altor state în Republica Moldova."

Articolul 94

Actele Preşedintelui

"[…]

(2) Decretele emise de Preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 86 alineatul (2), articolul 87 alineatele (2), (3) şi (4) se contrasemnează de către Primul-ministru."

Articolul 96

Rolul [Guvernului]

"(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament."

Articolul 101

Prim-ministrul

"(1) Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin.

(2) În cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia, Preşedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern.

(3) În cazul demisiei Prim-ministrului, demisionează întregul Guvern."

ÎN DREPT

Aprecierea Curţii

4. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

5. Conform articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolului 38 alin.(1) lit.g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, deputaţii în Parlament au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

6. Potrivit articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

7. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei, situaţiile concrete pe care legiuitorul constituant nu avea cum să le prevadă la momentul elaborării normei, reglementările ulterioare, situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată etc. (a se vedea HCC nr.2 din 24 ianuarie 2017, § 13; HCC nr.14 din 2 mai 2017, § 142; HCC nr.11 din 7 mai 2020, § 14).

8. În acelaşi timp, Curtea reiterează că scopul oricărei interpretări a normelor constituţionale este să asigure unitatea şi perceperea corectă a conţinutului şi sensului lor autentic. Interpretarea oficială este obligatorie în cazurile în care incertitudinea nu poate fi soluţionată printr-o altă procedură jurisdicţională. Necesitatea interpretării trebuie să fie confirmată prin esenţa problemei de drept rezultată din caracterul neuniform al dispoziţiilor constituţionale. Având în vedere importanţa interpretării dispoziţiilor constituţionale, Curtea Constituţională tratează sesizările din această categorie cu o exigenţă deosebită. Acestea pot fi acceptate pentru examinare în fond doar în cazul în care dispoziţia constituţională a cărei interpretare se solicită este incertă, ambiguă sau incompletă (DCC nr.69 din 27 iunie 2017, § 22-23; DCC nr.125 din 15 decembrie 2017, § 19-20).

9. În ceea ce priveşte existenţa unor hotărâri anterioare, Curtea se va pronunţa asupra acestui fapt la etapa examinării întrebărilor autorilor sesizării.

10. Curtea consideră că pentru o mai mare claritate în interpretarea articolelor 2, 6, 77, 86, 96 şi 101 din Constituţie, întrebările autorilor sesizării ar trebui concretizate după cum urmează:

(1) Care este locul şi rolul Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice?

(2) Permite Constituţia ca Preşedintele Republicii să acţioneze în mod autonom în domeniul politicii externe, fără să ţină cont de voinţa Parlamentului şi de competenţele Guvernului în acest domeniu?

(3) Permite Constituţia ca Preşedintele Republicii să înlocuiască Guvernul în competenţele sale de realizare a politicii externe?

(4) Permite Constituţia ca Preşedintele Republicii să nu ţină cont de prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe?

I. Cu privire la locul şi rolul Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice

11. Autorii sesizării se întreabă care este rolul şefului statului în sistemul autorităţilor publice având în vedere modificările competenţelor constituţionale ale şefului statului care au avut loc de la proclamarea independenţei ţării până în prezent.

12. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 18 mai 2013 Curtea a reţinut că până la data de 5 iulie 2000, potrivit articolului 78 din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova era ales de către cetăţeni şi din punctul de vedere al reprezentativităţii deţinea aceeaşi poziţie cu autoritatea legiuitoare, având prerogative largi. În acest sens, Parlamentul consideră că după pronunţarea Hotărârii Curţii Constituţionale nr.7 din 4 martie 2016, prin care Curtea a revigorat prevederile constituţionale care reglementează alegerea directă a Preşedintelui Republicii prin vot popular, Preşedintele ţării are acelaşi statut de autoritate reprezentativă supremă ca şi Parlamentul. Totodată, având în vedre faptul că articolul 77 alin.(1) din Constituţie prevede că Preşedintele Republicii Moldova este şeful statului, Parlamentul deduce din acest articol poziţia superioară a Preşedintelui statului, fiind primus inter pares. Parlamentul menţionează că în prezent sistemul politic de guvernare al Republicii Moldova este semiprezidenţial. Parlamentul notează că, în cazul în care poporul îşi alege direct Preşedintele ţării, funcţia de Preşedinte prin definiţie nu poate fi una simbolică. Cu privire la rolul Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice, Parlamentul consideră că Preşedintele ţării face parte din ramura puterii executive, prin acest fapt fiind asigurat echilibrul puterilor în stat. Având atribuţia de a reprezenta statul în calitate de şef de stat, soluţionarea oricărei probleme interne sau externe ar putea intra în domeniul de competenţă al Preşedintelui ţării, care ar putea să le soluţioneze prin prisma împuternicirilor sale constituţionale.

13. În opinia prezentată de Preşedintele Republicii se menţionează că atribuţiile Preşedintelui ţării sunt descrise în Constituţie. Astfel, Preşedintele Republicii este un mediator între puterile statului, reprezintă statul pe plan intern şi extern şi este un organ reprezentativ, deoarece este ales de popor.

14. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că şeful statului face parte din puterea executivă a statului, care este una bicefală, fiind obligat să colaboreze cu celelalte puteri ale statului, inclusiv cu celălalt exponent al puterii executive.

15. Prima întrebare adresată de autorii sesizării vizează locul şi rolul Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice.

16. Astfel, în Hotărârea nr.35 din 12 decembrie 2017, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii trebuie să reprezinte un factor unificator pentru instituţiile statului, societate şi partidele politice. Şeful statului nu poate fi, în sine, un factor de blocaj politic sau instituţional. El nu trebuie să genereze conflicte. Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Soluţionarea divergenţelor apărute între puterile statului, precum şi între partidele politice, pot fi realizate doar atunci când Preşedintele Republicii este un arbitru care se identifică cu interesul naţional, însă nu cu un partid politic. Preşedintele Republicii Moldova este obligat să acţioneze în interesele întregii societăţi, şi nu ale unei părţi a acesteia, ale unui grup sau ale unui partid politic. În cadrul sistemelor parlamentare, şeful statului joacă rolul unui arbitru sau al unei puteri neutre, fiind detaşat de partidele politice. Chiar dacă nimeni nu poate împiedica şeful statului să aibă opiniile şi simpatiile sale politice, mandatul pe care îl exercită este limitat. Preşedintele ţării este un element important al sistemului politic, dar acesta nu este un partizan al politicului. Neutralitatea politică a Preşedintelui Republicii produce un impact asupra încrederii populaţiei în respectiva funcţie (a se vedea § 56-57 şi 61-63 din Hotărârea citată).

17. De asemenea, în Hotărârea nr.17 din 12 iulie 2010, Curtea a stabilit că Preşedintelui Republicii Moldova îi sunt atribuite două funcţii primordiale: cea de a reprezenta statul şi cea de a fi garantul suveranităţii, al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Curtea Constituţională a reţinut că aceste funcţii nu-i permit Preşedintelui ţării să întreprindă acţiuni fără a ţine cont de voinţa Parlamentului. Reprezentarea statului nu presupune impunerea propriei voinţe. În aceeaşi ordine de idei se înscrie şi cea de-a doua funcţie a Preşedintelui, care prescrie garantarea unor valori naţionale deja stabilite, şi nu instituirea voinţei unipersonale. Astfel, cea de-a doua funcţie a Preşedintelui Republicii impune garantarea suveranităţii consfinţite prin actele organului reprezentativ suprem al poporului, garantarea independenţei naţionale, a unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării în graniţele şi limitele stabilite, conform actelor şi tratatelor internaţionale prin care statul Republica Moldova a fost recunoscut de comunitatea internaţională. Preşedintele îşi exercită funcţia de garant al suveranităţii, al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării conducându-se de normele constituţionale care îi stabilesc atribuţiile şi de actele organului reprezentativ suprem în domeniile respective (a se vedea § 6 din Hotărârea citată).

18. În Hotărârea nr.32 din 29 decembrie 2015, Curtea s-a pronunţat cu privire la rolul Preşedintelui Republicii în contextul procedurii de desemnare a candidaturii pentru funcţia de Prim-ministru. În această Hotărâre, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii acţionează doar în calitate de reprezentant al statului, lui îi revine competenţa şi responsabilitatea de a găsi o cale a dialogului şi a evaluării voinţei şi capacităţii deputaţilor consultaţi de a susţine din punct de vedere parlamentar un anumit candidat, fără a-i putea impune Parlamentului o anumită opţiune cu privire la persoana care va ocupa funcţia de Prim-ministru, acest fapt fiind de natură să creeze premisele unor conflicte instituţionale artificiale. Din logica construcţiei constituţionale a statelor de drept, şefii de stat nu exprimă o voinţă de natură politică. Preşedintele Republicii trebuie să facă dovada imparţialităţii şi neutralităţii sale politice, echidistanţei sale faţă de toate grupurile parlamentare. Preşedintele nu are dreptul constituţional de a se suprapune grupurilor parlamentare (a se vedea § 80, 93, 94 şi 117 din Hotărârea citată).

19. În Hotărârea nr.15 din 23 martie 1999 Curtea s-a pronunţat cu privire la rolul Preşedintelui Republicii în contextul procedurii de numire a Guvernului. În această Hotărâre, Curtea a menţionat că Preşedintele Republicii Moldova nu este în drept să nu numească Guvernul, fie că este sau nu este de acord cu componenţa nominală a Guvernului, fie din alte motive (a se vedea §4 din Hotărârea citată). Curtea a reiterat această soluţie menţionând că, în situaţia prevăzută la articolul 98 alin.(4) din Constituţie, Preşedintele numeşte Guvernul în baza votului de încredere acordat de Parlament. Aceste prevederi au un caracter imperativ şi executarea lor este obligatorie şi nu depinde de voinţa Preşedintelui ţării (HCC nr.2 din 24 ianuarie 2017, § 40).

20. În Hotărârea nr.2 din 24 ianuarie 2017, Curtea a subliniat rolul Preşedintelui în contextul procedurii de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei de membru al Guvernului. În această Hotărâre, Curtea a reţinut că, în cadrul regimului parlamentar al Republicii Moldova, Preşedintele Republicii Moldova are un volum de competenţe expres stabilite de Constituţie. Deoarece Preşedintele nu poartă nici o responsabilitate politică pentru activitatea Guvernului, rolul acestuia în configurarea competenţei Guvernului este unul limitat. Curtea a notat că Preşedintele Republicii trebuie să coopereze cu Prim-ministrul şi să acţioneze în comun în vederea îndeplinirii misiunii de revocare sau numire a miniştrilor. Dacă Preşedintele ţării consideră că persoana propusă nu corespunde cerinţelor legale pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului el poate refuza, o singură dată, motivat, propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru. Prim-ministrul poate face o altă propunere Preşedintelui Republicii sau poate reitera aceeaşi candidatură pentru funcţia de ministru, pe care Preşedintele este obligat să o numească. Voinţa politică a Preşedintelui Republicii nu poate constitui o sursă de blocaj, pe de o parte, şi nu poate anula, pe de altă parte, competenţele Prim-ministrului în cadrul procedurii de codecizie în remanierea guvernamentală (a se vedea § 35-36, 39 şi punctul 1 din dispozitivul Hotărârii citate).

21. În Hotărârea nr.9 din 26 februarie 1998, Curtea a menţionat că în contextul procedurii de promulgare a legilor dacă are obiecţii în privinţa unei legi Preşedintele Republicii Moldova este în drept să o restituie Parlamentului spre reexaminare, dar numai o singură dată. În cazul în care Parlamentul îşi menţine hotărârea adoptată anterior, Preşedintele este obligat să promulge legea (a se vedea punctul 2 din dispozitivul Hotărârii citate).

22. În fine, în Hotărârea nr.33 din 21 decembrie 2018, Curtea a statuat rolul Preşedintelui Republicii în domeniul apărării. Curtea a reţinut că adoptarea strategiei naţionale de apărare se înscrie în sfera de competenţă a Parlamentului, iar asigurarea realizării acesteia este delegată de Constituţie Guvernului, prin elaborarea de politici în domeniul apărării. Constituţia nu-i stabileşte Preşedintelui ţării, în acest sens, prerogative relative la aprobarea şi la realizarea de politici publice. Curtea a notat că articolul 87 din Constituţie nu prevede o răspundere a Preşedintelui Republicii Moldova pentru capacitatea de apărare a statului şi că Preşedintele ţării este competent să întreprindă în materie de securitate şi de apărare naţională doar măsurile care sunt prevăzute şi îi sunt permise potrivit legii (a se vedea § 43 şi punctul 1 din dispozitivul Hotărârii citate).

23. Curtea reţine că asupra locului şi rolului Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice influenţează nu atât modul de alegere a acestuia (prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat sau de către Parlament), cât atribuţiile cu care şeful statului este învestit de Constituţie. Reieşind din faptul că atribuţiile constituţionale ale Preşedintelui Republicii nu au fost modificate după revizuirea Constituţiei prin Legea constituţională nr.1115 din 5 iulie 2000, nu putem vorbi nici despre schimbarea statutului constituţional al şefului statului. Curtea subliniază faptul că, conform articolului 60 alin.(1) din Legea Supremă, Parlamentul a fost şi rămâne a fi organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.

24. În jurisprudenţa sa Curtea a statuat că alegerea Preşedintelui Republicii prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului. Deşi alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziţia Preşedintelui ţării, în sistemele constituţionale similare, preşedinţii aleşi prin vot popular continuă să joace rolul de putere neutră şi nu dispun de competenţe largi, iar balanţele şi contrabalanţele necesare sunt garantate de parlamentarism. Mandatul popular în sine nu modifică competenţele şefului statului (a se vedea HCC nr.24 din 27 iulie 2017, § 113, 121; HCC nr.35 din 12 decembrie 2017, § 63).

25. Această opinie este împărtăşită şi de către Comisia de la Veneţia, fiind expusă în Avizul asupra propunerilor Preşedintelui Republicii Moldova de modificare a Constituţiei în vederea extinderii competenţelor de dizolvare a Parlamentului, adoptată la cea de-a 111-a sesiune plenară din 16-17 iunie 2017, CDL-AD(2017)014. Astfel, Comisia de la Veneţia a notat că alegerea Preşedintelui Republicii prin vot popular nu duce la transformarea acestuia într-un contra-jucător politic al Parlamentului. Este adevărat că alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziţia Preşedintelui, dar există mai multe exemple de regimuri constituţionale în care un Preşedinte ales de popor joacă rolul de pouvoir neutre (putere neutră) şi nu beneficiază de competenţe largi, balanţele şi contrabalanţele necesare fiind asigurate de parlamentarism. Mai relevante în contextul Republicii Moldova sunt exemplele noilor democraţii parlamentare care au aderat recent la Uniunea Europeană şi au un Preşedinte ales direct de popor, dar care deţine prerogative executive limitate. În concluzie, prin reforma din 2000, Republica Moldova a devenit o republică parlamentară, în care Preşedintele Republicii, deşi este şeful statului, nu este, în acelaşi timp, şeful executivului şi are competenţe executive limitate. În regimurile parlamentare, şeful statului joacă un rol de arbitru, sau pouvoir neutre, detaşat de politica partidului (a se vedea Avizul citat, § 26-27, 56).

26. Prin urmare, având în vedere faptul că această întrebare a autorilor sesizării a fost rezolvată în jurisprudenţa Curţii şi că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei sale, Curtea reţine că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

II. Cu privire la faptul dacă Constituţia permite Preşedintelui Republicii să acţioneze în mod autonom în domeniul politicii externe, fără să ţină cont de voinţa Parlamentului şi de competenţele Guvernului în acest domeniu

27. Autorii sesizării menţionează că articolul 86 din Constituţie prevede expres atribuţiile de bază ale şefului statului în domeniul politicii externe, care prevede că Preşedintele Republicii Moldova: 1) poartă tratative şi ia parte la negocieri, încheie tratate internaţionale în numele Republicii Moldova şi le prezintă, în modul şi în termenul stabilit prin lege, spre ratificare Parlamentului; 2) la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, şi 3) primeşte scrisorile de acreditare şi de rechemare ale reprezentanţilor diplomatici ai altor state în Republica Moldova. Cele mai importante atribuţii ale şefului statului în domeniul politicii externe nu pot fi realizate de sine stătător, ci cu participarea Parlamentului sau a Guvernului. Conform articolului 96 alin.(1) din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului. Legea nr.136 din 7 iulie 2017 cu privire la Guvern acordă Guvernului atribuţii esenţiale ce ţin de realizarea politicii externe a statului. Articolul 23 din Legea nr.595 din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale prevede expres că Guvernul asigură realizarea şi executarea tratatelor internaţionale. Prin urmare, nu sunt clare întinderea şi limitele atribuţiilor şefului statului în domeniul exercitării politicii externe în raport cu celelalte puteri în stat.

28. În opinia prezentată de Preşedintele Republicii se menţionează că limitele competenţelor şefului statului în domeniul politicii externe sunt stabilite de articolul 86 din Constituţie. În exercitarea atribuţiilor sale în domeniul politicii externe, Preşedintele ţării colaborează cu Parlamentul şi cu Guvernul. Competenţele Preşedintelui Republicii în domeniul politicii externe sunt absolute şi nu pot fi limitate de nicio autoritate a statului.

29. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că Constituţia nu-i permite Preşedintelui ţării să întreprindă orice acţiuni în domeniul politicii externe, ci doar acele acţiuni care au fost avizate pozitiv de Parlament. În acest sens, Institutul face trimitere la Hotărârea Curţii Constituţionale nr.17 din 12 iulie 2010 în care Curtea a reţinut că ambele funcţii nu permit Preşedintelui de a întreprinde acţiuni fără a ţine cont de voinţa Parlamentului şi raporturile deja stabilite de organul reprezentativ suprem al poporului (a se vedea § 6 din Hotărârea citată).

30. Cea de-a doua întrebare adresată de autorii sesizării vizează autonomia Preşedintelui Republicii în domeniul politicii externe. Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea va analiza competenţele autorităţilor publice în domeniul politicii externe, aşa cum le-a stabilit Constituţia.

31. În jurisprudenţa sa Curtea a interpretat termenul "politică externă" ca fiind totalitatea obiectivelor şi a acţiunilor pe care şi le asumă un stat pe planul relaţiilor internaţionale, precum şi totalitatea metodelor şi a mijloacelor prin care statul acţionează pentru realizarea obiectivelor asumate (HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 145).

32. Curtea observă că, potrivit articolului 66 lit.d) din Constituţie, Parlamentul aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului. La rândul său, Guvernul, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului [articolul 96 alin.(1) din Constituţie], în exercitarea atribuţiilor, Guvernul conducându-se de programul său de activitate, acceptat de Parlament [articolul 96 alin.(2) din Constituţie]. Astfel, Curtea constată că atribuţiile de bază în domeniul politicii externe sunt partajate de Legea Supremă între Parlament şi Guvern.

33. Curtea reiterează că atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova în domeniul politicii externe sunt statuate expres şi limitativ în articolul 86 din Constituţie (a se vedea HCC nr.17 din 12 iulie 2010, § 10). Astfel, în domeniul încheierii tratatelor internaţionale, articolul 86 alin.(1) din Constituţie îl împuterniceşte pe Preşedintele ţării să poarte tratative şi să ia parte la negocieri, să încheie tratate internaţionale în numele Republicii Moldova şi să le prezinte, în modul şi în termenul stabilit prin lege, spre ratificare Parlamentului.

34. În domeniul misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova, articolul 86 alin.(2) din Constituţie îi permite Preşedintelui ţării, la propunerea Guvernului, să acrediteze şi să recheme reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova şi să aprobe înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.

35. În domeniul misiunilor diplomatice străine, articolul 86 alin.(3) din Constituţie îl împuterniceşte pe Preşedintele ţării să primească scrisorile de acreditare şi de rechemare a reprezentanţilor diplomatici ai altor state în Republica Moldova.

36. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că la distribuirea atribuţiilor în domeniul politicii externe între Parlament, Guvern şi Preşedintele Republicii, Constituţia are în vedere faptul că autorităţile trebuie să vorbească cu o singură voce. Astfel, dacă Parlamentul aprobă direcţiile principale ale politicii externe a statului, Guvernul sau Preşedintele Republicii nu trebuie să aibă politici externe proprii, i.e. ale Guvernului sau ale Preşedintelui ţării, care să difere de cele aprobate pentru statul Republica Moldova de Parlament, organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova. Prin realizarea acestui imperativ, autorităţile statului au posibilitatea să-şi menţină credibilitatea în faţa partenerilor externi, să crească capacitatea realizării anumitor scopuri în domeniul politicii externe şi să evite situaţiile de conflict sau blocaj instituţional.

37. Curtea reţine că, în domeniul încheierii tratatelor internaţionale, Constituţia nu-i permite Preşedintelui Republicii să nu ţină cont de voinţa Parlamentului sau de competenţele Guvernului. Dimpotrivă, practic întregul proces de încheiere a tratatelor internaţionale urmează a fi coordonat cu Comisia de politică externă şi integrare europeană a Parlamentului, cu Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi, parţial, cu Ministerul Justiţiei [a se vedea articolele 7 alineatele (2) şi (3), 8 alin.(2), 8¹ alineatele (1) şi (2), 14 alin.(1), 17 şi 18 din Legea nr.595 din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale]. În fine, atribuţia de a ratifica tratatele internaţionale încheiate de Republica Moldova aparţine Parlamentului [articolele 66 lit.g) şi 86 alin.(1) din Constituţie].

38. Cu privire la competenţele Preşedintelui Republicii în domeniul misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova, Curtea observă că acreditarea, rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai Republicii Moldova şi aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice nu pot fi exercitate în mod autonom. Constituţia stabileşte că Preşedintele ţării poate efectua aceste acţiuni doar la propunerea Guvernului, având în vedere faptul că Guvernul este cel care asigură realizarea politicii externe a statului, conform articolului 96 din Legea Supremă. Mai mult, Legea nr.761 din 27 decembrie 2001 cu privire la serviciul diplomatic prevede, la articolul 10 alin.(6), că la această procedură participă Ministrul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi Comisia de politică externă şi integrare europeană a Parlamentului. În plus, Curtea reţine că, în conformitate cu prevederile articolului 94 alin.(2) din Constituţie, decretele emise de Preşedintele Republicii în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 86 alineatul (2) se contrasemnează de către Primul-ministru. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că contrasemnarea este o garanţie că şeful statului nu îşi depăşeşte competenţele atribuite prin Constituţie şi lege. Prin contrasemnarea decretelor Preşedintelui Republicii de către Primul-ministru, ca o condiţie esenţială a validităţii lor, se înţelege că Guvernul îşi asumă responsabilitatea politică faţă de Parlament, iar Primul-ministru îşi asumă responsabilitatea juridică pentru executarea acestora (HCC nr.14 din 18 martie 1999, punctul 1 din dispozitiv).

39. Cu privire la competenţele Preşedintelui Republicii în domeniul misiunilor diplomatice străine, Curtea observă că acestea se limitează la primirea scrisorilor de acreditare şi de rechemare ale reprezentanţilor diplomatici ai altor state în Republica Moldova. Responsabilitatea de bază în acest domeniu, conform articolului 10 din Convenţia de la Viena cu privire la relaţiile diplomatice din 18 aprilie 1961, îi revine Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene.

40. Astfel, Curtea reţine că, având în vedere atribuţiile constituţionale ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii şi Guvernului în domeniul politicii externe, pentru buna funcţionare a statului de drept este nevoie de o colaborare între aceste autorităţi în spiritul respectării principiului separaţiei puterilor în stat şi a loialităţii constituţionale (a se vedea HCC nr.7 din 18 mai 2013, § 49; HCC nr.33 din 10 octombrie 2013, § 50; HCC nr.30 din 8 decembrie 2015, § 43; DCC nr.3 din 17 februarie 2014, § 30).

41. Prin urmare, având în vedere claritatea prevederilor constituţionale care reglementează competenţele Preşedintelui Republicii în domeniul politicii externe, Curtea reţine că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

III. Cu privire la faptul dacă Constituţia permite Preşedintelui Republicii să înlocuiască Guvernul în competenţele sale de realizare a politicii externe

42. Autorii sesizării menţionează că în ultima perioadă Preşedintele Republicii a devenit un actor activ în exercitarea politicii externe a statului, începând cu stabilirea direcţiilor de dezvoltare a politicii externe, exercitarea controlului executării tratatelor internaţionale şi politicilor externe şi terminând cu substituirea Guvernului în relaţiile externe. În acest sens, autorii sesizării se întreabă care sunt limitele atribuţiilor Preşedintelui ţării în domeniul politicii externe.

43. În opinia Parlamentului se menţionează că Preşedintele Republicii face parte din puterea executivă. Şeful statului nu deţine împuterniciri de a înlocui Guvernul sau Parlamentul, aşa cum nici Guvernul sau Parlamentul nu poate înlocui Preşedintele. Conform articolelor 77-95 şi articolelor 96-106² din Constituţie, fiecare autoritate publică din cadrul puterii executive deţine o poziţie distinctă, însă Constituţia plasează şeful statului la un nivel superior. Implicarea Preşedintelui ţării în problemele politicii externe reprezintă o dimensiune specifică a activităţii şefului de stat, aceasta fiind realizată pentru a reprezenta statul. Prerogativele în domeniul politicii externe sunt exercitate în mod discreţionar de şeful statului, necesitând la caz şi implicarea altor autorităţi.

44. În opinia prezentată de Preşedintele Republicii se menţionează că în domeniul politicii externe şeful statului colaborează cu Guvernul. În acest sens, nu există subordonare.

45. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că Preşedintele ţării nu poate înlocui Guvernul şi Prim-ministrul în exercitarea atribuţiilor statului din domeniul politicii externe. În acest sens, Institutul face trimitere la Hotărârea Curţii Constituţionale nr.17 din 12 iulie 2010, în care Curtea a reţinut că normele constituţionale din articolul 86 nu învestesc Preşedintele Republicii Moldova, stat cu regim parlamentar, cu atribuţia de a emite acte juridice în alte domenii ale politicii externe, acestea fiind de competenţa organului reprezentativ suprem, care, potrivit articolului 66 din Constituţie, aprobă prin legi, hotărâri şi moţiuni direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului (a se vedea § 10 din Hotărârea citată).

46. A treia întrebare a autorilor sesizării vizează posibilitatea Preşedintelui Republicii de a substitui Guvernul în domeniul realizării politicii externe.

47. Curtea reţine că la § 32-39 supra ea a menţionat că, în conformitate cu prevederile constituţionale, în domeniul politicii externe Guvernul este responsabil de asigurarea realizării politicii externe a statului, iar Preşedintele Republicii deţine competenţe strict determinate în domeniul tratatelor internaţionale, în domeniul misiunilor diplomatice ale Republicii Moldova şi în domeniul misiunilor diplomatice străine. Aşadar, Constituţia delimitează clar competenţele acestor autorităţi în domeniul politicii externe.

48. În acest context, Curtea consideră necesar să reamintească că principiul separaţiei şi colaborării puterilor presupune o organizare şi funcţionare a instituţiilor statului de drept într-un sistem de guvernare democratic, care, pe de o parte, asigură exercitarea prerogativelor de către fiecare putere fără uzurparea atribuţiilor celorlalte puteri, iar pe de altă parte, capacitatea de a stopa abuzul altor puteri, asigurând echilibrul instituţional (a se vedea HCC nr.7 din 16 aprilie 2015, § 40; HCC nr.27 din 31 octombrie 2019, § 52).

49. Prin urmare, având în vedere faptul că dispoziţiile constituţionale care reglementează atribuţiile Preşedintelui Republicii în domeniul politicii externe sunt clare, nefiind necesară o interpretare suplimentară, Curtea reţine că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

IV. Cu privire la faptul dacă Constituţia permite Preşedintelui Republicii să nu ţină cont de prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe

50. Având în vedere întrebările precedente, autorii sesizării se întreabă dacă Constituţia îi permite Preşedintelui Republicii să nu ţină cont de prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe.

51. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că este certă obligaţia şefului statului de a-şi exercita atribuţiile sale în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe.

52. În opinia prezentată de Institutul pentru Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că Preşedintele Republicii este obligat să ţină cont de prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe.

53. A patra întrebare a autorilor sesizării vizează posibilitatea Preşedintelui ţării de a ignora prevederile constituţionale şi legale care reglementează domeniul politicii externe.

54. Curtea reţine că obligaţia Preşedintelui Republicii de a respecta Constituţia şi legile rezultă, în primul rând, din articolul 1 alin.(3) din Constituţie, care stabileşte că Republica Moldova este un stat de drept. În al doilea rând, această obligaţie rezultă din jurământul depus de Preşedintele Republicii la învestirea în funcţie, prin care Preşedintele jură, inter alia, să respecte Constituţia şi legile ţării [articolul 79 alin.(2) din Constituţie]. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că statul de drept presupune că organizarea socială şi de stat se bazează pe normele şi pe principiile fundamentale ale dreptului. O trăsătură esenţială a statului de drept este subordonarea rigidă a tuturor, inclusiv a instituţiilor statale, normelor clare, previzibile şi prestabilite ale dreptului (a se vedea HCC nr.7 din 24 mai 2012, § 31; HCC nr.22 din 16 iulie 2015, § 51; HCC nr.24 din 27 iulie 2017, § 78; HCC nr.12 din 7 mai 2020, § 45).

55. Obligaţia respectării Constituţiei şi a legilor, în acest caz, rezultă şi din articolul 6 din Constituţie, care proclamă separaţia şi colaborarea puterilor în stat. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că echilibrul celor trei componente ale puterii de stat rezultă din interdicţia constituţională impusă acestora de a nu concura între ele. Interdicţia în discuţie rezultă din cerinţa de colaborare, prevăzută de articolul 6 din Constituţie. Menţinerea echilibrului puterilor în stat constituie o cerinţă inerentă pentru evitarea subordonării unei componente a puterii de către alta (HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, § 41).

56. Astfel, având în vedere claritatea prevederilor constituţionale, Curtea reţine că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

57. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind interpretarea prevederilor articolelor 2, 6, 77, 86, 96 şi 101 din Constituţie, depusă de dl Andrian Candu, dl Serghei Sîrbu, dl Vladimir Cebotari, dl Corneliu Padnevici, dna Eleonora Graur, dl Grigore Repeşciuc şi dl Gheorghe Braşovschi, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.