Hotărâre nr.11 din 11.04.2018 privind Raportul auditului conformităţii asociat auditului performanţei "Managementul serviciilor publice de transport urban şi impactul fiscal-bugetar al acestora"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

privind Raportul auditului conformităţii asociat auditului performanţei

 “Managementul serviciilor publice de transport urban şi

impactul fiscal-bugetar al acestora”

nr. 11  din  11.04.2018

 (în vigoare 01.06.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 176-180 art. 18 din 01.06.2018

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa dlui Iurii Lichii, director adjunct al Serviciului Fiscal de Stat; dlui Ghenadii Şmulischii, viceprimar al mun. Bălţi; dlui Serghei Avramenco, director al ÎM “Direcţia de troleibuze Bălţi”; dnei Zinaida Jaloba, şef interimar al Direcţiei generale finanţe a Consiliului municipal Chişinău; dlui Vitalie Butucel, şef al Direcţiei Generale Transport Public şi Căi de Comunicaţie a Consiliului municipal Chişinău; dlui Vitalie Copaci, director interimar al ÎM “Parcul Urban de Autobuze”; dlui Marcel Lupanciuc, director adjunct pentru exploatare al ÎM “Parcul Urban de Autobuze”; dnei Ala Mandrila, contabil-şef al ÎM “Parcul Urban de Autobuze”; dlui Dorin Ciornîi, director al ÎM “Regia transport electric”; dlui Ghenadie Zadeseneţ, inginer-şef al ÎM “Regia transport electric”; dnei Veronica Cheianu, contabil-şef al ÎM “Regia transport electric”; dnei Lidia Golomoz, şef al Serviciului analiză şi prognoză din cadrul ÎM “Regia transport electric”, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere din cadrul Ministerului Economiei şi Infrastructurii şi Agenţiei Naţionale Transport Auto, călăuzindu-se de art.3 alin.(1) şi art.5 alin.(1) lit.a) din Legea nr.260 din 07.12.2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova¹, a examinat Raportul auditului conformităţii asociat auditului performanţei “Managementul serviciilor publice de transport urban şi impactul fiscal-bugetar al acestora”.

______________________________

¹ Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017 (în continuare – Legea nr.260 din 07.12.2017).

Misiunea de audit a fost efectuată în temeiul art.28, art.30 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008² şi art.9, art.31 şi art.32 din Legea nr.260 din 07.12.2017, în conformitate cu Programele activităţii de audit ale Curţii de Conturi³. Auditul a avut drept scop oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului dacă administrarea serviciilor publice de transport urban şi a întreprinderilor ce prestează servicii publice a fost realizată de către autorităţile publice locale (în continuare – APL) şi centrale (în continuare – APC) conform clauzelor sistemului de management corporativ şi financiar, precum şi în spiritul eficacităţii şi legalităţii administrării patrimoniului public.

______________________________

² Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, abrogată prin Legea nr.260 din 07.12.2017.

³ Hotărârile Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017” (cu modificările şi completările ulterioare) şi nr.75 din 29.12.2017 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018”.

Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit, puse în aplicare de Curtea de Conturi⁴. Probele de audit au fost obţinute prin examinarea rapoartelor financiare, registrelor contabile, verificarea documentelor primare, analiza indicatorilor şi a unor date semnificative, prin observaţii directe, precum şi prin analiza explicaţiilor persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul entităţilor supuse auditului.

______________________________

⁴ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Examinând rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

deşi autorităţile publice centrale şi locale şi-au realizat competenţele acordate în domeniul organizării şi monitorizării activităţilor de transport public urban de pasageri, există unele rezerve de îmbunătăţire a cadrului de reglementare, a controlului funcţionării serviciului public de transport local şi a utilizării eficiente a resurselor aferente fondurilor publice, care se referă în principal la:

- imperfecţiunea cadrului normativ privind administrarea serviciului public de transport local prin delegarea gestiunii;

- capacităţile organizaţionale şi financiare reduse ale APL au generat lipsa la nivel local a unor strategii realiste, cu obiective etapizate privind dezvoltarea şi funcţionarea transportului public urban de pasageri;

- lipsa efectivă la APL a dreptului asupra autorizării şi monitorizării activităţii serviciilor publice de transport în regim de taxi;

- neconformarea la prevederile legale de atribuire prin concurs a rutelor;

- monitorizarea neadecvată a respectării condiţiilor de autorizare şi executare conformă a programelor de transport;

- lipsa interacţiunii registrelor oficiale de înregistrare/autorizare a mijloacelor de transport în regim de taxi, care ar urma să limiteze desfăşurarea de activităţi ilicite şi eschivarea de la plata impozitelor şi taxelor în buget;

- stabilirea neuniformă, nefundamentată economic şi netransparentă a cotelor taxelor locale;

- absenţa şi/sau irelevanţa supravegherii din partea fondatorilor a activităţii întreprinderilor municipale de transport, precum şi managementul corporativ vulnerabil au generat un şir de deficienţe şi iregularităţi, care s-au soldat cu: administrarea ineficientă a bunurilor publice; nerecuperarea creanţelor; utilizarea ineficientă şi neconformă a fondurilor de salarizare; procurarea bunurilor, lucrărilor şi serviciilor în lipsa unor proceduri de achiziţii publice transparente etc.;

- neasigurarea de către întreprinderile municipale a prestării cost-eficiente a serviciilor de transport, ceea ce a cauzat consumul nefondat de mijloace bugetare alocate pentru subvenţionarea activităţilor de transport;

- acordarea facilităţilor la achitarea serviciilor de transport în lipsa evaluării impactului economic şi social.

Verificarea executării cerinţelor şi recomandărilor auditurilor anterioare ale Curţii de Conturi⁵ relevă că APL din mun. Chişinău şi managementul întreprinderilor municipale (în continuare – ÎM) nu au dat dovadă de diligenţă în remedierea încălcărilor depistate, neconformităţile vizate persistând în continuare. Astfel, din 7 recomandări remise ÎM “Regia transport electric” din mun. Chişinău, nu au fost implementate 2 recomandări, iar 3 au fost parţial executate. La ÎM “Parcul urban de autobuze” din mun. Chişinău, din 14 recomandări remise, nu au fost implementate 12, iar 2 recomandări au fost parţial executate. Primăria mun. Chişinău (Direcţia generală transport public şi căi de comunicaţie a mun. Chişinău) nu a asigurat gestionarea conformă a pasajelor subterane şi a contractului de parteneriat public-privat aferent staţiilor auto.

______________________________

⁵ Hotărârile Curţii de Conturi nr.21 din 08.04.2014 “Privind Raportul auditului conformităţii administrării fondurilor publice în cadrul întreprinderilor municipale pe anul 2013” şi nr.35 din 28.06.2013 “Privind Raportul auditului bugetelor şi gestionării patrimoniului public în 2012 în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din mun. Chişinău”.

Urmare a celor menţionate, pentru realizarea obiectivelor stabilite, auditul public extern pune accentul pe unele posibile soluţii de remediere şi de redresare a situaţiilor existente în domeniul auditat. Principala soluţie constă în revizuirea cadrului legal şi normativ, în sensul racordării stării actuale de lucruri la principiile de protecţie a intereselor publice şi la eficientizarea gestiunii proprietăţii publice în scopul majorării veniturilor bugetare.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(2), art.14 alin.(2) şi art.15 lit.d) din Legea nr.260 din 07.12.2017, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului conformităţii asociat auditului performanţei “Managementul serviciilor publice de transport urban şi impactul fiscal-bugetar al acestora”, anexat la prezenta Hotărâre.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. autorităţilor publice locale⁶, ÎM “Regia transport electric” din mun. Chişinău, ÎM “Parcul urban de autobuze” din mun. Chişinău, ÎM “Direcţia de troleibuze Bălţi” şi se cere:

______________________________

⁶ Consiliilor locale şi primarilor municipiilor Chişinău şi Bălţi.

2.1.1. implementarea recomandărilor cuprinse în Raportul de audit, cu remedierea deficienţelor elucidate; elaborarea în termen de o lună a unui plan de acţiuni care ar indica termenele de realizare şi persoanele responsabile;

2.1.2. examinarea/raportarea în şedinţele consiliilor locale a rezultatelor auditului, cu luarea de atitudine faţă de persoanele cu funcţii de răspundere;

2.1.3. contractarea companiilor de audit recunoscute pe plan internaţional pentru efectuarea auditului financiar pe perioada anilor 2015-2017 la ÎM “Regia transport electric” şi la ÎM “Parcul urban de autobuze” din mun. Chişinău;

2.2. Agenţiei Naţionale Transport Auto şi se cere:

2.2.1. asigurarea raportării (cel puţin anual) a activităţilor de autorizare şi monitorizare a executării de către toţi operatorii economici ce prestează servicii de transport urban a programelor în transport conform unui cadru procedural aprobat;

2.2.2. asigurarea raportării (cel puţin anual) conform unor proceduri exhaustive a activităţilor de monitorizare a locaţiei de desfăşurare a activităţii în regim de taxi şi de excludere a desfăşurării acestor activităţi după itinerare prestabilite (rute regulate);

2.3. Serviciului Fiscal de Stat şi se cere:

2.3.1. asigurarea inventarierii maşinilor de casă şi control înregistrate în evidenţă după agenţii economici ce nu raportează activitate în regim de taxi, asigurând ţinerea la zi a registrului de evidenţă a maşinilor de casă şi control;

2.3.2. aplicarea şi raportarea măsurilor de conformare a agenţilor economici ce prestează servicii de transport auto de pasageri, asigurând calcularea şi achitarea taxei locale din prestarea serviciilor de transport de pasageri, precum şi a altor impozite şi taxe;

2.3.3. semnarea acordurilor de colaborare cu autorităţile publice locale privind asigurarea schimbului permanent şi reciproc de informaţii cu privire la obiectul şi subiecţii impunerii cu taxa locală din prestarea serviciilor de transport de pasageri, inclusiv reglementarea modului de aplicare a prevederilor art.293 alin.(5) din Codul fiscal;

2.4. Ministerului Economiei şi Infrastructurii şi se cere:

2.4.1. ajustarea Regulamentului transporturilor rutiere de persoane şi bagaje la cadrul legal existent, inclusiv reglementarea exhaustivă a competenţelor (implicit în aspect teritorial) şi a funcţiilor atribute legal autorităţilor publice locale privind organizarea şi monitorizarea serviciului public de transport local de pasageri;

2.4.2. modificarea cadrului normativ existent în scopul determinării exhaustive a responsabilităţilor aferente autorităţilor publice centrale şi celor locale în reglementarea/autorizarea serviciului public în regim de taxi (de pasageri şi de bunuri) în UAT respectivă, inclusiv a drepturilor de delegare a gestiunii acestui serviciu;

2.4.3. în comun cu Serviciul Fiscal de Stat, Agenţia Servicii Publice şi Agenţia Naţională Transport Auto, asigurarea elaborării şi aprobării cadrului regulator privind evidenţa mijloacelor de transport ce prestează servicii în regim de taxi, prin schimbul permanent şi reciproc de informaţii existente în Registrele informaţionale de înregistrare/autorizare a mijloacelor de transport deţinute de Agenţia Servicii Publice, Agenţia Naţională Transport Auto şi Serviciul Fiscal de Stat;

2.5. Ministerului Finanţelor, pentru informare;

2.6. Consiliului Concurenţei, pentru informare cu privire la beneficiarii ajutorului de stat;

2.7. Procuraturii Generale, pentru informare şi examinare conform competenţelor a materialelor auditului privind achiziţiile efectuate de întreprinderile municipale de transport şi gestiunea bunurilor imobile;

2.8. Guvernului Republicii Moldova, pentru informare;

2.9. Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare.

3. Se ia act de faptul că, pe parcursul desfăşurării misiunii de audit:

3.1. Serviciul Fiscal de Stat a informat despre stabilirea la 6 agenţi economici a încălcărilor la calcularea şi achitarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto, iar la un agent economic s-a constatat diminuarea taxei cu 17,3 mii lei;

3.2. doi agenţi economici din mun. Bălţi au calculat taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto în sumă totală de 10,3 mii lei;

3.3. ÎM “Parcul urban de autobuze” din mun. Chişinău a înregistrat în evidenţă terenurile cu suprafaţa de 8,737 ha în valoare de 29606,4 mii lei şi de 1,45 ha în valoare de 1874,0 mii lei, a restabilit evidenţa analitică privind retribuirea muncii (cartea pe salariu) pe perioada 2015-2017, s-a adresat organelor de drept privind lipsa pieselor de schimb în sumă de 1107,1 mii lei.

4. Despre executarea subpunctelor 2.1.-2.4 din prezenta Hotărâre, inclusiv despre implementarea recomandărilor din Raportul de audit, Curtea de Conturi va fi informată trimestrial, în termen de 12 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

5. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat:

prin Hotărârea Curţii de Conturi

nr.11 din 11 aprilie 2018

RAPORTUL

auditului conformităţii asociat auditului performanţei

“Managementul serviciilor publice de transport urban

 şi impactul fiscal-bugetar al acestora”

LISTA ACRONIMELOR

SINTEZĂ

Importanţa prezentei teme de audit reprezintă o dimensiune însemnată în organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de transport urban de călători, parte indispensabilă a unei economii.

În acest context, Curtea de Conturi şi-a propus să evalueze conformitatea şi eficienţa administrării serviciilor publice de transport urban şi a întreprinderilor ce prestează servicii şi gestionează patrimoniu public.

Autorităţile publice centrale şi locale, deşi au realizat competenţele acordate în domeniul organizării şi monitorizării activităţilor de transport urban de călători, au unele rezerve de îmbunătăţire a cadrului de reglementare, a controlului funcţionării serviciului respectiv şi a utilizării eficiente a resurselor aferente fondurilor publice.

Printre deficienţele atestate de audit, pot fi menţionate următoarele:

- reglementările normative prin care serviciile publice de transport sunt efectuate de persoane autorizate sub supravegherea autorităţii publice locale nu sunt executate şi/sau funcţionale, în special în cazul transportului în regim de taxi;

- imperfecţiunea cadrului normativ privind administrarea serviciului public de transport local prin delegarea gestiunii acestuia;

- datele privind serviciile de transport public nu sunt complete, iar organele de resort nu deţin informaţii exhaustive şi complete privind activitatea operatorilor, nu dispun de indici relevanţi privind cererea şi volumul serviciilor de transport;

- nu a fost atins scopul privind oferirea unor servicii publice la cel mai bun raport preţ-calitate, prin modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii;

- lipsa la nivel local a unor strategii realiste cu obiective etapizate privind dezvoltarea şi funcţionarea transportului public urban de pasageri, neaplicarea de către autorităţile locale a prevederilor legale de atribuire prin concurs a rutelor;

- monitorizarea neadecvată a respectării condiţiilor de autorizare şi executare conformă a programelor de transport;

- neaprobarea conform cadrului regulator fiscal a taxei locale pentru prestarea serviciilor în mun. Chişinău, precum şi nefundamentarea economică a cotelor taxelor locale au generat neacumularea unor venituri estimate în sumă de 10,1 mil.lei, iar neaprobarea taxei de autorităţile mun. Chişinău pentru unele rute a rezultat cu venituri ratate de 0,8 mil.lei;

- lipsa interacţiunii dintre registrele oficiale de înregistrare/autorizare a mijloacelor de transport în regim de taxi, nelimitarea desfăşurării de activităţi ilicite şi eschivării de la plata impozitelor şi taxelor în buget, a condiţionat un impact fiscal de neîncasare a 0,9 mil.lei;

- monitorizarea insuficientă din partea Serviciului Fiscal de Stat a maşinilor de casă şi control, ca instrument de control al activităţii operatorilor în regim de taxi;

- în lipsa evaluării impactului economic şi social au fost acordate şi/sau neraportate facilităţi la plata taxei locale estimate la 21,5 mil.lei, precum şi la plata călătoriei în transport.

Starea imperfectă a managementului financiar-contabil şi a gestiunii patrimoniului public de către operatorii fondaţi de autorităţile publice este condiţionată de:

- absenţa şi/sau irelevanţa supravegherii activităţii întreprinderilor municipale de transport, precum şi managementul corporativ vulnerabil, care au generat un şir de deficienţe şi iregularităţi soldate cu: (i) nerecuperarea creanţelor expirate în sumă de 9,6 mil.lei; (ii) utilizarea neconformă şi ineficientă a fondurilor de salarizare în valoare de 19,0 mil.lei; (iii) ineficienţa procurărilor de bunuri, lucrări şi servicii cu suportarea cheltuielilor suplimentare de 6,6 mil.lei etc.;

- nefundamentarea şi ineficienţa cheltuielilor ÎM PUA în sumă de 11,6 mil.lei pentru procurarea şi reparaţia mijloacelor de transport;

- în lipsa sursei de finanţare în valoare de 21,9 mil.lei, ÎM RTEC şi ÎM PUA au prestat servicii pentru APL ale mun. Chişinău care nu a reflectat în evidenţa contabilă aceste datorii;

- calcularea subsidiilor din bugetul municipal Chişinău pentru serviciile de transport s-a efectuat în baza unor prevederi contractuale ce nu ţin cont de valoarea reală a veniturilor şi cheltuielilor, astfel doar în 2016 ÎM RTEC i-au fost calculate subsidii cu 16,8 mil.lei mai mult;

- neînregistrarea de APL ale mun. Chişinău ca investiţii a mijloacelor financiare în sumă de 227,8 mil.lei alocate pentru asamblarea troleibuzelor (în 2014-2017);

- neînregistrarea drepturilor de proprietate şi/sau de gestiune asupra bunurilor imobile (RTEC – clădiri în valoare de 43,5 mil.lei, terenuri cu suprafaţa de 4,96 ha; DTB – clădiri în valoare de 10,7 mil.lei etc.);

- administrarea ineficientă de către APL şi ÎM RTEC a terenurilor publice a determinat ratarea veniturilor estimate la 10,6 mil.lei;

- procesul de examinare a tarifelor de călătorie în mun. Chişinău este netransparent şi bazat pe date neveridice;

- neasigurarea de întreprinderile municipale a prestării cost-eficiente a serviciilor de transport, ceea ce a cauzat irosirea mijloacelor bugetare alocate pentru subvenţionarea activităţilor de transport;

- prezentarea unor date neveridice de 2 operatori privaţi din mun. Chişinău a condiţionat calcularea neargumentată a compensaţiilor/subsidiilor de 6,2 mil.lei;

- costul serviciului de transport urban de pasageri este incert, deoarece nu există un mecanism viabil de determinare a numărului de pasageri transportaţi în bază de abonament şi scutiţi de plata călătoriei.

Misiunea de audit îşi exprimă speranţa că constatările formulate în prezentul Raport vor impulsiona autorităţile la consolidarea capacităţilor de administrare a serviciilor publice în transportul public urban.

În baza constatărilor de audit, au fost înaintate recomandări menite să asigure perfecţionarea cadrului regulator, administrarea durabilă şi conformă a serviciilor publice de transport public şi a patrimoniului public.

I. INTRODUCERE

Dezvoltarea economică şi socială a localităţilor depinde de nivelul de dezvoltare a reţelei transportului public, care exercită o influenţă considerabilă asupra evoluţiei economice şi sociale a localităţii, reprezentând un domeniu social de primă necesitate în funcţionarea infrastructurii şi, prin urmare, factorul de accelerare/încetare a dezvoltării.

Administrarea de stat a sistemului transporturilor se efectuează de către organele centrale de specialitate şi autorităţile publice locale în conformitate cu legislaţia, în limitele competenţelor delegate. Sprijinul acordat operatorilor în transport urmează să condiţioneze sporirea eficienţei utilizării mijloacelor de transport, prin coordonarea necesităţilor de servicii de transport, a interacţiunii tuturor tipurilor de transport în scopul creşterii rentabilităţii activităţii economice a acestora şi, nemijlocit, al îmbunătăţirii calităţii serviciilor prestate.

Cadrul instituţional existent nu presupune instituirea unei autorităţi unice în domeniu, care să soluţioneze problemele din sectorul public aferente serviciilor de transport urban.

Politica de stat, conform Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei de transport şi logistică pe anii 2013-2022¹, nu include prevederi privind dezvoltarea infrastructurii rutiere şi a prestării unor servicii de transport rutier urban.

Fiecare APL în parte exercită competenţe în implementarea politicilor sectoriale de organizare a transportului de persoane, prin asigurarea monitorizării activităţii operatorilor, iar în cazul celor cu cotă publică locală – prin contractarea directă şi subvenţionarea cheltuielilor/efectuarea investiţiilor. În acest sens, legea abilitează atât autoritatea deliberativă, cât şi autoritatea executivă locală cu importante atribuţii de înfiinţare şi organizare a funcţionării serviciilor publice. Totuşi, realizarea cu succes a rolului de prestator al APL este blocată de insuficienţa resurselor financiare şi/sau de cadrul normativ care necesită îmbunătăţiri.

Prin Legea nr.1402-XV din 24.10.2002², APL li se acordă competenţa exclusivă privind înfiinţarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea şi controlul funcţionării serviciului public de transport local, precum şi crearea, administrarea şi exploatarea bunurilor proprietate publică din infrastructura edilitară a unităţii administrativ-teritoriale. Activităţile specifice fiecărui serviciu public, organizat şi realizat prin delegarea gestiunii, urmează să se desfăşoare în baza contractului/caietului de sarcini etc.

Organizarea serviciilor de transport se efectuează de către APL prin aprobarea Regulamentului de transportare a călătorilor şi bagajelor pe teritoriul localităţii (inclusiv în regim de taxi) şi prin coordonarea acestuia cu organul central de specialitate³. Guvernul, până la data de 1 iunie 2017 (termenul precedent – 01.07.2015), nu a aprobat la nivel naţional Regulamentul transporturilor rutiere de persoane şi bagaje în conformitate cu prevederile art.3 din Codul transporturilor rutiere.

Serviciul public de transport, ca parte indispensabilă a structurii strategice a infrastructurii localităţii, se înfiinţează, se organizează şi funcţionează în baza unor principii⁴, prin care urmează să se asigure: a) dezvoltarea durabilă, prin corelarea cerinţelor cu resursele şi administrarea eficientă a bunurilor proprietate publică; b) promovarea concurenţei loiale între operatorii de transport rutier; c) garantarea accesului egal şi nediscriminatoriu al operatorilor de transport rutier la piaţa serviciilor de transport rutier; d) rezolvarea problemelor de ordin economic, social şi de mediu ale localităţilor, prin asigurarea infrastructurii; e) autonomia sau independenţa financiară a operatorilor de transport rutier; f) satisfacerea prin servicii de calitate a necesităţilor de transport; g) implementarea tehnologiilor informaţionale în vederea optimizării managementului şi minimizării implicării factorului uman; h) transparenţa şi responsabilitatea publică etc.

Coordonarea activităţii tuturor felurilor de transport în hotarele UAT se efectuează de comisiile pentru coordonarea funcţionării transportului, care activează în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale. Bazele activităţii economice a întreprinderilor de transport le constituie prestarea de servicii pe bază de contract şi comenzi de transport al călătorilor (art.4 şi art.7 din Legea cu privire la transporturi nr.1194-XIII din 21.05.1997).

Transporturile rutiere de persoane şi bagaje contra cost, în raport cu tipul acestora, pot fi realizate prin servicii regulate şi în regim de taxi. În funcţie de zona geografică deservită, transportul rutier în trafic naţional poate fi efectuat la nivel: local, municipal, raional⁵ şi interraional⁶.

APL, în contextul necesităţii organizării transportului rutier contra cost în trafic local, are următoarele competenţe şi obligaţii⁷: să stabilească subvenţii acordate de la bugetul local, pentru acoperirea diferenţei dintre costurile înregistrate de operatorul de transport rutier şi facilităţile acordate călătorilor; să elaboreze, să aprobe şi să actualizeze, conform competenţei, programele de transport rutier locale în conformitate cu necesităţile de transport ale populaţiei; să autorizeze activitatea de transport rutier de persoane contra cost prin serviciile regulate în trafic local, după caz, şi să monitorizeze desfăşurarea acesteia; să aprobe tarifele pentru serviciile regulate de transport rutier de persoane în trafic local contra cost; să gestioneze direct sau prin delegare serviciul public de transport local de pasageri; să promoveze reabilitarea infrastructurii din sectorul utilităţilor publice; să asigure continuitatea serviciilor publice de transport local.

În anul 2016, din activitatea în transportul public urban de pasageri cu autobuze şi microbuze (fără taximetre) la nivelul UAT au fost înregistrate statistic venituri totale (fără TVA) în sumă de 193,7 mil.lei, ceea ce constituie cu 9,9 mil.lei mai mult faţă de aceeaşi perioadă a anului precedent (183,8 mil.lei), fapt ce indică un ritm de creştere de +101,3% (Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit).

Numărul total, raportat statistic în anul 2016, al pasagerilor transportaţi cu autobuze şi microbuze a constituit 101898,7 mii, inclusiv transportului în trafic urban i-au revenit 65598,7 mii de pasageri, sau 64,4% din total, fiind în creştere cu 3998,5 mii (+106,5%) faţă de anul 2015 (61600,2 mii de pasageri), iar cei mai mulţi pasageri au călătorit cu autobuze şi microbuze în transport public local.

Din totalul pasagerilor înregistraţi în transportul public local, 62078,0 mii de pasageri (49754,1 mii – în trafic urban), sau circa 61% din totalul pe republică, au călătorit cu autobuze şi microbuze în mun. Chişinău.

______________________________________

¹ HG nr.827 din 28.10.2013 “Cu privire la aprobarea Strategiei de transport şi logistică pe anii 2013-2022”.

² Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr.1402-XV din 24.10.2002 (în continuare – Legea nr.1402-XV din 24.10.2002).

³ Pct.29 din Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje, aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006 (în continuare – Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006).

⁴ Art.6 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002; art.6 din Codul transporturilor rutiere, aprobat prin Legea nr.150 din 17.07.2014 (în continuare – Codul transporturilor rutiere).

⁵ Organizarea se efectuează de către APL de nivelul II (Consiliile raionale).

⁶ Organizarea se efectuează de către organul de specialitate al administraţiei publice centrale.

⁷ Art.14 din Codul transporturilor rutiere; art.15 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

II. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Prezenta misiune de audit a fost iniţiată⁸ şi a avut drept scop oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului dacă administrarea serviciilor publice de transport urban şi a întreprinderilor ce prestează servicii publice a fost realizată de către APL şi APC conform clauzelor sistemului de management corporativ şi financiar, precum şi în spiritul eficacităţii şi legalităţii administrării patrimoniului public.

Obiectivul general al auditului a constat în evaluarea conformităţii şi eficienţei organizării şi monitorizării serviciilor publice de transport urban de către autorităţile publice locale, precum şi în evaluarea conformităţii şi eficienţei gestiunii patrimoniului public de către întreprinderile prestatoare de acest serviciu.

Pentru realizarea obiectivului general, au fost stabilite următoarele obiective specifice:

I. Managementul sistemelor de transport public urban este reglementat şi organizat de autorităţile publice locale conform şi în mod eficient şi este asigurat un impact fiscal bugetar pozitiv?

II. Operatorii serviciilor publice de transport urban au înregistrat, gestionat şi raportat în mod adecvat şi eficient patrimoniul administrat?

III. Serviciile de transport urban au fost prestate de operatorii economici în mod cost-eficient şi la tarife adecvate?

Sfera auditului. Misiunea de audit a cuprins activităţile şi măsurile realizate în anul 2016 (cu extindere, în caz de necesitate, în anii anteriori şi ulteriori) de către factorii decizionali din cadrul ÎPS, APL şi APC privind asigurarea corespunzătoare a procesului de administrare a fondurilor publice de către entităţi.

Abordarea de audit a fost axată pe probleme şi rezultate.

Metodologia de audit a constat în acţiuni de colectare a probelor prin metoda examinării documentelor, proceduri de fond şi analitice, eşantionări, solicitarea explicaţiilor de la persoanele cu funcţii de răspundere.

Criteriile de audit. Având în vedere aplicarea procedurilor de audit în aspect de conformitate, se relevă indispensabilitatea evaluării unor aspecte asociate performanţei, precum şi caracterul obiectiv, relevant şi realizabil. Drept surse ale criteriilor au servit actele normative.

Metodologia auditului şi cadrul normativ sunt prezentate în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

______________________________________

⁸ În conformitate cu art.28 şi art.31 alin.(1) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (abrogată prin Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260-XVI din 07.12.2017) şi cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2017, aprobat prin HCC nr.47 din 05.12.2016.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Evaluarea datelor privind serviciile de transport public denotă că acestea nu sunt complete. Organele de resort (APL, ANTA, BNS etc.) nu deţin informaţii exhaustive şi complete privind activitatea operatorilor. Se atestă lipsa unor indici relevanţi de analiză privind cererea şi volumul serviciilor de transport înregistrate, pentru stabilirea obiectivelor strategice şi determinarea necesităţilor de transport. Ca urmare, scopul oferirii unor servicii publice la cel mai bun raport preţ-calitate, prin modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii, nu a fost atins.

3.1.1. Obiectivele şi reperele de dezvoltare a serviciilor de transport public stabilite de autorităţi

Necesitatea corelării acţiunilor strategiilor naţionale şi celor locale este un imperativ de ordin economic, social şi de mediu în dezvoltarea localităţilor. Dezvoltarea durabilă şi funcţionarea operaţională a transportului public urban sunt condiţionate de aprobarea unor strategii realiste şi stabilirea unor obiective graduale. Ignorarea acestor principii periclitează realizarea strategiilor locale în domeniu, principalul factor fiind cel financiar.

Intervenţia statului în organizarea şi funcţionarea serviciilor publice se exercită continuu la nivel central şi local. Guvernul sprijină APL în înfiinţarea şi organizarea serviciilor publice de gospodărie comunală, la solicitarea acestora, în scopul administrării eficiente a serviciilor respective furnizate/prestate⁹. Sprijinul se acordă prin intermediul autorităţilor administraţiei publice centrale competente, sub formă de asistenţă tehnică sau financiară.

APL urmează să elaboreze şi să aprobe regulamentar¹⁰, după coordonarea cu organul central de specialitate, strategia pe termen mediu şi lung pentru dezvoltarea şi modernizarea transportului rutier, luând în considerare planurile de urbanism şi amenajare a teritoriului, programele de dezvoltare economico-socială a localităţilor şi necesităţile de transport ale populaţiei.

Prevederile legale nu sunt realizate de către autorităţile locale. Astfel, APL¹¹ chestionate nu au aprobat o strategie distinctă în domeniul dezvoltării şi modernizării transportului rutier local de pasageri şi nici nu au documentat, prin acte administrative locale, obiective sau repere în domeniu, care urmează a fi atinse.

În scopul reglementării şi restructurării transportului public în mun. Chişinău, prin Decizia CMC din 21.10.2014¹² a fost aprobată Strategia de transport¹³, obiectivul de politică generală fiind “îmbunătăţirea accesabilităţii populaţiei municipiului şi a afacerilor locale, într-un mod care să asigure protecţia mediului”¹⁴.

Procesul de realizare a Strategiei de transport a mun. Chişinău (DGTPCC) a fost evaluat de auditul intern al primăriei (octombrie 2015), care a constatat tergiversarea implementării prevederilor şi ineficacitatea activităţilor iniţiate, prin neracordarea obiectivelor Strategiei cu planurile de activitate, lipsa indicatorilor de rezultat etc. Din 3 recomandări adresate DGTPCC de către auditul intern, doar una, conform Raportului de activitate pe anul 2017, este implementată.

Misiunea de audit a relevat menţinerea situaţiei fără progrese semnificative, nefiind implementate obiectivele principale ale Strategiei. Astfel, Programul de implementare a Strategiei de transport până în anul 2025, necoordonat cu ÎM PUA şi ÎM RTEC, până în prezent nu a fost aprobat de către CMC. Ca urmare, operatorii municipali de transport nu au raportat realizarea obiectivelor Strategiei de transport.

Totodată, lipsa cadrului normativ cu privire la transportul public, aprobat de către APL mun. Chişinău, inclusiv a Regulamentului transporturilor auto de călători şi bagaje, implementarea obiectivelor strategice privind dezvoltarea durabilă şi realizarea acţiunilor incluse în programele respective nu vor asigura eficacitatea acestora.

DGTPCC este desemnată să elaboreze documente strategice, să planifice rutele, să verifice calitatea, precum şi să exercite alte funcţii necesare pentru asigurarea activităţii transportului public. În acelaşi timp, competenţele efectiv realizate de DGTPCC, în baza Regulamentului¹⁵ care nu a fost adaptat cerinţelor existente la momentul aprobării acestuia şi care nu corespunde sarcinilor necesare de executat, sunt limitate, fiind orientate, în principal, spre realizarea unor sarcini operaţionale. Prin urmare, în mun. Chişinău funcţiile de planificare, reglementare şi monitorizare (în special, ale operatorilor privaţi de micro(auto)buze) nu sunt exercitate.

Astfel, lipsa unor reglementări normative adaptate la condiţiile specifice de activitate a transportului public de pasageri în mun. Chişinău a condiţionat administrarea neconformă şi neeficientă a serviciilor publice de transport.

______________________________________

⁹ Art.13 alin.(4) din Legea nr.1402-XI din 24.10.2002.

¹⁰ Art.12 din Codul transporturilor rutiere; art.19 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

¹¹ Mun. Bălţi, Cahul, Ungheni, Hânceşti şi Soroca.

¹² Decizia CMC nr.7/1 din 21.10.2014 “Cu privire la aprobarea Strategiei de transport a mun. Chişinău”.

¹³ Conform Strategiei, au fost estimate investiţii totale de 216,0 mil.euro, din care circa 165,0 mil.euro – partea bugetului local. Efectul implementării Strategiei asupra cheltuielilor operaţionale urmează să rezulte în reducerea cheltuielilor, la nivelul anului 2025 faţă de 2012, cu 323,0 mil.lei, reprezentând media anuală de 216,0 mil.lei.

¹⁴ Obiectivele specifice axate pe: - analiza funcţionării reţelei de transport public (serviciile cu microbuzul reprezintă circa 75% din vehicul/km/an; 60% din călătorii; acoperă 90% din totalul reţelei de transport); - modernizarea parcului rulant; - integrarea tarifară; - perfecţionarea cadrului de reglementare intern/extern; - problema managementului, prin crearea unei instituţii eficiente de planificare, reglementare şi monitorizare; - reorganizarea operatorilor municipali; - perfecţionarea cadrului normativ etc.

¹⁵ Decizia CMC nr.11/31 din 04.06.2004 “Cu privire la aprobarea Regulamentului DGTPCC”.

3.1.2. Atribuirea prin concurs a serviciilor delegate

Nicio APL¹⁶ chestionată nu s-a conformat prevederilor legale şi nu a asigurat atribuirea prin concurs a rutelor incluse în programele de transport rutier local de pasageri.

Potrivit art.32 din Codul transporturilor rutiere, serviciile regulate de transport rutier de persoane se pot administra prin atribuirea acestora în gestiune directă sau gestiune delegată. Gestiunea delegată este forma de administrare a serviciului prin intermediul regimului de autorizare a serviciilor regulate de transport rutier de persoane, prin aprobarea programului de transport rutier local, organizarea concursului de către comisia locală privind atribuirea serviciilor regulate şi solicitarea autorizaţiei de transport rutier de la ANTA¹⁷.

Deşi unele autorităţi locale au iniţiat aplicarea procedurii de concurs la atribuirea rutelor de transport, rezultatele acesteia nu au fost validate, fie ca urmare a neconformării de către operatorii de transport a tuturor documentelor necesare (mun. Bălţi¹⁸), fie prin anularea procedurii de concurs în instanţele judecătoreşti (mun. Soroca).

Astfel, APL nu au asigurat aplicarea art.19 - art.21 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, care prevăd că serviciul de transport public, în condiţii de gestiune delegată, se organizează prin licitaţie publică şi în bază de contract, în temeiul principiilor de parteneriat public-privat. Modul de organizare şi desfăşurare a concursului este parte componentă a Regulilor de atribuire prin concurs a dreptului de deservire a rutelor regulate, care se elaborează de autorităţile locale¹⁹, iar lipsa acestui act (mun. Chişinău) exclude din start iniţierea acestui proces regulamentar.

______________________________________

¹⁶ Mun. Chişinău, Bălţi, Ungheni şi Soroca.

¹⁷ Art.38 din Codul transporturilor rutiere.

¹⁸ Dispoziţia primarului mun. Bălţi nr.614 din 24.09.2014 “Cu privire la anularea Dispoziţiei primarului nr.139 din 17.03.2014”.

¹⁹ Pct.29 din Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006.

3.1.3. Autorizarea şi monitorizarea activităţii transportului public

Autorizarea şi monitorizarea activităţii transportului public nu sunt efectuate de autorităţi conform unor criterii prestabilite, prin evaluarea riscurilor şi includerea acestora în obiectivele strategice de dezvoltare a serviciilor de transport.

Potrivit art.14 şi art.15 din Codul transporturilor rutiere, consiliile locale şi municipale autorizează activitatea de transport rutier de persoane prin serviciile regulate în trafic local şi municipal contra cost, după caz, şi monitorizează desfăşurarea acesteia. În acelaşi timp, înregistrarea oficială oferă titularului dreptului să desfăşoare, fără obţinerea oricărei alte autorizări, activităţi de transport rutier (art.27 alin.(1) din Codul transporturilor rutiere).

Deşi cadrul legal deleagă unele domenii de competenţă în administrarea serviciilor publice, mecanismele propriu-zise prin care autorităţile locale îşi pot realiza atribuţiile nu sunt funcţionale, procesul fiind condiţionat şi de inacţiunile din partea autorităţilor locale.

Exemplificăm, în acest context, mun. Bălţi, unde, pentru a asigura verificarea respectării de către operatorii privaţi a parametrilor cantitativi/calitativi stabiliţi, a fost creat, în anul 2005, Dispeceratul auto şi control²⁰. Asupra rutelor regulate stabilite controlul se exercită de către APL ale mun. Bălţi, fiind aprobate paşapoartele rutelor şi eliberate anual operatorilor de transport actele permisive (certificate). Pentru fiecare rută, APL elaborează, contra plată, fişa de rută lunară²¹, în care Dispeceratul auto şi control confirmă zilnic perioada de prestare a serviciilor de transport (ora de deschiere şi cea de închidere a traficului pe rută) şi graficul de îndeplinire a curselor pe rută pentru fiecare mijloc de transport, în care se fixează ora de trecere prin punctele de îmbarcare/debarcare a pasagerilor.

În cadrul mun. Chişinău, situaţia este diametral opusă şi nesatisfăcătoare din cauză că nu se realizează eficient monitorizarea activităţii de transport. Întrucât funcţiile de dispecerat auto şi control sunt exercitate în mod haotic de fiecare operator în parte, paşapoartele rutelor nu sunt aprobate, autorităţile nu deţin informaţii privind executarea curselor conform planurilor-comandă lunare şi privind respectarea graficului de circulaţie de către operatorii privaţi. Aceste condiţii sunt esenţiale pentru determinarea indicilor cantitativi şi calitativi ai serviciului public prestat şi componente indispensabile pentru realizarea obiectivelor strategice de dezvoltare a transportului public urban.

Astfel, din lipsa datelor despre activitatea în transport, nu pot fi evaluate situaţiile privind deţinerea conformă a autorizaţiei de operator. Deşi cadrul legal²² stabileşte că autorizaţia de transport rutier de persoane prin servicii regulate poate fi retrasă de către ANTA dacă operatorul de transport rutier nu a efectuat lunar cel puţin 10% din totalul curselor prevăzute în graficul de circulaţie etc., în condiţiile expuse această prevedere normativă nu poate fi aplicată în cazul mun. Chişinău.

______________________________________

²⁰ Funcţiile de bază ale Dispeceratului, conform Regulamentului intern de activitate, sunt: controlul general al transportului public local de pasageri; verificarea ieşirii pe rută a transportului autorizat, respectării graficului şi intervalelor de circulaţie pe rută, activităţii şoferilor şi taxatorilor de bilete pe rută şi întocmirii conforme a documentaţiei aferente activităţii efectuate; întocmirea documentaţiei necesare pentru constatarea condiţiilor de îndeplinire a serviciilor de transport de pasageri pe rutele autorizate. În baza Regulamentului propriu, Dispeceratul este autorizat cu dreptul de constatare a neconformităţilor în activitatea şoferilor şi taxatorilor de bilete, de ridicare a documentelor de autorizare şi de stopare a activităţii pe rută.

²¹ La eliberarea fişei de rută nouă, cea veche se predă de către operatorul de transport la Dispeceratul auto şi control. Costul unei fişe de rută, conform deciziei Consiliului municipal nr.18/1 din 09.12.2015, a constituit 40 lei.

²² Art.38 alin.(21) lit.a) din Codul transporturilor rutiere.

3.1.4. Programele de transport rutier aplicate de autorităţile locale/operatori şi argumentarea lor

La programele municipale de transport aprobate de către APL (mun. Chişinău şi Bălţi) nu se anexează o notă justificativă, prin care ar fi documentate şi argumentate exhaustiv criteriile în baza cărora au fost elaborate, cu referinţă la corelarea indicilor de dezvoltare strategică şi de modernizare a transportului rutier, necesarul de rute şi mijloace de transport, inclusiv prin stabilirea capacităţii minime de locuri, distanţei, densităţii şi duratei graficelor de circulaţie pe rută etc.

Operatorilor de transport rutier de persoane li se permite, prin servicii regulate în trafic local/municipal, să desfăşoare activitate în baza autorizaţiei, eliberate de ANTA pentru cursele cuprinse în programele de transport aprobate de către autorităţile locale, şi însoţite de graficul de circulaţie aferent cursei²³.

La situaţia din 31.12.2017, au fost eliberate 1393 de autorizaţii pentru operatorii de transport rutier de persoane, incluse în programele de transport aprobate de 6 APL²⁴. La nivelul mun. Chişinău, 2 operatori, pentru 7 rute²⁵, nu s-au conformat cerinţelor. De asemenea, operatorii din cadrul altor 4 APL²⁶ nu au confirmat, conform informaţiei ANTA, autorizarea activităţii de transport.

√ Procesul de programare a rutelor de transport public local de pasageri nu este integral perfect şi se caracterizează prin intercalarea rutelor deservite de ÎM şi operatorii privaţi, factor care diminuează eficienţa cheltuielilor suportate de operatorii de transport pentru menţinerea serviciilor prestate.

APL din mun. Chişinău şi mun.Bălţi nu au argumentat condiţiile de organizare a serviciilor de transport local de pasageri prin evaluarea conjuncturii pieţei serviciilor de transport, pentru a asigura şi a menţine în timp eficienţa de cost şi performanţa de calitate la serviciile prestate populaţiei, reieşind din estimarea unor componente indispensabile²⁷, aceste condiţii fiind obligatorii pentru a fi menţinute în baza prevederilor art.6 şi art.15 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

Aceste condiţii reprezintă şi angajamentele asumate prin contractele de gestiune de către ÎM RTEC, DTB, PUA, inclusiv de asigurare a majorării veniturilor prin micşorarea numărului de rute paralele, administrate de operatorii privaţi de transport.

Este evident faptul că, prin neasigurarea unui flux relativ constant de pasageri deserviţi, nu se garantează o activitate economică durabilă a operatorilor şi continuitatea serviciilor prestate, fie că aceştia au statut de întreprindere municipală, fie de entitate de drept privat.

Măsurile întreprinse de către APL din mun. Bălţi sunt exprimate prin anularea din anul 2015 a 2 rute de transport local de pasageri, micşorarea numărului unităţilor de micro(auto)buze destinate exploatării de la 124 până la 100. Totodată, cele 4 rute stabilite pentru troleibuze nu sunt separate şi au trasee comune/suprapuse, în total 10,4 km, ceea ce constituie 31,3% în raport cu lungimea totală a rutelor (de 33,2 km), situaţii determinate de configuraţia liniilor electrice existente şi de neextinderea reţelei.

Rutele deservite de către ÎM DTB şi de 8 operatori privaţi, pe anumite sectoare au trasee dublate: 6 rute deservite cu autobuze s-au intercalat cu rutele troleibuzelor pe lungimea de 22,4 km, sau 67,4% în raport cu cea totală (33,2 km). Trei rute deservite cu microbuze s-au suprapus cu rutele troleibuzelor pe lungimea de 20,1 km (60,5%). Faptul suprapunerii rutelor deservite de ÎM DTB şi de operatorii privaţi în anumite sectoare sau părţi de traseu este determinat de organizarea urbanistică şi de reţeaua economico-socială a oraşului.

______________________________________

²³ Art.32 din Codul transporturilor rutiere. Începând cu 01.01.2015, programele de transport rutier urmează a fi aprobate în conformitate cu art.153 alin.(5) din Codul transporturilor rutiere de către toate autorităţile locale.

²⁴ Mun. Chişinău, Cahul, Ungheni şi Orhei; or. Cimişlia şi Floreşti.

²⁵ Operatorul nr.1: rutele nr.113, 122, 135, 186, 188 şi 192. Operatorul nr.2: ruta nr.131.

²⁶ Mun. Bălţi, Soroca şi Hânceşti; or. Căuşeni.

²⁷ Volumul mediu al traficului de pasageri în anumite zone; configuraţia optimă a rutelor şi a traficului pe rute, raportate la situaţia de cost-venit echilibrat; numărul şi tipul mijloacelor de transport necesare pentru a fi puse în exploatare; distanţa dintre staţii; potenţialele venituri acumulate; mărimea tarifului necesar pentru acoperirea cheltuielilor operatorilor de transport.

♦ Monitorizarea şi controlul prestării serviciilor de transport urban în baza contractelor de gestiune

√ Autorităţile mun. Chişinău (DGTPCC) nu asigură monitorizarea activităţii pe rutele municipale, iar administrarea unor rute este efectuată în lipsa autorizării din partea autorităţii locale şi/sau cu nerespectarea cadrului normativ.

a) Regulamentar²⁸, autorizaţia de transport rutier de persoane prin servicii regulate în trafic local/municipal este un act nominal al operatorului de transport rutier şi nu este transferabilă.

Auditul a constatat că unele rute (nr.10, nr.23 şi nr.28) din mun. Chişinău, contrar cerinţelor, au fost transmise de către deţinătorii nominali (ÎM PUA) în administrare agenţilor economici prin contracte directe, fără asigurarea transparenţei procesului prin organizarea unui concurs (pentru rutele nr.10 şi nr.28).

b) Regulamentar²⁹, atribuirea rutelor/curselor incluse în programele de transport rutier local, în cazul renunţării la rută/cursă de către un operator de transport rutier sau în cazul retragerii autorizaţiei de transport rutier prin servicii regulate, va fi organizată, conform procedurii legale, prin concurs.

În mun. Chişinău pentru 6 rute³⁰ deservite de 5 agenţi economici a fost aplicată neconform atribuirea rutelor în administrare, prin metoda de desemnare provizorie a administrării rutei (de la un operator la altul) fără desfăşurarea concursului. În lipsa unor reglementări, desemnarea provizorie, care începe din anul 2014, decurge nejustificat, fără limite în termen, ceea ce nu asigură conformitatea şi stabilitatea în dezvoltarea durabilă a serviciilor de transport public.

c) Contrar procedurilor regulamentare, 2 rute din mun. Chişinău au fost restabilite în circuitul transportului de pasageri şi transmise în administrare unui agent economic fără asigurarea transparenţei prin organizarea procedurii legale de concurs (rutele nr.130 şi nr.185).

d) S-au constatat situaţii prin care administrarea rutei nr.122 se efectuează în lipsa unor drepturi acordate în acest sens prin aprobare/autorizare din partea autorităţilor mun. Chişinău. Astfel, conform programelor de transport şi planurilor-comandă lunare aprobate pentru anii 2015-2017 de către PMC, ruta respectivă a fost atribuită deţinătorului nominal SRL “Ruta-Prim”, dar, de fapt, ruta regulată nr.122 este administrată de SRL “Ruta-Prim-Service”. La rândul său, DGTPCC nu a aprobat programul/planurile de transport conform Dispoziţiei PMC nr.412-d din 21.04.2016, prin care administrarea a fost trecută de la deţinătorul nominal către SRL “Ruta-Prim-Service”.

√ Administrarea rutelor/curselor în lipsa contractelor care acordă dreptul de prestare a serviciilor de transport constituie o încălcare a prevederilor legale. Astfel, nerespectând prevederile legale³¹, pe parcursul ultimilor ani în mun. Chişinău, pe 9 rute îşi desfăşoară activitatea în lipsa contractelor de administrare 5 agenţi economici de transportare a pasagerilor.

√ Rutele regulate nu sunt organizate în baza analizei legăturilor economice şi sociale dintre localităţi, luându-se în considerare corelarea cu alte tipuri de transport şi rute auto de pasageri în funcţiune³², impactul asupra rutelor existente, precum şi competenţele atribuite privind organizarea rutelor interraionale.

Unele rute/curse incluse în programul de transport rutier al mun. Chişinău sunt efectuate în trafic interraional, fără respectarea cerinţelor expuse. De exemplu, microbuzele de pe ruta nr.130 au aceleaşi puncte de plecare şi destinaţie (or. Vadul lui Vodă) cu ruta de microbuz nr.131 şi ruta de autobuz nr.31 (ÎM PUA). Totodată, itinerarul rutei nr.130 este în afara ariei administrative a mun. Chişinău, cuprinzând 4 sate din r-nul Criuleni, suprapunându-se cu ruta regulată Criuleni-Chişinău şi preluând traficul de pasageri al acesteia, prin ce nu se asigură o activitate eficientă a operatorilor de transport.

Nu se încadrează în limitele administrative ale mun. Chişinău nici ruta nr.157 spre Floreni (suprapunere cu ruta nr.33 a ÎM PUA la nivel de 50,4%).

______________________________________

²⁸ Art.38 alin.(19) din Codul transporturilor rutiere.

²⁹ Art.38 alin.(10) lit.c), alin.(11) şi alin.(13) din Codul transporturilor rutiere.

Atribuirea rutelor/curselor incluse în programele de transport local, în cazul renunţării la rută/cursă de către un operator de transport sau în cazul retragerii autorizaţiei de transport rutier prin servicii regulate, va fi organizată în termen de 45 de zile de la data renunţării sau retragerii autorizaţiei. Informaţia privind rutele/cursele care nu au fost atribuite sau care au rămas nesolicitate se aduce la cunoştinţă publicului prin plasare pe paginile web oficiale ale ANTA/consiliilor locale. Modificarea programelor de transport prin majorarea numărului de curse pe o rută, cursele noi se vor atribui prin concurs.

³⁰ Rutele: nr.106; nr.119; nr.125; nr.148; nr.152; şi nr.162.

³¹ Art.32 din Codul transporturilor rutiere; Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

³² Pct.18 din Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006.

√ Autorităţile mun. Chişinău nu deţin controlul deplin asupra administrării serviciilor publice de transport.

a) Asigurarea unui sistem informaţional eficient este o condiţie imperativă pentru administrarea conformă a sistemului de transport public. Evidenţa mijloacelor de transport antrenate în prestarea serviciilor cu micro(auto)buze pe rutele municipale în mun. Chişinău este efectuată de către DGTPCC, prin administrarea datelor informaţionale ale Registrului autovehiculelor autorizate pe rutele municipale, modul de utilizare a căruia nu este formalizat prin proceduri exhaustive de către autorităţile municipale, prin raportare/inventariere etc. periodică, ceea ce nu asigură o conformitate a procesului de monitorizare şi raportare a datelor publice.

Serviciul public de gospodărie comunală este un ansamblu de activităţi desfăşurare sub autoritatea administraţiei locale, care se organizează în condiţii de gestiune pe bază de contract, cu respectarea regimului de autorizare a transportului rutier de persoane de către operator. Respectiv, părţi ale relaţiilor contractuale de administrare sunt autoritatea publică şi operatorul de transport.

b) Administrarea rutelor/curselor în mun. Chişinău este organizată neregulamentar, cu implicarea mai multor părţi care nu asigură dezvoltarea durabilă şi eficientă a transportului urban. În mun. Chişinău, conform contractelor, părţi în relaţiile de administrare a rutelor de transport cu operatorii privaţi sunt: agentul transportator³³ - persoana juridică sau fizică care, prin Hotărârea Comisiei permanente, este desemnată cu dreptul de a presta serviciile de transport pe una din rutele municipale; administratorul de rută³⁴ - persoana juridică desemnată, prin Hotărârea Comisiei de concurs, cu dreptul de administrare a rutei, şi autoritatea publică locală. De asemenea, părţi ale procesului sunt proprietarul vehiculului şi şoferul (care pot fi una şi aceeaşi parte).

Agenţii transportatori (noţiune neprevăzută de cadrul legal) sunt persoanele care până în anul 2000 au obţinut dreptul de a presta servicii de transport, fără un termen stabilit, pe rutele municipale expuse în cadrul licitaţiilor organizate de Primăria mun. Chişinău. Respectiv, fără implicarea APL, unele relaţii privind administrarea rutei (arendă etc.) sunt perfectate între agentul transportator şi administratorul rutei care deţine licenţa de activitate.

Astfel, conform Registrului de evidenţă informaţional al DGTPCC, sunt înregistraţi circa 890 de agenţi transportatori persoane fizice pentru care nu există confirmări documentare privind deţinerea dreptului de prestare a serviciilor de transport atribuit acestora prin Hotărârile Comisiei permanente.

Atribuirea dreptului de administrare a rutelor pe un termen nelimitat contrar cadrului legal în vigoare nu condiţionează administrarea conformă a serviciilor publice.

______________________________________

³³ Agent transportator - persoană juridică sau fizică care, prin Hotărârea Comisiei permanente pentru transport auto de călători în folos public, a fost abilitată cu dreptul de a presta servicii pe una din rutele municipale de microbuz cu vehicul, care se află în posesia acestuia, înregistrat în modul stabilit în mun. Chişinău, şi este autorizat pe ruta respectivă.

³⁴ Administrator de rută “Executor” - persoană juridică care deţine licenţa respectivă, desemnată prin Hotărârea Comisiei de concurs privind desemnarea administratorilor rutelor municipale de transport. Administratorul de rută nu este proprietar şi nu deţine drepturi care ar limita sau ar încălca drepturile agenţilor transportatori pe ruta administrată.

3.1.5. Calitatea şi eficienţa serviciilor publice prestate, criteriile de măsurare

APL nu au asigurat măsurarea calităţii şi eficienţei serviciilor de transport public urban, chiar dacă există unele criterii de măsurare.

Condiţia de calitate pentru serviciile de transport şi de verificare a parametrilor de calitate este reglementată prin prevederile art.15 şi art.19 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, în baza cărora APL are dreptul să solicite de la operatorii de transport informaţii privind calitatea serviciilor prestate şi să supravegheze nemijlocit respectarea indicatorilor de calitate. Criteriile de eficienţă la organizarea serviciilor de transport, conform prevederilor art.6 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, se pot atribui la menţinerea condiţiilor de dezvoltare durabilă şi la asigurarea unui mediu concurenţial adecvat.

Conform Strategiei 2006³⁵, au fost stabilite următoarele obiective strategice: 1. funcţionarea transportului public cu costuri sociale minime; 2. sporirea calităţii serviciilor; 3. sporirea eficienţei sistemului de transport; 4. perfecţionarea managementului transportului public; 5. optimizarea structurii modurilor de transport; 6. dezvoltarea optimă a reţelei stradale şi a infrastructurii de transport; 7. îmbunătăţirea managementului traficului urban.

Cadrul normativ nu reglementează exhaustiv procedura de atribuire şi contractare a serviciilor de transport public, specificarea indicatorilor de calitate şi performanţă/eficienţă şi, ca rezultat, contractarea serviciilor publice şi monitorizarea indicatorilor specifici nu este realizată pe deplin şi uniform.

Asigurarea evaluării calităţii şi eficienţei serviciilor de transport public urban s-a realizat parţial de către APL prin stabilirea unor indicatori în contractele de prestare a serviciilor încheiate cu ÎM de transport. Astfel, indicele de satisfacţie a consumatorului³⁶, utilizat ca bază pentru aplicarea factorilor de motivare şi penalizare conform contractului de prestare a serviciilor, nu a fost realizat de către PMC şi DGTPCC la operatorii de transport. Aprobarea metodei de măsurare şi monitorizare a calităţii urma a fi efectuată de Comisia de administrare, care la ÎM RTEC a fost convocată, din anul 2012, doar o singură dată³⁷, iar la ÎM PUA nu a fost convocată începând cu anul 2016.

Astfel, în prezent lipsesc criterii clar definite şi aprobate regulamentar care ar măsura calitatea şi eficienţa serviciilor de transport urban. Serviciile de transport urban trebuie să fie calitative, accesibile, sigure şi rapide. Ca urmare, pentru evaluarea calităţii serviciilor de transport public urban, auditul a identificat următoarele criterii: 1) comoditatea în timpul deplasării; 2) frecvenţa deplasării/timpul de aşteptare a transportului; 3) rapiditatea/viteza de deplasare; iar pentru măsurarea eficienţei: 1) numărul de pasageri transportaţi la un km/parcurs sau pe oră/parcurs; 2) % suprapunerii rutelor; 3) numărul de angajaţi la un mijloc de transport.

√ Comoditatea în timpul deplasării reprezintă condiţiile oferite de transportatori în timpul deplasării, cum ar fi: asigurarea igienei, temperaturii optime şi a numărului maxim de călători în mijlocul de transport (în special, numărul locurilor în picioare). APL şi operatorii de transport nu asigură o monitorizare a acestor condiţii şi, ca urmare, lipseşte o analiză a situaţiei existente la diferiţi operatori de transport.

Sunt bine cunoscute problemele transportului public în mun.Chişinău, cum ar fi: autobuzele, microbuzele şi o parte a troleibuzelor se află într-o stare tehnică nesatisfăcătoare şi prezintă pericol pentru călători (în special, pentru cei ce se deplasează în picioare); lipsa aerului condiţionat şi/sau aerisirii (în special, la ruta nr.23 din mun.Chişinău); îmbulzeala permanentă în orele de vârf. Aceste probleme se datorează lipsei deciziei consiliului local (CMC) privind aprobarea unor criterii de acces al operatorilor la prestarea serviciilor de transport, precum şi atitudinii permisive a responsabililor de acest domeniu (Primarul general şi DGTPCC).

Prin dispoziţiile Primarului general nr.529-d din 09.07.2001, nr.288-d din 03.06.2002 şi nr.85-d din 25.02.2010, au fost stabilite un şir de condiţii privind prestarea serviciilor de transport pe rutele de microbuze, pentru neîndeplinirea cărora se stabileşte ca sancţiune “retragerea provizorie a autorizaţiei de transportare până la rezilierea contractului de prestare a serviciilor”. Totuşi, în contractele de prestare a serviciilor, semnate de administratorii rutelor de microbuze şi Primăria mun. Chişinău, nu sunt stabilite condiţiile exacte care urmează a fi îndeplinite. Reieşind din cele menţionate, se denotă lipsa unor reglementări conforme cadrului legal/normativ existent şi adaptate condiţiilor actuale de activitate a transportului public de pasageri în mun. Chişinău, în general, şi privind prestarea serviciilor de transport cu microbuzele şi taxiul, în special.

• Un indicator care influenţează calitatea serviciilor ţine de starea tehnică a parcului de transport, care indică un nivel înalt al uzurii fizice a mijloacelor de transport. Astfel, din numărul total al mijloacelor de transport, troleibuzele cu durata de exploatare de peste 10 ani constituie la ÎM RTEC şi ÎM DTB, respectiv, 159 şi 12 unităţi, cu o pondere totală de 43,8% şi, respectiv, 28,6%. La ÎM PUA, parcul format din 142 de autobuze este uzat complet, ultima achiziţie de 20 de autobuze a fost efectuată în anul 2006. Conform registrului de evidenţă al DGTPCC, la 15.03.2018, din 1147 de micro(auto)buze, 936 mijloace de transport (81,6%) au o vechime ce depăşeşte 15 ani. La APL mun. Orhei şi Cahul, vechimea medie a parcului a constituit, respectiv, 17 ani şi peste 20 ani.

Indicatorii de calitate stabiliţi pentru dotarea şi starea tehnică a troleibuzelor³⁸, în general, au fost atinşi şi menţinuţi de către ÎM RTEC şi ÎM DTB, cu excepţia troleibuzelor de model vechi, care nu sunt dotate cu dispozitive de acces pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii şi de informare audio şi video a pasagerilor. Totuşi, auditul a constatat că la ÎM RTEC informarea pasagerilor privind staţiile este, în unele cazuri, cu întârziere, iar şoferii nu urmăresc corectitudinea informării.

• Dacă ÎM RTEC şi ÎM PUA dispun de reglementări privind asigurarea igienei în transportul public urban, la transportatorii privaţi acestea lipsesc.

______________________________________

³⁵ Strategia de dezvoltare a transportului public urban în mun. Chişinău, aprobată prin decizia CMC nr.48/7 din 16.06.2006 (în continuare – Strategia 2006).

³⁶ Categorii de calitate: fiabilitatea; siguranţa; informaţia; conduita; curăţenia; reclamaţii.

³⁷ La 31.10.2013, formată prin dispoziţia PMC nr.788-d din 05.09.2011 şi include câte 3 reprezentaţi ai municipiului şi ai ÎM RTEC.

³⁸ Dispozitive de informare a pasagerilor (audio, video); dotarea accesului pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii, femeile gravide şi cu copii mici; menţinerea salonului curat; menţinerea diapazonului confortabil de temperatură în salon; nivelul scăzut de vibraţii şi sunet în salon; iluminarea totală a salonului; respectarea graficului de trafic pe rută; comunicarea inofensivă a şoferilor şi taxatorilor de bilete.

♦ Deşi decalarea în timp a activităţii întreprinderilor şi organizaţiilor pentru diminuarea impactului “orei de vârf” a fost indicată încă în Strategia 2006, acţiuni în acest sens (în special, pentru instituţiile municipale) nu au fost înregistrate.

Modul existent de organizare a rutelor are influenţă asupra mai multor indicatori de calitate şi de eficienţă a serviciilor de transport. Pentru organizarea eficientă a rutelor de transportare a pasagerilor, indiferent de tipul mijlocului de transport (troleibuz, autobuz, microbuz), acestea urmează a fi complementare, însă în prezent se suprapun, fiind în concurenţă directă³⁹, ceea ce creează riscul stopării simultane a activităţii mai multor rute şi diminuează eficienţa acestora. Ca urmare, nu se asigură utilizarea optimă a mijloacelor de transport în corespundere cu capacitatea de transportare şi numărul de beneficiari ai serviciilor într-o zonă.

APL din mun.Chişinău şi ÎM din subordine nu dispun de analize privind fluxul de călători pe rută, pe oră şi pe staţie. Deci, nu sunt stabilite segmentele de traseu cu flux sporit şi cele cu flux mic de călători, pentru a mări sau a diminua frecvenţa de circulaţie a transportului, respectiv, pentru a micşora costurile şi a mări calitatea serviciilor prestate.

De menţionat că APL, fiind responsabile de organizarea serviciilor de transport urban de pasageri, suportă direct şi indirect din bugetul local pierderile aferente organizării ineficiente a acestui serviciu public, prin acordarea diferitor compensaţii şi subvenţii sau prin neacumularea plăţilor din impozite şi taxe aferente serviciului respectiv.

Analiza fluxului de pasageri pe rutele deservite în anul 2016 de către ÎM denotă că numărul de pasageri la un km parcurs variază, la ÎM RTEC, de la 1,5 (ruta nr.20) până la 5,7 pasageri (ruta nr.22), în medie fiind de 4 pasageri, iar la ÎM PUA – respectiv, de la 0,4 (ruta nr.31) până la 2,3 pasageri (ruta nr.3), în medie fiind de 1,3 pasageri. Astfel, la ÎM RTEC, 17 din 22 de rute, au un flux de pasageri mai mic decât numărul mediu înregistrat, iar la ÎM PUA – respectiv, 15 din 22 de rute. Dacă efectuăm analiza respectivă reieşind din numărul de pasageri transportaţi pe oră, atunci fluxul de pasageri variază la ÎM RTEC de la 25 (ruta nr.20) până la 85 de pasageri (ruta nr.22), în medie fiind de 66 de pasageri, iar la ÎM PUA – respectiv, de la 12,5 (ruta nr.9) până la 63 de pasageri (ruta nr.49), în medie fiind de 42,4 pasageri (detalii în contextul dat vezi în Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit). Aceste date indică că frecvenţa şi traseele stabilite de circulaţie a transportului urban nu asigură uniformizarea folosirii capacităţilor de transport.

Unul dintre indicatorii stabiliţi în Strategia 2014⁴⁰, aprobată de CMC⁴¹, este că suprapunerea tuturor rutelor nu va depăşi 30%. În acelaşi timp, doar coeficientul suprapunerii rutelor la ÎM RTEC constituie 66%⁴² (fără a fi luate în considerare rutele de autobuz şi microbuz). Suprapunerea rutelor de transport urban creează riscul stopării simultane a circulaţiei pe aceste rute în cazul unei situaţii excepţionale pe o porţiune de traseu (pene de curent, ambuteiaje, condiţii meteo dificile etc.). Astfel, potrivit datelor mass-media⁴³, pe data de 31.01.2018, la ora 10:10, în urma unei pene de curent, peste 15 troleibuze au rămas blocate pe bd. Ştefan cel Mare şi Sfânt din capitală, pe care circulă 5 rute. La 23.02.2018, la ora 8:30, din cauza executării unor lucrări pe str. Mitropolit G.Bănulescu-Bodoni, pe bd. Gr.Vieru (pe care circulă 7 rute) erau blocate peste 10 troleibuze⁴⁴. De asemenea, pe bd. Dacia, pe data de 2 martie curent, în jurul orei 18:00, staţionau circa 10 troleibuze, deşi pe acest traseu sunt doar 2 rute.

Cele menţionate dezorganizează itinerarul de circulaţie pe tot parcursul rutei pe o perioadă îndelungată. Deci, cu cât ruta este mai lungă, cu atât este mai mare termenul de dezorganizare a rutei. De asemenea, o rută mai lungă nu permite reorientarea, în termen scurt, a troleibuzelor de pe alte trasee, în scopul eficientizării transportării fluxurilor mari de pasageri (în special, când se organizează adunări mari).

Deschiderea, închiderea şi modificarea rutelor de transport public se efectuează de către APL fără a evalua impactul economico-financiar asupra întreprinderilor prestatoare de servicii. Astfel, conform Dispoziţiei Primarului general interimar al municipiului Chişinău nr.1096-d din 01.12.2017, s-a decis deschiderea unei rute noi, nr.50 (bd. Iu. Gagarin – str. Tăbăcăria Veche), cu titlu de experiment, pe o perioadă de 2 luni (02.12.2017 - 01.02.2018), fără o consultare cu ÎM PUA şi fără un studiu de impact. Ca urmare, în perioada 02 - 31 decembrie 2017, cu 130 de curse au fost transportaţi doar 446 de pasageri (din care 188 – fără plată), sau, în medie, 3,4 pasageri la o cursă, fiind acumulate venituri de 768 lei, sau 5,91 lei la o cursă, iar cheltuielile suportate pentru întreţinerea acestei curse au constituit 19,4 mii lei, sau de 25 de ori mai mari, prin ce întreprinderea a suportat pierderi de 18,65 mii lei. La demersul ÎM PUA, această rută a fost suspendată abia începând cu 01.03.2018.

În mun.Chişinău, viteza medie de deplasare a troleibuzelor este de 16-18 km/oră, iar a autobuzelor – de 14-25 km, ceea ce este cu mult inferior vitezei de deplasare a microbuzelor şi automobilelor şi cauzează pierderea călătorilor, respectiv, a veniturilor întreprinderilor. Conform Strategiei 2014, până în anul 2020 urma a fi asigurată o viteză minimă pe linie de 18 km pe oră, dar în prezent aceasta constituie, în medie, la ÎM RTEC, 17 km/oră, iar la PUA – 19 km/oră. Viteza redusă de deplasare este determinată de modul existent de organizare a rutelor, de traficul intens, lipsa unei benzi speciale de deplasare a transportului public, ceea ce determină diminuarea numărului de pasageri transportaţi şi creşterea necesităţilor investiţionale pentru majorarea numărului mijloacelor de transport.

Revizuirea traseelor rutelor, prin micşorarea distanţei lor, concomitent cu schimbarea modalităţii de achitare pentru serviciul prestat (din pentru o cursă în pentru o oră de călătorie), în opinia auditului, va permite: 1) o organizare mai bună a rutelor, excluzând suprapunerea lor; 2) asigurarea unei intervenţii operative pentru preluarea unui flux sporit de călători, prin suplinirea numărului mijloacelor de transport pe rută sau prin diminuarea numărului lor în cazul scăderii fluxului de pasageri; 3) utilizarea mai eficientă a transportului existent, ceea ce ar influenţa diminuarea cheltuielilor şi a investiţiilor necesare.

______________________________________

³⁹ Rutele de autobuz nr.46 şi nr.17 de la Parcul “La izvor” se suprapun cu rutele de troleibuz nr.1, nr.8, ulterior cu nr.22, nr.2, nr.4 etc. De asemenea, traseul rutei nr.17 este suprapus în proporţie de 70% cu ruta de microbuz nr.135, iar ruta nr.46 – în proporţie de 55% cu ruta nr.106. Ruta de autobuz nr.9 de la str. Ismail până la Universitatea de Stat de Medicină şi Farmacie se dublează cu toate rutele de troleibuz, iar 60% din traseu este suprapus cu ruta de microbuz nr.125 şi 36 % – cu ruta de microbuz nr.173. Traseul rutei nr.19 se suprapune parţial cu ruta de autobuz nr.5, 30% – cu ruta de troleibuz nr.10, şi 38% – cu ruta de microbuz nr.119.

⁴⁰ Elaborată în anul 2012, în baza Studiului privind reglementarea şi restructurarea transportului public (cu microbuze şi autobuze), finanţat din grantul BERD de către Companiile de consultanţă TTK (Germania) şi SA “Metroul” (România).

⁴¹ Strategia de Transport a mun.Chişinău, aprobată prin Decizia CMC nr.7/1 din 21.10.2014.

⁴² 473,2 km (total rute)/285 km (total reţele de contact) = 1,66.

⁴³ http://tv8.md/2018/01/31/foto-video-zeci-de-troleibuze-blocate-pe-bulevardul-stefan-cel-mare

⁴⁴ http://protv.md/stiri/actualitate/multi-nervi-s-au-scurs-pe-strada-banulescu-bodoni-dupa-ce-o-teava---2164031.html

♦ Implementarea tehnologiilor moderne în organizarea şi controlul activităţilor de transport ar asigura o gestiune mai bună a resurselor şi o calitate mai înaltă a serviciilor prestate.

Astfel, în mun. Bălţi, la finele anului 2017, a fost implementat sistemul de poziţionare şi evidenţă globală (GPS) a parcursului troleibuzelor pe rute şi a vitezei de circulaţie⁴⁵. În acelaşi timp, Dispoziţia Primarului general al mun. Chişinău nr.1139-d din 21.12.2015 privind implementarea până în luna mai 2016 în transportul gestionat de ÎM PUA şi ÎM RTEC a sistemului GPS nu a fost executată. Totodată, nu este clar modul de utilizare a rezultatelor implementării sistemului GPS, în special, dacă acesta va permite afişarea (în regim real) la staţiile de aşteptare (pe panouri electronice) sau pe pagina web a informaţiilor care ar indica timpul real de aşteptare în staţie a mijloacelor de transport.

Implementarea sistemelor GPS este justificată în cazul asigurării dispecerizării frecvenţei transportului de pasageri, prin monitorizarea în regim online a itinerarului transportului public de pasageri în raport cu fluxul de pasageri la moment, precum şi existenţei unei legături directe (unilaterale sau bilaterale) cu şoferul mijlocului de transport.

În prezent, deşi conform obligaţiunilor contractuale, DGTPCC urma să asigure verificarea punctualităţii executării curselor şi furnizării informaţiilor aferente procesului de transportare a călătorilor (afişarea la staţii a orarului rutelor), aceste activităţi nu au fost realizate. Ca urmare, verificările efectuate de auditul intern al PMC au relevat deficienţe importante în înregistrările efectuate de către dispeceratele ÎM RTEC, cum ar fi: includerea datelor denaturate privind sosirea în staţie a troleibuzelor, ieşirea în cursă a troleibuzelor fără respectarea intervalului minim indicat, staţionarea prelungită a troleibuzelor în staţiile de aşteptare. Această situaţie influenţează negativ fluxul pasagerilor, generând transferul călătorilor către mijloace alternative de transport.

• Implementarea sistemului integrat de taxare electronică în transportul public⁴⁶ este inclusă în agenda autorităţilor din mun. Chişinău încă din anul 2010, fiind o condiţie a BERD, indicată în Contractul de împrumut din 12.08.2010. Sistemul de taxare electronică urmează să asigure raportarea veridică a numărului beneficiarilor de gratuităţi şi a fluxului de călători, excluderea factorului uman/fraudelor la taxare, micşorarea cheltuielilor de taxare.

APL şi întreprinderile de transport nu au evaluat costurile de implementare şi întreţinere a diferitor modalităţi de taxare a călătorilor, nefiind clar cum aceasta va influenţa costul serviciilor şi, respectiv, tariful. Ca urmare, lipsesc fundamentările privind faptul că taxarea electronică este metoda cost-eficientă, comparativ cu alte metode (compostarea tichetelor, indicarea pe tichete a timpului de îmbarcare în transport, aparatele de vânzare a biletelor la staţii etc.).

Astfel, la implementarea sistemului de taxare electronică vor fi necesare echipamente sofisticate, cheltuieli de procesare, cheltuieli de securizare informaţională, majorarea numărului de controlori etc. Majorarea cheltuielilor pentru controlori va fi necesară pentru orice metodă aleasă de taxare. Ca urmare, nu există o analiză comparativă a diferitor metode pentru alegerea variantei cost-eficiente şi implementabile în timp succint. În anul 2016, cheltuielile pentru salarizarea taxatorilor au constituit la ÎM RTEC suma de 31,1 mil.lei, la ÎM PUA – 8,5 mil.lei, şi la ÎM DBT – 3,3 mil.lei, iar pentru salarizarea controlorilor au fost suportate cheltuieli la ÎM RTEC în sumă de 2,3 mil.lei, la ÎM PUA – de 0,67 mil.lei, şi la ÎM DBT – de 0,25 mil.lei.

Constatarea şi examinarea contravenţiilor de către structurile formate în cadrul ÎM nu sunt regulamentare şi nu asigură independenţa activităţii controlorilor. Contravenţiile pentru călătoria fără bilet şi omiterea achitării costului biletului se constată de către organele de specialitate ale administraţiei publice în domeniul transportului rutier⁴⁷. Auditul a constatat că, pentru călătoria fără bilet, angajaţii ÎM RTEC şi ÎM PUA aplică amenzi însă aceştia nu reprezintă organele de specialitate ale APL. În anul 2016, ÎM RTEC şi ÎM PUA au aplicat amenzi pentru neachitarea taxei de călătorie în sumă de 244,9 mii lei şi, respectiv, de 33,5 mii lei, care se reflectă în componenţa altor venituri operaţionale şi nu se includ în componenţa veniturilor luate în calcul la determinarea compensaţiei acordate de primărie la prestarea serviciilor de transport. De menţionat că, în anii 2015 şi 2017 (9 luni), veniturile obţinute din aplicarea amenzilor au constituit 270,5 mii lei şi, respectiv, 157,1 mii lei.

Totuşi, prin Decizia CMC nr.12/4 din 03.11.2017⁴⁸ a fost constituită Comisia de lucru pentru elaborarea caietului de sarcini privind implementarea sistemului de taxare electronică în transportul public din mun. Chişinău, deşi anterior a fost efectuată contractarea serviciilor de consultanţă⁴⁹. Caietul de sarcini a fost aprobat prin Decizia CMC nr.15/4 din 22.12.2017⁵⁰. Auditul a constatat lipsa informaţiei privind posibilitatea instalării sistemului în mijloacele de transport uzate aflate în circulaţie, precum şi cheltuielile aferente reinstalării acestuia în cazul procurării mijloacelor de transport noi.

Deşi ÎM DTB a instalat în anul 2016 sistemul electronic de constatare a fluxului de pasageri (în valoare de 540,5 mii lei), până în prezent acesta nu este funcţional deoarece nu a fost asigurată logistica procesului tehnologic de identificare a numărului de pasageri la îmbarcarea şi debarcarea din troleibuze (prin punctele de ieşire şi de intrare prestabilite), ceea ce a determinat ineficienţa investiţiilor efectuate.

• Deşi contractele de gestiune directă reglementează că ÎM DTB, RTEC şi PUA urmează să asigure micşorarea treptată a mărimii transferurilor/subvenţiilor din bugetul local, din contul majorării veniturilor obţinute de la acordarea serviciilor de transport⁵¹ şi altor servicii/operaţiuni comerciale adiacente activităţii de bază, acest indicator nu a fost realizat, mărimea subvenţiilor fiind în creştere continuă.

Astfel, în anul 2016, în bază de tichete, ÎM PUA a transportat 8605,4 mii de pasageri, sau cu 721,0 mii mai puţin decât în anul 2013 (9326,4 mii), iar ÎM RTEC a transportat 77136,8 mii de pasageri, sau cu 22468,7 mii mai mult decât în anul 2012 (54668,1 mii), dar cu 2292,5 mii de pasageri mai puţini decât în anul 2015 (79429,3 mii).

De menţionat că sporirea numărului de călători cu troleibuzul se datorează faptului că s-au efectuat modificări/anulări ale rutelor de microbuz, prin care parţial s-a redus suprapunerea acestora cu rutele de troleibuz.

Totodată, transmiterea în anul 2014, spre administrare, agentului economic SRL “Validincom” a rutei nr.23 a micşorat considerabil veniturile ÎM PUA. Astfel, în anul 2013 veniturile de la ruta nr.23 depăşeau media veniturilor pe rute cu 81,8% şi cu 44% – veniturile de la ruta nr.3 (cea mai rentabilă în prezent). Ca urmare, veniturile anuale acumulate din vânzarea biletelor la ÎM PUA sunt în descreştere (în 2016 – 29305,3 mii lei, în 2015 – 32078,1 mii lei, în 2014 – 32840,4 mii lei).

O altă cauză care determină micşorarea veniturilor este folosirea multiplă a tichetelor de călătorie de către taxator/pasager. Auditului nu i-au fost prezentate informaţii privind măsurile întreprinse pentru diminuarea şi eliminarea acestui fenomen de către ÎM PUA, inclusiv privind acţiunile realizate de către revizorii şi controlorii întreprinderii. Totodată, nu există nici informaţii despre nocivitatea acestui fenomen în mijloacele de transport.

• O altă condiţie contractuală este elaborarea business-planului, aprobat de ÎM DTB la 10.02.2014, deşi aceasta nu a reuşit implementarea unor indicatori de performanţă aprobaţi (vezi Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit).

Totodată, ÎM RTEC şi ÎM PUA nu au aprobat business-planuri. Activitatea acestora, în baza prevederilor contractuale, este evaluată de către DGTPCC, pentru neîndeplinirea indicatorilor⁵² fiind aplicate penalităţi, care în 2016 au constituit 892,7 mii lei şi, respectiv, 1040,1 mii lei.

În acelaşi timp, pentru neîndeplinirea obligaţiilor, APL din mun. Chişinău nu le-au fost aplicate penalităţile stabilite în contract. Astfel, în 2016, din vina autorităţilor municipiului, de către ÎM RTEC şi ÎM PUA nu au fost efectuate 50478 şi, respectiv, 3648 de curse, pentru care bugetul municipiului urma să suporte penalităţi în sumă totală de 6,1 şi, respectiv, de 0,22 mil.lei.

• Administrarea transportului urban în mun.Chişinău prin intermediul a 2 ÎM şi 17 operatori privaţi este ineficientă, deoarece în acest fel pasagerii sunt obligaţi să întreţină administraţiile tuturor acestor întreprinderi. Astfel, în anul 2016, pentru salarizarea aparatului administrativ (inclusiv plăţile aferente) al ÎM RTEC, au fost suportate cheltuieli în sumă de 11,6 mil.lei, iar al ÎM PUA – de 3,2 mil.lei. Totodată, DGTPCC nu dispune de informaţii veridice privind costul întreţinerii aparatului administrativ al operatorilor privaţi. Fuzionarea ÎM RTEC şi ÎM PUA ar avea ca efect economic micşorarea cheltuielilor cu cel puţin 3,2 mil.lei. Dacă administrarea tuturor rutelor din mun.Chişinău ar fi efectuată de către un operator economic, cheltuielile administrative ar fi cu mult mai mici.

Reieşind din cele expuse, auditul denotă că APL şi operatorii municipali de transport nu au realizat acţiunile stabilite în Strategiile municipale de dezvoltare a transportului urban de pasageri, cum ar fi: implementarea noilor tehnologii de plată a serviciilor de transport şi a sistemului de dirijare (control) al traficului, elaborarea şi aprobarea standardelor de calitate şi siguranţă în transportul public, precum şi a specificaţiilor tehnice pentru mijloacele de transport acceptate în transportul public, elaborarea schemei optime de rute, elaborarea politicii de stabilire a tarifelor la serviciile de transport, restructurarea întreprinderilor municipale de transport etc.

______________________________________

⁴⁵ Sistemul GPS a fost instalat la 42 de troleibuze şi la 6 autovehicule cu destinaţie de deservire (tractorul de tracţiune a troleibuzelor, autobuzul, autospeciala de reparaţie a reţelelor electrice, automobilul de serviciu etc.).

⁴⁶ Inclusiv a sistemului de poziţionare şi evidenţă globală (GPS) a parcursului şi vitezei de circulaţie.

⁴⁷ Art.407 alin.(1) şi alin.(2) din Codul contravenţional, aprobat prin Legea nr.218-XVI din 24.10.2008.

⁴⁸ Cu privire la implementarea sistemului de taxare electronică în transportul public din municipiul Chişinău.

⁴⁹ Licitaţia internaţională de contractare a serviciilor de consultanţă cu Compania “Rom-Transportation Engineering Ltd” (Israel), finanţată prin intermediul Contractului de grant nr.C26202/EBSF-2012-10-142.

⁵⁰ Aprobat Caietul de sarcini şi componenţa nominală a Comisiei pentru organizarea licitaţiei publice privind implementarea sistemului de taxare electronică în transportul public din mun. Chişinău.

⁵¹ Prin ridicarea calităţii serviciilor prestate şi diminuarea numărului de călătorii fără achitarea biletului de călătorie.

⁵² Indicatori: numărul curselor anulate; curăţenia în troleibuze; punctualitatea; viteza comercială; disponibilitatea informaţiei privind orarele şi hărţile de traseu la staţii.

3.1.6. Transportul rutier de persoane în regim de taxi este parte componentă a administrării serviciilor publice

Veniturile totale (fără TVA) raportate statistic pe anul 2016 de operatorii de taxi au constituit 165,5 mil.lei pentru un parcurs cu plată de 51676,9 mii autovehicule/km, din care mun. Chişinău îi revin 109,9 mil.lei venituri declarate (66,4%) şi un parcurs de 37678,1 mii autovehicule-km (72,9%).

Media veniturilor înregistrate de operatori din prestarea serviciilor de taxi, pe anul 2016, în profil teritorial, în funcţie de parcursul efectuat, a variat semnificativ (de la 1,5 lei/km – în UAT Drochia, până la 22,9 lei/km – în UAT Donduşeni). În mun.Chişinău şi mun.Bălţi acest indice a constituit 2,9 lei/km şi, respectiv, 3,0 lei/km. Aceste discrepanţe sunt cauzate de riscul de nedeclarare a cheltuielilor şi, respectiv, a parcursului conform foilor de parcurs, acestea, ca rezultat, urmând a fi acoperite cu venituri nedeclarate.

√ Caracteristica transporturilor în regim de taxi şi a competenţelor de administrare a serviciului public.

Transporturile rutiere de persoane sau bunuri în regim de taxi sunt activităţi de interes public pentru populaţie, executate, de regulă, în interiorul unei localităţi, numai de către operatorii de transport rutier care deţin licenţă/sunt înregistraţi oficial în Registru⁵³.

Conform pct.29 şi pct.60 din Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006, organizarea serviciilor de transport se efectuează de APL prin aprobarea Regulamentului de transportare a călătorilor (inclusiv în regim de taxi de călători şi bunuri).

Deşi cadrul legal stabileşte regimul de activitate a transporturilor rutiere de bunuri în regim de taxi, aceste prevederi nu sunt aplicate la nivelul autorităţilor locale în administrarea activităţilor de transport şi, respectiv, prin abordare în aspect fiscal ca o sursă de venit stabilită în buget ca taxă locală.

Situaţia este condiţionată de incoerenţa reglementărilor normative, prin lipsa specificării conform clasificatorului transporturilor rutiere⁵⁴ a modului de autorizare şi desfăşurare a activităţii, precum şi a faptului, că prevederile Codului fiscal stabilesc obiectul şi baza impunerii doar pentru mijloacele de transport auto de călători.

În prezent, cadrul normativ nu delimitează exhaustiv atribuţiile în administrarea publică a transporturilor rutiere, iar cele existente, adresate autorităţilor locale, nu sunt aplicabile.

Reglementările normative prin care serviciile publice de transport rutier de călători sunt efectuate de persoane autorizate sub supravegherea autorităţii publice locale nu sunt executate în deplină măsură, aceste inconsecvenţe fiind evidente, în special, în cazul transporturilor în regim de taxi.

Este necesar de remarcat că, în scopul exercitării funcţiilor prevăzute prin art.12-art.15 din Codul transporturilor rutiere, în contextul necesităţii de organizare a transportului rutier contra cost în trafic local, Consiliilor locale şi municipale le-au fost atribuite funcţii doar ce ţin de transportul rutier de persoane prin servicii regulate, nefiind prevăzute expres atribuţii şi funcţii ce ţin de activitatea în regim de taxi.

Astfel, actele normative nu reglementează exhaustiv raporturile juridice aferente situaţiilor specifice, fapt care afectează domeniul serviciilor de taxi şi interesul public, spre deosebire de ţările vecine (România, Ucraina), unde în acest sens, pentru acest regim specific de activitate transport persoane/mărfuri-bunuri, sunt adoptate acte normative speciale de reglementare, prin care autorizarea şi organizarea serviciilor de transport conform competenţelor sunt atribuite autorităţii locale.

Autorităţile locale, în contextul responsabilităţilor stabilite⁵⁵ faţă de buna organizare a activităţii de transport rutier în regim de taxi, emit decizii referitoare la locurile de aşteptare sau staţionare a taxiurilor, precum şi unele condiţii de organizare a activităţii respective⁵⁶, condiţii care nu sunt asigurate de autorităţi⁵⁷.

______________________________________

⁵³ Art.80 alin.(1) din Codul transporturilor rutiere.

⁵⁴ Art.4 din Codul transporturilor rutiere.

⁵⁵ Art.82 alin.(1) din Codul transporturilor rutiere.

⁵⁶ Art.84 alin.(3) - alin.(6) din Codul transporturilor rutiere.

⁵⁷ Nu au fost adoptate decizii în mun. Chişinău, Bălţi, Soroca, Ungheni etc.

♦ Atribuirea în gestiune a serviciului public în regim de taxi

Orice serviciu public se desfăşoară sub administrarea şi controlul autorităţii publice, prin modalităţile de gestiune directă şi delegată.

Prin Codul transporturilor rutiere (art.32), atribuirea în gestiune directă sau delegată prin intermediul regimului de autorizare se referă doar la serviciile regulate de transport rutier de persoane în trafic local, respectiv, regimul de activitate a serviciilor transport public în regim de taxi nu este reglementat.

Deşi APL are competenţele exclusive privind organizarea şi controlul funcţionării serviciului public de transport local, acestea nu se realizează.

Piaţa serviciilor de transport rutier în regim de taxi nu este limitată, inclusiv în aspect teritorial⁵⁸ şi al numărului mijloacelor de transport. Activitatea în acest scop poate fi efectuată de orice agent economic care dispune de licenţă şi/sau înregistrare oficială în Registrul unităţilor de transport al ANTA.

Cadrul normativ nu reglementează administrarea serviciului public în regim de taxi prin delegarea gestiunii, pentru realizarea competenţelor şi politicilor de dezvoltare, în scopul dimensionării activităţii în raport cu gradul de satisfacere a transportului public local de persoane realizat cu micro(auto)buze, troleibuze, asigurarea concurenţei între operatori.

√ Mobilitatea pieţei serviciilor de taxi

Fluctuaţia operatorilor pe piaţa serviciilor de transport în regim de taxi este destul de înaltă, ceea ce nu asigură o premisă pentru crearea unui mediu favorabil de atragere a investiţiilor, condiţionat şi de factorul supradimensionării pieţei de servicii, care ar garanta stabilitatea şi previziunea afacerilor.

Autorităţile locale nu au dispus de informaţii exhaustive privind operatorii autorizaţi ce prestează servicii de taxi în teritoriile administrate.

Conform constatărilor de audit, se relevă că, la situaţia din 01.01.2013⁵⁹, în mun. Chişinău 35 de agenţi economici deţineau licenţe pentru 1415 mijloace de transport înregistrate cu drept de a presta servicii auto de călători în regim de taxi. Potrivit datelor Camerei de Licenţiere, în luna noiembrie 2017, deţineau licenţă 57 de operatori cu 2302 mijloace de transport, ponderea principală revenind unui număr de 10 agenţi economici cu 1865 de autoturisme înregistrate. La momentul actual, doar 2 agenţi economici din cei înregistraţi la 01.01.2013 raportează activitate în regim de taxi, ceea ce relevă o instabilitate a domeniului de activitate, factor care nu condiţionează dezvoltarea sectorului şi, respectiv, ridicarea calităţii serviciilor de transport.

Riscurile aferente fluctuaţiei operatorilor de taxi şi lipsei activelor în gestiune au fost reiterate în Rapoartele de audit⁶⁰. Astfel, unii agenţi economici îşi stopează activitatea pentru evitarea unei verificări fiscale complexe ca rezultat al calculelor suplimentare ale taxei locale şi/sau al instituirii posturilor fiscale⁶¹.

______________________________________

⁵⁸ Licenţe/extrase eliberate din Registrul operatorilor sunt valabile pe teritoriul republicii prin indicarea activităţii “transport rutier contra cost de persoane în regim de taxi (în trafic naţional)”.

⁵⁹ La situaţia din 30.05.2012, în mun. Chişinău 44 de agenţi economici deţineau licenţe pentru 1686 mijloace de transport.

⁶⁰ HCC nr.50 din 23.12.2015 “Privind Raportul auditului conformităţii exerciţiului bugetar şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din mun. Bălţi pe anul 2014”.

⁶¹ De exemplu: calculele suplimentare de 0,32 mil.lei restante la 31.12.2014 la un agent economic din mun. Bălţi.

♦ Cadrul normativ aplicabil la autorizarea transportului rutier în regim de taxi şi impactul fiscal-bugetar

O informaţie exhaustivă privind mijloacele de transport care activează în regim de taxi lipseşte la APC⁶². Se remarcă un sistem ineficient de monitorizare a operatorilor care efectuează servicii în regim de taxi, informaţiile fiind fragmentar disponibile în mai multe baze de date, care, însă, nu oferă posibilitatea obţinerii unei informaţii detaliate şi complete (la nivelul: SFS, în Registrul de evidenţă privind maşinile de casă şi control (MCC) nu se oferă datele privind înmatricularea mijlocului de transport; Camerei de Licenţiere, sursa respectivă nefiind relevantă deoarece nu poate fi analizată la anumite perioade, cu identificarea mijloacelor de transport licenţiate, acces limitat la informaţie etc.).

Pentru efectuarea transportului rutier de persoane în regim de taxi, agentul transportator urmează să dispună de licenţă pentru genul de activitate respectiv⁶³, eliberată de organul abilitat cu acest drept (Camera de Licenţiere).

Prevederile enunţate au fost aplicate până la operarea, prin Legea nr.185 din 21.09.2017, a noilor modificări legislative la Codul transporturilor rutiere, potrivit cărora au fost abrogate condiţiile obligatorii de licenţiere a activităţii transportului rutier contra cost, iar licenţele pentru activitatea de transport rutier contra cost îşi păstrează valabilitatea până la expirarea termenului pentru care au fost eliberate⁶⁴. În scopul conformării la noile cerinţe⁶⁵, începând cu data de 14.11.2017, ANTA recepţionează notificările operatorilor de transport rutier, cu eliberarea extraselor din Registrul operatorilor de transport rutier.

Sistemul informaţional automatizat “Registrul operatorilor de transport rutier” se află la etapa incipientă de implementare. Pentru acest sistem nu au fost aprobate reglementări normative prin care să se determine exhaustiv ansamblul de mijloace informaţionale şi organizatorice utilizate, sistemele de interacţiune cu alte registre de stat ale evidenţei mijloacelor de transport, de transmitere a datelor şi utilizare a acestora etc., destinate realizării procesului unic de evidenţă/raportare a operatorilor de transport, ceea ce condiţionează apariţia unor riscuri de înregistrare eronată a unor date aferente mijloacelor de transport în lipsa unei confirmări prin contrapunere cu alte sisteme de evidenţă (cazuri exemplificate în prezentul Raport de audit).

În perioada 20.10.2017 - 24.01.2018, în Registrul operatorilor de transport rutier au fost înregistraţi 88 de operatori cu autorizarea a 3383 autoturisme cu drept de prestare a serviciilor transport pasageri în regim de taxi, fără identificarea acestora în aspect teritorial la nivel de localităţi şi fără indicarea capacităţii autoturismelor (în extrasul din Registru), ceea ce nu oferă posibilitate autorităţilor locale de a utiliza informaţiile.

Prin urmare, contrapunerile efectuate de auditori ale datelor din sistemele informaţionale al ASP şi al ANTA relevă discrepanţe privind capacitatea (numărul de locuri) autoturismelor, fiind identificate 8 cazuri (de exemplu, în Registrul unităţilor de transport, la ASP este înregistrată capacitatea vehiculului de 9 locuri, iar la ANTA – de 5 locuri etc.). În situaţia în care obiectul impunerii cu taxa locală constituie capacitatea mijlocului de transport, acest indicator este unul determinant în monitorizarea raportării corecte a taxei. Interacţiunea cu alte registre de stat a evidenţei mijloacelor de transport va permite excluderea riscurilor identificate.

√ Inconsecvenţele cadrului normativ în ceea ce priveşte modul de licenţiere/autorizare favorizează încălcarea condiţiilor privind activitatea de taxi şi neexercitarea atribuţiilor din partea autorităţilor locale privind administrarea activităţilor şi aplicarea taxei locale.

Fiind o activitate de orientare locală, prestarea serviciilor în regim de taxi urmează să fie exercitată, potrivit art.84 alin.(2) lit.a) din Codul transporturilor rutiere, de operatori înregistraţi în localitatea în care se realizează transportul şi doar ocazional depăşind localitatea la cererea persoanei transportate. Cadrul legal⁶⁶ interzice transportul rutier de persoane în regim de taxi pe trasee fixe, prestabilite de taximetrist, care depăşesc localitatea unde este înregistrată întreprinderea, iar nerespectarea condiţiilor specificate se consideră transport rutier ilicit.

Pentru elucidarea riscurilor invocate, auditul a identificat cazuri de activitate regulată a taxiurilor în afara localităţilor de înregistrare. Efectuarea rutelor regulate cu încălcarea principiilor de realizare a serviciilor în regim de taxi, prin autorizarea şi înregistrarea unor subdiviziuni/activităţi pe teritoriul altor localităţi la autorităţile locale şi la SFS, prejudiciază serviciile regulate de persoane şi constituie o metodă de eschivare de la plata taxei locale.

Actele normative care reglementează folosirea maşinilor de casă şi control⁶⁷ nu stabilesc exhaustiv modul de evidenţă după agentul economic a maşinilor respective în funcţie de locul autorizat pentru regimul specific al activităţii de taxi. Efectiv, aceste prevederi sunt aplicate diferenţiat şi neuniform conform datelor de evidenţă ale Registrului unic al MCC al SFS.

Astfel, MCC pot fi înregistrate atât conform adresei juridice a unui agent economic, cât şi a subdiviziunii acestuia în alte localităţi. Cadrul normativ nu specifică exhaustiv procesul de autorizare din partea autorităţilor locale, acesta fiind efectuat neuniform, având ca bază unele coordonări, care diferă de la caz la caz, sau în lipsa acestora (mun. Chişinău, mun. Bălţi etc.).

• Se exemplifică situaţia în care un agent economic cu sediul în mun. Bălţi a înregistrat la data de 24.04.2015 la SFS o subdiviziune în s. Făleştii Noi, r-nul Făleşti, pentru 7 mijloace de transport cu capacitatea de până la 9 locuri în regim de taxi, care dispun de MCC, cu adresa de înregistrare în mun. Bălţi. Efectiv, activitatea de transport pasageri este desfăşurată pe itinerarul prestabilit dintre mun. Bălţi şi or. Făleşti (adiacent Gării auto din or. Făleşti), situaţie sesizată încă în anul 2014. Pentru legalizarea activităţii, primăria s. Făleştii Noi, la 15.04.2015, a eliberat agentului economic autorizaţia de funcţionare (de tipul celor eliberate unităţilor de comerţ/prestări servicii) cu menţiunea “transporturi cu taxiuri, inclusiv după itinerar”, ceea ce contravine prevederilor legale⁶⁸, cu stabilirea unilaterală de către primar, fără să dispună de competenţa legală, a unei taxe totale, fără specificarea obiectului şi bazei impozabile⁶⁹.

Nedeterminarea condiţiilor privind locul desfăşurării activităţii de taxi şi desfăşurarea activităţii după itinerare prestabilite constituie o metodă de eschivare de la plata taxei locale. Astfel, mărimea taxei stabilite de APL ale mun. Bălţi pentru mijloacele de transport de până la 8 locuri constituie 500 lei/lunar/unitate (cu 9-16 locuri - 1200 lei), faţă de 200 lei, indiferent de capacitate, stabilită din anul 2016 de către CL Făleştii Noi. Acest fapt a permis raportarea de către agentul economic a taxei locale pentru mijloacele de transport cu cota mai mică, fără a lua în considerare locul de înregistrare a MCC şi a activităţii, ceea ce a rezultat un impact fiscal prin diminuarea taxei pe anii 2015-2017 cu până la 234,0 mii lei. Pentru anul 2016, luându-se în considerare plăţile calculate pentru rutele regulate, se rezumă că agentul economic nu a raportat taxa pentru mijloacele de transport în regim de taxi în mun. Bălţi.

Analogic, pentru alte subdiviziuni ale agentului economic, înregistrate în s. Pelinia (25.08.2015) cu 5 mijloace de transport şi taxa locală lunară (250 lei) aprobată de CL pentru fiecare autovehicul pe traseul prestabilit s. Pelinia - mun. Bălţi, precum şi în or. Sângerei (14.03.2016) cu 10 mijloace de transport (taxa locală de 260 lei), a condiţionat în anii 2015-2017 un impact fiscal negativ total estimat la 37,7 mii lei.

• Situaţii analogice sunt constatate în localităţile din mun. Chişinău, aplicarea taxei locale condiţionând un impact asupra activităţii de transport şi administrării conforme a taxei locale.

După cum s-a menţionat, piaţa serviciilor de transport rutier în regim de taxi la nivel de localitate nu este limitată, iar controlul privind respectarea condiţiilor teritoriale de activitate şi conform criteriilor prestabilite privind gradul de satisfacere a transportului public local de persoane nu este eficient. Astfel, pe teritoriul com. Băcioi, în decembrie 2017 la SFS erau înregistrate 109 MCC ale mijloacelor de transport în regim de taxi, faţă de numărul acestora de 29 MCC în 2014, ceea ce constituie circa 1 unitate de taxi la 100 de locuitori, adică depăşeşte de zece ori indicatorii prestabiliţi conform practicilor aplicate⁷⁰. Se relevă că Primăria com. Băcioi nu a autorizat activităţi în regim de taxi pe anii 2015-2017.

Situaţia în care activitatea de transport nu ţine nemijlocit de locul înregistrării MCC, iar taxa locală pe com. Băcioi este de 125 lei, faţă de 300 lei în mun. Chişinău, condiţionează concurenţa neloială cu alţi operatori de taxi şi posibilitatea de obţinere a unor facilităţi aferente taxei locale (pe anii 2015-2017 – circa 413,7 mii lei).

Autorităţile com. Băcioi afirmă că taxa locală de 125 lei a fost stabilită pentru încurajarea legalizării prestatorilor de servicii de taxi, în număr ce variază de la 20 până la 40 mijloace de transport care activează în lipsa autorizaţiei. Chiar şi în aceste condiţii, precum şi în urma demersurilor APL şi măsurilor de constrângere aplicate⁷¹ de MAI, ANTA, SFS, situaţia a rămas fără schimbări esenţiale.

• Se constată şi alte situaţii, spre exemplu, în mun. Ungheni, pe teritoriul căruia desfăşoară activitate trei operatori în regim de taxi cu încălcarea condiţiilor de activitate, doi dintre care au înregistrate sedii/subdiviziuni în alte localităţi săteşti cu taxe locale de 100 lei şi 80 lei, faţă de taxa de 400 lei stabilită în mun. Ungheni, fapt ce condiţionează concurenţa neloială şi eschivarea de la raportarea taxei locale estimate pe anii 2014-2017 în sumă de 184,1 mii lei.

Deşi consiliile locale, municipale şi raionale au obligaţia să asigure un tratament egal şi nediscriminatoriu, într-un mediu concurenţial şi transparent pentru toţi operatorii de transport rutier, aceste prevederi nu sunt aplicate efectiv în administrarea transporturilor rutiere.

Lipsa unor reglementări exhaustive privind înregistrarea şi monitorizarea activităţii operatorilor în regim de taxi în funcţie de locul de desfăşurare nu asigură respectarea prevederilor normative, ceea ce constituie şi un risc de natură financiară şi socială, care, în final, lipseşte bugetul de venituri considerabile, având în vedere amplificarea fenomenului de acordare a serviciilor de transportare a călătorilor în mod neregulamentar.

______________________________________

⁶² ANTA, SFS, ASP, Camera de Licenţiere.

⁶³ Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător nr.451-XV din 30.07.2001, abrogată prin Legea nr.185 din 21.09.2017 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative; art.22 din Codul transporturilor rutiere.

⁶⁴ Art.153 alin.(1) lit.p) şi alin.(3) din Codul transporturilor rutiere.

⁶⁵ Instrucţiunea provizorie privind notificarea şi înregistrarea operatorilor de transport, aprobată prin Ordinul ministrului economiei şi infrastructurii nr.249 din 08.11.2017.

⁶⁶ Art.84 alin.(3) din Codul transporturilor rutiere.

⁶⁷ Ordinul ministrului finanţelor nr.146 din 23.10.2014 “Privind aprobarea Regulamentului cu privire la modul de înregistrare şi exercitare a controlului asupra utilizării maşinilor de casă şi control”.

⁶⁸ Art.5 alin.(1); art.84 alin.(3) din Codul transporturilor rutiere.

⁶⁹ În lipsa deciziei Consiliului local al com. Făleştii Noi, agentul economic a calculat taxa în anul 2015 pentru 48 mijloace de transport în sumă totală de 10,2 mii lei.

⁷⁰ Conform legislaţiei României, numărului de autoturisme autorizate în regim de taxi constituie maxim 4 mijloace de transport la 1000 de locuitori.

⁷¹ 14 cazuri documentate în 2016 şi 10 cazuri – în anul 2017.

♦ Monitorizarea maşinilor de casă şi control utilizate pentru transportul rutier de persoane în regim de taxi

Maşinile de casă şi control constituie un instrument de monitorizare a activităţii operatorilor ce prestează servicii de taxi, care nu este aplicat ca măsură de responsabilizare prin conformare fiscală în caz de necesitate.

Pentru transportul în regim de taxi sunt admise autovehiculele care îndeplinesc condiţia privind dotarea cu aparate de taxat legalizate, verificate metrologic şi înregistrate la organul fiscal teritorial⁷².

La situaţia din 31.12.2017, au fost înregistrate în total în evidenţă 5737 MCC după operatorii care prestează servicii de transport în regim de taxi.

Organele fiscale sunt obligate să radieze din evidenţă (înregistrare) MCC dacă a expirat termenul de exploatare a modelului respectiv, fapt despre care entitatea va fi avertizată în scris cu cel puţin 30 de zile înainte de expirarea termenului de exploatare. Totodată, MCC se radiază din evidenţă în toate cazurile imposibilităţii de utilizare a ei de către entitate (defectarea, pierderea MCC, reînregistrarea, lichidarea entităţii etc.)⁷³. Aceste situaţii intervin şi în cazul neasigurării verificărilor anuale de confirmare metrologică, pentru care autorităţile (SFS) nu deţin informaţiile la zi corespunzătoare.

Auditul a efectuat analiza Registrului privind evidenţa MCC, drept rezultat fiind constatate peste 1200 maşini de casă (circa 21% din total) înregistrate după agenţii economici prestatori de servicii taxi care nu raportează activitatea de mai mulţi ani.

Lipsa datelor de evidenţă a MCC privind înmatricularea mijloacelor de transport nu oferă posibilitatea contrapunerii cu alte registre oficiale privind evidenţa/autorizarea autovehiculelor (ASP, ANTA). Pentru excluderea unor riscuri de evidenţă şi înregistrare neconformă, o măsură necesară de întreprins este interconexiunea sistemelor informaţionale de stat din domeniu, realizând un proces unic de evidenţă/raportare a operatorilor de transport în regim de taxi.

Înregistrarea MCC după mijloacele de transport ale agentului economic nu constituie obiect pentru determinarea bazei impozabile a taxei de prestare a serviciilor de transport călători. Codul fiscal indică, prin art.293, că subiecţii impunerii au obligaţia de a calcula taxa pentru fiecare mijloc de transport autorizat/coordonat de autoritatea locală pe teritoriul administrat, prin confirmarea numărului mijloacelor de transport prin intermediul cărora agentul economic prestează serviciile respective, procedură de autorizare care nu se asigură efectiv la nivelul majorităţii autorităţilor locale (mun. Chişinău, mun.Bălţi etc.).

Respectiv, lipsa unor date relevante privind MCC utilizate de fiecare autovehicul, corelate cu datele Camerei de Licenţiere şi ale Registrelor unităţilor de transport ale ASP, ANTA, precum şi a datelor de confirmare la autorităţile locale face imposibilă monitorizarea autovehiculelor care activează în regim de taxi, ceea ce facilitează fenomenul de evaziune fiscală.

√ Procesul de evidenţă a MCC la SFS nu este în corelare cu autorizarea activităţii operatorilor şi mijloacelor de transport în cadrul ANTA şi ASP.

Procesul de reînregistrare a MCC la SFS şi/sau autorizare în Registrul operatorilor transport autorizat (ANTA) decurge fără contrapunerea datelor din Registrul unităţilor de transport (ASP).

Sistemul de înregistrare/autorizare a activităţii în regim taxi este imperfect şi nu exclude faptul utilizării MCC înregistrate după un mijloc de transport al unui agent economic care nu activează, iar înregistrarea oficială a autoturismului să fie efectuată în Registrele de stat (ANTA, ASP) după alt agent economic⁷⁴.

Se remarcă alte situaţii posibile, prin care unele autoturisme (49 cazuri), cu plăcuţe de înmatriculare cu fond de culoare galbenă⁷⁵, sunt înregistrate în Registrul unităţilor de transport (ASP) după agenţi economici care nu raportează la SFS taxa pe transportul auto de călători şi după care sunt înregistrate 79 de MCC, factori care facilitează transportul ilicit de călători. Procesul de (re)înregistrare a MCC la SFS şi/sau de autorizare în Registrul operatorilor transport autorizat (ASP, ANTA) decurge fără contrapunerea datelor respective (21 cazuri din 49). Astfel, mijloacele de transport continuă să deţină plăcuţe de înmatriculare (fond galben) chiar şi în situaţia de anulare a MCC la SFS.

Unii agenţi economici dispun de 41 mijloace de transport incluse în licenţă (conform datelor din noiembrie 2017 pe mun. Chişinău) şi de 9 MCC înregistrate, dar care nu au prezentat calcule pe taxa de transport auto de călători, iar odată cu iniţierea procesului de notificare prealabilă s-a confirmat înregistrarea la ANTA (situaţia din 07.02.2018) a 41 autovehicule în regim de taxi.

______________________________________

⁷² Art.12 alin.(4) din Codul transporturilor rutiere; pct.60 lit.a) din Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006.

⁷³ Regulamentul aprobat prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr.146 din 23.10.2014 (pct.24-25).

⁷⁴ Operatorii în regim taxi cu MCC: nr.001499, nr.003576.

⁷⁵ HG nr.88 din 06.02.2014 “Cu privire la punerea în aplicare a plăcilor cu număr de înmatriculare pentru vehiculele destinate transportului public de călători”.

3.1.7. Administrarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători

O taxă locală “bună” este considerată cea care poate fi uşor de administrat la nivel local/central, este corelată cu necesităţile autorităţilor şi colectivităţii locale, nu impune concurenţă neloială şi oferă operatorilor posibilitatea de a activa în condiţii de rentabilitate minimă necesară ce asigură procesul de activitate.

Taxa locală pentru serviciile de transport auto de călători, este aplicată pentru serviciile de transport prestate pe rute regulate urbane şi aferente activităţii în regim de taxi. Veniturile din această taxă în anul 2016 a constituit 23,2 mil.lei, din care 15,5 mil.lei, sau 66,9%, revine încasărilor înregistrate la nivelul mun. Chişinău, şi 3,0 mil.lei, sau 12,9% - pe mun. Bălţi.

Analiza în dinamică a veniturilor din taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători relevă un trend descendent al încasărilor. În acelaşi timp, a fost afectat şi nivelul de executare a veniturilor bugetelor unor UAT, în care pentru anii 2014-2016, din taxa respectivă au fost aprobate sume respectiv de 27,1 mil.lei, 26,7 mil.lei şi 24,5 mil.lei, acestea fiind executate sub nivelul planului bugetar, respectiv, de 25,3 mil.lei (93,3%), 23,3 mil.lei (87,4%) şi 23,2 mil.lei (94,7%). Astfel, comparativ cu anul 2014, în anul 2016 încasările s-au diminuat în mun. Chişinău - cu 2,2 mil.lei, mun.Bălţi - cu 0,17 mil. lei etc. şi s-au majorat în mun. Orhei – cu 0,24 mil.lei, mun. Hânceşti – 0,15 mil.lei etc. (Anexa nr.4.1 la prezentul Raport de audit).

Analiza pe anii 2015-2016 a unui eşantion de 35 de agenţi economici denotă o pondere semnificativă a taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în totalul impozitelor/taxelor calculate la BPN de 36,7% şi, respectiv, 31,4%, unii din contribuabili înregistrând o pondere pe anii respectivi de până la 58,3% şi 59,2%. Nivelul înalt al ponderii taxei locale se datorează fie nerentabilităţii activităţii, fie problemelor specifice ale sectorului dat privind nedeclararea veniturilor şi cheltuielilor.

♦ Modul de aplicare a taxei de autorităţile locale

În conformitate cu prevederile legale⁷⁶, autoritatea deliberativă a APL poate aplica toate sau numai o parte din taxele locale prevăzute de Codul fiscal, în funcţie de posibilităţile şi necesităţile UAT. Respectiv, subiecţii impunerii au obligaţia de a calcula şi a achita taxa respectivă doar în cazul în care aceasta a fost stabilită de către autoritatea deliberativă.

Cadrul fiscal nu stabileşte criterii de diferenţiere la stabilirea şi raportarea taxei, în funcţie de specificul activităţii de transport autorizate prin servicii regulate sau în regim de taxi, ceea ce nu asigură o uniformizare a aplicării taxei şi nu permite monitorizarea raportării acesteia pe regimuri de activitate.

Taxa locală pentru prestarea serviciilor de transport călători în regim de taxi este aprobată în bugetele UAT în mod diferit: în unele cazuri, în funcţie de capacitatea autoturismelor – de până la 4-6 locuri; 8 locuri etc., sau fără indicarea capacităţii, în altele, prin specificarea regimului de taxi. În situaţia în care APL a aprobat taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de până la 8 locuri (mun. Bălţi, Soroca, Cahul, Orhei, Ungheni etc.), se denotă riscul neraportării integrale a sumelor spre calcul când vehiculul are 9 locuri⁷⁷.

Conform Registrului unităţilor de transport⁷⁸ (ASP), la situaţia din 30.09.2017 erau înregistrate 120 de autoturisme cu capacitatea de 9 locuri, faţă de 6 vehicule – la 31.12.2015. Potrivit Registrului unităţilor de transport autorizate în regim de taxi (ANTA), la situaţia din 07.02.2017, numărul acestor vehicule a constituit 161 de unităţi. Ca urmare a riscurilor identificate, la solicitarea auditului SFS a iniţiat verificări fiscale ale operatorilor respectivi, fiind constatată la 3 agenţi economici cu 11 mijloace de transport lipsa bazei impozabile, deoarece nu a fost stabilită de Consiliile locale, iar la alţi 6 agenţi economici s-au constatat încălcări, fiind propusă acestora conformarea benevolă.

√ Autorităţile publice locale nu au aplicat şi nu au asigurat aprobarea uniformă a bazei impozabile privind taxa pentru transportul auto de călători.

Analizele efectuate de audit relevă că majoritatea APL (cu excepţia mun. Chişinău) au aprobat taxa de transport auto de călători, reieşind din prevederile Codului fiscal, prin diferenţierea mărimii taxei în funcţie de capacitatea mijlocului de transport, conform numărului de locuri⁷⁹ (vezi Anexa nr.4.2 la prezentul Raport de audit), unele situaţii fiind redate în continuare:

- mărimea taxei stabilite de autorităţile locale pentru taximetre. Analiza cotelor taxelor stabilite la nivelul APL relevă că 23 de autorităţi au stabilit taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de până la 8 locuri, care variază de la 300 lei până la maxim 840 lei lunar per autoturism.

În mun. Chişinău, cota taxei lunare de 300 lei pentru un mijloc de transport antrenat în prestarea serviciilor de transport în regim de taxi a fost stabilită de CMC fără modificări în ultimii ani şi fără fundamentarea mărimii acesteia (fluxul de călători, rentabilitatea etc.), fiind net inferioară taxei stabilite la nivelul mai multor localităţi din republică. Chiar şi în aceste circumstanţe încasările bugetare din această activitate au înregistrat un trend descendent continuu;

- mărimea taxei stabilite de autorităţile locale pentru transporturile rutiere de persoane contra cost prin servicii regulate. Analiza cotelor taxei relevă că 28 de autorităţi (fără mun. Chişinău) au stabilit taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de la 9 până la 16 locuri, ce variază de la 500 lei până la maximum 1200 lei lunar per mijloc transport⁸⁰; de la 17 până la 24 locuri, la 30 APL, taxa stabilită variază de la 500 lei până la maximum 1700 lei⁸¹; de la 25 până la 35 locuri, la 22 APL, taxa stabilită variază de la 600 lei până la maximum 2100 lei⁸²; peste 35 locuri, la 16 APL, taxa stabilită variază de la 600 lei până la maximum 2300 lei⁸³.

În mun. Chişinău mărimea cotelor de taxe este net inferioară celor stabilite la nivelul mai multor APL. Astfel, cota taxei lunare stabilite prin Decizia CMC nr.2/4 din 05.07.2016 a constituit de la 300 lei până la maximum 850 lei pe rută. De exemplu, autobuzele (circa 750 de unităţi) cu capacitatea de la 17 până la 24 locuri achită taxa pe rută care variază de la 400 lei până la maximum 800 lei lunar pe mijloc de transport⁸⁴, faţă de 1700 lei stabilită în mun. Bălţi, 1000 lei – în or. Cimişlia (cu tariful de călătorie de 2 lei). Autobuzele cu capacitatea sporită de peste 26 locuri⁸⁵ achită taxa pe rută de 850 lei, faţă de 2100 lei stabilită în mun. Bălţi şi Hânceşti, mun. Comrat – 1575 lei etc.

Diferenţa estimată a veniturilor neacumulate pe mun. Chişinău, prin contrapunere cu taxele aplicate în mun. Bălţi, constituie circa 10,1 mil.lei.

Cele menţionate impun necesitatea reevaluării cadrului aplicabil la stabilirea cotelor taxelor locale de administraţia mun. Chişinău conform unor argumentări economice, echitabile şi în condiţii transparente.

______________________________________

⁷⁶ Art.297 alin.(1) lit.c) din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).

⁷⁷ Autoturismul este definit ca vehicul rutier echipat pentru transportul de persoane şi care are cel mult 9 locuri pe scaune, inclusiv locul conducătorului auto.

⁷⁸ Înregistrate cu plăci de înmatriculare cu fond de culoare galbenă la ASP.

⁷⁹ În majoritatea autorităţilor conform clasificatorului existent până la 01.01.2013, în funcţie de numărul de locuri în mijlocul de transport (până la 8 locuri; de la 9 până la 16 locuri; de la 17 până la 24 locuri; de la 25 până 35 locuri; ≥35 locuri).

⁸⁰ Lei lunar/unitate: mun. Bălţi - 1200 lei; or. Cimişlia, or. Edineţ - 1000 lei; mun. Comrat - 930 lei; or. Căuşeni – 720 lei etc.

⁸¹ Lei lunar/unitate: mun. Bălţi - 1700 lei; mun. Hânceşti –1600 lei; or. Cimişlia - 1500 lei; mun. Comrat - 1215 lei; mun. Cahul –1050 lei etc.

⁸² Lei lunar/unitate: mun. Bălţi, Hânceşti - 2100 lei; mun. Comrat - 1575 lei; or. Cimişlia - 1500 lei; mun. Cahul – 1330 lei; or. Ialoveni - 1200 lei etc.

⁸³ Lei lunar/unitate: mun. Bălţi - 2300 lei; mun. Hânceşti - 2200 lei; or. Cimişlia - 1500 lei; or. Ialoveni – 1200 lei etc.

⁸⁴ Ruta, lei lunar/unitate: 148-400 lei; 135-450 lei; 118-500 lei; 101, 116, 119-650 lei etc.

⁸⁵ Ruta, lei lunar/unitate: 122-850 lei (12 autobuze marca “Hyundai Aero Cl”).

♦ Administrarea şi fundamentarea taxei. Aplicarea cadrului legal şi raportarea facilităţilor

Autorităţile publice locale nu exercită monitorizarea mijloacelor de transport folosite la prestarea serviciilor de transport auto al pasagerilor, ceea ce determină includerea veniturilor în buget în baza unor date neveridice şi/sau neîncasarea în măsură deplină a veniturilor.

Potrivit evaluărilor de audit, se constată că APL (mun. Chişinău, mun.Bălţi) nu au deţinut o informaţie relevantă şi argumentată necesară procesului de planificare bugetară şi, nu în ultimul rând, privind realizarea competenţelor legale de monitorizare a serviciilor publice referitor la numărul efectiv al mijloacelor de transport (în special, în regim de taxi) utilizate la prestarea serviciilor de transport de pasageri pe teritoriul administrat.

De exemplu, în mun. Bălţi, la elaborarea bugetului pe anul 2016, a fost indicat un număr total pe an de 2100 mijloace de transport în regim de taxi, cu un venit estimat total al taxei locale de 1050,0 mii lei, ceea ce reprezintă o bază impozabilă diminuată cu 852 de unităţi, sau 426,0 mii lei, faţă de numărul de autovehicule incluse în licenţele eliberate agenţilor economici. Contrapunerea datelor contribuabilului cu privire la MCC înregistrate pe anul 2016 relevă raportarea taxei la SFS de către cinci operatori în regim de taxi pentru 1704 maşini, faţă de 3290 de unităţi active, sau cu 1586 unităţi (+193%) mai multe. Acest fapt denotă probabilitatea existenţei unui risc major ca operatorii economici să nu raporteze integral mijloacele de transport care au activat în regim de taxi.

Respectiv, în bugetul municipal Chişinău, încasările din taxa pentru prestarea serviciilor auto pe anul 2016 au fost preconizate în sumă totală de 16,8 mil.lei, inclusiv 11,1 mil.lei - pentru serviciile operate de 1365 unităţi de micro(auto)buze, şi circa 5,7 mil.lei - pentru serviciile operate de circa 1600 unităţi în regim de taxi, în descreştere continuă faţă de anul 2012.

Încasările taxei au fost înregistrate în sumă de 14,6 mil.lei (comparativ cu 17,7 mil.lei în anul 2014), din care 10,5 mil.lei calculate rutelor regulate de micro(auto)buze. Nu s-au executat în total venituri de 2,2 mil.lei, inclusiv 1,6 mil.lei revenind operatorilor în regim de taxi, sectorul cel mai vulnerabil şi afectat de riscuri din punctul de vedere al previziunilor bugetare şi de monitorizare a activităţii acestora din partea autorităţilor.

Estimările bugetare pe mun. Chişinău pentru activitatea de prestări servicii în regim de taxi s-au efectuat în lipsa informaţiilor relevante.

• Taxa pentru prestarea serviciilor auto este aprobată fără o fundamentare economică a mărimii acesteia, ceea ce influenţează negativ asupra veniturilor bugetare.

Cota taxei lunare pentru un mijloc de transport antrenat în prestarea serviciilor de transport rutier de persoane a fost stabilită de CMC fără modificări în ultimii ani, în funcţie de fluxul de călători pe rutele existente şi de coeficientul de emitere la linie a mijloacelor de transport în mărime de 0,8 aplicat la determinarea taxei locale.

La aprobarea taxei locale prin aplicarea coeficientului de emitere la linie, autorităţile, în mod preventiv, acceptă pe un termen mai mare de un an⁸⁶ un nivel mediu de ieşire a autobuzelor la linie de 80 la sută. Faptul stabilirii din start a coeficientului nu condiţionează menţinerea unor servicii calitative, contravine obligaţiilor asumate de transportatori, precum şi executării planurilor-comandă ale mijloacelor de transport, care de facto se precizează lunar în baza coordonărilor dintre autoritatea locală şi agenţii economici.

Aplicarea coeficientului respectiv drept criteriu nu este prevăzută de legislaţia fiscală, care impune reguli imperative (art.293 Cod fiscal) ce prevăd că taxa se calculează din ziua indicată de către APL în autorizările/coordonările corespunzătoare şi până în ziua anulării acestora.

În concluzie, auditul relevă aplicarea nejustificată a coeficientului de emitere la linie, ceea ce a condiţionat pe anii 2015-2016 diminuarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în sumă totală de circa 3,0 mil.lei şi, respectiv, de 2,8 mil.lei.

√ Autorităţile mun. Chişinău nu au aplicat regulamentar evaluarea şi argumentarea economică a cotelor taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători.

Astfel, la modificarea activităţii rutelor, în mod evident respectând condiţiile legale, autorităţile urmează să aplice argumentarea indicatorilor ce influenţează mărimea taxei locale, precum itinerarul parcurs, periodicitatea circulaţiei, fluxul de călători, rentabilitatea rutei etc.

În special, aceste situaţii sunt evidente în cazul stabilirii taxei pe rute la nivelul mun. Chişinău. Astfel, auditul a constatat că, în perioada anilor 2015-2016, multiplele modificări ale Programului de transport rutier (20 cazuri) s-au efectuat fără ca aceste situaţii să fie evaluate şi argumentate economic, aceasta fiind o condiţie necesară pentru conformarea la principiile de administrare eficientă a serviciilor publice şi de asigurare a liberei concurenţe prin excluderea cazurilor de concurenţă neloială⁸⁷.

De menţionat că, prin Decizia CMC nr.2/4 din 05.07.2016 a fost aprobată taxa pentru 5 rute (nr.104, 107, 111, 136, 141), care de facto, la momentul adoptării deciziei, erau anulate.

Constatările din Rapoartele de audit⁸⁸ au relevat că DGTPCC nu a efectuat calculele respective privind fundamentarea mărimii taxei, reaprobând taxele din an în an, fără argumentarea indicilor în funcţie de rentabilitatea rutei, fluxul de călători etc., prin ce CMC a favorizat fenomenul evaziunii fiscale.

______________________________________

⁸⁶ De exemplu: prin Decizia CMC nr.3/7 din 02.04.2013, taxa locală pentru serviciile de transport auto de călători a fost aplicată până la aprobarea Deciziei CMC nr.2/4 din 05.07.2016.

⁸⁷ Art.6 alin.(2) din Codul transporturilor rutiere.

⁸⁸ Hotărârea Curţii de Conturi nr.35 din 28.06.2013 “Privind Raportul auditului bugetelor şi gestionării patrimoniului public în 2012 în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din mun. Chişinău”.

♦ Analiza cadrului legal care stabileşte baza impozabilă relevă unele inconsecvenţe în aplicarea acestuia.

Potrivit prevederilor art.292 alin.(2) din Codul fiscal, cota taxelor locale se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale în funcţie de caracteristicile obiectelor impunerii.

Astfel, potrivit prevederilor art.291 alin.(1) din Codul fiscal, obiectul impunerii la taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători îl constituie unitatea de transport, în funcţie de numărul de locuri. Baza impozabilă a obiectelor impunerii este cea stabilită conform Anexei la Titlul VII din Codul fiscal (lit. i)), numărul de unităţi de transport (col.2) având ca unitate de măsură a cotei (col.3) fiecare unitate de transport, în funcţie de numărul de locuri.

Cadrul legal⁸⁹ (în vigoare din 27.04.2014) relevă că APL nu este în drept să stabilească cotele taxelor locale nominal, pentru fiecare contribuabil în parte. Prin derogare, conform art.297 alin.(6) lit.c) din Codul fiscal, cotele impunerii în cazul taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători se vor stabili în funcţie de (1) numărul de locuri în unităţile de transport, (2) itinerarul parcurs, (3) periodicitatea circulaţiei pe itinerar, (4) fluxul de călători pe itinerar.

Respectiv, condiţia privind stabilirea regulamentară a taxei în funcţie de numărul de locuri este una obligatorie, indispensabilă pentru aplicare de către toate APL. În acest context, se relevă situaţia existentă la nivelul mun. Chişinău, unde taxa pentru prestarea serviciilor transport auto de călători a fost aprobată pe parcursul ultimilor ani “pe fiecare rută în parte”, fără a ţine cont de numărul de locuri în autovehicul, ceea ce nu corespunde prevederilor legale (art.297 alin.(6) lit.c) din Codul fiscal) şi condiţionează diminuarea veniturilor bugetare aferente acestei taxe încă la etapa aprobării taxei de către CMC.

Totodată, nedelimitarea obiectelor impunerii după capacitatea acestora nu asigură respectarea principiului de echitate şi respectarea dreptului la concurenţă loială (după cum s-a exemplificat anterior).

______________________________________

⁸⁹ Art.297 alin.(5) lit.a) din Codul fiscal.

♦ Administrarea neconformă a veniturilor din taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători a determinat faptul că APL nu au stabilit o bază impozabilă relevantă şi uniformă, iar unii agenţi economici au desfăşurat activităţi de prestare a serviciilor fără să confirme calcularea şi achitarea taxei locale.

Aprobarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători de către Consiliul mun. Chişinău pe rute, nominal, condiţionează, în unele cazuri, lipsa obligaţiei de calcul al taxei respective şi, prin urmare, prejudicierea bugetului.

În acest context, auditul relevă că modalitatea de aprobare a taxei de către CMC (la propunerea DGTPCC), în mod distinct pentru fiecare rută, fără restricţii de plasare a mijloacelor de transport pe rutele municipale în funcţie de capacitatea acestora, implică riscuri de apreciere subiectivă şi disproporţionată a mărimii taxei, concurenţa neloială în domeniu, fapt care, în final, condiţionează neîncasarea veniturilor în buget şi prejudicierea pieţei serviciilor de transport prin formarea unui mediu concurenţial neadecvat, ceea ce contravine prevederilor Legii nr.183 din 11.07.2012⁹⁰.

Subiecţi ai impunerii taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători sunt persoanele juridice/fizice care prestează servicii de transport pe teritoriul localităţilor, pentru fiecare mijloc de transport licenţiat/autorizat, iar confirmarea numărului mijloacelor de transport ţine de competenţa APL.

Astfel, de către 2 societăţi comerciale⁹¹, conform contractelor încheiate cu ÎM PUA, sunt prestate servicii de transport public urban de călători în mun. Chişinău prin administrarea rutelor municipale (nr.10, nr.23 şi nr.28) cu autobuze de capacitate mare (peste 26 de locuri), pentru care nu s-a confirmat regulamentar calcularea taxei pentru 28 mijloace de transport incluse conform programului de transport. Situaţia este periclitată de condiţiile contractului încheiat cu ÎM PUA, precum şi de decizia CMC privind stabilirea taxei pentru prestarea serviciilor de transport nominal pentru fiecare rută, respectiv, omiterea includerii spre aprobare a bazei impozabile pentru unele rute/operatori, ceea ce denotă riscul înalt de fraudare şi eschivare de la plata taxei estimate la circa 268,8 mii lei anual (pe anii 2015-2017: 806,4 mii lei, estimat din 800 lei/mijloc de transport).

Cele menţionate sunt o consecinţă a lipsei controlului corespunzător asupra activităţii în transport, care, în temeiul prevederilor legale⁹², urma să fie efectuat de către APL, precum şi a neîndeplinirii de către persoanele responsabile din Primăria mun. Chişinău şi DGTPCC a obligaţiunilor în această privinţă, conform prevederilor regulamentare.

- Monitorizarea de către autorităţile locale şi fiscale a modului de executare a condiţiilor programelor în transport din partea operatorilor autorizaţi.

Subiecţii impunerii au obligaţia de a calcula şi a achita taxa pentru fiecare mijloc de transport licenţiat (autorizat) pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în perioada gestionară. Confirmarea numărului mijloacelor de transport prin intermediul cărora agentul economic prestează serviciile respective ţine de competenţa APL. Respectiv, în darea de seamă subiectul impunerii reflectă numărul mijloacelor de transport autorizate de autoritatea locală pentru transportarea călătorilor în perioada fiscală, pe teritoriul administrat de APL.

Raportarea taxelor conform programelor de transport locale. Verificările de audit efectuate la acest capitol la nivel de mun. Chişinău au relevat că calculele taxei prezentate de unii agenţi economici nu au la bază datele din planurile-comandă. Ca urmare, în anii 2015-2016 nu a fost calculată în buget taxa în sume, respectiv, de 99,2 mii lei şi 108,8 mii lei. În alt caz, un agent economic a calculat taxa pe anii 2015-2016 a câte 132,6 mii lei anual, fără să dispună de autorizarea corespunzătoare din partea administraţiei mun. Chişinău.

Contrapunerea informaţiilor SFS şi ale Primăriei mun. Bălţi referitor la fişele de rută eliberate agenţilor economici în anul 2016 a relevat divergenţe în 4 cazuri, ceea ce a condiţionat diminuarea bazei impozabile la plata taxei de transport auto în sumă de 23,0 mii lei (pe parcursul auditului fiind recuperaţi 10,3 mii lei).

______________________________________

⁹⁰ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

⁹¹ SRL “Validincom” c/f 1004600014219; SRL “Ruta-Prim” c/f 1002600025305.

⁹² Legea nr.1402-XV din 24.10.2002; art.12-14 din Codul transporturilor rutiere.

♦ Impactul facilităţilor fiscale acordate la plata taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători

În perioada anilor 2014-2016, operatorii în transport auto de călători au raportat suma totală a facilităţilor acordate de APL de 189,4 mii lei (anii: 2014 - 53,4 mii lei; 2015 - 85,9 mii lei; 2016 - 50,1 mii lei).

Conform condiţiilor legale⁹³, facilitatea (înlesnirea) fiscală reprezintă suma impozitului sau taxei nevărsate la buget sub formele stabilite de scutirea parţială sau totală de plata impozitelor sau taxelor, care, potrivit art.20 din Codul fiscal, constituie o sursă de venit neimpozabilă, iar suma facilităţilor fiscale acordate de către APL se raportează conform Dării de seamă pe taxele locale.

Deşi activitatea unor întreprinderi municipale este generatoare de venituri proprii, pe lângă subvenţionarea activităţii, autorităţile locale au acordat unele facilităţi acestora prin scutirea de taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători. Respectiv, pentru a concluziona asupra eficienţei prestării serviciului, autorităţile/operatorii municipali prestatori de servicii publice urmează să evalueze impactul fiscal-bugetar efectiv al activităţii operatorilor şi din scutirile de plata taxei.

În conformitate cu deciziile CMC pe anii 2013-2017, mijloacele de transport ale ÎM PUA şi ÎM RTEC au fost scutite de plata taxei locale pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe teritoriul mun. Chişinău, valoarea facilităţilor totale de peste 21,5 mil.lei (estimate anual la 1,4 mil.lei şi, respectiv, 2,9 mil.lei anual) nefiind raportate fiscal, corespunzător.

Analogic, din scutirea ÎM DTB, impactul fiscal a constituit estimativ 0,8 mil.lei anual.

Faptul de aplicare a facilităţilor de transport pentru anumite categorii de persoane şi de subvenţionare a veniturilor neîncasate din vânzări, în cazul unor operatori privaţi de transport rutier⁹⁴, determină nerespectarea prevederilor art.3, art.4 şi art.11 din Legea nr.183 din 11.07.2012⁹⁵, prin care se interzice restrângerea concurenţei⁹⁶ şi folosirea unei poziţii dominante pe piaţă prin aplicarea unor practici abuzive⁹⁷. Pentru ajutorul de stat în condiţii legale⁹⁸ urmează procedural să se efectueze notificarea şi autorizarea acestuia.

______________________________________

⁹³ Art.5 pct.33); art.6 alin.(9) lit.g) din Codul fiscal.

⁹⁴ Facilităţile de transport nu se aplică şi nu se subvenţionează în cazul operatorilor privaţi de transport.

⁹⁵ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012 (cu modificările ulterioare).

⁹⁶ Impact negativ asupra a cel puţin unuia din parametrii concurenţei pe piaţă, cum ar fi: preţul, calitatea produsului/serviciului.

⁹⁷ Impunerea, în mod direct sau indirect, a unor preţuri inechitabile de vânzare ori de cumpărare sau a altor condiţii inechitabile de tranzacţionare.

⁹⁸ Legea cu privire la ajutorul de stat nr.139 din 16.06.2012 (art.6, art.8).

Auditul relevă că gestiunea serviciului public de transport, organizată prin forma gestiunii directe, nu a fost eficientă la unele aspecte ale activităţii organizaţionale şi economice, calitatea fiind diminuată de neconformităţi înregistrate şi de neatingerea unor indicatori de performanţă programaţi.

3.2.1. Administrarea eficientă şi asigurarea integrităţii bunurilor publice

Cadrul normativ⁹⁹ atribuie APL obligaţii şi competenţe exclusive privind administrarea bunurilor proprietate publică din infrastructura edilitară a UAT cu diligenţa unui bun proprietar.

Apartenenţa bunurilor domeniului public/privat se stabileşte conform cadrului legal¹⁰⁰ de către APL/organele de conducere ale operatorului şi urmează a fi prevăzută în contractul de delegare a gestiunii din partea APL.

√ Contrar cadrului legal¹⁰¹, APL nu au asigurat înregistrarea drepturilor de proprietate şi de gestiune (folosinţă) asupra bunurilor imobile, cu evaluarea şi reflectarea în evidenţa contabilă. Astfel,

- circa 56,6%, sau 19,5 mil.lei din valoarea totală a clădirilor, 47 de substaţii de tracţiune (5,1 mii m²) în sumă de 24,0 mil.lei şi terenurile cu suprafaţa de 4,96 ha din gestiunea ÎM RTEC, nu sunt înregistrate la OCT.

- fondatorul şi ÎM DTB nu au asigurat înregistrarea dreptului de gestiune asupra bunurilor imobile (clădiri) în sumă de 10735,0 mii lei;

- din suprafaţa totală a construcţiilor de 19488,4 m², 1140,4 m² nu au fost utilizaţi în activitatea ÎM PUA. Valoarea terenurilor (8,737 ha), evaluate în scopul impozitării la 29606,4 mii lei, nu a fost înregistrată în evidenţă, prin ce au fost denaturate situaţiile financiare pe anul 2016. Baza de odihnă din or. Vadul lui Vodă neutilizată de ÎM PUA, cu valoarea de intrare de 72,5 mii lei, nu a fost înregistrată la OCT.

√ ÎM auditate nu au efectuat reevaluarea valorii de bilanţ a activelor în corespundere cu preţurile de piaţă, iar fondatorii nu au stabilit oportunitatea acestor reevaluări, fapt ce generează prezentarea unor date eronate a activelor. De exemplu, fondatorul/ÎM DTB nu a efectuat reevaluarea a 8 clădiri cu valoarea de bilanţ de 3055,2 mii lei (01.01.2016) primite în gestiune economică, a căror valoare însă, conform Registrului bunurilor imobile, constituie 9738,2 mii lei.

√ CMC a atribuit, contrar prevederilor legale, un teren ÎM RTEC pentru construcţia blocurilor de locuinţe, ceea ce a condiţionat ratarea veniturilor în sumă de 10,6 mil.lei. Conform cadrului legal¹⁰², ÎM poate fi deţinător de teren doar pentru exercitarea funcţiilor sale, iar CMC nu poate adopta decizii care implică anumite cheltuieli fără indicarea sursei de acoperire. Cu toate acestea, prin Decizia nr.7/37 din 05.09.2013, CMC a admis neregulamentar atribuirea în folosinţă ÎM RTEC a lotului de teren cu suprafaţa de 0,4202 ha¹⁰³, în scopul proiectării şi construcţiei blocurilor de locuinţe pentru angajaţii întreprinderii, ceea ce a condiţionat prejudicierea bugetului cu 8,9 mil.lei. ÎM RTEC nu a încheiat cu beneficiarii apartamentelor respective contracte prin care aceştia îşi asumă anumite angajamente faţă de întreprindere. Totodată, nu toţi angajaţii au fost informaţi cu privire la posibilitatea procurării apartamentelor la preţ redus. Astfel, din numărul total de 127 de apartamente, 22 au revenit unor persoane ce nu activează în cadrul întreprinderii, iar unii angajaţi ai RTEC au procurat câte 2 apartamente, ulterior 22 de apartamente au fost revândute. Totodată, din contul nerecuperării costului clădirilor demolate, au fost suportate cheltuieli ineficiente în sumă de 1,7 mil.lei, care în anul 2017 au fost trecute la cheltuieli.

√ ÎM nu au asigurat gestionarea conformă şi eficientă a unor elemente patrimoniale şi a admis formarea unor stocuri de materiale şi piese de schimb care nu s-au utilizat de mai mulţi ani.

- ÎM PUA nu a asigurat integritatea bunurilor, respectarea principiilor prudenţei şi prevalenţei, ceea ce a determinat raportarea neveridică a patrimoniului deţinut şi a situaţiilor financiare. Astfel, ÎM PUA nu a aprobat proceduri de gestionare a bunurilor materiale în depozitele întreprinderii, fapt ce a contribuit la neasigurarea integrităţii acestora, prejudiciind întreprinderea în 2016 cu 1107,1 mii lei¹⁰⁴, risc care nu a fost eliminat până la finele anului 2017;

- la solicitarea auditului, ÎM PUA a efectuat inventarierea pieselor de schimb, fiind constatat un sold în valoare de 102,5 mii lei neutilizate în procesul tehnologic mai mult de 4-5 ani. Unele piese de schimb, materiale sunt înregistrate fără valoare sau la preţuri simbolice de 0,001 lei şi 0,002 lei. Analogic, au fost constatate şi obiecte de mică valoare şi scurtă durată în valoare de 5,1 mii lei;

- ÎM DTB a înregistrat (la 31.12.2016) stocuri de materiale fără rulaj mai mult de 3 ani de 598,3 mii lei, inclusiv 450,1 mii lei procurate din contul creditului şi grantului contractat. Totodată, din contul creditului contractat au fost procurate bunuri materiale în sumă de 990,6 mii lei, care la moment nu sunt utilizate şi pentru care în anii 2015-2017 au fost achitate dobânzi de 73,8 mii lei;

- fierul uzat obţinut în urma casării troleibuzelor se comercializează¹⁰⁵ de ÎM RTEC la un preţ mai mic decât cel de piaţă, ceea ce a condiţionat ratarea unor venituri de circa 39,8 mii lei. De exemplu, ÎM DTB a comercializat fier uzat la un preţ de 1,7 lei/kg, faţă de cel contractat de ÎM RTEC ce a variat de la 0,5 lei până la 1,25 lei/kg.

- Administraţia ÎM PUA nu a ţinut cont de prevederile art.13 din Legea nr.721-XIII din 02.02.1996¹⁰⁶. Lucrările de construcţii executate în anii 2015-2016, în sume de 391,9 mii lei şi, respectiv, de 662,3 mii lei, au fost efectuate în lipsa deciziei CMC şi a unui proiect verificat/expertizat. Cheltuielile suportate (1054,2 mii lei) nu au fost reflectate la majorarea valorii clădirilor reparate, ca urmare fiind denaturat rezultatul financiar pe anii respectivi.

______________________________________

⁹⁹ Art.14 din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraţia publică locală (în continuare - Legea nr.436-XVI din 28.12.2006); art.14 şi art.15 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

¹⁰⁰ Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

¹⁰¹ Art.24 alin.(3) din Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998.

¹⁰² Art.15 din Codul funciar nr.828-XII din 25.12.1991 (în continuare – Legea nr.828-XII din 25.12.1991); art.14 alin.(4) din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006.

¹⁰³ Antreprenorul principal va oferi în schimbul terenului 41% din suprafaţa totală de apartamente din complexul respectiv (apartamente: 3 camere – 13; 2 camere – 75; 1 cameră – 39), la preţul de 399 de euro/m² pentru lucrătorii “Beneficiarului”.

¹⁰⁴ Prejudiciul a fost constatat în urma inventarierii efectuate în anul 2016, fiind constatat un surplus al pieselor de schimb de 86,6 mii lei şi lipsuri de 404,0 mii lei. Totodată, la depozitul central, prin înregistrările efectuate individual de magazioner la decontarea pieselor de schimb, fără aprobarea conducerii, în valoare de 628,1 mii lei, auditul a constatat o diferenţă de 43,1 mii lei dintre preţul pieselor de schimb decontate şi efectiv solicitate, prin înscrieri contabile ale preţului diminuat şi cu cele din foile de însoţire cu 31,9 mii lei.

¹⁰⁵ În anul 2016, ÎM RTEC comercializa de la 0,5 până la 1,25 lei/kg, iar în anul 2017 – cu 1,8 lei/kg.

¹⁰⁶ Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 privind calitatea în construcţii.

3.2.2. Creanţele şi datoriile operatorilor

√ Lipsa procedurilor de control intern şi nivelul necorespunzător al disciplinei financiare au contribuit la formarea creanţelor cu termenul expirat. Astfel,

- responsabilii ÎM PUA şi ÎM DTB nu au întreprins măsurile legale¹⁰⁷ pentru încasarea creanţelor cu termenul de achitare expirat (31.12.2016), în valoare de 170,8 mii lei şi, respectiv, de 217,7 mii lei¹⁰⁸. ÎM PUA a trecute creanţele respective la creanţe pe termen lung, în lipsa documentelor confirmative (acordul adiţional de eşalonare a datoriilor). Cauza acestor situaţii este controlul intern insuficient şi acţiunile ineficiente întreprinse;

- la ÎM RTEC, creanţele personalului constituie 745,1 mii lei, din care 660,4 mii lei¹⁰⁹ reprezintă creanţele privind recuperarea daunelor materiale provocate de către angajaţi. Suma de 8471,0 mii lei reprezintă creanţele formate ca urmare a încasării forţate de executorii judecătoreşti în anii 2010-2012 a mijloacelor financiare din conturile RTEC. În prezent se pregătesc materialele pentru înaintarea în judecată (în Ucraina şi Federaţia Rusă) în vederea recuperării acestora.

√ Autorităţile mun. Chişinău şi operatorii municipali nu au asigurat prestarea serviciilor conform surselor de finanţare aprobate, ceea ce a condiţionat suportarea de pierderi în activitate.

La finele anului 2016 datoria mun. Chişinău conform contractului de prestări servicii (CPS) transport a alcătuit 21869,2 lei. Se menţionează că, la prezentarea actului de verificare, DGTPCC a confirmat doar soldul mijloacelor transferate, diferenţa nefiind reflectată în evidenţa contabilă.

Reieşind din cele menţionate, auditul denotă că anual ÎM RTEC şi ÎM PUA prestează servicii de transport public conform CPS, iar valoarea serviciilor prestate depăşeşte valoarea mijloacelor aprobate anual în buget de către fondator.

Ca urmare, auditul denotă că, la planificarea alocaţiilor bugetare pentru subvenţionarea serviciilor de transport public, nu se ţine cont de prevederile CPS, iar serviciile prestate de ÎM nu sunt contabilizate de DGTPCC în baza facturilor primite. Prin urmare, se diminuează valoarea serviciilor prestate şi datoriilor bugetului, respectiv, cheltuielile suportate de operatori nu sunt susţinute financiar.

Conform actelor de verificare, constatăm că datoria ÎM RTEC faţă de ÎM PUA, la situaţia din 31.12.2016, aferente abonamentelor realizate a constituit 662,3 mii lei, crescând la situaţia din 31.12.2017 la valoarea de 789,2 mii lei.

De menţionat că, la 31.12.2016, cele mai mari datorii erau înregistrate faţă de BERD, din care la ÎM RTEC – 49,2 mil.lei, şi la ÎM DTB – 41,5 mil.lei.

______________________________________

¹⁰⁷ Art.267 alin.(1) din Codul civil nr.1107-XV din 06.06.2002.

¹⁰⁸ Creanţe totale la 01.01.2016 – 2165,5 mii lei, la 31.12.2016 – 2396,3 mii lei.

¹⁰⁹ 517,9 mii lei – daune nerecuperare din accidente, şi 142,5 mii lei – furturi de anvelope.

3.2.3. Procurarea bunurilor şi serviciilor prin achiziţii publice

La achiziţia mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor, ÎM¹¹⁰ nu au aprobat reglementări privind modul de iniţiere, contractare şi executare a procedurilor de achiziţii, care ar asigura transparenţa şi eficienţa achiziţiilor publice, ceea ce generează utilizarea netransparentă a banului public şi suportarea unor cheltuieli aferente unor adaosuri comerciale exagerate.

De asemenea, ÎM PUA şi ÎM RTEC nu au implementat Decizia CMC nr.5/13 din 30.05.2013 de conformare la Legea privind achiziţiile publice.

√ În volumul total de procurări ale ÎM PUA, 58,7%¹¹¹ constituie produsele petroliere, care s-au efectuat prin cererea ofertelor de preţuri / contracte directe, însă în lipsa înregistrării acestora la AAP.

În procesul de achiziţie, la fiecare lot (motorină, benzină şi gaz metan) s-a depus doar câte o singură ofertă, care a şi fost selectată drept câştigătoare, ceea ce relevă o procedură neconcurenţială. Totodată, în anul 2016 ÎM PUA a suportat cheltuielile de transport a motorinei de 28,03 mii lei, deşi de regulă acestea se suportă de furnizor.

Deşi pentru procurarea benzinei s-a încheiat un contract cu SA “Petrom Moldova” care prevedea achiziţia unui volum de 24,4 mii litri, de fapt de la această companie s-au cumpărat doar 107,81 litri (4,08 mii lei), restul necesarului de carburant fiind contractat direct SA “Tirex Petrol” (17132 litri), care nu a participat la licitaţie.

Ineficienţa procedurii de achiziţie a combustibilului se relevă din următoarele fapte:

- Conform Raportului ANRE privind piaţa produselor petroliere a Republicii Moldova în anul 2016¹¹², preţul mediu anual de comercializare cu ridicata a motorinei, inclusiv TVA, înregistrat în anii 2015-2016, a constituit 13,37 lei şi, respectiv, 11,61 lei. Însă, potrivit datelor din evidenţa contabilă a ÎM menţionate, preţul mediu de procurare a unui litru de motorină a fost de 14,03 lei/litru, şi, respectiv, de 11,95 lei/litru sau cu 0,66 lei/litru şi, respectiv, cu 0,34 lei/litru mai mult, prin ce au fost suportate cheltuieli ineficiente de 2877,6 mii lei (inclusiv în 2016 de 954,2 mii lei).

- Dacă comparăm preţurile motorinei procurate de la diferiţi agenţi economici¹¹³, constatăm că ÎM PUA în perioada 2014-2016 putea diminua cheltuielile cu 2933,24 mii lei¹¹⁴, dacă efectua procurările la cel mai mic preţ.

- Confruntînd (pentru anul 2015) preţul mediu de livrare a motorinei de către SRL “Get Premium”¹¹⁵ către SRL “Validincom” (13,68 lei/litru)¹¹⁶ şi către ÎM PUA (14,04 lei/litru), se constată suportarea de către ÎM PUA a unor cheltuieli suplimentare de 1045,7 mii lei.

√ ÎM procură aceleaşi mărfuri (inclusiv de la aceeaşi furnizori) la preţuri diferite, ceea ce confirmă existenţa unor achiziţii netransparente şi cheltuieli ineficiente. Ca exemplu,

- ÎM DTB în anul 2016 a procurat 86 de pneuri la un preţ mediu de 4,57 mii lei (393,4 mii lei), faţă de preţul de import achitat de ÎM RTEC de 2,57 mii lei, diferenţa de cost constituind 172,0 mii lei (adaos +77,8%);

- în anul 2016 ÎM RTEC a procurat de la SRL “Triumf-Unitried” ulei în valoare de 113,4 mii lei, din care 63,5 mii lei constituie adaosul comercial aferent valorii în vamă;

- Procurarea pieselor de schimb pentru asamblarea troleibuzelor de la intermediari¹¹⁷, care au aplicat adaos comercial, a cauzat majorarea costului aferent pieselor cu 3472,38 mii lei¹¹⁸ (aferent valorii în vamă);

- ÎM PUA în 2016 a efectuat procurări semnificative de piese de schimb de la SRL “Antarius-Com”, SRL “Big Bis Bistro”, SRL “Autoforţa” care, de fapt, nu au importat în anul respectiv aceste piese. Totodată, dacă ÎM PUA ar importa de sine stătător anvelope şi garnituri de frână, procurate de la SA “Eximotor” şi, respectiv, de la SRL “Feredocom”, în anul 2016 aceasta ar fi economisit 538,6 mii lei¹¹⁹.

______________________________________

¹¹⁰ ÎM RTEC şi ÎM PUA.

¹¹¹ 54,25% - SRL “Get Premium” (31301,1 mii lei); 4,37% - SA “Tirex Petrol” (2519,1 mii lei), 0,12% - SRL “Transautogaz” (66,6 mii lei) şi 0,01% - SA “Petrom Moldova” (6,2 mii lei).

¹¹² http://www.anre.md/files/raport/Raport%20privind%20monitorizarea%20PP%202016.pdf

¹¹³ SRL “Get Premium” şi SA “Tirex Petrol” – pentru anii 2015-2016, şi SRL “Get Premium”, SRL “Andezit” şi SA “Tirex Petrol” – pentru anul 2014.

¹¹⁴ 961,44 mii lei – pentru anul 2014; 124,2 mii lei – pentru anul 2015, şi 1847,6 mii lei – pentru anul 2016.

¹¹⁵ Fondatorul SRL “Get Premium” este cofondator la SRL “Eurosim” 1002600017135 la care alt cofondator este rudă cu fostul primar general al mun. Chişinău.

¹¹⁶ Informaţia din Actul de control al DGF a CMC din 10.04.2017.

¹¹⁷ SRL “CBS Motors” şi ÎTŞ “Informbusiness” SRL.

¹¹⁸ Compresor AKB-3-1-321 – 4459,81 mii lei; scaune pentru pasageri – 519,24 mii lei; acumulatoare litiu-ion – 1753,87 mii lei; sistem de dirijare autonom – 739,46 mii lei.

¹¹⁹ Notă: 398,65 mii lei (SA “Eximotor”) şi 140,01 mii lei (SRL “Feredocom”).

3.2.4. Resursele umane şi remunerarea muncii

Gestionarea eficientă şi conformă a fondurilor de salarizare constituie o condiţie primordială pentru a asigura performanţa serviciilor publice.

Absenţa şi/sau irelevanţa supravegherii atât din partea fondatorilor, cât şi a managementului corporativ au generat un şir de deficienţe şi iregularităţi, care s-au soldat cu cheltuieli de salarizare supradimensionate şi neîntemeiate.

Administraţia ÎM RTEC, DTB şi PUA nu au asigurat regulamentar¹²⁰ elaborarea normativelor de muncă proprii¹²¹, în baza cărora ar argumenta aprobarea numărului de state de personal şi structura organizaţional-economică a entităţilor, în special, la statele de personal aprobate anual nu se anexează note justificative cu privire la criteriile în baza cărora acestea au fost determinate.

√ Neasigurarea aprobării de către fondator a organigramelor şi statelor de personal¹²² s-a constatat la ÎM RTEC şi ÎM PUA. Până în prezent la ÎM nu este constituit Consiliul de administrare al întreprinderii, atribuţiile acestuia fiind exercitate efectiv de conducătorul entităţilor.

Ca urmare, statele de personal ale ÎM auditate deseori sunt exagerate, iar volumul de muncă aferent unei funcţii este incert. Astfel, pe anul 2016 statele de personal ale ÎM PUA, aprobate în număr de 784,5 unităţi, fără o analiză a volumului de lucru existent şi a normării muncii, fiind ocupate, în medie, 757 de unităţi, au necesitat cheltuieli în sumă de 48,3 mil.lei. La 31.12.2016 erau vacante 109,5 funcţii care au fost cumulate, iar economiile din sporurile neacordate au fost repartizate altor angajaţi. Unii angajaţi ai ÎM PUA (9 angajaţi din 23¹²³) s-au aflat în concediu din cont propriu şi pentru incapacitate temporară de muncă o perioadă de 92-202 zile, sau de la 26,9% până la 96,5% din numărul total de zile lucrătoare, primind ulterior premii, sporuri şi adaosuri la salariu în sumă de 80,9 mii lei. O situaţie similară s-a constatat şi în anul 2015¹²⁴, fapt ce denotă că ÎM PUA se poate lipsi de aceste funcţii.

Auditul a stabilit că şoferii efectiv nu se află pe rută tot timpul indicat în tabelele de pontaj. Astfel, comparând orele în care troleibuzele şi autobuzele (ÎM RTEC şi ÎM PUA) circulau pe traseu cu orele lucrate constatăm că 118,23 mii de ore şi, respectiv, 19,11 mii de ore şoferii nu circulau pe traseu, fapt ce denotă o planificare defectuoasă a timpului de lucru, suportând astfel cheltuieli ineficiente în valoare de 6120,1 mii lei (5221,7 mii lei – ÎM RTEC, şi 898,4 mii lei – ÎM PUA). Prin urmare, au fost utilizate ineficient cca 59 şi, respectiv, 10 unităţi de şoferi.

• La ÎM cumularea funcţiilor s-a efectuat fără a fi asigurată evidenţa timpului şi a volumului efectiv de muncă aferent funcţiilor cumulate (art.155-156 din Codul muncii¹²⁵). Astfel, ÎM PUA a aprobat crearea unor state de 0,5 unităţi, care sunt cumulate de angajaţii entităţii concomitent cu munca de bază, ceea ce denotă că timpul alocat funcţiei de bază este exagerat, urmare a cărui fapt în perioada 2015 - 2017 (9 luni) au fost suportate cheltuieli ineficiente de 336,46 mii lei¹²⁶ pentru 14 funcţii cumulate, din care 46,22 mii lei – contrar prevederilor Notei la Anexa nr.6 a HG nr.743 din 11.06.2002¹²⁷, prin care se interzice cumularea funcţiilor în orele de program de către specialiştii şefi. O situaţie similară s-a constatat şi la ÎM RTEC, care a suportat cheltuieli ineficiente la cumularea funcţiilor pentru anul 2016 în mărime de 280,12 mii lei, din care 20,51 mii lei fiind neregulamentare.

• La remunerarea şi stimularea angajaţilor ÎM nu se ţine cont de resursele financiare disponibile pentru finanţarea cheltuielilor respective¹²⁸, inclusiv la întocmirea şi semnarea contractelor colective de muncă între salariaţi şi administraţia întreprinderilor. Situaţia dată este generată de lipsa unui control al fondatorilor asupra managementului ÎM, care urmau să aprobe devizele anuale de venituri şi cheltuieli, respectiv, nivelul cheltuielilor pentru remunerarea angajaţilor.

În lipsa aprobării de către Fondator a statelor de personal şi a cheltuielilor privind retribuirea muncii, precum şi a Contractului colectiv de muncă, dar şi în lipsa mijloacelor de acoperire, directorul ÎM PUA pe parcursul anilor a acordat angajaţilor stimulări lunare şi unice (sporuri, suplimente şi premii), unele din acestea fiind acordate pentru acelaşi volum de lucru (premii lunare pentru rezultatele activităţii şi supliment pentru competenţă profesională înaltă şi intensitatea muncii), suportând în anul 2016 cheltuieli nefundamentate şi ineficiente în valoare de 10753,0 mii lei. O situaţie similară a fost constatată şi la ÎM RTEC.

Mărimea premiilor şi sporurilor aferente salariului tarifar al directorului ÎM PUA au fost aprobate în baza Ordinului său, fără a fi coordonate şi aprobate de fondatorul întreprinderii, efectuându-se cheltuieli neregulamentare în mărime de 39,32 mii lei.

Prevederile Contractelor colective de muncă, semnate la nivel de entităţi (ÎM RTEC şi ÎM PUA, ÎM DTB), cu privire la acordarea garanţiilor sociale pentru salariaţi şi foşti angajaţi nu au fost corelate cu nivelul de profitabilitate al întreprinderii şi cu fondatorul. Astfel, contrar prevederilor art.30 alin.(1) din Codul muncii şi în lipsa resurselor de acoperire a cheltuielilor, au fost acordate de către ÎM RTEC 102,5 mii lei (2016), ÎM DTB – 6,8 mii lei, şi ÎM PUA – 122,74 mii lei¹²⁹ (perioada 2015 - 9 luni ale anului 2017) garanţii sociale suplimentare (ajutoare materiale foştilor angajaţi pensionaţi), care reprezintă cheltuieli ineficiente.

La ÎM DTB, ajutorul material acordat în anul 2016, în sumă de 5,7 mii lei, nu este reglementat prin prevederile Contractului de muncă. La determinarea unor plăţi salariale s-a admis efectuarea unor cheltuieli ineficiente în sumă de 40,3 mii lei (supliment pentru supraîndeplinirea planului de încasări din vânzarea biletelor de călătorie) şi neregulamentare – în sumă de 1,7 mii lei.

În lipsa prevederilor normative şi a surselor de finanţare, la ÎM PUA, în anul 2016, au fost acordate neregulamentar premii unice în sumă totală de 5,8 mii lei, pentru participarea la acţiunile municipale de menţinere a sistemului de protecţie civilă şi la spartachiada sportivă.

Contrar prevederilor art.211 alin.(3) din Codul muncii, precum şi în lipsa unei metodologii concrete de sancţionare, pe parcursul anului 2016 au fost acordate angajaţilor ÎM PUA sancţionaţi disciplinar (217 angajaţi) stimulări sub formă de prime lunare şi premii cu ocazia sărbătorilor, în sumă totală de 1145,72 mii lei.

Asigurarea facultativă în anul 2016 a angajaţilor ÎM PUA, în sumă de 33,6 mii lei, în lipsa surselor de acoperire, este ineficientă deoarece întreprinderea suportă anual pierderi financiare esenţiale. Totodată, pentru unele categorii de angajaţi¹³⁰, cheltuielile suportate (de 7,8 mii lei) sunt nefundamentate şi, deci, neregulamentare.

• Remunerarea angajaţilor din cadrul ÎM supuse auditării în lipsa indicatorilor măsurabili de performanţă condiţionează evaluarea neadecvată a activităţii angajaţilor, calcularea şi achitarea nefundamentată a diferitor premii, sporuri şi adaosuri, precum şi limitează posibilitatea de revizuire şi verificare a volumului de lucru executat de fiecare angajat în parte.

Deşi, conform Codului contravenţional (art.34), amenda reprezintă o sancţiune şi se livrează în bugetele organelor care le aplică, ÎM PUA a acordat controlorilor supliment la salariu în mărime de 50%-75% din valoarea amenzilor încasate, suportând astfel cheltuieli neregulamentare în anul 2016 de 23,91 mii lei.

______________________________________

¹²⁰ HG nr.98 din 04.02.2013 “Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de organizare a normării muncii în ramurile economiei naţionale” (în continuare – Regulamentul aprobat prin HG nr.98 din 04.02.2013).

¹²¹ Normativele de muncă prin care s-ar reglementa: normativele de timp; normativele de producţie; normativele de personal şi de administrare; normativele timpului de deservire; normativele regimurilor de funcţionare a utilajului.

¹²² Art.14 alin.(2) lit.l) din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006.

¹²³ 23 de angajaţi ai ÎM PUA au solicitat concedii din cont propriu pentru o perioadă de la 25 de zile până la 120 de zile, iar 9 din aceştia s-au aflat şi în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, care a variat de la 6 zile până la 226 de zile.

¹²⁴ Durata concediilor din cont propriu pentru 30 de angajaţi a variat de la 25 până la 145 de zile, dintre care 19 angajaţi s-au aflat şi în concediu pentru incapacitate temporară de muncă pe un termen de la 7 până la 102 zile.

¹²⁵ Codul muncii, aprobat prin Legea nr.154-XV din 28.03.2003 (în continuare – Codul muncii).

¹²⁶ 105,58 mii lei pentru anul 2015, 132,67 mii lei – pentru 2016 şi 98,21 mii lei – pentru 9 luni ale anului 2017.

¹²⁷ HG nr.743 din 11.06.2002 “Cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară” (în continuare – HG nr.743 din 11.06.2002).

¹²⁸ Art.31 alin.(3) din Codul muncii: în contractul colectiv de muncă pot fi prevăzute, în funcţie de situaţia economico-financiară a angajatorului, înlesniri şi avantaje pentru salariaţi, precum şi condiţii de muncă mai favorabile în raport cu cele prevăzute de legislaţia în vigoare şi de convenţiile colective.

¹²⁹ 50,75 mii lei – în anul 2015; 36,46 mii lei – în anul 2016, şi 35,53 mii lei – în anul 2017 (9 luni).

¹³⁰ Administraţia - 25, Baza Expres - 4, cantina - 9, parcarea auto - 2, serviciul exploatare – 90.

3.2.5. Gestiunea altor cheltuieli

• Evidenţa şi trecerea la cheltuieli a combustibilului la ÎM PUA se face prin întocmirea neconformă a documentelor confirmative şi prin decontarea combustibilului cu prezenţa elementelor de fraudă. Odometrele la autobuze nu funcţionează o perioadă îndelungată, iar distanţa parcursă este indicată în foile de parcurs în baza lungimii cursei, ceea ce nu oferă o confirmare justă de evidenţă a distanţei reale parcurse şi, respectiv, a serviciilor raportate spre plată municipiului.

√ În situaţia în care uzura parcului rulant este completă, ÎM PUA efectuează achiziţii nefundamentate economic pentru procurarea mijloacelor de transport cu termenul de exploatare extrem de mare şi defecte. Astfel, în decembrie 2015, în lipsa procedurii de achiziţii, administraţia PUA a procurat de la o persoană fizică un autoremorcher KRAZ-260 defect (anul fabricaţiei 1994), cu valoarea de 393,7 mii lei, care a fost dat în exploatare doar la 01.09.2017 (peste 21 de luni). Vânzătorul nu şi-a executat obligaţiunile, reparaţia fiind efectuată de către PUA, suportând cheltuieli suplimentare de 77,4 mii lei.

O situaţie similară a fost constatată la procurarea în august 2016 a autobuzului “Ikarus 260.43” şi a unui val cotit pentru acest autobuz de la o persoană fizică, în valoare de 59,9 mii lei. Menţionăm că mijlocul de transport a fost exploatat 29 de ani, durata de funcţionare utilă preconizată a acestuia fiind doar de 2 ani, fapt ce va condiţiona în continuare cheltuieli majorate de întreţinere.

√ Cheltuielile ÎM PUA pentru reparaţia autobuzelor nu sunt fundamentate şi eficiente. Conform Ordinului directorului nr.145 din 25.04.2016, din 164 mijloace de transport, în exploatare se află 142, iar în conservare – 22. Două autobuze Volvo, procurate în anul 2012 cu 549,0 mii lei, stau la conservare din cauza imposibilităţii utilizării acestora (nu dispun de piesele necesare), prin ce au fost efectuate investiţii ineficiente.

Se menţionează că, în anul 2016, pentru reparaţia autobuzelor (127 de unităţi) au fost efectuate cheltuieli semnificative în valoare de 11623,8 mii lei, în medie pe autobuz – 91,53 mii lei, variind de la 0,04 mii lei până la 384,58 mii lei (fără anvelope şi acumulatoare)¹³¹.

Totodată, conform informaţiilor Serviciului Vamal, SRL “Validincom” în 2014 a importat 20 de autobuze din Suedia, aflate în exploatare, în valoare totală de 6139,3 mii lei, sau 306,97 mii lei pentru fiecare autobuz, ceea ce este mai ieftin decât cheltuielile de reparaţie suportate pentru un autobuz de către ÎM PUA.

• Începând cu 09.07.2012, conform Acordului Interguvernamental¹³² a demarat procesul de asamblare a troleibuzelor în atelierul de reparaţie mecanică al ÎM RTEC. În perioada anilor 2014-2016 au fost asamblate în total 71 de troleibuze, din care 5 cu sistem autonom, sau circa 24 de troleibuze anual, faţă de 50 unităţi după cum prevede contractul. Cheltuielile totale înregistrate de ÎM RTEC pentru asamblarea a 71 de troleibuze au constituit 227,8 mil.lei, suportate din contul bugetului mun. Chişinău.

Investiţiile efectuate de municipiul Chişinău în asamblarea troleibuzelor nu reflectă situaţia reală. Se menţionează că, pentru realizarea proiectului privind renovarea transportului electric, CMC a contractat credite de la băncile comerciale. Astfel, potrivit Deciziilor CMC nr.1/5 din 25.01.2012, nr.1/3 din 17.03.2015 şi nr.3/5 din 29.10.2015, bugetul municipiului Chişinău a contractat credite în sumă totală de 42,4 mil.lei, pentru care au fost calculate dobânzi şi comisioane în sumă de 4,65 mil.lei, inclusiv 2,89 mil.lei în anul 2016, ceea ce a condiţionat indirect majorarea costului unui troleibuz asamblat cu 96,4 mii lei.

Totodată, finanţarea din bugetul municipal a asamblării troleibuzelor la ÎM RTEC este reflectată ca finanţare cu destinaţie specială, ulterior fiind trecută la veniturile financiare în aceeaşi mărime ca amortizarea calculată. Totodată, fondatorul (CMC sau PMC) urmează să reflecte aceste mijloace ca investiţii în întreprindere (227,8 mil.lei din 2014).

√ Conform datelor prezentate de ÎM RTEC, în 2016 au avut loc 39 de accidente, din care 23 din vina conducătorilor de troleibuze. Cheltuielile de despăgubire sunt suportate de compania de asigurare, însă în prezent ÎM RTEC plăteşte despăgubiri persoanelor care au avut de suferit în accidente în anii precedenţi, în 2016 fiind suportate cheltuieli de 413,6 mii lei.

√ ÎM DTB a suportat în 2016 cheltuieli ineficiente în sumă totală de 38,4 mii lei, urmare a contractării concomitente de la 2 agenţi economici (SA “Softcom” – 38,4 mii lei, şi SRL “NetSistem” – 50,5 mii lei) a serviciilor GPS, un contract fiind reziliat la finele anului 2016. De asemenea, au fost suportate cheltuieli ineficiente aferente penalităţilor, în sumă de 17,6 ii lei¹³³, şi cheltuielilor de protocol, în sumă de 6,4 mii lei¹³⁴.

APL din mun.Bălţi au transmis neconform ÎM DTB activităţile de interes public de dispecerat al operatorilor privaţi. Totodată, ÎM DTB, contrar prevederilor art.103 alin.(1) pct.17 din Codul fiscal, în perioada 2014-2016 nu a calculat la buget TVA la costul de livrare a acestor servicii, în sumă totală de 298,4 mii lei.

______________________________________

¹³¹ Pentru 19 autobuze verificate aceste cheltuieli au constituit 2103,8 mii lei, variind de la 30,05 mii lei până la 384,58 mii lei, sau în medie pe autobuz 110,73 mii lei.

¹³² HG nr.204 din 06.04.2012 “Cu privire la iniţierea negocierilor asupra proiectului Acordului între Ministerul Economiei al Republicii Moldova şi Ministerul Industriei al Republicii Belarus privind cooperarea tehnologică şi de producţie şi acordarea deplinelor puteri dlui Valeriu LAZĂR, viceprim-ministru, ministru al economiei”.

¹³³ Penalităţile pentru obligaţiile fiscale şi contribuţiile sociale - 8,0 mii lei; penalităţile civile şi amenzile - 3,5 mii lei; creanţele casate, cu termenul de prescripţie expirat - 6,1 mii lei.

¹³⁴ Produse şi servicii alimentare: alimentaţia reprezentanţilor companiei de audit; omagierea terţilor persoane din afara întreprinderii etc.

ÎPS nu au asigurat prestarea unor servicii de transport cost-eficiente, irosind patrimoniul public pentru efectuarea unor cheltuieli neconforme şi ineficiente, care sunt suportate de consumatori şi de bugetul municipal.

3.3.1. Cu privire la cadrul normativ şi politica tarifară aplicată

Tarifele pentru serviciul public de transport auto de călători se administrează în baza unor principii prin care urmează să asigure furnizarea fiabilă şi continuă a serviciului, în condiţii de siguranţă şi cu respectarea indicatorilor de calitate, cu cheltuieli minime necesare, promovarea concurenţei loiale, transparenţei şi responsabilităţii publice.

În condiţiile art.14 alin.(2) lit.q) din Legea nr.436-XVI din 28.12.2006, consiliul local aprobă tarife pentru serviciile publice de interes local din subordine, inclusiv pentru serviciul public de transport, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare.

În prezent, nu este aprobat cadrul normativ exhaustiv de reglementare a principiilor unice de calculare, aprobare şi aplicare a tarifelor pentru serviciile de transport al pasagerilor pe rute regulate urbane. Ca urmare, autorităţile şi operatorii în transport aplică parţial Metodologia aprobată prin HG nr.1167 din 29.10.2007¹³⁵, care, de facto, este obligatorie pentru a fi aplicată la stabilirea tarifului plafonat pentru rutele regulate suburbane, interurbane şi internaţionale, deoarece aceasta reglementează formarea costului călătoriei reieşind din calcularea tarifului de bază pentru un pasager*km, această procedură nefiind aplicabilă pentru transportul local al pasagerilor în regim fluctuant.

În acelaşi timp, la nivelul unor APL¹³⁶ nu este identificat un mecanism exhaustiv şi transparent aplicat la reglementarea şi calcularea tarifelor, această competenţă fiind exercitată¹³⁷ în parte de autorităţile locale, situaţiile fiind influenţate de caracterul economico-social şi de factorul politic.

Mărimea tarifelor aplicate (către anul 2016) pentru serviciile de transport al pasagerilor la nivelul APL relevă în principiu o uniformitate, preţul pentru o călătorie pe rute urbane cu autobuzul constituind cel mai mic nivel (2 lei în or. Cimişlia; mun. Soroca¹³⁸ şi de 3 lei în restul oraşelor¹³⁹.

La solicitarea auditului, APL (Ungheni; Cahul; Soroca, Hânceşti) nu au confirmat examinarea chestiunii de majorare a tarifelor de călătorie în transportul public urban şi calculelor aferente.

______________________________________

¹³⁵ HG nr.1167 din 29.10.2007 “Cu privire la aprobarea Metodologiei de calculare a tarifelor pentru serviciile de transportare a călătorilor (pasagerilor) şi bagajelor cu transportul auto” (în continuare – Metodologia aprobată prin HG nr.1167 din 29.10.2007).

¹³⁶ APL: Ungheni, Soroca şi Cimişlia.

¹³⁷ Art.36 alin.(2) din Legea nr.116-XIV din 29.07.1998 pentru aprobarea Codului transporturilor auto; art.14 alin.(2) lit.q) din Legea nr.436-XVI din 28.12.206.

¹³⁸ Aprobat prin Deciziile CL: Cimişlia nr.10/8 din 11.12.2014; Soroca nr.27/9 din 11.02.2010: 1 leu copiii de la 7 – 10 ani, invalizii de gradul I şi veteranii războiului; 3 lei – după ora 19-00.

¹³⁹ Aprobat prin Deciziile CL: Chişinău nr.53/37 din 25.07.2006; Ungheni nr.05/4 din 30.05.2008; Cahul nr.1/1 din 18.01.2010; Orhei nr.2/1 din 01.04.2013.

3.3.2. Mecanismul de administrare a tarifelor în mun. Chişinău

Procesul de examinare/stabilire a tarifelor este unul defectuos, condiţionat de multipli factori negativi care nu sunt luaţi în considerare, ceea ce afectează gestionarea eficientă şi regulamentară a serviciilor publice.

În mun. Chişinău mecanismul de calculare şi examinare a tarifelor este reglementat de Metodologia şi Regulamentul aprobate prin Decizia CMC din 11.06.2006¹⁴⁰. Conform Regulamentului menţionat (pct.2.1., 2.2.), DGTPCC i-a fost atribuit dreptul de iniţiere/examinare şi modificare a tarifelor existente, la solicitarea operatorilor de transport.

Pe parcursul lunii februarie 2017, unii operatori privaţi de transport din mun. Chişinău au înaintat spre examinare DGTPCC documentele prin care solicitau aprobarea tarifelor pentru serviciile de transport auto de călători ce variau de la 5 până la 10 lei.

DGTPCC, prin avizarea pozitivă, la 09.08.2017 a prezentat spre examinare subdiviziunilor CMC şi primăriei proiectul de decizie pentru stabilirea tarifelor de călătorie¹⁴¹, motivând prin pierderile suportate de operatori, fără să dispună la momentul auditării de o argumentare a veridicităţii calculelor prezentate de operatori şi de avizele subdiviziunilor respective ale Consiliului şi Primăriei mun. Chişinău, care trebuiau prezentate în termen de 10 zile lucrătoare.

Ignorând pct.2.2. al Regulamentului aprobat prin Decizia CMC nr.51/2 din 11.06.2006, operatorii nu au prezentat setul obligatoriu de documente ce ţine de copiile dărilor de seamă contabile şi statistice, raportul financiar anual, iar DGTPCC, în cazul lipsei unor materiale sau refuzului prezentării lor, conform cerinţelor Regulamentului (pct.2.9.), nu a respins solicitările întreprinderilor cu privire la aprobarea tarifelor. Prin aceasta nu a fost asigurată confirmarea documentară a calculelor înaintate de operatori şi nu a fost posibilă expunerea unei concluzii asupra calculelor aferente tarifelor prezentate.

Mecanismul de reglementare, aprobare şi aplicare a tarifelor¹⁴² nu stabileşte exhaustiv responsabilitatea şi modul de exercitare a evaluărilor economico-financiare corespunzătoare privind calculele prezentate de operatori. Astfel, exercitarea nemijlocită a evaluării economico-financiare o considerăm drept o atribuţie directă şi indispensabilă ce urmează a fi atribuită şi specificată detaliat ca proces către o subdiviziune a APL, competentă să exercite această funcţie şi să ofere o concluzie rezonabilă.

√ Una din obligaţiile transportatorului este eliberarea biletului de călătorie, care confirmă plata şi dreptul la călătorie, încheierea contractului de transport, precum şi faptul asigurării obligatorii a pasagerului¹⁴³. Respectiv, calculele tarifelor, oricare ar fi acestea, sunt afectate de riscuri de conformitate, în situaţia în care în transportul urban cu micro(auto)buze nu se eliberează tichete şi nu se ţine evidenţa veniturilor, ceea ce reprezintă o încălcare a cadrului legal.

Ca urmare a identificării acestor riscuri, în cadrul misiunii de audit au fost confruntate şi analizate inducatorii activităţii economico-financiare a operatorilor de transport cu micro(auto)buze¹⁴⁴, ca rezultat fiind constatate următoarele.

În anii 2015-2016 în mun. Chişinău prestarea serviciilor de transport cu micro(auto)buzele s-a efectuat de 17 administratori de rute, pentru care au fost aprobate 16709 şi, respectiv, 15698 planuri-comenzi lunare, în diminuare cu 1011 unităţi, sau 93,9 la sută faţă de anul precedent.

Luând în considerare sistemul de activitate¹⁴⁵ complex şi relaţiile juridice individuale aferente fiecărui mijloc de transport, auditul relevă că un indicator ce caracterizează transparenţa activităţii agenţilor economici este nivelul de venituri înregistrat în medie pe fiecare mijloc de transport, determinat prin raportul dintre veniturile totale şi numărul mijloacelor de transport, aprobat conform planului-comandă lunar. Astfel, la acest capitol se remarcă discrepanţe semnificative, veniturile variind la diveriţi operatori, în anul 2015 de la 2,5 mii lei până la 20,9 mii lei lunar/mijloc de transport şi în anul 2016 de la 2,7 mii lei până la 18,2 mii lei lunar/mijloc de transport (Anexa nr.6 la prezentul Raport de audit).

Potrivit situaţiilor economico-financiare înregistrate pe anul 2016, operatorii de transport cu micro(auto)buze au raportat venituri în sumă totală de 178,0 mil.lei, faţă de cheltuielile raportate de 175,3 mil.lei. Rezultatul financiar total înregistrat de operatori a constituit în perioada analizată un profit de 2,7 mil.lei.

√ Calculele prezentate de operatorii de transport nu oferă o imagine fidelă a situaţiei financiare. Astfel, conform calculelor de revizuire a tarifelor prezentate de 7 agenţi economici, valoarea cheltuielilor reprezintă suma totală de 273,7 mil.lei, faţă de veniturile acestora de 80,3 mil.lei, sau cu pierderi rezultate în activitate de 199,8 mil.lei. În context, ponderea principală în totalul cheltuielilor prezentate o constituie componenta pentru combustibil – 112,5 mil.lei (41,1%); cheltuielile indirecte (uzura, întreţinerea mijloacelor fixe) – 51,6 mil.lei (18,9%); fondul de retribuire a muncii – 24,9 mil.lei (9,1%) etc.

√ Asigurarea transparenţei şi calităţii gestiunii serviciului delegat este exprimată şi prin criteriul care indică existenţa unei baze tehnico-materiale. Astfel, 7 operatori indică 688 mijloace de transport antrenate la deservirea rutelor. Conform rapoartelor fiscale pe anul 2016 a 15 societăţi, cheltuielile aferente uzurii mijloacelor fixe au constituit în total suma de 2,5 mil.lei¹⁴⁶, din care 2,1 mil.lei înregistrată de 7 operatori care au prezentat calculele incluse în tarif în sumă totală de 30,8 mil.lei, sau cu o diferenţă de 28,7 mil.lei.

Întreprinderea care intenţionează să desfăşoare activitatea de operator de transport rutier este inclusă în Registrul operatorilor de transport rutier dacă îndeplineşte condiţia privind existenţa unei baze tehnico-materiale, deţinând în proprietate sau în leasing financiar cel puţin o treime din vehiculele rutiere de care dispune, dar nu mai puţin de o unitate (art.16-17 din Codul transporturilor rutiere). Se remarcă că, 6 societăţi (din 15), ce prestează servicii cu circa 500 mijloace de transport nu raportează suportarea cheltuielilor de asigurare, deci vehiculele nu sunt proprietatea acestora.

√ Datele activităţii economico-financiare. Conform calculelor prezentate de operatori, salariul mediu lunar (şoferi) constituie de la 1,7 mii lei până la 2,1 mii lei, ceea ce este sub nivelul minim al salariului necesar stabilit regulamentar¹⁴⁷, deşi efectiv, regimul zilnic de activitate al rutelor de autobuz constituie de până la 17 ore. Riscurile ce se denotă sunt regimul de muncă neraportat, completarea neadecvată a foilor de parcurs. Contrapunerea cuantumului salarizării cu situaţia de la alte întreprinderi relevă discrepanţe. Pentru comparaţie, la ÎM PUA în 2016 un şofer a fost salariat lunar în medie cu 6,7 mii lei.

√ Ponderea taxei locale în totalul plăţilor în BPN, la unii operatori, este una semnificativă. Astfel, ponderea impozitelor/taxelor în totalul cheltuielilor a 7 operatori de transport călători a constituit de la 15,5% până la 47,2%. Cota taxei locale în totalul impozitelor/taxelor pe anul 2016 a constituit de la 28,9% până la 41,5%.

Raportul dintre vânzări şi suma totală a impozitelor şi taxelor calculate a constituit de la 2,1 lei până la 13,8 lei venit la un leu impozite/taxe calculate. Cu cât este mai mare ponderea taxei locale în totalul impozitelor/taxelor şi mai mic indicele de raport venit/total impozite, cu atât este mai mare riscul nedeclarării veniturilor.

În condiţiile în care transportul public din mun. Chişinău este afectat de multiple neregularităţi, majorarea tarifului pentru călătorie nu va condiţiona atingerea obiectivelor, excluderea actelor de corupţie şi rezolvarea problemelor de sistem acumulate pe parcursul anilor, iar aplicarea tarifului competitiv va fi posibilă doar în condiţiile unei analize complexe a indicatorilor financiari şi de producţie. O parte inevitabilă a procesului este şi reformarea sistemului/organizarea de concursuri şi optimizarea schemei reţelei de transport, prin asigurarea transparentă a activităţii (inclusiv prin implementarea taxării electronice).

______________________________________

¹⁴⁰ Decizia CMC nr.51/2 din 11.06.2006 “Cu privire la aprobarea Metodologiei calculării şi reglementării tarifelor la serviciile prestate de către întreprinderile de transport de călători şi a Regulamentului privind modalitatea de examinare şi aprobare a tarifelor pentru serviciile prestate de operatorii de transport de călători în raza municipiului Chişinău”, modificată prin Decizia CMC nr.3/29 din 19.11.2015 (în continuare – Metodologia şi Regulamentul aprobate prin Decizia CMC nr.51/2 din 11.06.2006).

https://www.chisinau.md/public/files/Uploads/monitorul_17.A9A8C483C9DE4151A86FF10B9F739552.pdf

¹⁴¹ Propuneri tarife o călătorie: cu troleibuzul – 3 lei; autobuzul – 4 lei; microbuzul – 5 lei; cost abonamente cu troleibuzul/autobuzul: elevi şi studenţi – 100 lei; studenţi social-vulnerabili – 70 lei; pensionari cu venit mai mare de 1700 lei – 100 lei; în orele de seară după 21-00 cu troleibuzul – 4 lei; autobuzul – 5 lei; microbuzul – 6 lei.

¹⁴² Metodologia şi Regulamentul aprobate prin Decizia CMC nr.51/2 din 11.06.2006.

¹⁴³ Art.5 din Codul transporturilor rutiere; Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006.

¹⁴⁴ Cu excepţia ÎM RTEC şi ÎM PUA.

¹⁴⁵ Părţi ale procesului: APL / Agent transportator / Administrator rută / Proprietar mijloc de transport / Şofer.

¹⁴⁶ 15 agenţi economici, din care 6 operatori (3 care au prezentat calcule) nu au calculat uzura în scop financiar.

¹⁴⁷ Pentru 169 de ore lunar, grafic de lucru de maxim 8 ore/zi muncă necalificată, fără aplicarea coeficienţilor de complexitate.

3.3.3. Eficienţa serviciilor de transport prestate de operatorii municipali

Monitoringul financiar este o premisă pentru asigurarea unei activităţi eficiente şi o condiţie inerentă de bună funcţionare şi de succes a activităţii entităţilor din subordine.

Activitatea ÎM PUA şi ÎM RTEC nu au fost supuse regulamentar¹⁴⁸ unui monitoring financiar din partea APL mun. Chişinău, prin evaluarea riscurilor, rezultatelor activităţii financiare şi fiscale, precum şi cu determinarea impactului asupra bugetului local.

De menţionat că ÎM au înregistrat indicatorii economico-financiari sub nivelul recomandabil, nefiind asigurate rentabilitatea vânzărilor şi utilizării activelor; coeficienţii lichidităţii absolute etc. (Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit).

Situaţiile menţionate sunt determinate atât de factori externi, cât şi de managementul irelevant al ÎM, care se exprimă prin: (1) inacţiunile din partea fondatorului; (2) raporturi neconforme între fondator şi managementul ÎM; (3) monitorizarea inconsecventă a situaţiilor financiare, precum şi neoptimizarea activităţii de producere şi cheltuielilor administrative etc.

______________________________________

¹⁴⁸ Art.21 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice (în continuare – Legea nr.121-XVI din 04.05.2007).

♦ Politicile tarifare şi subvenţionarea activităţii întreprinderilor din buget

Conform prevederilor art.14 din Codul transporturilor rutiere, APL are dreptul să acorde facilităţi de transport pentru anumite categorii de persoane, asigurând totodată şi sursele de compensare a veniturilor ratate¹⁴⁹.

Nicio APL¹⁵⁰ chestionată (cu excepţia mun. Chişinău şi Bălţi) nu a suportat cheltuieli bugetare şi nu a acordat facilităţi, conform deciziei autorităţii deliberative, unor categorii de populaţie de a călători gratuit în transportul public.

√ Subvenţionarea diferenţei de tarif din bugetul local se face în lipsa identificării avantajelor economice şi sociale viitoare, care se preconizează a fi atinse şi în lipsa utilizării eficiente a infrastructurii publice de transport.

Serviciile de transport de călători nu au fost prestate de ÎM RTEC, PUA şi DTB la tarif adecvat. Ca urmare, în anul 2016 bugetul mun. Chişinău şi mun.Bălţi au subvenţionat prestarea acestor servicii cu, respectiv, 139,0 mil.lei, 103,7 mil.lei şi 23,9 mil.lei. Subvenţiile au fost determinate în bază de formulă, aprobată prin contractul de gestiune directă.

ÎM RTEC, ÎM DTB şi ÎM PUA nu au asigurat reducerea costurilor de prestare a serviciilor de transport, ignorând şi prevederile contractelor de împrumut semnate cu BERD. Astfel, numărul de angajaţi per troleibuz la ÎM RTEC şi ÎM DTB au constituit 8,2 şi, respectiv, 7,3 persoane, faţă de 6 persoane asumate.

De asemenea, un indice pentru transportul electric este nivelul de consum al energiei electrice la 1 km parcurs, care a constituit în 2016 la ÎM RTEC – 1,91 kWh faţă de 1,68 kWh la ÎM DTB. Acest rezultat depinde de investiţiile de renovare a substaţiilor electrice, ceea ce denotă posibilitatea ÎM RTEC să diminueze cheltuielile cu circa 10,0 mil.lei.

• Costul serviciului de transport urban de călători este incert, deoarece la moment nu există un mecanism viabil de determinare a numărului de pasageri transportaţi în bază de abonament şi scutiţi de plata călătoriei.

Costul unui vehicul-km se determină în conformitate cu Metodologiile aprobate de APL ale mun. Chişinău¹⁵¹. CMB şi ÎM DTB s-au axat pe includerea în calculul tarifului a consumurilor şi cheltuielilor (in)directe indispensabile pentru menţinerea activităţilor de producţie.

La determinarea costului pentru transportarea unui pasager drept bază serveşte numărul pasagerilor transportaţi, care nu reprezintă o cifră exactă. Astfel, ÎM RTEC şi ÎM PUA nu dispun de un mecanism clar definit de monitorizare a fluxului de călători transportaţi în bază de abonamente/scutiri, fapt ce determină riscul stabilirii eronate a preţului unui abonament, a costului unei călătorii şi a compensaţiilor aferente din bugetul local. Numărul de călătorii efectuate pe lună în bază de scutiri, de abonamente sociale şi cele pentru pensionari se determină conform Instrucţiunilor aprobate prin Ordinele BNS nr.107 din 28.10.2013 şi nr.121 din 10.11.2014 (nepublicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova) şi constituie 50 de călătorii, iar pentru celelalte categorii de pasageri – conform numărului de călătorii luate în calcul la stabilirea tarifelor pentru abonament şi care variază la ÎM RTEC de la 120 până la 125 de călătorii pe lună, la ÎM PUA – de la 65 până la 125 călătorii pe lună, şi la ÎM DTB – 50 de călătorii pe lună.

• Tipurile de venituri şi cheltuieli care sunt luate în calcul la determinarea compensaţiilor alocate din bugetul municipal Chişinău pentru prestarea serviciilor de transport nu sunt ajustate la situaţia existentă a ÎM.

De exemplu, la ÎM RTEC compensaţia a fost aprobată prin Decizia CMC nr.2/6 din 06.07.2016, reieşind din costul de 16,7 lei pe 1 km/parcurs, ulterior fiind majorat până la 17,1 lei pe 1 km (Dispoziţia Primarului General a mun. Chişinău nr.48-d din 23.01.2017).

De menţionat că, la determinarea costului unui vehicul/km, din cheltuielile ÎM RTEC se exclud unele tipuri de cheltuieli în total de 28,9 mil. lei¹⁵². Ulterior, suma cheltuielilor determinate de 332,8 mil.lei se diminuează cu suma veniturilor obţinute din comercializarea biletelor şi abonamentelor de călătorie, precum şi a compensaţiilor primite de la DGAS (190,2 mil. lei) şi penalităţile pentru nerespectarea indicatorilor de calitate (0,9 mil. lei). Astfel, a fost determinată compensaţia ce urma a fi primită din bugetul municipal de 141,7 mil. lei¹⁵³.

Analizele efectuate de audit denotă că în anul 2016 veniturile din prestarea serviciilor de transport au constituit 203,7 mil. lei (fără compensaţia din buget), care urmează a fi majorate cu veniturile aferente altor activităţi necorelate cu cheltuielile în sumă de 7,4 mil. lei (din cauza lipsei unei evidenţe analitice a cheltuielilor pe tipuri de activităţi acestea sunt incluse în cheltuielile aferente serviciilor de transport). Deci, veniturile determinate de audit constituie 211,1 mil. lei.

Totodată, cheltuielile în anul 2016 evaluate de audit din prestarea serviciilor de transport au constituit 363,2 mil. lei, care urmează a fi diminuate cu cheltuielile care nu se referă la activitatea de bază a întreprinderii în sumă de 0,91 mil. lei¹⁵⁴ şi uzura mijloacelor fixe (26,3 mil.lei). Ca urmare, aceste cheltuieli însumează 336,0 mil. lei.

Astfel, auditul constată că la prestarea serviciilor de transport ÎM RTEC a suportat pierderi de 124,9 mil. lei, care au fost acoperite din bugetul municipal (conform facturilor) cu suma de 141,7 mil. lei (transferate fiind doar 139,0 mil. lei), sau cu 16,8 mil. lei mai mult.

√ Călătoriile gratuite şi abonamentele: componente ce au influenţat semnificativ activitatea şi politica tarifară ale operatorilor de transport municipali.

Unele facilităţi pentru călătorie în transportul public au fost acordate unor categorii de populaţie fără a ţine cont de nevoia de asistenţă socială, fapt ce generează efectuarea unor cheltuieli neargumentate din bugetul local sub formă de subvenţii.

Subvenţiile din bugetul local sunt destinate şi pentru acoperirea pierderilor întreprinderii formate ca urmare a acordării unor categorii de persoane a facilităţilor la plata călătoriei în transportul public local.

Se menţionează că aprobarea prin decizia CMC a categoriilor de persoane care beneficiază de dreptul la transport gratuit, fără corelarea competenţelor şi a surselor de finanţare din bugetul de stat sau local, condiţionează pierderi semnificative ÎM, care sunt acoperite din bugetul local.

Astfel, numărul de angajaţi în organele de stat¹⁵⁵ din teritoriul mun.Chişinău pe care CMC i-a scutit (2015-2017) de plata serviciilor de transport constituie 6,1 mii de persoane, determinat de către DGTPCC în baza demersurilor instituţiilor respective. De aceste scutiri beneficiază neargumentat şi angajaţii cu locul de muncă de bază în afara mun.Chişinău.

Lipsa unor informaţii exhaustive la ÎM RTEC şi ÎM PUA privind numărul de călătorii real efectuate de către beneficiarii de facilităţi constituie o problemă, aceasta urmând a fi soluţionată odată cu implementarea taxării electronice. Pe de altă parte, se exemplifică ÎM DTB, care a dispus de datele cu privire la numărul pasagerilor transportaţi contra plată şi gratis (facilităţi), confirmat prin evidenţa biletelor cu plată şi fără plată (de altă culoare).

Transportul rutier în trafic naţional în cazul persoanelor ce beneficiază, conform legii¹⁵⁶, de dreptul la transport gratuit sau cu înlesniri, se efectuează în baza biletului sau abonamentului procurat în modul stabilit, cu compensarea ulterioară a cheltuielilor de către instituţia în care activează persoana sau de către organele de asistenţă socială, ceea ce nu a fost respectat de către APL a mun. Chişinău şi de către operatorii RTEC şi PUA (de exemplu, cu eliberarea abonamentelor ca în cazul pensionarilor).

În anul 2016, ponderea facilităţilor raportate (neconfirmate documentar) la transportul gratuit faţă de veniturile încasate din vânzarea biletelor şi abonamentelor a constituit 19,0% la ÎM PUA şi 14,3% la ÎM RTEC. Prin urmare, veniturile ratate de ÎM PUA şi ÎM RTEC de la transportarea acestor categorii de pasageri a constituit în anul 2016 circa 25,5 mil.lei (5,1 mil.lei şi, respectiv, 20,4 mil.lei).

La ÎM DTB numărul pasagerilor transportaţi gratis şi costul facilităţilor acordate au crescut: anul 2014 – 10651,6 mii lei (5325,8 mii pasageri); anul 2015 – 13873,0 mii lei (6936,5 mii pasageri); anul 2016 – 13778,4 mii lei (6889,2 mii pasageri). În anul 2016, ponderea facilităţilor la transportul gratuit faţă de veniturile încasate din vânzarea biletelor şi abonamentelor a constituit 39,7%.

În cazul pensionarilor pentru limită de vârstă, APL Bălţi nu a estimat şi nu a stabilit gradul de risc social, care poate genera defavorizarea ori excluderea socială a persoanei aflate în dificultate. Astfel, pentru a reglementa şi stabili condiţiile de dificultate, nu s-a evaluat şi nu s-a luat în considerare mărimea pensiei, faptul angajării sau neangajării în câmpul muncii, faptul existenţei altor surse legale de venituri şi mărimea minimului de existenţă pentru pensionari¹⁵⁷, precum şi prin asigurarea egalităţii persoanelor în sfera economică şi socială şi excluderea discriminării indirecte. Ca exemplu, conform datelor BNS, în anul 2016 în mun. Bălţi erau înregistraţi 20,5 mii de pensionari pentru limită de vârstă, dintre care 6,9 mii (34,1%) erau angajaţi în câmpul muncii şi doar 1,5 mii (7,1%) au beneficiat de pensii cu cuantum minim.

√ Dacă datele cu privire la numărul pasagerilor transportaţi contra plată şi gratis sunt confirmate prin evidenţa biletelor cu plată şi/sau fără plată, atunci numărul estimat şi planificat al pasagerilor transportaţi în baza abonamentelor lunare nu este argumentat în mod rezonabil şi pertinent.

Autorităţile mun. Chişinău nu aplică politici fundamentate de preţ privind abonamentele lunare. Vânzarea abonamentelor la preţ înalt condiţionează neatractivitatea acestora, iar ponderea lor în totalul vânzărilor de bilete/abonamente este nesemnificativă. Astfel, ÎM PUA înregistrează consecutiv în ultimii ani diminuarea numărului de abonamente cu preţ deplin comercializate: 14038 de abonamente (1162,8 mii lei) în anul 2016, faţă de 15033 în anul 2015, sau cu o diferenţă de 995 de abonamente. La ÎM RTEC numărul abonamentelor a crescut din contul celor comercializate la un preţ redus.

La ÎM PUA nu sunt aprobate proceduri pentru recuperarea valorii biletelor aflate în gestiunea taxatorilor. Astfel, în anii 2016 şi 2017 au fost pierdute de către taxatori 1700 şi, respectiv, 4487 de bilete, din care doar un singur taxator a pierdut 4287 de bilete. Recuperarea biletelor pierdute s-a efectuat la costul acestora (valoarea de editare) şi nu la valoarea de evidenţă a acestora în sumă de 23,1 mii lei.

În mun. Chişinău accesul la transportul rutier de persoane cu micro(auto)buze efectuate de operatorii privaţi nu se realizează în baza abonamentelor, situaţie cauzată şi de existenţa multitudinii administratorilor de rute. Implementarea acestui drept legal de călătorie ar asigura transparenţa activităţii operatorilor privaţi de transport.

______________________________________

¹⁴⁹ Să stabilească subvenţii de la bugetul local, pentru acoperirea diferenţei dintre costurile înregistrate de operatorul de transport pentru prestarea serviciului de transport rutier regulat în trafic local şi sumele efectiv încasate ca urmare a efectuării transportului.

¹⁵⁰ Mun.: Ungheni, Soroca şi Cahul.

¹⁵¹ Metodologia aprobată prin Decizia CMC nr.51/2 din 11.07.2006.

¹⁵² Cheltuielile din sfera neproductivă – 1876,6 mii lei; amortizarea mijloacelor fixe primite din surse bugetare – 26300,0 mii lei; cota veniturilor (6,8%) repartizate ÎM PUA din vânzarea abonamentelor – 700,0 mii lei.

¹⁵³ Efectiv, mărimea subvenţiilor se calculează ca diferenţa dintre volumul/costul serviciilor prestate şi veniturile întreprinderii obţinute din vânzarea biletelor/abonamentelor şi din alte activităţi operaţionale (fără TVA).

¹⁵⁴ Cheltuielile privind: sancţiunile – 374,9 mii lei, decontarea creanţelor dubioase – 12,1 mii lei, dauna materială – 413,6 mii lei, decontarea materialelor învechite moral – 10,3 mii lei, ajutor material persoanelor străine – 102,2 mii lei.

¹⁵⁵ Serviciul Vamal, Ministerul Afacerilor Interne, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat.

¹⁵⁶ Art.64 din Codul transporturilor rutiere.

¹⁵⁷ Legea nr.152 din 05.07.2012 cu privire la minimul de existenţă; art.1 – Minimul de existenţă se utilizează la argumentarea necesităţii de modificare a mărimilor salariului minim şi pensiei minime pentru limită de vârstă, a venitului lunar minim garantat al familiei, a mărimilor burselor, indemnizaţiilor şi compensaţiilor; art.5 - Biroul Naţional de Statistică calculează mărimea minimului de existenţă şi o publică semestrial şi anual în ediţiile sale periodice.

♦ Transmiterea neregulamentară agenţilor economici spre deservire şi administrare a rutelor de transport urban determină calcularea neconformă a unor subsidii în sumă de 6217,9 mii lei.

ÎM PUA, fără acceptul CMC, a transmis¹⁵⁸ deservirea rutelor de autobuz nr.10 şi nr.28 către SRL “Ruta-Prim” (anual) şi a rutei nr.23 către SRL “Validincom” (pe un termen de 8 ani), ceea ce contravine prevederilor art.14 alin.(2) lit.c) şi lit.j) din Legea nr.436 din 28.12.2006.

Conform explicaţiei prezentate de către directorul ÎM PUA, întreprinderea a anunţat concurs privind atragerea agenţilor economici ce dispun de autobuze (cu capacitate sporită) la deservirea rutelor de autobuz, învingător al căruia a devenit SRL “Validincom”, care a propus antrenarea a 20 de autobuze, cu solicitarea activităţii tuturor mijloacelor de transport pe o singură rută. În coordonare cu Primăria şi DGTPCC, s-a decis transmiterea rutei nr.23.

Deşi potrivit Contractelor, ÎM PUA are dreptul să controleze respectarea de către prestatori a programului de lucru, orarelor şi itinerarelor de circulaţie stabilite, calităţii serviciilor, fluxului de pasageri, indicilor economici şi de exploatare a rutelor menţionate, ÎM PUA nu s-a folosit de acest drept.

Totodată, potrivit prevederilor contractuale, ÎM PUA a fost obligată să compenseze agenţilor economici pierderile suportate de aceştia în urma deservirii rutelor, formate din transportarea gratuită a călătorilor ce beneficiază de înlesniri, diferenţa dintre tariful aprobat şi costul real al unei călătorii, transportarea persoanelor social-vulnerabile care circulă în baza abonamentelor anuale¹⁵⁹. Compensarea urma a fi efectuată în baza calculelor agenţilor economici (având în vedere numărul călătorilor transportaţi, preţul de cost şi tariful mediu în perioadele precedente de activitate), în limita alocaţiilor din contul mijloacelor bugetului municipiului Chişinău destinate ÎM PUA.

Verificările efectuate la agenţii economici de către Inspecţia Financiară şi Direcţia Generală Finanţe a CMC au stabilit că unii indicatori prezentaţi de către agenţii economici la ÎM PUA pentru calcularea compensaţiei nu au fost veridici, prin ce li s-au calculat neargumentat compensaţii majorate. Recalculele efectuate de ÎM PUA nu au fost recunoscute de agenţii economici, nefiind înregistrate în evidenţa lor contabilă.

Prezentul audit, constatând greşeli în recalculele efectuate de ÎM PUA, a efectuat noi recalcule, conform cărora în perioada 2013-2016 s-au calculat neargumentat compensaţii SRL “Ruta-Prim” în sumă de 4556,8 mii lei (în 2013 – de 1897,1 mii lei, 2014 – de 2659,7 mii lei) şi SRL “Validincom” în sumă de 4202,4 mii lei (în 2014 – 914,7 mii lei, 2015 – 3193,3 mii lei, 2016 – 94,43 mii lei). Pe parcursul auditului, SRL “Validincom” a acceptat o parte din recalculele efectuate în sumă de 2541,3 mii lei. Astfel, suma compensaţiilor cerute neregulamentar de agenţii economici constituie 4556,8 mii lei şi, respectiv, 1661,1 mii lei. La moment, ÎM PUA a înregistrat în evidenţa contabilă recalculele respective doar în sumă de 4556,8 mii lei şi, respectiv, de 2541,3 mii lei.

De menţionat că, în perioada 2014-2016, la SFS au declarat profituri: SRL “Ruta-Prim” în 2016 – de 2321,0 mii lei, şi SRL “Validincom” în 2014 – de 375,0 mii lei, în 2015 – de 1723,0 mii lei, şi în 2016 – de 1379,7 mii lei.

Analizând nivelul salarizării la SRL “Ruta-Prim” şi SRL “Validincom”, auditul a constatat că la SFS au fost declarate pentru anul 2016 de către SRL “Ruta-Prim” salarii care în medie au constituit 1,9 – 2,0 mii lei lunar, iar la SRL “Validincom” – în medie de 5,0 mii lei lunar. În acelaşi timp, salariul mediu lunar al şoferilor la ÎM “PUA” a constituit 6,67 mii lei. Reieşind din cele expuse şi ţinând cont că piaţa muncii este liberă, se denotă riscul nedeclarării şi neimpozitării de către SRL “Ruta-Prim” a tuturor veniturilor salariale achitate angajaţilor lor.

______________________________________

¹⁵⁸ Dispoziţia nr.21-d din 15.01.2013, Contractul nr.38a din 17.10.2013 de deservire a rutelor suburbane de autobuz nr.10 şi nr.28, Dispoziţia nr.1048-d din 30.09.2014, Contractul nr.80 din 13.10.2014 privind administrarea şi deservirea rutei de autobuz nr.23.

¹⁵⁹ SRL “Ruta-Prim”: în 2015 – 4946,8 mii lei, 2016 – 6295,4 mii lei; SRL “Validincom”: în 2014 – 2743,4 mii lei, 2015 – 12485,4 mii lei, 2016 – 12496,0 mii lei.

IV. EVALUAREA IMPLEMENTĂRII CERINŢELOR/ RECOMANDĂRILOR

 ANTERIOARE ALE CURŢII DE CONTURI

Recomandările Curţii de Conturi, înaintate prin HCC nr.35 din 28.06.2013 şi HCC nr.21 din 08.04.2014, nu au fost implementate integral, contribuind la perpetuarea unui management financiar/operaţional neperformant, atestat anterior de Curtea de Conturi. Prin urmare, din 7 recomandări remise ÎM RTEC, nu au fost implementate 2 recomandări, iar 3 au fost parţial executate. La ÎM PUA, din 14 recomandări remise, nu au fost implementate 12, iar 2 recomandări au fost parţial executate. Primăria mun. Chişinău (DGTPCC) nu a asigurat conformarea cerinţelor legale gestionarea bunurilor patrimoniale aferente pasajelor subterane şi administrării contractului de parteneriat aferente staţiilor auto de aşteptare (Anexa nr.2.1. la prezentul Raport de audit).

În acest context, auditul public extern denotă implementarea insuficientă a prevederilor legale privind controlul intern. Această situaţie este cauzată şi de neimplicarea sau de lipsa interesului a top-managementului în implementarea unui sistem funcţional şi eficient de control intern al entităţii, ceea ce-i afectează buna funcţionare, precum şi prestarea calitativă a serviciilor publice (Anexa nr.3. la prezentul Raport de audit).

V. CONCLUZII GENERALE

Generalizând cele constatate, se rezumă că cadrul legal al administrării serviciului public de transport local de pasageri, mecanismele propriu-zise prin care autorităţile locale îşi pot realiza misiunea prestatoare nu sunt pe deplin funcţionale şi urmează a fi îmbunătăţite.

APL nu au argumentat condiţiile de aprobare a programelor de transport, prin identificarea riscurilor şi criteriilor de eficienţă şi calitate ale serviciilor de transport prestate, în corelare cu obiectivele trasate, printr-o strategie durabilă în domeniul dezvoltării şi modernizării transportului rutier local de pasageri.

Gestionarea proprietăţii publice s-a efectuat de către operatorii municipali neeficient, iar în unele cazuri – neregulamentar, iar fondatorii au subvenţionat continuu activitatea acestora, fără să identifice cauzele şi soluţiile de remediere a contraperformanţei.

Ca rezultat, APL şi operatorii economici municipali nu au asigurat prestarea unor servicii de transport cost-eficiente, ceea ce a cauzat irosirea resurselor financiare publice pentru efectuarea unor cheltuieli neconforme şi ineficiente, în detrimentul calităţii şi eficienţei serviciului de transport public urban de pasageri.

VI. RECOMANDĂRILE AUDITULUI

Primarului general al mun.Chişinău şi Primarului mun.Bălţi, Consiliilor municipale Bălţi şi Chişinău:

1. să execute şi/sau să elaboreze şi să aprobe strategia în domeniul dezvoltării şi modernizării transportului rutier local de călători, conform unui program de implementare aprobat (pct.3.1.1.);

2. să elaboreze şi să aprobe criterii de măsurare a calităţii şi eficienţei serviciilor de transport local de călători, precum şi criterii de admitere a operatorilor de transport pe rutele municipale (inclusiv privind prezentarea anuală a raportului auditului situaţiilor financiare ale operatorilor şi privind corespunderea mijloacelor de transport criteriilor de calitate şi siguranţă), cu asigurarea monitorizării implementării acestora (pct.3.1.4.-3.1.5.);

3. să asigure conformarea cadrului legal existent a modului¹⁶⁰ şi a contractelor de atribuire a rutelor municipale de transport de pasageri (pct.3.1.2., pct.3.1.4.);

4. să efectueze studii privind fluxul de călători pe toate tipurile de transport (pe staţii şi timp), în baza cărora să reorganizeze rutele, asigurând diminuarea coeficientului de suprapunere a rutelor sub 30% din totalul distanţei tuturor rutelor de la toate tipurile de transport (microbuze, autobuze, troleibuze), cu schimbarea modului de achitare pentru serviciul prestat (din “pentru o cursă” în “pentru o oră de călătorie”) (pct. 3.1.4.-3.1.5.);

5. să pună în funcţiune un sistem unic de dirijare şi control al transportului urban de călători, subordonat direct APL (pct.3.1.3., pct.3.1.5.);

6. să revadă facilităţile acordate la prestarea serviciilor de transport local de călători‚ ţinând cont de nevoia reală de asistenţă socială a beneficiarilor, asigurând fundamentarea şi evaluarea impactului bugetar şi social al facilităţilor acordate (pct.3.3.3.);

Primarului general al mun.Chişinău şi Primarului mun.Bălţi:

7. să asigure monitorizarea executării programelor de transport şi încasarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători, eliminând deficienţele menţionate în prezentul Raport de audit (pct.3.1.4., pct.3.1.7.);

8. să asigure inventarierea, delimitarea (în domeniul public şi privat), aprobarea şi înregistrarea în Registrul bunurilor imobile a patrimoniului public gestionat de către operatorii municipali de transport, cu stabilirea oportunităţii de reevaluare a acestuia (pct.3.2.1.);

Primarului General al mun.Chişinău, Direcţiei Generale Finanţe a mun. Chişinău, Direcţiei Generale Transport Public şi Căi de Comunicaţie a mun.Chişinău:

9. să asigure revizuirea şi aprobarea, în concordanţă cu prevederile SNC în vigoare, Metodologiei calculării şi reglementării tarifelor la serviciile prestate de către întreprinderile de transport de călători, în scopul determinării şi stabilirii exacte a articolelor de costuri şi cheltuieli ce urmează a fi incluse la determinarea costului unui vehicul/km (în funcţie de specificul activităţii) (pct.3.3.1., pct.3.3.3.);

10. să revizuiască prevederile contractelor încheiate cu ÎM RTEC şi ÎM PUA privind prestarea serviciilor de transport, inclusiv a formulei de stabilire a compensaţiei acordate din partea municipiului, cu luarea în calcul a veniturilor şi cheltuielilor din alte activităţi pentru care lipseşte o evidenţă analitică separată a veniturilor şi cheltuielilor, precum şi a veniturilor ce sunt complementare activităţii de bază (pct.3.3.3.);

11. la elaborarea proiectului de buget pe anul 2019 şi ulterior, să asigure aprobarea conformă şi nediscriminată (pentru toate rutele municipale) a mărimii taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători şi a facilităţilor fiscale acordate, asigurând evaluarea impactului financiar şi raportarea acestora (pct.3.1.7.);

Primarului general al mun.Chişinău, Direcţiei Generale Transport Public şi Căi de Comunicaţie:

12. să asigure aprobarea şi implementarea unui plan de acţiuni în vederea optimizării cheltuielilor ÎM RTEC şi ÎM PUA, inclusiv urmare a fuzionării acestora (pct.3.1.5.);

13. să elaboreze şi să implementeze pe termen mediu măsuri/mecanisme care ar asigura veridicitatea datelor privind numărul de pasageri transportaţi în bază de abonament şi scutiţi de plata taxei de călătorie, în scopul determinării corecte a costului abonamentelor, a unei călătorii, a unui vehicul/km parcurs (pct.3.1.5., pct.3.3.3.);

14. să fundamenteze cost-eficienţa cheltuielilor pentru implementarea şi deservirea taxării electronice în transportul public local de călători (pct.3.1.5.);

15. să asigure modificarea rutelor de transport urban doar în temeiul unui studiu de impact economico-financiar asupra operatorilor municipali de transport (pct.3.1.5.);

16. să asigure elaborarea şi aprobarea Regulamentului transporturilor auto de călători şi bagaje la nivel local (pct.3.1.1., pct.3.1.4.);

17. să asigure aprobarea şi publicarea procedurilor de evidenţă a operatorilor şi mijloacelor de transport autorizate pe rute, efectuând regulat inventarierea mijloacelor de transport şi a drepturilor de administrare a rutelor (pct.3.1.4.1.);

18. să raporteze anual CMC acţiunile întreprinse pentru elaborarea, aprobarea şi implementarea business-planurilor de activitate a ÎM, prestatoare a serviciilor de transport (pct.3.1.5., pct.3.3.1.);

19. să înregistreze şi să asigure în continuare reflectarea investiţiilor în ÎM RTEC urmare a alocării mijloacelor pentru asamblarea troleibuzelor (pct.3.2.5.);

20. DGTPCC: să asigure respectarea principiilor contabilităţii de angajamente la executarea contractelor încheiate cu ÎM RTEC şi ÎM PUA (pct.3.3.3.);

Managementului ÎM RTEC, ÎM PUA, ÎM DTB:

21. să elaboreze şi să aprobe normativele de muncă pentru toate categoriile de angajaţi, în scopul fundamentării statelor de personal şi a structurii organizaţional-economice ale entităţii (pct.3.2.4.);

22. să elaboreze şi să implementeze proceduri de achiziţii care ar asigura concurenţa reală între ofertele operatorilor economici, transparenţa şi eficienţa utilizării mijloacelor financiare (pct.3.2.3.);

23. să elaboreze şi să implementeze proceduri clare de determinare, monitorizare şi încasare a datoriilor debitoare cu termenul de achitare expirat (pct.3.2.2.);

24. să elaboreze reglementări clare, cu includerea lor în contractele individuale de muncă sau în fişa de post, care ar creşte responsabilitatea angajaţilor la distrugerea/pierderea patrimoniului/mijloacelor gestionate, asigurând recuperarea completă a prejudiciilor cauzate (pct.3.2.1.);

25. să comercializeze metalul uzat doar întreprinderilor licenţiate în domeniu (pct.3.2.1.);

Managementului ÎM RTEC, ÎM PUA:

26. să asigure ţinerea evidenţei separate a cheltuielilor pe tipuri de activităţi şi autenticitatea datelor din documentele primare contabile (pct.3.3.3.);

27. să asigure recalcularea serviciilor de transport prestate mun.Chişinău, ţinând cont de deficienţele stabilite de audit (pct.3.3.3.).

______________________________________

¹⁶⁰ Cu acordul consiliului local/municipal şi prin procedură de concurs.

Notă: Prezentul Raport de audit a fost întocmit în baza probelor acumulate de echipa de audit în următoarea componenţă: şeful Direcţiei de audit II din cadrul DGAAPL, Ion Pleşca; controlorii de stat superiori: Igor Lungu, Alexandru Răileanu, Nadejda Ioniţă, Ana Diaconu; controlorii de stat: Maria Mozan; Diana Radilov.