Hotărâre nr.18 din 09.07.2021 pentru controlul constituţionalităţii articolului 19 alin.(1) lit.e) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională (ridicarea mandatului judecătorului Curţii Constituţionale ca urmare a stabilirii prin act de constatare rămas definitiv a unei încălcări a regimului juridic al conflictelor de interese) (sesizarea nr.147a/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului 19 alin. (1) lit. e) din

Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională

(ridicarea mandatului judecătorului Curţii Constituţionale ca urmare

a stabilirii prin act de constatare rămas definitiv a unei încălcări

a regimului juridic al conflictelor de interese)

(sesizarea nr.147a/2021)

nr. 18  din  09.07.2021

 (în vigoare 09.07.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.175-179 art.140 din 23.07.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 25 iunie 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 9 iulie 2021, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 25 iunie 2021, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorul sesizării contestă articolul 19 alin.(1) lit.e) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, care prevede că mandatul judecătorului Curţii Constituţionale încetează prin ridicarea imunităţii judecătorului în caz de stabilire, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese.

3. Prin Decizia Curţii Constituţionale din 29 iunie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia amicus curiae a Curţii Constituţionale a României.

5. La şedinţa publică a Curţii a participat dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, autor al sesizării. Parlamentul şi Guvernul nu şi-au delegat reprezentanţii în şedinţă şi nici nu i-au comunicat Curţii motivele absenţei lor. În asemenea condiţii, Curtea a decis să examineze prezenta cauză în lipsa lor.

ÎN FAPT

6. Pe 17 iunie 2016, Parlamentul a adoptat Legea nr.132 privind Centrul Naţional de Integritate (în prezent, "Legea cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate"), Legea nr.133 privind declararea averii şi a intereselor personale şi Legea nr.134 privind modificarea şi completarea unor acte legislative. Cea din urmă Lege a amendat 47 de acte legislative, între care şi Legea cu privire la Curtea Constituţională.

7. Articolul III din Legea nr.134 din 17 iunie 2016 stabileşte, inter alia, că alin.(1) al articolului 19 din Legea cu privire la Curtea Constituţională va fi completat cu litera e), care reglementează un motiv nou de ridicare a mandatului judecătorului Curţii Constituţionale, cu următorul text: "stabilire, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese".

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 134

Statul [Curţii Constituţionale]

"(1) Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională în Republica Moldova.

(2) Curtea Constituţională este independentă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei.

(3) Curtea Constituţională garantează supremaţia Constituţiei, asigură realizarea principiului separării puterii de stat în putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească şi garantează responsabilitatea statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat."

Articolul 137

Independenţa [judecătorilor Curţii Constituţionale]

"Judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili pe durata mandatului, independenţi şi se supun numai Constituţiei."

Articolul 140

Hotărârile Curţii Constituţionale

"(1) Legile şi alte acte normative sau unele părţi ale acestora devin nule, din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curţii Constituţionale.

(2) Hotărârile Curţii Constituţionale sunt definitive şi nu pot fi atacate."

9. Prevederile relevante ale Legii nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională sunt următoarele:

Articolul 14

Inamovibilitatea

"[...]

(2) Mandatul de judecător al Curţii Constituţionale se suspendă şi se ridică numai în cazul stabilit de prezenta lege.

(3) În caz de ridicare a mandatului, judecătorul este eliberat din funcţie, în condiţiile prezentei legi.

[...]."

Articolul 17

Obligaţii

"Judecătorul Curţii Constituţionale este obligat:

a) să-şi îndeplinească atribuţiile cu imparţialitate şi în respectul Constituţiei;

b) să păstreze secretul deliberărilor şi al voturilor şi să nu ia poziţie publică sau să dea consultaţii în probleme de competenţa Curţii Constituţionale;

c) la adoptarea actelor Curţii Constituţionale să-şi exprime votul afirmativ sau negativ;

d) să comunice Preşedintelui Curţii Constituţionale activitatea incompatibilă cu atribuţiile pe care le exercită;

e) să nu permită folosirea funcţiei sale în scop de propagandă de orice fel;

f) să se abţină de la orice acţiune contrară statutului de judecător;

g) să depună, în condiţiile legii, declaraţie de avere şi interese personale."

Articolul 19

Ridicarea mandatului

"(1) Mandatul judecătorului Curţii Constituţionale încetează prin ridicarea imunităţii judecătorului în caz de:

[...]

e) stabilire, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese;

[...]

(2) Asupra ridicării imunităţii judecătorului şi încetării exercitării funcţiei în cazurile prevăzute în alin.(1) decide Curtea Constituţională.

(3) Controlul asupra semnalelor de încălcare a jurământului sau a obligaţiunilor funcţionale de către judecători se efectuează de un complet din 2 judecători, numiţi prin dispoziţie a Preşedintelui Curţii Constituţionale."

10. Prevederile relevante ale Codului jurisdicţiei constituţionale, adoptat prin Legea nr.502 din 16 iunie 1995, sunt următoarele:

Articolul 25

Cvorumul

"(1) Cvorumul în plen al Curţii Constituţionale este de două treimi din numărul judecătorilor.

(2) Judecătorul nu este în drept să se eschiveze de la şedinţe."

Articolul 27

Recuzarea

"(1) Judecătorul Curţii Constituţionale nu poate participa la examinarea cauzei şi urmează să fie recuzat dacă:

a) a participat ca factor de decizie la adoptarea actului sesizat, excepţie făcând elaborarea şi adoptarea Constituţiei;

b) şi-a expus în public părerea despre constituţionalitatea actului contestat.

(2) Dacă există condiţiile alin.(1), judecătorul Curţii Constituţionale este obligat să-şi declare recuzarea.

(3) Pentru aceleaşi motive, recuzarea poate fi propusă de părţi.

(4) Recuzarea trebuie să fie motivată şi declarată la deschiderea şedinţei. Declaraţia de recuzare poate fi făcută şi mai târziu, dacă partea a aflat, pe parcursul examinării cauzei, că există motive de recuzare.

(5) Recuzarea judecătorului Curţii Constituţionale se efectuează, după ascultarea lui, printr-o decizie motivată a Curţii."

Articolul 83

Răspunderea disciplinară a judecătorilor

"Judecătorii Curţii Constituţionale poartă răspundere disciplinară pentru încălcarea culpabilă a prevederilor Legii cu privire la Curtea Constituţională şi ale prezentului cod."

Articolul 84

Urmărirea disciplinară şi sancţiunea disciplinară

"(1) Urmărirea disciplinară a judecătorului Curţii Constituţionale poate fi pornită numai în temeiul unei sesizări, făcute în scris de autorităţile competente să numească judecători în Curtea Constituţională.

(2) După primirea sesizării, Preşedintele Curţii numeşte un complet de urmărire disciplinară din doi judecători. Dacă sesizarea îl priveşte pe Preşedintele Curţii Constituţionale, completul de urmărire disciplinară este desemnat de Curtea Constituţională, convocat de judecătorul care exercită funcţiile Preşedintelui Curţii în lipsa acestuia. Unul dintre cei doi judecători va fi desemnat preşedinte al completului de urmărire disciplinară.

(3) În cazul în care completul de urmărire disciplinară constată că sesizarea nu este întemeiată, cauza se clasează printr-o decizie a Preşedintelui Curţii sau a Curţii.

(4) În cazul în care completul de urmărire disciplinară constată întemeierea sesizării, va întocmi un raport, pe care îl va remite spre examinare Curţii Constituţionale.

(5) Ascultarea în faţa Curţii Constituţionale a celui învinuit este obligatorie.

(6) Curtea Constituţională poate aplica judecătorilor, în funcţie de gravitatea abaterii, următoarele sancţiuni disciplinare:

a) avertisment;

b) mustrare;

c) ridicarea mandatului de judecător al Curţii Constituţionale.

(7) Sancţiunile se aplică prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii judecătorilor Curţii Constituţionale. Hotărârea este definitivă şi nu poate fi atacată."

11. Prevederile relevante ale Legii nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate sunt următoarele:

Articolul 1

Domeniul de reglementare

"(1) Prezenta lege reglementează:

[...]

b) procedura de control al averilor şi al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor.

(2) Noţiunile utilizate de prezenta lege urmează a fi aplicate în sensul atribuit acestora de Legea nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi a intereselor personale şi de Legea integrităţii nr.82 din 25 mai 2017."

Articolul 6

Funcţiile Autorităţii

"În vederea realizării misiunii sale, Autoritatea are următoarele funcţii:

a) exercitarea controlului averii şi al intereselor personale;

b) exercitarea controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

c) constatarea şi sancţionarea încălcărilor regimului juridic al declarării averii şi intereselor personale, al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

[...]."

Articolul 19

Activităţile desfăşurate de inspectorii de integritate

"Inspectorii de integritate desfăşoară următoarele activităţi:

a) primesc, colectează, centralizează şi procesează date şi informaţii cu privire la situaţia averilor deţinute de persoane în timpul exercitării mandatelor, a funcţiilor publice şi de demnitate publică, de asemenea cu privire la incompatibilităţile şi conflictele de interese ale persoanelor care ocupă o funcţie publică sau de demnitate publică;

b) efectuează controlul averilor şi privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

c) efectuează controlul privind depunerea în termen a declaraţiilor de avere şi interese personale de către subiecţii declarării;

d) constată diferenţele substanţiale, ţinând cont de modificările intervenite în averea subiectului declarării în timpul exercitării mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică şi în veniturile obţinute de acesta în aceeaşi perioadă;

e) examinează şi soluţionează conflictele de interese ale persoanelor prevăzute de Legea privind declararea averii şi a intereselor personale;

f) sesizează organizaţia publică în care activează subiectul declarării sau autoritatea responsabilă de numirea în funcţie a acestuia în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale acestuia în cazul constatării unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese;

g) întocmesc acte de constatare în condiţiile legii;

h) constată contravenţii, examinează cauze contravenţionale şi aplică sancţiuni contravenţionale."

Articolul 38

Rezultatele controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor

 de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor

"(1) În urma controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor, inspectorul de integritate emite un act de constatare în cazul în care stabileşte că:

a) persoana supusă controlului nu a declarat şi nu a soluţionat conflictul de interese sau a emis/adoptat un act administrativ, sau a încheiat direct ori prin intermediul unei persoane terţe un act juridic, sau a luat personal o decizie ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese;

[...]

(2) Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor se întocmeşte în conformitate cu prevederile art.35 şi se aduce la cunoştinţa persoanei vizate de acesta în termen de 5 zile lucrătoare de la data întocmirii.

(3) Persoana poate contesta actul de constatare în condiţiile stabilite la art.36.

(4) Actul de constatare privind încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor rămâne definitiv după expirarea termenului specificat la art.36 alin.(1).

(5) În cazul în care nu se constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor, inspectorul de integritate va înceta procedura de control prin emiterea unui act de constatare."

Articolul 39

Efectele constatării încălcării regimului juridic

al conflictelor de interese

"(1) În cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluţionarea unui conflict de interese, inspectorul de integritate încheie un proces-verbal cu privire la contravenţie şi îl trimite instanţei judecătoreşti spre examinare conform procedurii stabilite de Codul contravenţional al Republicii Moldova.

(2) Din momentul în care actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului de interese rămâne definitiv, Autoritatea sesizează, în termen de cel mult 5 zile, conducerea organizaţiei publice sau a autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării în vederea declanşării procedurii disciplinare sau, după caz, în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale persoanei care a emis/adoptat actul administrativ sau a încheiat, direct ori prin persoane terţe, actul juridic, sau a luat ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese.

(3) Sancţiunea disciplinară poate fi aplicată după rămânerea definitivă a actului de constatare, în condiţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară.

[...]."

12. Prevederile relevante ale Legii nr.133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii şi a intereselor personale sunt următoarele:

Articolul 1

Domeniul de reglementare şi scopul legii

"(1) Prezenta lege reglementează:

a) obligaţia şi modul de declarare a averii şi a intereselor personale de către subiectul declarării şi membrii familiei, concubinul/concubina acestuia;

b) mecanismul de control al averii dobândite de subiectul declarării şi membrii familiei, concubinul/concubina acestuia în perioada exercitării mandatelor sau a funcţiilor publice ori de demnitate publică şi de control privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor;

(2) Prezenta lege are drept scop instituirea măsurilor de prevenire şi de combatere a îmbogăţirii nejustificate, a conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum şi a încălcării regimului juridic al restricţiilor şi limitărilor."

Articolul 2

Noţiuni

"În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni se definesc astfel:

conflict de interese – situaţia în care subiectul declarării are un interes personal ce influenţează sau ar putea influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce îi revin potrivit legii;

[...]

interes personal – orice interes material sau nematerial al subiectului declarării ce rezultă din activităţile sale în calitate de persoană privată, din relaţiile sale cu persoane apropiate sau cu persoane juridice şi alţi agenţi economici, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afiliaţiile sale cu organizaţii necomerciale, inclusiv cu partidele politice şi cu organizaţiile internaţionale;

[...]."

Articolul 3

Subiecţii declarării averii şi intereselor personale

"(1) Subiecţi ai declarării averii şi a intereselor personale sunt:

a) persoanele care deţin funcţiile de demnitate publică prevăzute în anexa la Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică;

[...]."

Articolul 12

Categoriile conflictelor de interese şi modul

de declarare a acestora

(1) Subiectul declarării se poate afla în conflicte de interese ce pot fi împărţite în următoarele categorii:

a) conflict de interese potenţial;

b) conflict de interese real;

c) conflict de interese consumat.

[...]

(3) Conflictul de interese real apare în cazul în care subiectul declarării este chemat să rezolve o cerere/un demers, să emită un act administrativ, să încheie direct sau prin intermediul unei persoane terţe un act juridic, să ia o decizie sau să participe la luarea unei decizii în care are interese personale sau care vizează persoane ce îi sunt apropiate, persoanele fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial şi care influenţează sau pot influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică.

(4) În cazul apariţiei unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat:

a) să informeze şeful ierarhic sau organul ierarhic superior imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, despre conflictul de interese în care se află;

b) să nu rezolve cererea/demersul, să nu emită actul administrativ, să nu încheie, direct sau prin intermediul unei persoane terţe, actul juridic, să nu ia sau să nu participe la luarea deciziei în exercitarea mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică până la soluţionarea conflictului de interese.

(5) Informarea despre apariţia unui conflict de interese real se va face până la soluţionarea cererii/demersului, emiterea actului administrativ, încheierea, directă sau prin intermediul unei persoane terţe, a actului juridic, participarea la luarea deciziei sau luarea deciziei şi va lua forma unei declaraţii scrise ce trebuie să conţină date despre natura conflictului de interese şi despre modul în care acesta influenţează sau poate influenta îndeplinirea imparţială şi obiectivă a mandatului, a funcţiei publice sau de demnitate publică.

[...]."

Articolul 14

Modul de soluţionare a conflictului de interese real

"(1) Soluţionarea unui conflict de interese real se face prin examinarea situaţiei de conflict şi prin determinarea şi aplicarea opţiunii pentru soluţionarea conflictului.

(2) Conflictul de interese real se soluţionează de către subiectul declarării, conducătorul organizaţiei publice, Autoritatea Naţională de Integritate sau Consiliul de Integritate, după caz.

(3) Până la soluţionarea conflictului de interese real, subiectului declarării îi este interzisă întreprinderea oricărei acţiuni pe cauza dată, cu excepţia abţinerii.

(4) Subiectul declarării poate soluţiona conflictul de interese real în care se află prin abţinerea de la rezolvarea cererii/demersului, de la emiterea/adoptarea actului administrativ, de la încheierea actului juridic, de la participarea la luarea unei decizii sau luarea deciziei/votare, informând toate părţile vizate de decizia respectivă în privinţa măsurilor luate pentru a proteja corectitudinea procesului de luare a deciziilor.

(5) Conducătorul organizaţiei publice, Autoritatea Naţională de Integritate sau Consiliul de Integritate, în termen de 3 zile de la data la care a fost informat despre conflictul de interese real al subiectului declarării, are obligaţia să soluţioneze conflictul de interese, aplicând una dintre următoarele opţiuni, în măsura în care legile speciale nu prevăd altfel:

a) restricţionarea accesului subiectului declarării, afectat de un conflict de interese, la anumite informaţii sau restricţionarea participării lui la examinarea situaţiilor care au legătură cu interesul său personal;

b) transferul subiectului declarării într-o altă funcţie, cu acordul scris al acestuia;

c) redistribuirea sarcinilor şi responsabilităţilor subiectului declarării atunci când se consideră că un anume conflict de interese real va continua să existe.

(6) La identificarea celei mai bune soluţii pentru rezolvarea unei situaţii de conflict real se vor lua în considerare interesele organizaţiei publice, interesul public, interesele legitime ale salariaţilor, nivelul şi tipul funcţiei deţinute de persoana în cauză, natura conflictului de interese, precum şi alţi factori."

Articolul 23

Răspunderea pentru încălcarea prevederilor prezentei legi

"[...]

(4) Fapta subiectului declarării în privinţa căruia s-a constatat că acesta a soluţionat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terţe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravenţională sau penală şi pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză.

[...]."

JURISPRUDENŢĂ STRĂINĂ RELEVANTĂ

13. Standardul necesităţii ("Rule of necessity"), care a fost dezvoltat în common law, îi impune judecătorului obligaţia de a examina o cauză şi atunci când imparţialitatea sa este pusă în discuţie, atât timp cât înlocuirea lui este imposibilă. Prima menţiune despre standardul necesităţii datează cu anul 1430, când s-a considerat că cancelarul Oxfordului putea să judece un caz în care era parte, de vreme ce nicio prevedere nu permitea numirea altui judecător. Standardul necesităţii a fost confirmat şi aplicat şi de tribunalele americane, care au afirmat că "acolo unde toţi sunt recuzaţi, nimeni nu este recuzat" [Evans v. Gore, 253 U.S. 245 (1920)]. În cauza United States v. Will, 449 U.S. 200, 217 (1980), Curtea Supremă a Statelor Unite a reţinut că adoptarea § 455 din Codul judiciar şi de procedură judiciară (28 U.S. Code), care reglementează recuzarea judecătorului sau a magistratului-judecător de la examinarea cauzei, nu anulează standardul necesităţii.

14. Cauza Will a implicat o acţiune colectivă formulată de treisprezece judecători federali, care au contestat în instanţă un act al Congresului care a eliminat sau a diminuat creşterea anterior autorizată a compensaţiilor pentru cheltuielile de locuinţă pentru unii angajaţi federali, inclusiv pentru judecători.

15. Curtea districtuală care a judecat cauza în primă instanţă s-a pronunţat în favoarea reclamanţilor judecători. În recurs, Curtea Supremă a abordat problema jurisdicţiei Curţii districtuale şi a Curţii Supreme de a examina cazul, atât timp cât toţi judecătorii aveau un interes financiar direct în rezultatul procesului. Invocând standardul necesităţii, Curtea a considerat că nu poate fi cerută recuzarea tuturor judecătorilor, pentru că într-o asemenea situaţie niciun judecător federal nu va putea examina cererea reclamanţilor.

16. Curtea Supremă a Statelor Unite a precizat că este bine-stabilit faptul că abţinerea unui judecător al unui tribunal de ultimă instanţă nu-l exonerează de obligaţia îndeplinirii îndatoririlor sale de a examina şi de a judeca o cauză, în special atunci când abţinerea are ca efect negarea dreptului constituţional al reclamantului de a pretinde ca cererea sa, care i-a fost prezentată tribunalului în mod corespunzător, să fie examinată. Adevăratul standard constă, fără îndoială, în faptul că un judecător are obligaţia de a judeca în orice cauză, chiar şi cauzele în care are un interes. Este de datoria judecătorului să examineze şi să decidă cazul, oricât de neplăcut ar fi acest fapt, cu excepţia situaţiei în care există posibilitatea ca un alt judecător să-i ia locul (ibidem 214).

17. Tribunalele americane au aplicat standardul necesităţii în diverse contexte. Spre exemplu, într-o cauză privind răspunderea producătorilor de telefoane mobile şi a radiodifuzorilor, patru din cei şapte membri ai Completului judiciar pentru litigii multidistrictuale (JPML) desemnaţi să examineze cazul, deţineau cote-părţi în capitalul social al unei sau al mai multor companii părţi ale procesului. Completul de judecători a stabilit că standardul necesităţii înlătură de la aplicare obligaţia de abţinere a judecătorilor stabilită în temeiul § 455 litera (a), deoarece nicio prevedere nu permitea înlocuirea membrilor completului, iar abţinerea ar fi avut ca efect coborârea numărului de judecători sub pragul stabilit de lege pentru a putea judeca cazul [170 F. Supp. 2d 1356 (J.P.M.L. 2001)].

18. Într-o cauză care a făcut obiectul examinării Curţii de Apel a celui de-al Nouălea Circuit Federal al Statelor Unite [Ignacio, 453 F.3d 1160 (9th Cir. 2006)], reclamantul a cerut ca toţi judecătorii circuitului federal să fie înlăturaţi de la examinarea cazului său, pentru că judecătorii ar fi conspirat pentru a-i respinge acţiunile sale anterioare. Curtea de Apel a subliniat că un interes personal în problema în litigiu nu înlătură judecătorul de la examinarea cauzei, dacă acest fapt face imposibilă judecarea cauzei. Curtea de Apel a celui de-al Nouălea Circuit a considerat că standardul necesităţii se aplică şi atunci când un reclamant îi acţionează în judecată, fără să facă vreo distincţie, pe toţi judecătorii dintr-un circuit federal. Afirmând că acolo unde toţi judecătorii sunt recuzaţi, niciunul dintre judecători nu este recuzat, Curtea de Apel a respins cererea de recuzare, deoarece aceasta ar fi avut ca efect înlăturarea tuturor judecătorilor din Circuitul al Nouălea, făcând imposibilă examinarea cazului.

DREPT COMPARAT

19. Cu ocazia formulării unei opinii privind reforma Curţii Constituţionale a Ucrainei, Comisia de la Veneţia a analizat legislaţia mai multor state membre ale Consiliului Europei (i.e. România, Italia şi Austria), precum şi legislaţia Statelor Unite ale Americii, a Canadei şi a Africii de Sud referitoare la conflictele de interese ale judecătorilor (a se vedea Opinia nr.1012/2020 privind reforma Curţii Constituţionale a Ucrainei, Veneţia, 11 decembrie 2020, CDL-PI (2020)019, § 49-54).

20. Comisia de la Veneţia a precizat că, din perspectiva dreptului comparat, legile privind organizarea şi procedura curţilor constituţionale prevăd atât cazurile, cât şi situaţiile în care se consideră că un judecător se află într-un conflict de interese şi, în consecinţă, în care participarea sa la adoptarea unei decizii este inadmisibilă. Totuşi, Comisia de la Veneţia a precizat că în statele studiate se atestă o mare diversitate de sisteme, care variază de la o interdicţie expresă a recuzării judecătorilor constituţionali până la reguli stricte de abţinere a judecătorilor.

21. Un caz în care este interzisă recuzarea judecătorilor constituţionali este cel al Curţii Constituţionale a României, unde legislaţia prevede că părţile sunt decăzute din dreptul de a cere recuzarea judecătorilor şi că judecătorii au obligaţia de a judeca şi de a vota în toate cauzele fără nicio excepţie. Având în vedere că aproape întreaga legislaţie (referitoare la impozite, la protecţie socială, la materia electorală) îi poate viza şi pe judecătorii constituţionali ca indivizi, nu pot exista motive generale de recuzare, deoarece acestea ar conduce întotdeauna la un non liquet.

22. O asemenea reglementare se explică prin faptul că în cazul controlului abstract de constituţionalitate, curţile constituţionale nu decid în cazuri concrete, care implică persoane determinate, în raport cu care pot să existe motive de incompatibilitate, ci verifică acte ale Parlamentului, care sunt aplicabile pentru întreg publicul, inclusiv pentru judecătorii constituţionali. Desigur, acest lucru este diferit de situaţia plângerilor constituţionale, care implică un caz sau o controversă concretă. Reglementarea nu vizează nici situaţia care poate rezulta în cazul în care un judecător a dat motive să se creadă că s-a antepronunţat sau că a judecat de o manieră tendenţioasă.

23. Comisia de la Veneţia a subliniat că în Statele Unite ale Americii nu există o obligaţie formală a judecătorilor Curţii Supreme de a se abţine de la judecată, cu toate că, în practică, judecătorii se abţin atunci când acest fapt este cerut de o parte în proces. Este, în linii generale, şi cazul Curţii Supreme a Canadei. În Italia, articolul 29 din Regulile de procedură prevede, în mod explicit, că principiile generale privind recuzarea şi abţinerea judecătorilor nu le sunt aplicabile judecătorilor Curţii Constituţionale. În Austria, normele referitoare la recuzarea judecătorului se aplică foarte strict. Curtea Constituţională a Austriei are desemnaţi judecători supleanţi, care participă la examinarea cauzelor în care un judecător constituţional se abţine.

24. În timp ce judecătorii Curţii Constituţionale din România trebuie să participe la toate cazurile şi să asigure cvorumul, Curtea Constituţională din Africa de Sud nu soluţionează cazurile în care, din cauza abţinerilor, nu este asigurat cvorumul. Totuşi, Curtea Constituţională din Africa de Sud este situată în vârful ierarhiei instanţelor judecătoreşti, iar într-un asemenea caz, hotărârea Curţii de Apel rămâne definitivă. Deşi a atestat practici constituţionale variate, Comisia de la Veneţia a considerat că este de preferat să existe norme clare care să impună abţinerea judecătorilor în cazurile de conflicte de interese personale sau în orice alte împrejurări care ar putea să creeze percepţia unei eventuale lipse de imparţialitate.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

25. Prin decizia sa din 29 iunie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

26. Curtea a reţinut că obiectul sesizării ţine de competenţa sa ratione materiae, în conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

27. Totodată, Curtea a constatat că sesizarea a fost depusă de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, subiect învestit cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale, potrivit articolelor 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale.

28. Curtea a reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

29. Obiectul sesizării îl constituie controlul constituţionalităţii articolului 19 alin.(1) lit.e) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, potrivit căruia mandatul judecătorului Curţii Constituţionale încetează prin ridicarea imunităţii judecătorului în caz de stabilire, prin actul de constatare rămas definitiv, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese.

30. Curtea a reţinut că norma al cărei control îi este cerut în sesizare reglementează ridicarea mandatului judecătorului Curţii Constituţionale ca urmare a constatării prin act de constatare rămas definitiv a unei încălcări a regimului juridic al conflictelor de interese. Ţinând cont de consecinţele ireversibile grave în privinţa mandatului judecătorului constituţional, Curtea a trebuit să analizeze condiţiile care fac incidentă norma contestată.

31. Curtea a observat că condiţiile în discuţie se regăsesc în Legea privind Autoritatea Naţională de Integritate şi în Legea privind declararea averii şi a intereselor personale. Analizând conţinutul acestor legi, Curtea a reţinut că judecătorii constituţionali au obligaţia îndeplinirii în mod imparţial şi obiectiv a atribuţiilor funcţionale. Conţinutul obligaţiei în discuţie presupune informarea imediată a şefului ierarhic despre existenţa conflictului de interese real şi abţinerea de la examinarea cererii sau de la luarea deciziei până la soluţionarea conflictului de interese (articolul 12 alin.(4) literele a) şi b) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016). Curtea a observat că autoritatea competentă să supravegheze respectarea acestor obligaţii şi să sancţioneze abaterile depistate este Autoritatea Naţională de Integritate.

32. Articolul 2 din Legea privind declararea averii şi a intereselor personale stabileşte că există un conflict de interese în situaţia în care subiectul declarării are un interes personal care influenţează sau care ar putea influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a obligaţiilor şi a responsabilităţilor care îi revin potrivit legii. Pe de altă parte, prin interes personal se înţelege orice interes material sau nematerial al subiectului declarării care rezultă din activităţile sale în calitate de persoană privată, din relaţiile sale cu persoane apropiate sau cu persoane juridice şi alţi agenţi economici, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afilierile sale cu organizaţiile necomerciale, inclusiv cu partidele politice şi cu organizaţiile internaţionale.

33. Curtea Constituţională a precizat în jurisprudenţa sa că una din garanţiile independenţei judecătorului constituţional este inamovibilitatea mandatului său. Articolul 137 din Constituţie stabileşte că judecătorii Curţii Constituţionale sunt inamovibili şi independenţi şi se supun numai Constituţiei. Inamovibilitatea presupune imposibilitatea destituirii, a revocării sau a înlocuirii (a se vedea HCC nr.13 din 27 aprilie 2021, § 55). Într-o serie de hotărâri privind independenţa judecătorilor, Curtea a subliniat că independenţa judecătorilor nu reprezintă un scop în sine şi nu constituie un privilegiu personal, ci urmăreşte să le asigure judecătorilor protecţie în vederea garantării realizării rolului lor de protectori ai drepturilor şi ai libertăţilor cetăţenilor (§ 6 din Raportul Comisiei de la Veneţia privind independenţa sistemului judiciar. Partea I: Independenţa judecătorilor) [HCC nr.6 din 16 mai 2013, § 39; HCC nr.13 din 27 aprilie 2021, § 47].

34. Autorul a afirmat în sesizare incidenţa articolelor 134, 137 şi 140 din Constituţie, care garantează statutul şi independenţa Curţii Constituţionale şi a judecătorilor constituţionali, precum şi hotărârile Curţii Constituţionale. Curtea a reţinut incidenţa articolelor 134 şi 137 din Constituţie, stabilind că numirea, revocarea sau destituirea judecătorului Curţii Constituţionale fac incidente, în mod direct, articolele constituţionale menţionate (a se vedea HCC nr.13 din 27 aprilie 2021, § 32).

35. În Hotărârea sa nr.20 din 9 iulie 2020, Curtea a precizat că orice act al Curţii Constituţionale (hotărâre, aviz, decizie) pronunţat în legătură cu exercitarea unei competenţe prevăzute expres în Constituţie este definitiv şi nu poate fi supus niciunei căi de atac (a se vedea pct.2 din dispozitiv). În aceeaşi Hotărâre, Curtea a subliniat că este singura autoritate competentă să se pronunţe în mod definitiv cu privire la un aspect care ţine de Constituţie şi care vizează direct funcţionarea Curţii Constituţionale şi raporturile ei cu autorităţile statului, fiind exceptată de la orice cenzură din partea unei autorităţi publice care aplică şi interpretează norme inferioare Constituţiei (a se vedea HCC nr.20 din 9 iulie 2020, § 30).

36. Aşadar, referitor la aplicabilitatea articolului 140 din Constituţie, Curtea a precizat că, de vreme ce actele Curţii Constituţionale pot face obiectul controlului altei autorităţi, articolul 140 din Constituţie este incident. Aşadar, Curtea a subliniat că va analiza constituţionalitatea prevederilor atacate prin raportare la prevederile articolelor 134, 137 şi 140 din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorului sesizării

37. Autorul sesizării susţine că articolul 19 alin.(1) lit.e) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, potrivit căruia mandatul judecătorului Curţii Constituţionale încetează prin ridicarea imunităţii judecătorului în caz de stabilire a încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, încalcă articolele 134, 137 şi 140 din Constituţie.

38. Sub acest aspect, autorul susţine că este posibil ca autoritatea învestită cu controlul respectării regimului conflictelor de interese să verifice actele Curţii Constituţionale. Totuşi, într-un asemenea caz, există o ingerinţă în independenţa Curţii Constituţionale, fapt interzis de Constituţie şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

2. Argumentele din opinia amicus curiae a Curţii Constituţionale a României

39. În opinia sa amicus curiae, Curtea Constituţională a României a precizat că articolele 41 şi 42 din Codul de procedură civilă al României reglementează cazurile de incompatibilitate în privinţa judecătorilor din instanţele judecătoreşti. În ipoteza în care un judecător se află într-o asemenea situaţie, el poate formula o cerere de abţinere sau poate fi recuzat. Cererea de abţinere sau de recuzare se soluţionează de un alt complet de judecată. Actul prin care se soluţionează abţinerea sau recuzarea este o încheiere judecătorească. Încheierea se bucură de autoritatea de lucru interpretat şi nu poate face obiectul soluţionării vreunei contestaţii de nicio autoritate din cadrul puterii executive, în caz contrar încălcându-se principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

40. Totodată, Curtea Constituţională a României a precizat că, potrivit articolului 55 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, "Curtea Constituţională, legal sesizată, procedează la examinarea constituţionalităţii, nefiind aplicabile dispoziţiile Codului de procedură civilă referitoare la suspendarea, întreruperea sau stingerea procesului şi nici cele privind recuzarea judecătorilor". Prin urmare, sunt inadmisibile cererile de recuzare a judecătorilor constituţionali întemeiate pe cazurile de incompatibilitate prevăzute de Codul de procedură civilă. De asemenea, s-a precizat că nu există niciun caz precis de recuzare a judecătorului constituţional stabilit prin Legea nr.47/1992. Aşadar, în procedura din faţa Curţii Constituţionale a României, judecătorul constituţional nu poate fi recuzat. Legea instituie o prezumţie absolută în sensul imparţialităţii sale, indiferent de obiectul cauzei aflate pe rolul Curţii Constituţionale.

41. Curtea Constituţională a României a subliniat că raţiunea unei astfel de reglementări constă în necesitatea asigurării continuităţii controlului de constituţionalitate. În caz contrar, ar exista riscul de a fi blocată activitatea de judecată, fapt care ar contrazice însuşi scopul Curţii Constituţionale. În plus, există riscul ca instituţia recuzării să se transforme într-un mijloc de hărţuire a judecătorului constituţional, putându-i afecta independenţa.

3. Aprecierea Curţii

(i) Jurisprudenţa referitoare la independenţa Curţii Constituţionale şi a judecătorilor constituţionali

42. Curtea notează că independenţa Curţii Constituţionale reprezintă una din valorile de bază ale sistemului democratic, iar existenţa sa este esenţială pentru realizarea tuturor celorlalte valori ale acestui sistem. Fundamentul independenţei ei constă în obiectivitate şi în neutralitate, care sunt primele principii ale judecăţii efectuate de Curtea Constituţională. Judecătorii constituţionali rezolvă cazurile de pe rolul Curţii potrivit Constituţiei, trebuind să fie liberi în gândirea şi în conştiinţa lor, fără teamă şi fără prejudecăţi, trebuind să acţioneze imparţial, cu simţul dreptăţii şi al conştiinţei, fără vreo presiune sau vreun stimulent, potrivit convingerilor lor şi propriului mod de interpretare a faptelor (a se vedea HCC nr.22 din 5 septembrie 2013, § 52, 54; HCC nr.18 din 2 iunie 2014, § 44; HCC nr.9 din 26 martie 2020, § 35).

43. Independenţa judecătorilor constituţionali reprezintă un pilon al încrederii publicului în Curtea Constituţională, inclusiv în faptul că judecata Curţii are loc într-un mod echitabil, neutru, cu asigurarea unui tratament egal al părţilor şi fără urmă de interes personal cu privire la rezultatul cauzei. Ca atare, independenţa judecătorilor constituţionali reprezintă una din valorile de bază ale democraţiei: nu putem vorbi despre un regim politic care funcţionează în mod adecvat acolo unde publicul nu are încredere în soluţiile pe care le pronunţă Curtea Constituţională (a se vedea HCC nr.9 din 26 martie 2020, § 39).

44. Curtea precizează că protecţia independenţei Curţii Constituţionale impune ca în niciun caz să nu fie tolerate acte care ar putea trezi dubii privind imparţialitatea judecătorilor constituţionali. Garantarea acestui fapt este esenţială pentru menţinerea încrederii publice în soluţiile Curţii Constituţionale şi pentru asigurarea adeziunii la preeminenţa dreptului. Trebuie prevenite orice aparenţe de toleranţă sau de convenienţă care ar trezi dubii rezonabile privind imparţialitatea Curţii Constituţionale şi a judecătorilor ei. Curtea precizează că obligaţia de garantare a caracterului echitabil al proceselor este aplicabilă şi în privinţa judecătorilor constituţionali (a se vedea Švarc şi Kavnik v. Slovenia, 8 februarie 2007, §37).

45. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, imparţialitatea se defineşte prin absenţa prejudecăţilor sau a părtinirii (a se vedea Kyprianou v. Cipru, 15 decembrie 2005, § 118). Este o condiţie esenţială a încrederii pe care tribunalele societăţii democratice trebuie să o inspire publicului (a se vedea Grieves v. Regatul Unit, 16 decembrie 2003, § 69). Curtea Europeană a subliniat că exigenţele privind dreptul la un proces echitabil nu se opun recuzării judecătorilor, ci, dimpotrivă, impun ca în dreptul naţional să fie prevăzute asemenea proceduri (a se vedea Gorguiladzé v. Georgia, 20 octombrie 2009, § 68).

(ii) Soluţionarea eventualelor conflicte de interese ale unui judecător constituţional

46. Curtea reţine că obligaţia judecătorului constituţional de a respecta Constituţia rezultă, în primul rând, din articolul 1 alin.(3) din Constituţie, care stabileşte că Republica Moldova este un stat de drept, i.e. un stat consolidat pe principiul preeminenţei dreptului. În al doilea rând, această obligaţie rezultă din jurământul depus de judecătorul constituţional la învestirea în funcţie, prin care acesta jură să-şi îndeplinească cinstit şi conştiincios obligaţiile de judecător al Curţii Constituţionale, să apere orânduirea constituţională a Republicii Moldova, să se supună în exercitarea funcţiei numai şi numai Constituţiei [articolul 137 din Constituţie şi articolul 12 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională].

47. Curtea observă că dispoziţiile Legii privind declararea averii şi a intereselor personale urmăresc garantarea exercitării obiective şi în condiţii de neutralitate a funcţiilor publice lato sensu. Obligaţiile în discuţie acţionează şi pe plan jurisdicţional. Totodată, Curtea reţine incidenţa articolului 17 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, care prevede expressis verbis obligaţia judecătorului constituţional de a-şi îndeplini atribuţiile cu imparţialitate şi pentru respectarea Constituţiei.

48. Aşadar, ţinând cont de exigenţele principiului preeminenţei dreptului şi de necesitatea garantării caracterului efectiv al obligaţiei imparţialităţii, Curtea constată că poate exista un control al respectării regimului conflictelor de interese în activitatea jurisdicţională în privinţa judecătorilor constituţionali, i.e. în cazul adoptării tuturor hotărârilor, deciziilor, avizelor şi a actelor procedurale aferente.

49. Pretinsele conflicte de interese în contextul procedurii jurisdicţiei constituţionale trebuie soluţionate doar de către Curtea Constituţională şi doar în modul stabilit de articolele 134, 137 şi 140 din Constituţie, dezvoltate în articolul 27 din Codul jurisdicţiei constituţionale, care reglementează recuzarea judecătorului în cazul existenţei unor dubii privind imparţialitatea sa. Curtea precizează că instituţia recuzării judecătorului constituţional este aplicabilă şi în cazul unui eventual conflict de interese în procesul jurisdicţional, iar cea care hotărăşte în mod definitiv cu privire la recuzarea unui judecător constituţional (inclusiv în cazul unui eventual conflict de interese) este Curtea Constituţională prin judecătorii săi.

50. Ţinând cont de aceste împrejurări, Curtea trebuie să verifice dacă instituţia recuzării asigură respectarea obligaţiei de imparţialitate.

(iii) Raţiunea instituţiei recuzării judecătorului constituţional

51. Curtea menţionează că recuzarea şi împiedicarea participării la judecarea unei cauze de către un judecător, atunci când în privinţa sa există dubii privind imparţialitatea, are la bază mai multe obiective. Primul obiectiv vizează realizarea dreptului la un proces echitabil. Caracterul concret şi efectiv al dreptului la un proces echitabil impune ca legea să prevadă o procedură pentru înlăturarea judecătorilor în privinţa cărora persistă dubii privind imparţialitatea (a se vedea Gurov v. Moldova, 11 iulie 2006, § 36; Pandjikidzé şi alţii v. Georgia, 27 octombrie 2009, § 104). O asemenea procedură este justificată de importanţa fundamentală pe care o are dreptul la un proces echitabil într-o societate democratică (a se vedea Stanev v. Bulgaria [MC], 17 ianuarie 2012, § 231).

52. Cel de-al doilea scop constă în legitimitatea tribunalelor. Pentru a asigura încrederea publicului în instanţe şi pentru a înlătura din dubiile care pun la îndoială administrarea imparţială a justiţiei, dreptul naţional trebuie să prevadă posibilitatea recuzării judecătorilor care trezesc, prin conduita lor, dubii rezonabile privind imparţialitatea (a se vedea Micallef v. Malta [MC], 15 octombrie 2009, § 98 şi 99). Acest obiectiv, bazat pe încrederea publicului în instanţele de judecată, impune, implicit, obligaţia judecătorului de a se abţine de la judecarea unei cauze atunci când există împrejurări care pun la îndoială obiectivitatea şi lipsa lui de părtinire (a se vedea, în special, Kleyn şi alţii v. Olanda, 6 mai 2003, § 191). De altfel, scopul asigurării încrederii publicului în instituţiile sale impune înlăturarea oricăror îndoieli rezonabile pe care publicul le poate avea în privinţa unui judecător. Cel de-al treilea scop urmărit este integritatea judecătorilor. Motivele de recuzare promovează un model ideal de judecată şi stimulează judecătorii să se ridice la nivelul rolului lor şi să se abţină de la judecarea unei cauze, atunci când este pusă la îndoială imparţialitatea lor.

53. Privite în mod izolat, aceste scopuri – echitatea proceselor judiciare, legitimitatea instanţelor şi integritatea judecătorilor – par să favorizeze o aplicare cvasiabsolută a instituţiei recuzării. Totuşi, există principii rivale care pretind o punere în balanţă. În primul rând, recuzarea automată a unui judecător ar putea produce consecinţe absurde. Spre exemplu, asigurarea încrederii publicului în justiţie şi în imparţialitatea sistemului judiciar nu este îndeplinită atunci când este permis ca judecătorii să fie ameninţaţi, în mod continuu, cu recuzarea şi cu posibilitatea înlăturării lor, de vreme ce chiar acest fapt poate să provoace percepţia că întreg sistemul este corupt. Din acest motiv, trebuie făcută dovada caracterului părtinitor al unui judecător de o manieră suficientă încât prezumţia imparţialităţii judecătorului să fie răsturnată. Sub acest aspect, Curtea Europeană a precizat că atunci când se analizează dacă tribunalul a fost imparţial, se porneşte de la prezumţia imparţialităţii (a se vedea Egmez v. Cipru, 21 decembrie 2000, § 56). Cu alte cuvinte, există prezumţia că tribunalul este liber în gândire şi în conştiinţă, că acţionează fără teamă şi fără prejudecăţi (a se vedea Wettstein v. Elveţia, 21 decembrie 2000, § 43).

54. Curtea precizează că această idee a fost formulată şi de Preşedintele Roberts al Curţii Supreme a Statelor Unite, într-o opinie disidentă în cazul Caperton v. A.T. Massey Coal Co [556 U.S. 868 (2009)]. Acesta a afirmat că în clauza procesului echitabil din Constituţia Statelor Unite nu poate fi citită o obligaţie necondiţionată de abţinere a judecătorilor din cauza unei presupuse părtiniri; "un asemenea raţionament va conduce, în mod inevitabil, la creşterea numărului de acuzaţii aduse judecătorilor, indiferent de caracterul lor vădit nefondat". Într-o asemenea situaţie, ca urmare a creşterii numărului de acuzaţii, încrederea publicului în imparţialitatea judiciarului va avea de suferit mult mai mult, decât în cazul unui eşec izolat de recuzare într-un caz special.

55. Deopotrivă, un sistem rigid poate să creeze o sarcină suplimentară, majorând volumul de muncă al judecătorilor, cu consecinţa periclitării obiectivului administrării cu celeritate a justiţiei. În măsura în care "o justiţie amânată este o justiţie negată", este necesar ca standardele recuzării să nu fie unele rigide, ci să ţină cont de principiile concurente, astfel încât să se asigure un echilibru corect între echitatea procesului şi preocuparea potrivit căreia fixarea unui prag foarte ridicat epuizează oferta de judecători disponibili să soluţioneze cauzele. Mai mult, standardele excesiv de riguroase le permit justiţiabililor şi avocaţilor acestora să evite rigorile procedurale. Dacă recuzarea unui judecător ar putea fi obţinută uşor, ea ar putea fi folosită ca o armă strategică în proces, pentru a-i înlătura pe judecătorii mai puţin receptivi la argumentele părţilor, din motive care au puţin în comun cu imparţialitatea lor. Într-o opinie în care a analizat acest aspect, judecătorul Breyer de la Curtea Supremă a Statelor Unite a subliniat că standardele recuzării trebuie să fie elaborate şi aplicate astfel încât părţile să nu poată obţine recuzarea unui judecător doar din dorinţa de a li se judeca cauza de un judecător care să fie pe placul lor" [Allied-Signal Inc., 891 F.2d 967, 970 (1 Cir. 1989)].

(iv) Punerea în balanţă şi ponderarea principiilor concurente

56. Curtea precizează că domeniul de aplicare al principiilor constituţionale şi al articolului 27 din Codul de jurisdicţie constituţională, care guvernează instituţia recuzării, impune standarde de analiză care trebuie să ţină cont de importanţa principiilor concurente (i.e. obligaţia imparţialităţii şi obligaţia de a judeca un caz).

57. Curtea a precizat în jurisprudenţa sa că dincolo de sarcina protecţiei drepturilor fundamentale garantate de Constituţie, ea trebuie să se asigure că autorităţile publice din diferitele ramuri ale puterii statului rămân în limitele prescrise de Constituţie şi că este nevoită să rezolve, uneori, conflictele care apar între acestea. Sarcina Curţii este, în acest sens, una deosebită pentru menţinerea regimului democratic. Comisia de la Veneţia reaminteşte despre importanţa curţilor constituţionale în implementarea practică a democraţiei, a preeminenţei dreptului şi a protecţiei drepturilor omului. Prin interpretarea textului constituţional, curţile constituţionale previn arbitrariul autorităţilor, oferind cea mai bună interpretare posibilă a Constituţiei (a se vedea, în acest sens, Opinia privind situaţia constituţională din Ucraina, Veneţia, 17-18 decembrie 2010, CDL-AD(2010)044, § 52) [HCC nr.9 din 26 martie 2020, § 34].

58. Aşadar, analizată din acest punct de vedere, chestiunea în discuţie relevă un grad ridicat de probabilitate ca Curtea Constituţională să fie sesizată cu controlul constituţionalităţii unor acte în care să aibă un interes direct sau indirect sau să fie chemată să soluţioneze diferende care ridică astfel de controverse. Astfel de cazuri prezintă, la prima vedere, prin chiar fondul problemei şi prin dilemele şi controversele pe care le ridică, dubii privind imparţialitatea judecătorilor constituţionali.

59. Curtea constată că recurenţa unor asemenea cazuri este determinată de realitatea socială în permanentă schimbare. Mai mult, jurisprudenţa sa demonstrează în mod elocvent că asemenea cazuri fac periodic obiectul analizei sale. Totuşi, Curtea a preferat soluţii diferite de cele prescrise în Legea privind declararea averii şi intereselor personale. Sunt exemple hotărârile sale privind imunitatea judecătorilor constituţionali (HCC nr.9 din 26 martie 2020), privind autonomia financiară a Curţii Constituţionale (HCC nr.27 din 31 octombrie 2019) sau privind procedura testării integrităţii profesionale a funcţionarilor publici, inclusiv a judecătorilor constituţionali (HCC nr.7 din 16 aprilie 2015) ş.a.

60. În aceste cazuri, Curtea a ponderat principiile concurente, pronunţând o soluţie în favoarea protecţiei principiilor rivale. Totuşi, în aceste cazuri, judecătorii constituţionali au fost cei care au decis care dintre seturile de principii are o importanţă mai mare, nu o altă autoritate. Chiar dacă trasarea unei linii de demarcare între principiile în discuţie reprezintă o chestiune dificilă, ea rămâne posibilă. Aşadar, jurisprudenţa Curţii Constituţionale confirmă concluzia potrivit căreia există un standard al necesităţii care îi obligă pe judecători să examineze unele cazuri, în pofida raţiunilor care stau la baza recuzării. Din aceste hotărâri rezultă că obligaţia imparţialităţii nu acţionează de o manieră absolută, ci presupune o punere în balanţă a principiilor concurente. De altfel, chiar Constituţia impune această tehnică de analiză, în special atunci când Curtea Constituţională este chemată să decidă dacă restrângerea exerciţiului unui drept este proporţională cu scopul legitim urmărit.

61. Aşadar, având în vedere circumstanţele extraordinare ca importanţa procesului, urgenţa şi miza litigiului pentru democraţie şi pentru preeminenţa dreptului şi alte elemente, Curtea poate să prefere, la examinarea unei cauze, soluţii diferite de cele din Legea privind declararea averii şi a intereselor personale (cazurile menţionate la § 59 supra confirmă acest fapt). În asemenea situaţii, punerea în balanţă a intereselor concurente reprezintă un atribut al Curţii Constituţionale, nu al autorităţilor învestite cu competenţa punerii în executare a legilor. Aceste autorităţi asigură, aşa cum rezultă din chiar denumirea lor, punerea în executare a legii, nu a Constituţiei.

62. Singura competentă să decidă în această materie este Curtea Constituţională, iar soluţia sa nu poate face obiectul unui control al altei autorităţi. Din aceste motive, analiza finală îi aparţine doar Curţii Constituţionale, care posedă instrumentarul necesar pentru a pondera şi pentru a echilibra interesele concurente. Aceeaşi concluzie rezultă şi din analiza jurisprudenţei Curţii Europene privind independenţa şi imparţialitatea instanţelor.

63. Standardul necesităţii este recunoscut şi în opiniile Comisiei de la Veneţia, care a subliniat că tribunalele constituţionale au obligaţia de a se pronunţa în privinţa constituţionalităţii oricărei legi contestate în faţa lor. Dacă ar permite ca controlul de constituţionalitate să fie blocat prin recuzări ce decurg din posibilitatea ca unul sau mai mulţi dintre membrii săi să facă obiectul unei recuzări cu tentă politică, Curtea Constituţională nu şi-ar mai putea îndeplini rolul (a se vedea, mutatis mutandis, Opinia nr.868/2016 privind Legea referitoare la evaluarea judecătorilor şi procurorilor din Albania, Veneţia, 9 şi 10 şi decembrie, CDL-AD(2016)036, § 26). Curtea Constituţională trebuie să rămână, în calitatea sa de garant al Constituţiei, o instituţie funcţională, iar posibilitatea revocării unui judecător nu trebuie să conducă la blocarea luării unei decizii de Curtea Constituţională (ibidem, § 37).

64. Mai mult, Curtea menţionează că, în acest sens, sunt relevante considerentele Hotărârii nr.20 din 9 iulie 2020, unde a precizat că indiferent de natura hotărârilor Curţii, ele produc efectele pe care Constituţia şi legea le conferă. Curtea a subliniat că actele sale emise în exerciţiul competenţelor constituţionale exclusive nu pot fi supuse cenzurii nici sub aspectul constituţionalităţii, nici sub aspectul legalităţii, de nicio autoritate publică. Astfel, Constituţia nu le permite altor autorităţi publice să examineze o hotărâre a Curţii Constituţionale şi să-i constate neconstituţionalitatea sau ilegalitatea (§ 37 şi 38). De asemenea, şi Comisia de la Veneţia a precizat într-o opinie că este important ca doar Curtea Constituţională să-şi poată revizui hotărârile. Nicio altă autoritate nu poate fi autorizată să o facă. Dacă unei autorităţi publice i s-ar oferi competenţa revizuirii constituţionalităţii sau a legalităţii unui act al Curţii Constituţionale, independenţa Curţii Constituţionale ar fi compromisă (a se vedea Opinia nr.967/2019 privind răspunderea penală a judecătorilor Curţii Constituţionale, Veneţia, 6 şi 7 decembrie 2019, CDLAD(2019)028, § 49, 50, 59).

65. Curtea menţionează că, fiind relativ, standardul necesităţii nu garantează faptul că judecătorii constituţionali se află la adăpost de orice conflict de interese în exerciţiul jurisdicţiei constituţionale. Pot să existe cazuri în care standardul necesităţii nu prevalează şi în care trebuie întreprinse măsuri pentru a asigura protecţia standardelor justiţiei independente şi imparţiale. Curtea trebuie să analizeze dacă răspunderea disciplinară a judecătorului constituţional este aptă să asigure realizarea scopurilor unei justiţii independente şi imparţiale.

(v) Controlul regimului conflictelor de interese

66. Curtea trebuie să verifice dacă tragerea la răspundere disciplinară a judecătorului constituţional este posibilă în cazul comiterii unei încălcări a regimului conflictelor de interese în exerciţiul jurisdicţiei constituţionale. Participarea la judecarea cauzei a unui judecător faţă de care persistă dubii de imparţialitate poate leza încrederea publicului în imparţialitatea justiţiei. Având în vedere faptul că obiectivele protecţiei independenţei şi imparţialităţii judecătorilor implică nu doar drepturi, ci şi responsabilităţi, orice încălcare trebuie să fie sancţionată.

67. Potrivit articolului 17 literele a) şi f) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, judecătorul Curţii Constituţionale este obligat să-şi îndeplinească atribuţiile cu imparţialitate şi în respectul Constituţiei şi să se abţină de la orice acţiune contrară statutului de judecător. Curtea constată că aceste prevederi cuprind inclusiv obligaţia judecătorului de a se abţine de la judecarea unei cauze, atunci când participarea sa poate să afecteze imparţialitatea sa.

68. Curtea întrevede, aşadar, în normele din Legea cu privire la Curtea Constituţională o obligaţie a judecătorilor de a garanta că procesele din faţa Curţii Constituţionale sunt conduse de o manieră compatibilă cu cerinţa imparţialităţii. Potrivit articolului 83 din Codul jurisdicţiei constituţionale, judecătorii constituţionali poartă răspundere disciplinară pentru încălcarea culpabilă a prevederilor Legii cu privire la Curtea Constituţională şi ale Codului jurisdicţiei constituţionale. Articolul 84 alin.(6) din Cod prevede că Curtea Constituţională aplică judecătorilor, în funcţie de gravitatea abaterii, următoarele sancţiuni: a) avertisment; b) mustrare; c) ridicarea mandatului de judecător al Curţii Constituţionale.

69. Aşadar, Curtea constată că prevederile legale din Codul jurisdicţiei constituţionale şi din Legea cu privire la Curtea Constituţională confirmă existenţa unor măsuri apte să realizeze, în mod eficient, scopurile independenţei şi imparţialităţii justiţiei constituţionale.

70. Întreaga activitate jurisdicţională a Curţii Constituţionale include adoptarea tuturor hotărârilor, deciziilor, avizelor şi actelor procedurale aferente. Autoritatea de lucru judecat cu privire la chestiunea soluţionată în cadrul unor proceduri judiciare constituţionale nu poate fi contestată de nicio altă autoritate statală. Prin urmare, decizia de respingere/admitere a unei cereri de recuzare referitoare la un eventual conflict de interese al unui judecător constituţional are un caracter jurisdicţional şi nu poate fi supusă controlului vreunei puteri a statului.

71. Curtea subliniază că nu poate fi admis un control din exterior al activităţii jurisdicţionale. Singura autoritate competentă să realizeze un astfel de control este Curtea Constituţională. Desemnarea unui organ executiv, ca Autoritatea Naţională de Integritate, care să verifice activitatea jurisdicţională a Curţii Constituţionale, ar însemna să se recunoască unei autorităţi executive puterea de a decide în chestiuni constituţionale, tocmai ceea ce Constituţia interzice. Din acest motiv, articolul 19 alin.(1) lit.e) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională contravine articolelor 134, 137 şi 140 din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de domnul Sergiu Litvinenco, deputat în Parlament.

2. Se declară neconstituţional articolul 19 alin.(1) lit.e) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.