Hotărâre nr.19 din 31.10.2023 privind Controlul Constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului (plata anuală a arendei pentru terenurile proprietate publică aferente obiectivelor privatizate/private) (sesizările nr.231g/2022 şi nr.78a/2023)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din

Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ

şi modul de vânzare - cumpărare a pământului

(plata anuală a arendei pentru terenurile proprietate

publică aferente obiectivelor privatizate/private)

(sesizările nr.231g/2022 şi nr.78a/2023)

nr. 19  din  31.10.2023

 (în vigoare 31.10.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 418-421 art.171 din 09.11.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate la 27 decembrie 2022 şi la 21 martie 2023,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 4 alin.(9) şi 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, ridicată de dna avocat Tatiana Guţu, în interesele Consiliului sătesc Răuţel, în dosarul nr.3a-115/2022, pendinte la Curtea de Apel Bălţi.

2. Primarul satului Răuţel, în baza Deciziei Consiliului sătesc Răuţel nr.2/7 din 17 martie 2023, a formulat, de asemenea, o sesizare, prin care i-a solicitat Curţii să verifice constituţionalitatea articolelor 4 alin.(9) şi 10 alin.(11), pct.3 din Nota din anexa la Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, precum şi Legea nr.8 din 2 februarie 2023 pentru modificarea anexei la Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

3. Având în vedere identitatea de obiect, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea sesizărilor, atribuind dosarului nr.231g/2022.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 6 iulie 2023, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării cauzei, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului şi Congresului Autorităţilor Locale din Moldova.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, excepţia de neconstituţionalitate a fost susţinută de dna avocat Tatiana Guţu şi dna Viorica Tcaciuc, secretar al Consiliului sătesc Răuţel. Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională. Guvernul a fost reprezentat de dl Viorel Garaz, secretar de stat al Ministerului Dezvoltării Economice şi Digitalizării.

I. CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. Pe baza unei decizii a Consiliului sătesc Răuţel, raionul Făleşti, au fost date în folosinţă două terenuri aferente infrastructurii unui restaurant şi unei cafenele, pe care erau amplasate construcţii, plantaţii multianuale şi care permiteau accesul la un drum naţional.

8. La 14 ianuarie 2013, între Primăria satului Răuţel, raionul Făleşti, şi dna Tamara Rusanovschi şi dl Ivan Rusanovschi, proprietari ai edificiilor care asigurau funcţionalitatea restaurantului şi a cafenelei, au fost încheiate două contracte de arendă a două terenuri aferente.

9. Ulterior, printr-o altă decizie din anul 2020, Consiliul sătesc Răuţel a stabilit că plata anuală de arendă a terenurilor proprietate publică aferente obiectivelor privatizate este de 10 % din preţul de evaluare a terenului.

10. La 4 martie 2021, dna Tamara Rusanovschi şi dl Ivan Rusanovschi au contestat decizia Consiliului sătesc Răuţel în instanţa de judecată şi au susţinut că autoritatea publică locală a aplicat eronat prevederile Legii privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului. Reclamanţii au menţionat că norma legală care trebuia aplicată în cazul plăţii anuale de arendă este de 0,2 % din preţul normativ calculat pentru terenurile aferente respective, potrivit articolului 10 alin.(11) al Legii nr.1308 din 25 iulie 1997.

11. Prin Hotărârea Judecătoriei Bălţi, sediul central, din 16 mai 2022, cererea reclamanţilor a fost admisă şi a fost anulată decizia Consiliului sătesc Răuţel din 10 decembrie 2020 cu privire la stabilirea plăţii pentru arenda terenurilor în discuţie.

12. La 26 mai 2022, Consiliul sătesc Răuţel a formulat un apel împotriva Hotărârii Judecătoriei Bălţi, sediul central.

13. La 26 iulie 2022, dna avocat Tatiana Guţu a ridicat, în interesele Consiliului sătesc Răuţel, excepţia de neconstituţionalitate a articolului 4 alin.(9) şi a articolului 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

14. Prin Încheierea din 17 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bălţi a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a sesizat Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

II. LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

15. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

"(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar."

Articolul 126

Economia

"(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

(2) Statul trebuie să asigure:

a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii;

b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;

d) stimularea cercetărilor ştiinţifice;

e) exploatarea raţională a pământului şi a celorlalte resurse naturale, în concordanţă cu interesele naţionale;

f) refacerea şi protecţia mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic;

g) sporirea numărului de locuri de muncă, crearea condiţiilor pentru creşterea calităţii vieţii;

h) inviolabilitatea investiţiilor persoanelor fizice şi juridice, inclusiv străine."

Articolul 127

Proprietatea

"(1) Statul ocroteşte proprietatea.

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, spaţiul aerian, apele şi pădurile folosite în interes public, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căile de comunicaţie, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."

Articolul 132

Sistemul fiscal

"(1) Impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective.

(2) Orice alte prestări sunt interzise."

16. Prevederile relevante ale Legii nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului sunt următoarele:

Articolul 4

Vânzarea terenurilor proprietate publică

"(1) Terenurile proprietate publică se împart în terenuri proprietate de stat şi terenuri proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale, delimitarea cărora se stabileşte prin lege.

(2) Vânzarea-cumpărarea terenurilor din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează de către autorităţile administraţiei publice locale la decizia consiliului respectiv, iar a terenurilor din domeniul privat al statului – de către Agenţia Proprietăţii Publice. Vânzătorul soluţionează toate problemele referitoare la construcţiile, instalaţiile inginereşti, plantaţiile multianuale şi la alte bunuri imobile amplasate pe aceste terenuri."

[…]

(9) Vânzarea-cumpărarea terenurilor supuse privatizării, inclusiv a terenurilor aferente bunurilor private, precum şi a celor aferente construcţiilor nefinalizate, se efectuează la un preţ egal cu cel puţin valoarea de piaţă a terenului determinată de un evaluator în conformitate cu Legea nr.989/2002 cu privire la activitatea de evaluare, dar nu mai mic decât preţul normativ calculat în conformitate cu prezenta lege. Terenul care, după parametri şi amplasare, nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se vinde prin concurs sau la licitaţie deţinătorilor de terenuri adiacente. În cazul în care există un singur deţinător de teren adiacent, vânzarea-cumpărarea terenului care nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se efectuează la preţul normativ al pământului. Această prevedere se aplică şi relaţiilor de arendă a unor astfel de terenuri. Celelalte terenuri se vând prin concurs sau la licitaţie, cu excepţiile prevăzute de lege.

[…]".

Articolul 10

Preţul normativ al pământului la vânzarea-cumpărarea şi arendarea terenurilor

"(1) Preţul normativ al pământului se stabileşte la vânzarea-cumpărarea terenurilor, la arendarea lor, precum şi în alte cazuri ce ţin de activitatea economică.

[…]

(8) Plata anuală de arendă a terenurilor proprietate publică aferente bunurilor proprietate privată se stabileşte în funcţie de destinaţia terenurilor arendate. Ea constituie nu mai puţin de 2% şi nu mai mult de 10% din preţul normativ al pământului calculat pentru destinaţia respectivă, cu excepţia cazurilor prevăzute la alin.(9), (10) şi (11).

(9) Terenurile din fondul de rezervă folosite în scopuri agricole până la utilizarea lor conform destinaţiei se dau în arendă în mod prioritar lucrătorilor şi pensionarilor din sfera socială, precum şi familiilor social defavorizate. Pentru aceste categorii de persoane, plata de arendă a terenurilor menţionate echivalează cu impozitul funciar pentru loturile de pământ de pe lângă casă stabilit pentru anul respectiv.

(10) Preţul iniţial de expunere la licitaţie trebuie să fie egal cu cel puţin valoarea de piaţă a terenului determinată de un evaluator în conformitate cu Legea nr.989/2002 cu privire la activitatea de evaluare, dar nu mai mic decât preţul normativ calculat în conformitate cu prezenta lege.

(11) Pentru terenurile proprietate publică aferente bunurilor privatizate, plata anuală de arendă se stabileşte, în procente, din preţul normativ calculat pentru terenurile aferente cu destinaţie respectivă, după cum urmează: 2% – pentru municipiul Chişinău, inclusiv localităţile care intră în componenţa acestuia; 1,5% – pentru municipiile Bălţi, Bender, Tiraspol; 1% – pentru celelalte municipii şi oraşele Anenii Noi, Criuleni, Ialoveni, Străşeni; 0,5% – pentru celelalte oraşe; 0,2% – pentru sate (comune).

(12) La calcularea plăţii anuale de arendă pentru terenurile proprietate publică din cadrul parcurilor industriale create în corespundere cu Legea cu privire la parcurile industriale, întreprinderea-administrator va aplica coeficientul de micşorare până la 0,3 din plata stabilită la alin.(11)."

[…]

Anexă

la Legea privind preţul normativ şi modul

de vânzare-cumpărare a pământului

TARIFE

pentru calcularea preţului normativ al pământului

(pentru o unitate grad-hectar) în lei

[…]

3. În cazul vânzării terenurilor aferente bunurilor privatizate la preţul normativ calculat conform tarifelor specificate la poziţia a IV-a din anexă se aplică următorii coeficienţi:

0,9 – pentru municipiul Chişinău;

0,7 – pentru oraşele care intră în componenţa municipiului Chişinău;

0,5 – pentru satele (comunele) care intră în componenţa municipiului Chişinău;

0,5 – pentru municipiile Bălţi, Bender, Tiraspol şi 0,4 – pentru localităţile care intră în componenţa acestora;

0,2 – pentru oraşele Cahul, Căuşeni, Comrat, Edineţ, Hînceşti, Orhei, Rîbniţa, Soroca, Ungheni, Anenii Noi, Criuleni, Ialoveni, Străşeni;

0,1 – pentru celelalte oraşe;

0,02 – pentru sate (comune).

3¹. În cazul vânzării terenurilor libere de construcţii şi destinate construcţiilor, altele decât cele indicate la pct.3 din prezenta notă, preţul normativ se calculează conform tarifelor specificate la poziţia a IV-a din anexă, prin aplicarea următorilor coeficienţi:

0,7 – pentru municipiile Bălţi, Bender, Tiraspol şi 0,5 – pentru localităţile care intră în componenţa acestora;

0,6 – pentru oraşele Cahul, Căuşeni, Comrat, Edineţ, Hânceşti, Orhei, Râbniţa, Soroca, Ungheni, Anenii Noi, Criuleni, Ialoveni, Străşeni, Ceadâr-Lunga;

0,5 – pentru celelalte oraşe;

0,1 – pentru sate (comune).

[…]".

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizărilor

17. Autorii sesizărilor susţin că coeficienţii prevăzuţi de lege, aplicabili la calcularea plăţii arendei terenurilor publice, trebuie stabiliţi pe baza unui preţ cel puţin egal cu valoarea de piaţă a terenului, determinată de un evaluator, dar nu pe baza preţului normativ stabilit de legislator. Astfel, autorităţilor publice locale li se impune aplicarea unor tarife mici în raport cu preţurile de piaţă, în cazul încheierii contractelor de arendă. Autorii menţionează că autonomia financiară a autorităţilor publice locale înseamnă punerea la dispoziţia primăriilor a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor care le revin. Autonomia financiară a autorităţilor publice locale presupune gestionarea liberă a resurselor proprii, care, în acelaşi timp, trebuie să fie suficiente. De asemenea, autorii critică norma contestată, deoarece aceasta stabileşte în mod diferenţiat plata anuală de arendă în funcţie de localitate: municipiu, oraş şi sat. Acest criteriu defavorizează administraţia publică locală, diminuându-i veniturile proprii. Fiecare unitate administrativ-teritorială are competenţa să deţină, în cadrul politicilor economice naţionale, în mod autonom şi liber resurse proprii suficiente, de care să dispună în mod liber pentru exercitarea atribuţiilor.

18. Mai mult, autoarea sesizării nr.231g/2022 menţionează că tarifele normative de arendă a pământului nu mai corespund realităţii actuale şi preţurilor de piaţă, luând în considerare inflaţia şi perioada mare de timp de când nu au fost actualizate.

19. În acest sens, autorii sesizărilor pretind că dispoziţiile contestate sunt contrare articolelor 9, 109, 126, 127 şi 132 din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

20. În opinia sa, Parlamentul a notat că principiul autonomiei locale nu are un caracter absolut, ci se bazează pe reglementări normative în limitele cărora trebuie să se încadreze. Astfel, administrarea proprietăţii publice de către autorităţile locale se realizează în condiţiile stabilite de legislator. În conformitate cu prevederile articolului 7 din Codul funciar, o competenţă a Parlamentului este stabilirea tarifelor pentru calcularea preţului normativ al pământului, iar articolele 9 şi 10 din Codul funciar stabilesc expres limitele legale de administrare a proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale de către consiliile locale/raionale sau municipale, după caz. Prin Legea nr.8 din 2 februarie 2023 au fost operate modificări în Anexa la Legea contestată, urmărindu-se încurajarea agenţilor economici să investească mai mult şi în localităţile mici. Cu referire la articolul 4 alin.(9) din Legea nr.1308 din 25 iulie 1997, Parlamentul a notat că prin această normă legislatorul a urmărit să creeze reguli uniforme de comercializare a terenurilor proprietate publică pe baza articolului 7 din Codul funciar. Prin urmare, legislaţia cu privire la administrarea bunurilor proprietate publică reglementează limite legale privind gestionarea şi înstrăinarea acestora. Aceste limitări rezultă din natura şi esenţa proprietăţii publice, care diferă de proprietatea privată. În acest sens, cerinţele autorilor sesizărilor sunt neîntemeiate, iar normele contestate corespund prevederilor constituţionale.

21. În opinia sa, Guvernul a menţionat că principiul autonomiei locale se referă la dreptul autorităţilor locale de a-şi exercita atribuţiile şi competenţele în mod independent, în limitele legii şi fără amestecul autorităţilor administraţiei publice centrale. Potrivit Guvernului, cuantumul arendei reglementat de lege nu limitează dreptul autorităţilor privind darea în arendă a terenurilor. Principiul autonomiei locale oferă unităţilor administrativ-teritoriale posibilitatea de a se autoguverna la nivel local sub rezerva de a nu aduce atingere autonomiei altor colectivităţi locale şi intereselor generale ale naţiunii şi statului, propriile interese nu trebuie să fie mai mari şi în contradicţie cu acestea. Prin urmare, coordonarea de către legislator a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. În acest sens, Guvernul consideră argumentele autorilor sesizărilor ca fiind nefondate.

22. În opinia sa, Preşedintele Republicii Moldova a notat că veniturile autorităţilor publice locale se formează inclusiv din resursele obţinute din vânzarea-cumpărarea sau arendarea terenurilor publice al unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, imposibilitatea autorităţilor locale de a da în arendă terenurile aflate în proprietatea sa, la un preţ corespunzător valorii de piaţă, poate afecta bugetul autorităţilor locale. Prin urmare, reglementarea relaţiilor de dare în arendă sau locaţiune şi de vânzare a terenurilor proprietate publică trebuie să respecte principiul autonomiei locale. Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că, potrivit Legii nr.1308 din 25 iulie 1997, preţul normativ al pământului se aplică în toate tranzacţiile funciare, indiferent de tipul de proprietate asupra pământului. Tarifele pentru calcularea preţului normativ al pământului se stabilesc pentru o unitate convenţională (grad-hectar) pe baza indicilor cadastrali (cantitativi şi calitativi) şi se indexează anual de către Parlament, la propunerea Guvernului, în funcţie de rata anuală a inflaţiei publicată de Banca Naţională a Moldovei. Ultima indexare a tarifelor utilizate pentru calcularea preţului normativ al pământului a fost efectuată în anul 2021. Legislatorul a reglementat criteriul valorii de piaţă a pământului în cazul vânzării-cumpărării terenurilor doar pentru situaţia în care există mai mulţi deţinători ai unui teren adiacent, dar a menţinut criteriul preţului normativ al pământului pentru terenurile aferente bunurilor private atunci când există un singur deţinător de terenuri. Criteriul preţului normativ al pământului se aplică în toate situaţiile de arendă a terenurilor publice. Această diferenţiere poate aduce atingere autonomiei financiare a autorităţilor locale.

23. De asemenea, în opinia Preşedintelui Republicii Moldova este remarcat dreptul legislatorului de a stabili unele limite sau de a plafona taxele locale, care este menţionat inclusiv în raportul explicativ care însoţeşte Carta Europeană a Autonomiei Locale, în care se arată că legislaţiile autorităţilor centrale sau regionale pot stabili limite generale pentru împuternicirile colectivităţilor locale în materie fiscală, totuşi acestea nu trebuie să împiedice funcţionarea eficace a responsabilităţii politice la nivel local.

24. În opinia prezentată, Congresul Autorităţilor Locale din Moldova (CALM) menţionează că fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale, să deţină în mod autonom şi liber resurse proprii suficiente, de care poate dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor sale. Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităţilor centrale la stabilirea cuantumului şi a categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel local. CALM notează că numai în funcţie de posibilităţile financiare locale vom fi în prezenţa unei autonomii locale cât mai depline. CALM consideră că impunerea unor tarife de micşorare a preţului sau preţuri mai mici decât preţul de piaţă contravine principiilor fundamentale statuate la articolul 9 din Constituţie, limitând libertatea la iniţiativa economică. Mai mult, stabilirea unor tarife separate, fără a se ţine cont de specificul localităţii, afectează grav sursele proprii de venit ale localităţii. În acest context, autorităţile centrale trebuie să stabilească principiile şi criteriile generale de determinare a coeficienţilor aplicabili la stabilirea preţului pentru terenuri, ţinând cont de specificul localităţii, amplasarea geografică şi atractivitatea de piaţă a bunurilor. CALM menţionează că ultima actualizare a tarifelor pentru calcularea preţului normativ al pământului (pentru o unitate grad-hectar) a fost efectuată prin Legea nr.108 din 17 decembrie 2009.

25. De asemenea, prin Legea nr.220 din 16 decembrie 2021 nu a fost asigurată modificarea tuturor normelor ce vizează vânzarea terenurilor proprietate publică la preţ de piaţă. În acest sens, există norme în Legea nr.1308/1997, care prevăd vânzarea terenurilor la preţ normativ.

III. Aprecierea Curţii Constituţionale

A. Admisibilitatea

26. Prin decizia sa din 6 iulie 2023, Curtea a confirmat respectarea condiţiilor de admisibilitate a sesizărilor.

27. Curtea a constatat că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de dna avocat Tatiana Guţu, în interesele Consiliului sătesc Răuţel, în dosarul nr.3a-115/2022, pendinte la Curtea de Apel Bălţi, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie. De asemenea, articolul 25 alin.(1) lit.j) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.j) din Codul jurisdicţiei constituţionale le conferă consiliilor unităţilor administrativ-teritoriale prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

28. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie articolele 4 alin.(9), 10 alineatele (8) şi (11) şi pct.3 din Nota din anexa la Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, precum şi Legea nr.8 din 2 februarie 2023 pentru modificarea anexei la Legea nr.1308/1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului (punctul 3¹ din Notă). În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că dispoziţiile de modificare şi de completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta (HCC nr.11 din 26 mai 2022, § 27). Din acest motiv, Curtea a precizat că-şi va raporta obiectul analizei la actul de bază.

29. Curtea a menţionat că instanţa de drept comun în faţa căreia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate ar putea aplica normele contestate. Aşa cum rezultă din sesizare, pe rolul instanţei se află o cauză civilă referitoare la stabilirea mărimii plăţii anuale de arendă a terenurilor proprietate publică aferente bunurilor privatizate. Prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

30. De asemenea, Curtea constată că domeniul de aplicare al normelor contestate cuprinde atât autorităţile publice locale de nivelul întâi, cât şi autorităţile publice locale de nivelul al doilea. Autorul sesizării face parte doar din prima categorie a autorităţilor publice locale, dar a contestat norme care vizează ambele categorii. Având în vedere că problema pusă în discuţie este comună pentru ambele categorii de autorităţi publice locale, Curtea a decis să verifice constituţionalitatea prevederilor criticate aşa cum au fost contestate de autor.

31. Curtea a menţionat că autorii sesizărilor au afirmat incidenţa articolelor 9 (principiile fundamentale privind proprietatea), 109 (principiile de bază ale administrării publice locale), 126 (economia), 127 (proprietatea) şi 132 (sistemul fiscal) din Constituţie.

32. Curtea a notat în jurisprudenţa sa că articolul 9 din Constituţie comportă un caracter general şi reprezintă un imperativ care stă la baza oricăror reglementări. Această normă nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (DCC nr.26 din 22 februarie 2022, § 20).

33. Cu privire la articolul 109 din Constituţie, Curtea notează că în jurisprudenţa sa a constatat incidenţa acestui articol într-un caz care viza plafonarea de către Parlament a taxelor locale. În acel caz, Curtea a reţinut că acea măsură a avut un impact negativ asupra veniturilor bugetare ale autorităţilor publice locale (a se vedea HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, § 26).

34. Spre deosebire de Hotărârea sa din 2021, în această cauză autorii sesizărilor au contestat măsuri ale legislatorului care stabilesc criterii exacte de determinare a preţului de arendă al unor terenuri proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale. Ei consideră că măsurile în discuţie au un impact negativ asupra veniturilor bugetare ale autorităţilor publice locale, de vreme ce taxa de arendă este calculată în baza preţului normativ al terenurilor prin aplicarea unor cote procentuale precise stabilite de lege, care nu corespund valorii de piaţă a terenurilor, limitând astfel autonomia financiară a autorităţilor locale.

35. În acest context, în cazul plăţii anuale a arendei terenurilor proprietate publică aferente bunurilor privatizate, Curtea a observat că la articolul 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308/1997 legislatorul a stabilit că autoritatea locală poate percepe plata anuală de arendă care se stabileşte, în procente, din preţul normativ calculat pentru terenurile aferente cu destinaţia în discuţie. De exemplu, articolul 10 alin.(11) din Legea nr.1308/1997 stabileşte că, în cazul satelor (comunelor), autoritatea locală poate percepe pentru arenda terenurilor proprietate publică aferente bunurilor privatizate exact 0,2 % din preţul normativ stabilit de Lege pentru terenurile în discuţie.

36. Curtea a constatat că prin aceste măsuri legislative Parlamentul a limitat marja discreţionară a autorităţilor publice locale în domeniul stabilirii preţurilor pentru arenda terenurilor ce aparţin unităţilor administrativ-teritoriale. Această limitare poate avea un impact negativ asupra veniturilor bugetare ale autorităţilor publice locale şi, din acest motiv, Curtea a constatat incidenţa articolului 109 din Constituţie.

37. Cu referire la articolul 4 alin.(9) din Lege, Curtea a observat că în urma modificărilor recente legislatorul a stabilit că vânzarea terenurilor supuse privatizării, inclusiv a terenurilor aferente bunurilor private, precum şi a celor aferente construcţiilor nefinalizate, se va efectua la un preţ egal cu cel puţin valoarea de piaţă a terenului determinată de un evaluator, dar care nu este mai mic decât preţul normativ calculat pentru unitatea administrativ-teritorială. Astfel, legislatorul a stabilit condiţia evaluării terenului la un preţ egal cu cel puţin valoarea de piaţă. Totodată, legea impune ca preţul de vânzare să nu fie mai mic decât preţul normativ. Astfel, Curtea nu a considerat că această normă afectează autonomia financiară a autorităţilor locale. Prin urmare, acest capăt al sesizărilor este inadmisibil.

38. Cu referire la neconstituţionalitatea punctelor 3) şi 3¹) din Anexa la Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, Curtea a observat că Consiliul sătesc Răuţel, în calitate de autor, nu a argumentat contrarietatea prevederilor contestate cu normele constituţionale invocate. Astfel, Curtea subliniază că simpla enumerare a unor articole din Constituţie nu reprezintă veritabile critici de neconstituţionalitate. Curtea a stabilit că, dacă ar proceda la examinarea unei asemenea sesizări, ea s-ar substitui autorului acesteia în privinţa formulării unor critici de neconstituţionalitate, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu (DCC nr.117 din 8 septembrie 2022, §§ 14-15).

39. Articolul 132 din Constituţie reglementează că sistemul fiscal, impozitele, taxele şi orice venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor raioanelor, oraşelor şi satelor se stabilesc, conform legii, de organele reprezentative respective. În acest context, pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod independent bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având competenţa să aplice şi să stabilească taxe, impozite locale, precum şi tarife în condiţiile legii.

40. Chiar dacă au invocat articolele 126 şi 127 din Constituţie, autorii sesizărilor nu au oferit argumente care să demonstreze caracterul neconstituţional al prevederilor contestate. Curtea reaminteşte că simpla trimitere la o normă constituţională, în lipsa argumentelor care ar fundamenta pretinsa relaţie de contrarietate a dispoziţiilor criticate faţă de aceasta, nu poate fi considerată o veritabilă critică de neconstituţionalitate (a se vedea DCC nr.135 din 12 august 2021, § 21).

41. Pe baza celor menţionate supra, Curtea a reţinut că problema prezentată în sesizări reclamă o analiză în fond, bazată pe articolele 109 şi 132 din Constituţie.

B. Fondul cauzei

42. Principiul autonomiei locale este un principiu fundamental care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor şi care constă în dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a realiza priorităţile comunităţii fără amestecul autorităţilor publice centrale.

43. În materie de autonomie locală, un tratat de referinţă îl reprezintă Carta Europeană a Autonomiei Locale. Acesta vizează competenţa autorităţilor publice locale, precum capacitatea de a se autoguverna, capacitatea colectivităţilor de a-şi alege organele locale, de a-şi exercita propriile competenţe, de a dispune de structuri administrative şi resurse financiare şi de a apela la justiţie în cazul amestecului unor structuri ale autorităţilor publice centrale. Carta prevede, la articolul 2, că principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cât este posibil, în Constituţie (a se vedea HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, §§ 37-38).

44. De asemenea, la articolul 9 alineatele (1)-(3) din Cartă, se stabileşte că, în cadrul politicii economice naţionale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber, în exercitarea atribuţiilor de putere. Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de Constituţie sau de lege, iar cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite la nivelul autorităţilor locale, în limitele legii. Mai mult, potrivit alin.(4) din articolul 9, sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie suficient de diversificate şi evolutive pentru a le permite să urmeze practic, pe cât este posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora.

45. În acest sens, potrivit articolului 109 din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Curtea reţine că aceste principii trebuie interpretate în conformitate cu Carta Europeană a Autonomiei Locale.

46. Mai mult, Recomandarea Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei nr.436 (2019) privind democraţia locală şi regională din Republica Moldova constată la punctul 4 literele b) şi c) că autonomia financiară a autorităţilor locale este foarte limitată, iar finanţele lor sunt extrem de sărace, atât ca proporţie a propriilor venituri în bugetul local, cât şi ca parte a cheltuielilor locale în cadrul cheltuielilor totale din sectorul public. Autorităţile locale depind în mod clar de transferurile şi subsidiile de la stat, iar sistemul fiscal local este foarte slăbit. Lipsa unei delimitări corespunzătoare a teritoriului municipal faţă de proprietatea privată sau de stat face imposibilă evaluarea unităţilor teritoriale în scopul taxării şi provoacă o pierdere a potenţialelor venituri locale.

47. Curtea notează că bugetele locale reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale administraţiei publice locale, modalitatea de finanţare şi acoperire a deficitelor bugetare. Ca parte a sistemului bugetar, bugetele locale îndeplinesc un rol complex, care decurge din rolul general al bugetului public. Astfel, bugetul local îndeplineşte rolul financiar de mobilizare a resurselor şi de redistribuire a acestora pe plan local în funcţie de sarcinile care revin fiecărei unităţi administrativ-teritoriale (HCC nr.27 din 14 septembrie 2021, § 25).

48. Curtea subliniază că articolul 81 din Legea privind administraţia publică locală stabileşte garanţii concrete de realizare a principiului constituţional al autonomiei locale şi, în mod implicit, al autonomiei financiare, instituind prerogativa administraţiei publice locale la baza fiscală proprie, care trebuie să fie proporţională cu competenţele atribuite de Constituţie, de legea în discuţie şi de alte acte normative.

49. În acest sens, Legea privind finanţele publice locale prevede că veniturile proprii ale bugetelor satelor (comunelor), oraşelor se formează din impozitele şi taxele locale, precum şi din încasări din arenda terenurilor şi din locaţiunea bunurilor domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale (articolul 5). De asemenea, Legea privind descentralizarea administrativă prevede că autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară şi îşi adoptă bugetul, care este independent şi separat de bugetul de stat (articolul 12), precum şi posedă un patrimoniu propriu şi distinct, care include bunuri mobile şi imobile, şi dispun liber de acesta în condiţiile legii (articolul 13).

50. În această cauză, Curtea observă că dispoziţiile contestate din articolul 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308/1997 stabilesc că la determinarea plăţii arendei terenurilor aferente bunurilor proprietate privată/bunurilor privatizate, autorităţile locale trebuie să aibă în vedere doar preţul normativ prevăzut de lege. Curtea reţine că principiul autonomiei financiare a autorităţilor locale nu este unul absolut, ci poate fi supus limitărilor. În cazul dării în arendă a bunurilor proprietate publică de către autorităţile locale, legislatorul poate interveni cu reglementări care să prevină stabilirea preţurilor derizorii. Acest interes al legislatorului se încadrează în competenţa sa stabilită de articolul 130 alin.(1) din Constituţie de a reglementa prin lege modul de formare, administrare, utilizare şi control al resurselor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale. În aceste situaţii, este important ca măsurile legislatorului să nu afecteze în mod disproporţionat autonomia financiară a autorităţilor locale.

51. Curtea observă că, în cazul transmiterii în arendă a terenurilor proprietate publică aferente bunurilor privatizate, autorităţile publice locale nu dispun de o marjă discreţionară la stabilirea mărimii plăţii de arendă. Astfel, plata anuală de arendă a terenurilor proprietate publică aferente bunurilor privatizate din sate şi comune se stabileşte în mărime fixă de 0,2 % din preţul normativ (articolul 10 alin.(11) din Legea nr.1308/1997).

52. Prin urmare, autoritatea locală este limitată în posibilitatea de a transmite în arendă un teren la un preţ mai mare decât cel stabilit de legislator. Astfel, Curtea constată că dispoziţiile contestate obligă autorităţile locale să dea în arendă terenurile proprietate publică aferente bunurilor privatizate la preţuri strict determinate, care ar putea să fie şi în detrimentul bugetului unităţii administrativ-teritoriale.

53. Curtea notează că prevederile contestate plasează administraţia publică locală într-o situaţie în care aceasta nu dispune de o capacitate de manevră în stabilirea unor preţuri de piaţă pentru terenurile pe care le poate da în arendă. Curtea a ajuns la concluzia că în baza principiului constituţional al autonomiei locale autoritatea publică locală trebuie să dispună de posibilitatea de a determina preţurile de arendă a terenurilor proprietate publică ţinând cont de specificul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, de potenţialul economic, de amplasarea geografică, de accesul la infrastructură şi alte utilităţi importante etc. Libertatea de a stabili mărimea plăţii de arendă reprezintă un indicator/factor important al gradului de realizare a autonomiei locale. Administraţia publică locală trebuie să dispună de o marjă de apreciere în acest domeniu.

54. Curtea notează că obiectivul legislatorului de a preveni arendarea terenurilor publice la preţuri necorespunzătoare putea fi realizat, în egală măsură, fără a limita în mod excesiv autonomia financiară a autorităţilor locale. De exemplu, preţul de arendă al terenurilor publice poate fi controlat de legislator prin stabilirea unui procent minim, acordându-le autorităţilor locale, în acelaşi timp, posibilitatea să-l majoreze în funcţie de evoluţia preţurilor pe piaţă, dar şi în funcţie de cerere şi ofertă.

55. Curtea nu poate reţine argumentul că autorităţile locale ar putea aplica tarife excesiv de mari pentru arenda terenurilor, de vreme ce aceste măsuri ar fi în detrimentul obiectivului de a acumula bani la bugetul local. Totuşi, chiar dacă ar admite asemenea situaţii, aceste decizii pot fi contestate în faţa instanţelor de drept comun atât de persoanele interesate, cât şi de Cancelaria de Stat, potrivit procedurilor prescrise de Codul administrativ.

56. Între altele, Curtea are în vedere şi Recomandarea Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei privind democraţia locală şi regională din Republica Moldova, care, la punctul 5 lit.e), i-a solicitat Comitetului Miniştrilor să invite autorităţile Republicii Moldova să le acorde autorităţilor locale o marjă discreţionară mai mare la exercitarea funcţiilor lor.

57. În concluzie, Curtea reţine că dispoziţiile articolului 10 alin.(11) din Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nu asigură un echilibru corect între interesul legislatorului de a reglementa prin lege modul de formare, administrare şi control al resurselor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale (articolul 130 din Constituţie), inclusiv al stabilirii preţurilor de arendă a terenurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale, şi principiul autonomiei financiare a autorităţilor locale, care prevede prerogativa organelor reprezentative ale unităţilor administrativ-teritoriale de a stabili impozite, taxe şi alte venituri ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

58. În cazul articolului 10 alin.(8) din Lege, deşi acesta îi acordă autorităţii locale o marjă discreţionară în stabilirea preţului în cazul arendării terenurilor proprietate publică aferente bunurilor proprietate privată, i.e. nu mai puţin de 2 % şi nu mai mult de 10 % din preţul normativ al pământului, Curtea constată că formula de stabilire a preţului nu permite autorităţii locale să aibă în vedere preţul de piaţă al pământului, fapt care poate să afecteze bugetul local.

59. Din aceste motive, dispoziţiile articolului 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308/1997 contravin raţionamentelor coroborate ale articolelor 109 şi 132 din Constituţie.

60. Totodată, în vederea evitării unui vid legislativ, Curtea consideră necesar să stabilească o soluţie provizorie. Aşadar, până la modificarea legii de către Parlament, autorităţile publice locale vor putea percepe o plată anuală a arendei terenurilor aferente bunurilor proprietate privată/bunurilor privatizate care va constitui nu mai puţin de 2 % din valoarea de piaţă a terenului, determinată de un evaluator în conformitate cu Legea cu privire la activitatea de evaluare, care nu va fi mai mică decât preţul normativ calculat în conformitate cu Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

61. În acest sens, Curtea îi va trimite Parlamentului o adresă pentru a implementa raţionamentele prezentei hotărâri.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) şi 140 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate ridicată de dna avocat Tatiana Guţu în interesele Consiliului sătesc Răuţel, în dosarul nr.3a-115/2022, pendinte la Curtea de Apel Bălţi, şi sesizarea formulată de Consiliul sătesc Răuţel.

2. Se declară neconstituţional articolul 10 alineatele (8) şi (11) din Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

3. Până la modificarea legii de către Parlament, autorităţile publice locale vor putea percepe o plată anuală a arendei terenurilor aferente bunurilor proprietate privată/bunurilor privatizate care va constitui nu mai puţin de 2 % din valoarea de piaţă a terenului, determinată de un evaluator în conformitate cu Legea cu privire la activitatea de evaluare, care nu va fi mai mică decât preţul normativ calculat în conformitate cu Legea privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

4. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea ce ţine de controlul constituţionalităţii articolului 4 alin.(9) şi punctele 3) şi 3¹) din Anexa la Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

Prin Hotărârea nr.19 din 31 octombrie 2023, Curtea Constituţională a declarat neconstituţional articolul 10 alineatele (8) şi (11) Legea nr.1308 din 25 iulie 1997 privind preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului.

În acest context, Curtea îi solicită Parlamentului să modifice legislaţia relevantă în conformitate cu raţionamentele hotărârii Curţii Constituţionale.

Aşadar, potrivit prevederilor articolelor 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenul prevăzut de lege.

Nicolae ROŞCA,

Preşedintele Curţii Constituţionale