Постановление N 19 от 31.10.2023 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли (ежегодная арендная плата за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты или объекты частной собственности) (обращения № 231g/2022 г. и № 78а/2023 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности некоторых положений Закона № 1308 от

25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли

(ежегодная арендная плата за земли, находящиеся в публичной

собственности, на которых расположены приватизированные

объекты или объекты частной собственности)

(обращения № 231g/2022 г. и № 78а/2023 г.)

№ 19  от  31.10.2023

 (в силу 31.10.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 418-421 ст. 171 от 09.11.2023

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 27 декабря 2022 г. и 21 марта 2023 г.,

рассмотрев указанные обращения в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(9) и ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли, представленное адвокатом Татьяной Гуцу в интересах сельского совета Рэуцел, по делу № 3а-115/2022, рассматриваемому в Апелляционной палате Бэлць.

2. На основании решения сельского совета Рэуцел № 2/7 от 17 марта 2023 года примар села Рэуцел подал обращение о контроле конституционности ст.4 ч.(9) и ст.10 ч.(11), пункта 3 примечания в приложении к Закону № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли и Закона № 8 от 2 февраля 2023 года о внесении изменения в приложение к Закону о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308/1997 г.

3. Принимая во внимание идентичность предмета обращений, Конституционный суд в соответствии со ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции решил объединить их в одно производство, присвоив делу номер 231g/2022 г.

4. Определением Конституционного суда от 6 июля 2023 года, без вынесения решения по существу, обращения были признаны приемлемыми.

5. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Конгресса органов местного самоуправления в Молдове.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали адвокат Татьяна Гуцу и секретарь сельского совета Рэуцел, Виорика Ткачук. От Парламента принял участие Валериу Кучук, начальник службы представительства в Конституционном суде, от Правительства – Виорел Гараз, государственный секретарь Министерства экономического и цифрового развития.

I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ОСНОВНОГО СПОРА

7. Согласно решению сельского совета Рэуцел, район Фэлешть, были сданы в пользование два земельных участка, на которых находятся инфраструктура одного ресторана и кафе и многолетние насаждения, позволяющие доступ к национальной дороге.

8. Примэрия села Рэуцел, район Фэлешть, 14 января 2013 года заключила с Тамарой Русановски и Иваном Русановски, собственниками строений, обеспечивающих работу ресторана и кафе, два договора об аренде двух земельных участков.

9. Впоследствии решением от 2020 года сельский совет Рэуцел установил за земли, находящиеся в публичной собственности, где расположены приватизированные объекты, ежегодную арендную плату в размере 10% от оценочной стоимости этих земель.

10. Тамара Русановски и Иван Русановски 4 марта 2021 года обжаловали решение сельского совета Рэуцел в судебную инстанцию, утверждая, что местный орган публичного управления ошибочно применил положения Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли. Они отметили, что должна быть применена норма, предусматривающая ежегодную арендную плату в размере 0,2 % от нормативной цены, согласно ст.10 ч.(11) Закона № 1308 от 25 июля 1997 года.

11. Решением от 16 мая 2022 года суд Бэлць (главный офис) удовлетворил заявление истцов и отменил решение сельского совета Рэуцел от 10 декабря 2020 года, которое устанавливало плату за аренду земельных участков.

12. Сельский совет Рэуцел 26 мая 2022 года обжаловал в апелляционном порядке решение суда Бэлць (главный офис).

13. Адвокат Татьяна Гуцу 26 июля 2022 года представила в интересах сельского совета Рэуцел запрос об исключительном случае неконституционности ст.4 ч.(9) и ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

14. Определением от 17 ноября 2022 года Апелляционная палата Бэлць удовлетворила запрос и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

II. ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

15. Применимые положения Конституции:

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 126

Экономика

"(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

d) стимулирование научных исследований;

е) рациональное использование земли и других природных ресурсов в соответствии с национальными интересами;

f) восстановление и охрану окружающей среды, а также поддержание экологического равновесия;

g) увеличение количества рабочих мест, создание необходимых условий для повышения жизненного уровня;

h) неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных".

Статья 127

Собственность

"(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

(3) Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.

(4) Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности".

Статья 132

Налоговая система

"(1) Налоги, сборы и любые другие доходы государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами.

(2) Любое иное налогообложение запрещено".

16. Применимые положения Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли:

Статья 4

Продажа земель, находящихся в публичной собственности

"(1) Земли, находящиеся в публичной собственности, подразделяются на земли, находящиеся в государственной собственности, и земли, находящиеся в собственности административно-территориальных единиц, порядок отнесения к которым устанавливается законом.

(2) Купля-продажа земель частной сферы административно-территориальных единиц осуществляется органами местного публичного управления по решению соответствующего совета, а земель частной сферы государства – Агентством публичной собственности. Продавец решает все вопросы, связанные со строениями, инженерными сооружениями, многолетними насаждениями и другим недвижимым имуществом, расположенным на данном земельном участке.

[…]

(9) Купля-продажа подлежащих приватизации земель, включая земли, на которых расположены частные объекты, а также объекты незавершенного строительства, осуществляется по цене, равной по меньшей мере рыночной стоимости земли, определенной оценщиком в соответствии с Законом об оценочной деятельности № 989/2002, но не ниже нормативной цены, рассчитанной в соответствии с настоящим законом. Земельный участок, который по своим параметрам и расположению не может быть сформирован как самостоятельный объект недвижимого имущества, продается по конкурсу или на аукционе обладателям смежных земель. В случае наличия лишь одного обладателя смежных земель купля-продажа земельного участка, который не может быть сформирован как самостоятельный объект недвижимого имущества, осуществляется по нормативной цене земли. Данное положение распространяется также на арендные отношения по такого рода участкам. Другие земли продаются по конкурсу или на аукционе с исключениями, предусмотренными законом.

[…]".

Статья 10

Нормативная цена земли при купле-продаже и аренде земель

"(1) Нормативная цена земли устанавливается при купле-продаже земель, при аренде земель и в других случаях, относящихся к экономической деятельности.

[…]

(8) Ежегодная арендная плата за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены объекты, находящиеся в частной собственности, зависит от назначения арендуемых земель. Она не может быть меньше двух процентов и не должна превышать 10 процентов нормативной цены земли, рассчитанной для ее соответствующего назначения, за исключением случаев, предусмотренных частями (9), (10) и (11).

(9) Земли резервного фонда, используемые в сельскохозяйственных целях до применения их по назначению, сдаются в аренду преимущественно работникам и пенсионерам социальной сферы и социально незащищенным семьям. Арендная плата за них для указанных категорий лиц равняется земельному налогу на приусадебные земельные участки, установленному на соответствующий год.

(10) Начальная цена при выставлении на аукцион должна быть равна по меньшей мере рыночной стоимости земли, определенной оценщиком в соответствии с Законом об оценочной деятельности № 989/2002, но не ниже нормативной цены, рассчитанной в соответствии с настоящим законом.

(11) На земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты, ежегодная арендная плата устанавливается в процентах от нормативной цены земли, рассчитанной для ее соответствующего назначения, следующим образом: 2 процента – для муниципия Кишинэу, включая населенные пункты, входящие в его состав; 1,5 процента – для муниципиев Бэлць, Бендер, Тирасполь; 1 процент – для остальных муниципиев и городов Анений Ной, Криулень, Яловень, Стрэшень; 0,5 процента – для остальных городов; 0,2 процента – для сел (коммун).

(12) При начислении ежегодной арендной платы для земельных участков, находящихся в публичной собственности и входящих в состав промышленных парков, созданных в соответствии с Законом о промышленных парках, предприятие-администратор применяет понижающий коэффициент до 0,3 от тарифа, предусмотренного в части (11).

[…]

Приложение

к Закону о нормативной цене

и порядке купли-продажи земли

ТАРИФЫ

для расчета нормативной цены земли

(на 1 балл-гектар) в леях

[…]

3. При продаже земель, на которых расположены приватизированные объекты, к нормативной цене, рассчитанной исходя из тарифов, указанных в позиции IV приложения, применяются следующие коэффициенты:

0,9 – для муниципия Кишинэу;

0,7 – для городов, входящих в состав муниципия Кишинэу;

0,5 – для сел (коммун), входящих в состав муниципия Кишинэу;

0,5 – для муниципиев Бэлць, Бендер, Тирасполь и 0,4 – для населенных пунктов, входящих в их состав;

0,2 – для городов Кахул, Кэушень, Комрат, Единец, Хынчешть, Орхей, Рыбница, Сорока, Унгень, Анений Ной, Криулень, Яловень, Стрэшень;

0,1 – для остальных городов;

0,02 – для сел (коммун).

3¹. При продаже земель, не занятых строениями и предназначенных для застройки, за исключением земель, указанных в пункте 3 настоящих примечаний, к нормативной цене, рассчитанной исходя из тарифов, указанных в позиции IV приложения, применяются следующие коэффициенты:

0,7 – для муниципиев Бэлць, Бендер, Тирасполь и 0,5 – для населенных пунктов, входящих в их состав;

0,6 – для городов Кахул, Кэушень, Комрат, Единец, Хынчешть, Орхей, Рыбница, Сорока, Унгень, Анений Ной, Криулень, Яловень, Стрэшень, Чадыр-Лунга;

0,5 – для остальных городов;

0,1– для сел (коммун).

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы авторов обращений

17. Авторы обращений отмечают, что коэффициенты, предусмотренные законом и применяемые при исчислении арендной платы за земли, составляющие публичную собственность, необходимо устанавливать как минимум по рыночной стоимости земли, определенной оценщиком, а не по нормативной цене, установленной законодателем. Так, при заключении договоров аренды земель местным органам публичного управления навязываются заниженные цены по сравнению с их рыночной стоимостью. Они отмечают, что финансовая автономия органов местного публичного управления означает предоставить примэриям в распоряжение необходимые средства для выполнения своих функций. Финансовая автономия органов местного публичного управления предполагает свободное управление собственными финансовыми средствами, которые, в то же время, должны быть достаточными. Оспариваемая норма подвергается критике и потому, что она предусматривает различный размер ежегодной арендной платы, в зависимости от местности, где находится земельный участок, в муниципии, в городе или в селе. Это приводит к снижению доходов органов местного публичного управления, ставя их в невыгодное положение. Каждая административно-территориальная единица имеет право, в рамках национальной экономической политики, обладать достаточными собственными финансовыми средствами, которыми она может свободно распоряжаться для осуществления своих функций.

18. Автор обращения № 231g/2022 г. отмечает, что нормативные цены за аренду земли не соответствуют сегодняшним реалиям и рыночным ценам, учитывая инфляцию и время, которое прошло с тех пор, когда они были последний раз пересмотрены.

19. По мнению авторов обращений, оспариваемые положения противоречат ст.9, ст.109, ст.126, ст.127 и ст.132 Конституции.

II. Аргументы органов власти и учреждений, представивших свое мнение

20. В представленном мнении Парламент отмечает, что принцип местной автономии не носит абсолютный характер и основывается на нормативных положениях, в рамках которых местная автономия должна вписаться. Так, управление местными органами публичной собственностью осуществляется в условиях, установленных законодателем. В соответствии со ст.7 Земельного кодекса определение тарифов для исчисления нормативной цены земель входит в компетенцию Парламента, а положения ст.9 и ст.10 Земельного кодекса четко обозначают законные пределы управления собственностью административно-территориальных единиц местными/районными или муниципальными советами, в зависимости от случая. Законом № 8 от 2 февраля 2023 года были внесены изменения в приложение к оспариваемому закону в целях поощрения хозяйствующих субъектов больше вкладывать в некрупные населенные пункты. Относительно ст.4 ч.(9) Закона 1308 от 25 июля 1997 года Парламент отмечает, что ее целью является установление единообразных правил в сфере продажи земель, находящихся в публичной собственности, на основании ст.7 Земельного кодекса. Следовательно, законодательство в области управления публичной собственностью предусматривает законные пределы управления и отчуждения этого имущества, вытекающие из природы и сущности публичной собственности, которая отличается от частной собственности. В этом смысле, требования авторов обращений являются необоснованными, а оспариваемые положения соответствуют конституционным нормам.

21. В мнении Правительства отмечается, что принцип местной автономии – это право органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия и функции самостоятельно, в рамках закона и без вмешательства со стороны центральных органов публичного управления. По мнению Правительства, размер арендной платы, предусмотренный законом, не ограничивает право органов сдавать в аренду земельные участки. Принцип местной автономии предоставляет административно-территориальным единицам право на самоуправление на местном уровне при условии, что они не затрагивают автономию других местных сообществ и общие интересы народа и государства; собственные интересы не должны преобладать и вступать с ними в противоречие. Поэтому координирование деятельности органов местного управления в определенных областях со стороны законодателя не вступает в противоречие с принципом местной автономии, являясь мерой, необходимой в демократическом обществе. В этом смысле Правительство считает доводы авторов обращений необоснованными.

22. Президент Республики Молдова в представленном мнении отмечает, что доходы органов местного публичного управления формируются в том числе из средств, полученных от купли-продажи или аренды земель, принадлежащих административно-территориальным единицам. Поэтому невозможность сдачи в аренду земель, находящихся в публичной собственности, по цене, соответствующей рыночной стоимости, может негативно повлиять на бюджет местных органов. Регулирование отношений сдачи в аренду или внаем, либо продажи земель, находящихся в публичной собственности, должно соблюдать принцип местной автономии. Президент Республики Молдова отмечает, что, согласно положениям Закона № 1308 от 25 июля 1997 года, нормативная цена применяется во всех земельных сделках, независимо от вида собственности на землю. Тарифы для расчета нормативной цены земли устанавливаются на одну условную единицу (1 бал – гектар), исходя из кадастровых показателей (количественных и качественных) и ежегодно индексируются Парламентом, по предложению Правительства, в зависимости от годовой инфляции, согласно оценке Национального банка Молдовы. Последняя индексация тарифов, используемых при расчете нормативной цены земли, была произведена в 2021 году. Законодатель применил при купле-продаже земельных участков рыночную стоимость земли только в том случае, когда прилегающий земельный участок имеет несколько собственников, но сохранил нормативную цену для земельных участков, на которых находятся частные объекты, когда собственником земельных участков является один субъект. Критерий нормативной цены земли применяется во всех случаях сдачи в аренду земельных участков, находящихся в публичной собственности. Подобная дифференциация может затрагивать финансовую автономию органов местного самоуправления.

23. Кроме того, в мнении Президента Республики Молдова указывается на право законодателя предусматривать определенные ограничения или устанавливать максимальный предел местных сборов. Об этом говорится и в пояснительном докладе к Европейской хартии местного самоуправления, в котором отмечается, что законодательство центральных или региональных органов могут устанавливать общие пределы для осуществления полномочий местными сообществами в налоговой сфере, однако они не должны препятствовать эффективной реализации политической ответственности на местном уровне.

24. В представленном мнении Конгресс органов местного самоуправления в Молдове отмечает, что каждая административно-территориальная единица имеет право, в рамках национальной экономической политики, обладать достаточными собственными финансовыми средствами, которыми она может свободно распоряжаться для осуществления своих функций. Реализация эффективной финансовой автономии на местном уровне предполагает снижение роли центральных органов в определении размера и видов местных налоговых доходов и нефискальных доходов. Конгресс отмечает, что только располагая местными средствами, можно добиться наиболее полной местной автономии. Конгресс считает, что навязывание тарифов, которые снижают цены или устанавливают цены ниже рыночной стоимости, противоречит основным принципам, закрепленным в ст.9 Конституции, и ограничивает свободную экономическую инициативу. Более того, установление отдельных тарифов, без учета специфики населенного пункта, серьезно влияет на собственные источники доходов этого населенного пункта. В этой связи центральные государственные органы должны предусматривать общие принципы и критерии определения коэффициентов, применяемых при установлении цен на земли, учитывая специфику населенного пункта, географическое расположение и рыночную стоимость объектов. Конгресс отмечает, что последний раз тарифы для расчета нормативной цены земли (на 1 балл – гектар) пересматривались Законом № 108 от 17 декабря 2009 года.

25. Кроме того, принятием Закона № 220 от 16 декабря 2021 года не было обеспечено изменение всех положений, касающихся продажи земель, находящихся в публичной собственности, по рыночной цене. Так, Закон № 1308/1997 г. содержит положения, предусматривающие продажу земельных участков по нормативной цене.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость

26. Определением от 6 июля 2023 года Конституционный суд подтвердил соблюдение обращениями требований приемлемости.

27. Конституционный суд отметил, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по ходатайству адвоката Татьяны Гуцу в интересах сельского совета Рэуцел, по делу № 3а-115/2022, рассматриваемому в Апелляционной палате Бэлць, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции. Согласно положениям ст.25 ч.(1) п.j) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.j) Кодекса конституционной юрисдикции, советы административно-территориальных единиц обладают правом обращения в Конституционный суд.

28. Предметом обращения о контроле конституционности являются ст.4 ч.(9), ст.10 ч.(8) и ч.(11) и пункт 3 примечания в приложении к Закону № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли, а также Закон № 8 от 2 февраля 2023 года о внесении изменения в приложение к Закону о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308/1997 (пункт 3¹ примечания). В своей практике Конституционный суд подчеркнул, что положения о внесении изменений и дополнений в законодательный акт со дня вступления их в силу вносятся в основной акт и становятся его составной частью (ПКС № 11 от 26 мая 2022 г., § 27). На этом основании Конституционный суд отмечает, что предметом анализа по данному делу станет основной акт.

29. Конституционный суд отмечает, что судебная инстанция общей юрисдикции может применить оспариваемые нормы при разрешении дела. Как следует из обращения, в производстве суда находится гражданское дело об определении размера ежегодной арендной платы за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

30. Конституционный суд отмечает, что сфера применения оспариваемых положений охватывает как органы местного публичного управления первого уровня, так и органы местного публичного управления второго уровня. Автор обращения относится к первой категории, однако оспоренные им положения касаются обеих категорий органов местного публичного управления. Учитывая, что вопрос, затронутый в обращениях, является общим для обеих категорий органов местного публичного управления, Конституционный суд решил осуществить контроль конституционности оспариваемых положений, как они были указаны авторами обращений.

31. Конституционный суд отмечает, что авторы обращений указывают на действие ст.9 (основные принципы собственности), ст.109 (основные принципы местного публичного управления), ст.126 (экономика), ст.127 (собственность) и ст.132 (налоговая система) Конституции.

32. Ранее Конституционный суд подчеркнул, что ст.9 Конституции носит общий характер и содержит требование, которое лежит в основе любого правового регулирования. Данная норма не может быть приведена в качестве ссылки самостоятельно, а только в соотношении с другой применяемой по делу конституционной нормой (ОКС № 26 от 22 февраля 2022 г., § 20).

33. Относительно ст.109 Конституции, Конституционный суд отмечает, что в своей практике констатировал действие данной статьи по делу ограничения Парламентом размера местных сборов. Конституционный суд указал, что последствия данной меры были отрицательными для бюджетных доходов органов местного публичного управления (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 г., § 26).

34. В отличие от предмета вынесенного в 2021 году постановления, по данному делу авторы обращений оспаривают меры, принятые законодателем, которые устанавливают точные критерии определения цен за аренду земель, находящихся в публичной собственности административно-территориальных единиц. Они считают, что эти меры отрицательно отражаются на доходной части бюджетов органов местного публичного управления, так как сбор за аренду устанавливается в процентах от четко обозначенной нормативной цены, которые не соответствуют рыночной стоимости земельных участков, тем самым ограничивается финансовая автономия местных органов.

35. Относительно ежегодной арендной платы за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты, Конституционный суд отмечает, что в ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308/1997 г. законодатель установил, что местный орган может взимать ежегодную арендную плату в процентах от нормативной цены земли соответствующего назначения. К примеру, ст.10 ч.(11) Закона № 1308/1997 г. предусматривает, что в селах (коммунах) местный орган может взимать за аренду земель, находящихся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты, 0,2% от нормативной цены, установленной законом.

36. Конституционный суд считает, что указанными законодательными мерами Парламент ограничивает право органов местного публичного управления определять по своему усмотрению цены за аренду земель, принадлежащих административно-территориальным единицам. Это ограничение может негативно повлиять на бюджетные доходы местных органов. На этом основании Конституционный суд считает, что ст.109 Конституции подлежит применению по делу.

37. Что касается ст.4 ч.(9) закона, Конституционный суд отмечает, что, согласно внесенным законодателем изменений, продажа подлежащих приватизации земель, включая земли, на которых расположены частные объекты, а также объекты незавершенного строительства, осуществляется по цене, равной по меньшей мере рыночной стоимости земли, определенной оценщиком, но не ниже нормативной цены, рассчитанной для административно-территориальной единицы. Следовательно, законодатель установил условие оценки земли по цене, равной как минимум рыночной стоимости. В то же время закон требует, чтобы продажная цена не была ниже нормативной цены. Конституционный суд не считает, что данная норма нарушает финансовую автономию местных органов. В связи с этим обращения в этой части расцениваются как неприемлемые.

38. Относительно неконституционности пункта 3) и пункта 3¹) приложения к Закону № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли, Конституционный суд отмечает, что сельский совет Рэуцел, в качестве автора обращения, не обосновал противоречие оспариваемых положений приведенным конституционным нормам. Так, Конституционный суд подчеркивает, что простое перечисление норм Конституции не является подлинной критикой о неконституционности. Приступить к рассмотрению по существу подобного обращения означает заменить его автора в изложении доводов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (ОКС № 117 от 8 сентября 2022 г., § 14-15).

39. Положения ст.132 Конституции предусматривают, что налоги, сборы и любые другие доходы государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования и бюджетов районов, городов и сел устанавливаются согласно закону соответствующими представительными органами. В этом контексте для обеспечения местной автономии органы местного публичного управления разрабатывают, утверждают и администрируют самостоятельно бюджеты административно-территориальных единиц, обладают полномочиями по применению и установлению сборов, местных налогов, а также тарифов в условиях закона.

40. В поддержку обращений авторы ссылаются на ст.126 и ст.127 Конституции, но не излагают аргументов, демонстрирующих неконституционность оспариваемых положений. В связи с этим Конституционный суд подчеркивает, что простое перечисление конституционных норм в отсутствие аргументов, доказывающих предполагаемое противоречие оспариваемых положений, не рассматривается как подлинная критика о неконституционности (см. ОКС № 135 от 12 августа 2021 г., § 21).

41. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что вопрос, поднятый в обращениях, требует анализа по существу на основании ст.109 и ст.132 Конституции.

B. Существо дела

42. Принцип местного самоуправления составляет основной принцип органов местного самоуправления и их деятельности, заключающийся в праве административно-территориальных единиц реализовывать приоритетные задачи, стоящие перед сообществом, без вмешательства со стороны центральных органов государственной власти.

43. В области местной автономии базовым договором является Европейская хартия местного самоуправления. Данный договор предусматривает компетенцию и способность местных публичных органов на самоуправление, способность сообществ избирать местные органы, осуществлять свои полномочия, иметь административные структуры и финансовые средства и обращаться к правосудию в случае вмешательства со стороны центральных государственных органов. В статье 2 Хартия предусматривает, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 г., § 37-38).

44. Наряду с этим, в ст.9 ч.(1)-(3) Хартия предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Более того, согласно положениям ч.(4) ст.9, финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

45. В этом смысле, согласно ст.109 Конституции, публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Конституционный суд отмечает, что эти принципы следует трактовать в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.

46. Более того, Рекомендация Конгресса местных и региональных органов Совета Европы № 436 (2019) о местной и региональной демократии в Республике Молдова в пункте 4 пп.b) и пп.с) предусматривает, что финансовая автономия местных органов очень ограничена, финансовые средства крайне скудны, как по количеству собственных доходов в местном бюджете, так и по расходам в общих расходах публичного сектора. Местные органы зависят от государственных трансфертов и субсидий, а местная налоговая система очень ослаблена. Отсутствие соответствующего разграничения муниципальной территории в отношении частной или государственной собственности делает невозможной оценку территориальных единиц в целях налогообложения и приводит к потере потенциальных местных доходов.

47. Конституционный суд отмечает, что местные бюджеты отражают потоки доходов и расходов местной администрации, порядок финансирования расходов и покрытия бюджетного дефицита. В качестве составной части бюджетной системы местные бюджеты выполняют комплексную функцию, вытекающую из общей функции государственного бюджета. Таким образом, местный бюджет выполняет финансовую функцию по сбору средств и их перераспределению на местном уровне в зависимости от задач, возложенных на каждую административно-территориальную единицу (ПКС № 27 от 14 сентября 2021 г., § 25).

48. Конституционный суд отмечает, что ст.81 Закона о местном публичном управлении устанавливает конкретные гарантии реализации конституционного принципа местной автономии, в том числе финансовой автономии, устанавливая прерогативу органов местного публичного управления располагать собственной налоговой базой, которая должна быть пропорциональной с полномочиями, которыми наделила их Конституция, указанный закон и другие нормативные акты.

49. В этом смысле Закон о местных публичных финансах предусматривает, что доходы бюджетов сел (коммун), городов состоят из местных налогов и сборов, а также из поступлений от сдачи в аренду земельных участков и имущественного найма частного сектора административно-территориальной единицы (ст.5). Кроме того, Закон об административной децентрализации предусматривает, что местные органы публичной власти пользуются в соответствии с законом финансовой автономией, принимают собственный бюджет, который не зависит от государственного бюджета и отделен от него (ст.12), а также обладают собственным обособленным имуществом, в состав которого входит движимое и недвижимое имущество, которым они свободно распоряжаются в соответствии с законом (ст.13).

50. По данному делу Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308/1997 г. предусматривают, что при определении арендной платы за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены объекты, составляющие частную собственность, либо приватизированные объекты, местные органы должны исходить только из нормативной цены, предусмотренной законом. Конституционный суд отмечает, что принцип финансовой автономии местных органов не является абсолютным и может подвергаться ограничениям. В случае сдачи в аренду местными органами объектов, находящихся в публичной собственности, законодатель вправе установить положения, не допускающие установления чрезмерно низких цен. Этот интерес законодателя согласуется с его компетенцией, предусмотренной ст.130 ч.(1) Конституции, в соответствии с которой формирование, управление, использование и контроль за финансовыми средствами административно-территориальных единиц регламентируются законом. В этих обстоятельствах имеет большое значение, чтобы принимаемые законодателем меры не затрагивали несоразмерно финансовую автономию местных органов.

51. Конституционный суд отмечает, что при сдаче в аренду земель, находящихся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты, органы местного публичного управления не располагают определенной свободой усмотрения в установлении размера арендной платы. Так, ежегодная арендная плата за такие земли в селах и коммунах установлена в фиксированном размере – 0,2% от нормативной цены (ст.10 ч.(11) Закона № 1308/1997 г.).

52. Это свидетельствует о том, что орган местного публичного управления не имеет возможности сдать землю в аренду по более высокой цене, в сравнении с ценой, обозначенной законодателем. Оспариваемые положения обязывают местные органы сдавать в аренду земельные участки, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты, по строго определенным ценам, что сопряжено с нанесением ущерба бюджету административно-территориальной единицы.

53. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения лишают орган местного публичного управления способности маневрировать при определении рыночных цен в случае сдачи в аренду земель. Конституционный суд приходит к выводу, что на основании конституционного принципа местной автономии орган местного публичного управления должен иметь возможность определить арендную плату за земли, находящиеся в публичной собственности, с учетом специфики каждой административно-территориальной единицы, ее экономического потенциала, географического расположения, доступа к инфраструктуре и к другим важным утилитарным системам и др. Право определять свободно размер арендной платы составляет важный показатель, фактор уровня реализации местной автономии. Орган местного публичного управления должен располагать определенной свободой усмотрения в этой области.

54. Конституционный суд отмечает, что задача законодателя не допустить сдачи в аренду земель по несоответствующим ценам могла быть в равной мере реализована без чрезмерного ограничения финансовой автономии местных органов. Например, контроль за ценами за аренду земель, находящихся в публичной собственности, законодатель может осуществлять путем установления минимального процента, предоставляя местным органам право повышать его в зависимости от роста рыночных цен, а также в зависимости от спроса и предложения.

55. Конституционный суд не может согласиться с аргументом о том, что местные органы могут назначить чрезмерно высокие тарифы за аренду земель, учитывая, что эти меры могут негативно сказаться на сборе денег в местный бюджет. И все-таки, допуская, что это может случиться, такие решения могут быть обжалованы в судебные инстанции общей юрисдикции как заинтересованными лицами, так и Государственной канцелярией, в соответствии с процедурами, предусмотренными Административным кодексом.

56. Конституционный суд принимает во внимание и Рекомендацию Конгресса местных и региональных органов Совета Европы о местной и региональной демократии в Республике Молдова, в которой в пункте 5 пп.е) отмечается, что Комитет министров должен призвать власти Республики Молдова предоставлять местным органам большую степень свободы усмотрения в осуществлении своих функций.

57. В заключение Конституционный суд отмечает, что положения ст.10 ч.(11) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли не обеспечивают справедливое равновесие между интересом законодателя регламентировать законом порядок формирования, управления и контроля за финансовыми средствами административно-территориальных единиц (ст.130 Конституции), включая определение арендной платы за земельные участки, находящиеся в публичной собственности административно-территориальных единиц, и принципом финансовой автономии местных органов, который предусматривает прерогативу представительных органов административно-территориальных единиц устанавливать налоги, сборы и другие доходы бюджетов административно-территориальных единиц.

58. Что касается ст.10 ч.(8) закона, которая предоставляет местному органу относительную свободу при определении цены за аренду земель, находящихся в публичной собственности, на которых расположены объекты частной собственности, а именно не менее 2 % и не более 10 % от нормативной цены на землю, Конституционный суд отмечает, что формула расчета не позволяет местному органу учитывать рыночную стоимость земли, что может отрицательно повлиять на местный бюджет.

59. Исходя из вышеизложенного, положения ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308/1997 г. вступают в противоречие с положениями ст.109 и ст.132 Конституции.

60. Вместе с тем, во избежание законодательного вакуума, Конституционный суд считает необходимым установить временное решение. До внесения Парламентом изменений в закон органы местного публичного управления вправе взимать ежегодную арендную плату за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены объекты частной собственности/ приватизированные объекты, в размере не менее 2 % от рыночной стоимости земли, определенной оценщиком в соответствии с Законом об оценочной деятельности, которая не может быть ниже нормативной цены, рассчитанной в соответствии с Законом о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

61. Конституционный суд направит Парламенту представление для исполнения настоящего постановления.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g), ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованными обращение об исключительном случае неконституционности, представленное адвокатом Татьяной Гуцу в интересах сельского совета Рэуцел, в рамках дела № 3а-115/2022, рассматриваемого в Апелляционной палате Бэлць, и обращение сельского совета Рэуцел.

2. Признать неконституционными положения ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

3. До внесения Парламентом изменений в закон органы местного публичного управления вправе взимать ежегодную арендную плату за земли, находящиеся в публичной собственности, на которых расположены объекты частной собственности/ приватизированные объекты, в размере не менее 2 % от рыночной стоимости земли, определенной оценщиком в соответствии с Законом об оценочной деятельности, которая не может быть ниже нормативной цены, рассчитанной в соответствии с Законом о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

4. Признать неприемлемым обращение в части, касающейся конституционного контроля положений ст.4 ч.(9), пункта 3) и пункта 3¹) приложения к Закону № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

5. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Постановлением № 19 от 31 октября 2023 года Конституционный суд признал неконституционными положения ст.10 ч.(8) и ч.(11) Закона № 1308 от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

В связи с этим Конституционный суд просит Парламент вносить изменения в законодательство в соответствии с суждениями, изложенными в постановлении Конституционного суда.

Руководствуясь положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде и ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.