Hotărâre nr.5 din 25.02.2020 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (numărul de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic (sesizarea nr.104g/2019)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin.(1)

lit. d)  din Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind  partidele politice

(numărul de membri necesar pentru  înregistrarea unui partid politic)

(sesizarea nr.104g/2019)

nr. 5  din  25.02.2020

 (în vigoare 31.07.2020, cu unele excepţii - vezi pct.3 din partea definitivă) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.102 art. 51 din 10.04.2020

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Liuba ŞOVA, preşedinte de şedinţă,

dlui Eduard ABABEI,

dnei Domnica MANOLE,

dlui Nicolae ROŞCA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 28 mai 2019,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a textului “al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I, teza II “La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” şi teza III “Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului” din articolul 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de dl Ion Dron şi de dna Angela Vuico, în dosarul nr.3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de domnul judecător Vladislav Clima de la Curtea de Apel Chişinău, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 iunie 2019, sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Comisiei Electorale Centrale, Asociaţiei Obşteşti “Promo-LEX”, Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale “Viitorul”, Centrului de Resurse pentru Drepturile Omului, Asociaţiei pentru Democraţie Participativă “ADEPT”, Amnesty International Moldova, Transparency International Moldova, Institutului pentru Drepturile Omului din Moldova, Centrului de Analiză şi Prevenire a Corupţiei, Institutului de Politici Publice şi Institutului pentru Politici şi Reforme Europene.

5. Pe 19 noiembrie 2019 s-a desfăşurat şedinţa Consiliului Ştiinţific Consultativ de pe lângă Curtea Constituţională, în cadrul căreia a fost abordat subiectul dreptului de asociere în partide politice.

6. La şedinţa publică a Curţii, excepţia de neconstituţionalitate a fost susţinută de către dl Ion Dron şi dna Angela Vuico, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal din cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept în Direcţia Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiţiei.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. Pe 7 februarie 2018, un grup de persoane a decis înfiinţarea Partidului politic “Pentru Oameni, Natură şi Animale”.

8. Pe 8 februarie 2018, aceste persoane au depus la Ministerul Justiţiei (la data faptelor, autoritatea competentă să înregistreze partidele politice) o cerere pentru înregistrarea unui partid politic, care însă a fost restituită fără adoptarea unei decizii.

9. Pe 21 martie 2018 a fost depusă în mod repetat o cerere privind înregistrarea partidului politic. Prin decizia nr.1 din 5 aprilie 2018, emisă în baza articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, Ministerul Justiţiei a refuzat înregistrarea partidului politic.

10. Pe 12 aprilie 2018, domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici şi doamna Angela Vuico s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiţiei, prin care au solicitat anularea deciziei nr.1 din 5 aprilie 2018 şi obligarea Ministerului Justiţiei să înregistreze Partidul politic “Pentru Oameni, Natură şi Animale”.

11. În cadrul şedinţei de judecată, dl Ion Dron şi dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin Încheierea din 2 mai 2018, Judecătoria Chişinău (sediul Buiucani) a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

12. Pe 1 octombrie 2018, în baza articolului 27 alin.(2) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, Curtea a adoptat Decizia nr.111 pentru sistarea procesului privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, dată fiind paritatea de voturi ale judecătorilor.

13. Prin Hotărârea Judecătoriei Chişinău (sediul Buiucani) din 29 ianuarie 2019, cererea de chemare în judecată înaintată de către domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici şi doamna Angela Vuico a fost respinsă ca neîntemeiată.

14. Pe 26 februarie 2019, domnii Ion Dron, Veaceaslav Anghelici şi doamna Angela Vuico au depus o cerere de apel împotriva acestei hotărâri, solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii primei instanţe, cu pronunţarea unei noi hotărâri prin care să fie admisă acţiunea înaintată.

15. În cadrul şedinţei Curţii de Apel Chişinău, dl Ion Dron şi dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, în raport cu articolele 4 alin.(2), 7, 23 alin.(2), 28 şi 41 din Constituţie.

16. Prin Încheierea din 17 aprilie 2019, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

“(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

[…]”.

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

“(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

[…]”.

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

“(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în faţa legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

Articolul 72

Categorii de legi

“[...]

(3) Prin lege organică se reglementează:

g) organizarea şi funcţionarea partidelor politice;

[...]”.

18. Prevederile relevante ale Legii nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt următoarele:

Articolul 1

Partidele politice

“(1) Partidele politice sunt asociaţii benevole, cu statut de persoană juridică, ale cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activităţi comune şi în baza principiului liberei participări, contribuie la conceperea, exprimarea şi realizarea voinţei lor politice.

(2) Partidele politice, fiind instituţii democratice ale statului de drept, promovează valorile democratice şi pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă, prin înaintarea şi susţinerea candidaţilor, la alegeri şi la constituirea autorităţilor publice, stimulează participarea cetăţenilor la alegeri, participă, prin reprezentanţii lor, la exercitarea în mod legal a puterii în stat, desfăşoară alte activităţi în conformitate cu legea.”

Articolul 8

Depunerea documentelor pentru înregistrarea partidului politic

“(1) Partidul politic se supune înregistrării de stat la Agenţia Servicii Publice în conformitate cu prezenta lege şi cu Legea nr.220/2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, ultima fiind aplicată doar în măsura în care nu contravine prezentei legi. Pentru înregistrare se prezintă următoarele documente:

[…]

d) actul de constituire însoţit de lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii, actele de constituire ale organizaţiilor teritoriale ale partidului, lista delegaţilor participanţi la congresul de constituire. La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate. Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului;

[…]

(3) Agenţia Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data depunerii documentelor prevăzute la alin.(1), va adopta o decizie de înregistrare a partidului politic sau, în cazul necorespunderii cerinţelor prezentei legi, o decizie prin care refuză înregistrarea partidului.

(4) Decizia prin care a fost refuzată înregistrarea partidului politic poate fi atacată la judecătorie în termen de 10 zile de la data adoptării acesteia.

[…]”.

19. Prevederile relevante ale Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale sunt următoarele:

Articolul 11

Libertatea de întrunire şi de asociere

“1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”

DREPT COMPARAT

20. În anul 2012, Departamentul Politici privind Drepturile Cetăţenilor şi Afaceri Constituţionale din cadrul Direcţiei Generale Politici Interne a Uniunii Europene a elaborat un studiu cu privire la criteriile, condiţiile şi procedurile de înfiinţare a unui partid politic aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene. În acest document au fost tratate mai multe aspecte relevante pentru scopurile prezentei hotărâri, ca de exemplu criteriile, condiţiile şi procedurile referitoare la constituirea partidelor politice aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene.

21. Potrivit acestui studiu, cerinţa unui număr minim de semnături pentru înfiinţarea partidelor politice nu se regăseşte în legislaţia tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. În continuare, vor fi prezentate extrase din legile statelor Uniunii Europene care reglementează această cerinţă.

22. În Bulgaria, activitatea partidelor politice este reglementată de Legea cu privire la partidele politice din 1990, revizuită în 2006. Legea din 1990 stabilea că partidele politice pot fi înfiinţate prin acordul a cel puţin 50 de cetăţeni cu drept de vot. Amendamentele din 2006 prevăd faptul că un partid politic poate fi înfiinţat la iniţiativa a cel puţin 50 de cetăţeni cu drept de vot, care formează un comitet de iniţiativă. Comitetul de iniţiativă adoptă în scris o declaraţie de asociere pe care o publică în cel puţin un cotidian naţional, în vederea recrutării membrilor fondatori (articolul 10 din Lege). Adunarea constitutivă va adopta statutul partidului politic cu cel puţin 500 de membri fondatori (articolul 13 din Lege).

23. În Cehia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice din 1991, revizuită în 2006. Dispoziţiile Legii din 1991 precizează că cererea de înregistrare a partidului politic trebuie înaintată de comitetul de iniţiativă. Cererea de înregistrare este semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă şi include, inter alia, o petiţie semnată de cel puţin o mie de cetăţeni care susţin crearea partidului (articolul 6 din Lege). În 2006, Legea cu privire la partidele politice a fost amendată, iar articolul 6 a fost modificat în sensul în care comitetul de iniţiativă poate fi format din cel puţin trei membri. Totuşi, condiţia numărului minim de o mie de persoane a rămas în vigoare.

24. În Estonia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice adoptată în 1994 şi revizuită în 2010. Cu privire la procedura de înfiinţare a unui partid politic, articolul 6 din Lege precizează că un partid politic poate fi fondat prin decizia adunării constitutive, care aprobă statutul şi alege comitetul de conducere. Partidele politice pot fi înregistrate dacă au cel puţin o mie de membri (articolul 6 din Lege). În 2014, Legea privind partidele politice a fost amendată, numărul obligatoriu de membri fiind micşorat până la 500 de persoane.

25. În Italia nu există o lege cu privire la partidele politice. Nici legea electorală nu specifică condiţiile pentru înfiinţarea partidelor politice. Totuşi, regulile de constituire a partidelor politice sunt cele referitoare la înfiinţarea asociaţiilor obşteşti. Legislaţia italiană prevede că numărul minim de semnături necesare pentru prezentarea listelor electorale depinde de numărul de alegători înregistraţi în circumscripţiile electorale. Totodată, numărul minim de semnături variază în funcţie de alegerile care se organizează. Cu toate acestea, nu sunt necesare semnături pentru partidele politice sau grupurile politice care sunt reprezentate deja în Parlamentul italian.

26. În Letonia, Legea privind partidele politice din 2006 prevede că un partid politic dobândeşte statutul de persoană juridică prin înscrierea sa în registrul partidelor politice (articolul 3 din Lege). La cererea de înscriere în registrul partidelor politice trebuie anexate următoarele acte: decizia privind înfiinţarea partidului; programul partidului; o listă cu un număr minim de 200 de cetăţeni ai Letoniei care au împlinit vârsta de 18 ani; statutul partidului (articolul 16 din Lege).

27. În Lituania, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partide din 1990, revizuită în 2004. Articolul 3 din Legea în vigoare în 1990 stabilea că, pentru a înfiinţa un partid politic sau o organizaţie politică, partidul sau organizaţia trebuia să aibă cel puţin 400 de membri. În 2004, Legea privind partidele politice a fost amendată în privinţa numărului de membri fondatori. Astfel, pentru a fi înregistrat, partidul politic trebuie să aibă un număr minim de 1000 de membri fondatori. Din 2014 acest număr a crescut până la 2000 de membri (articolul 5 din Lege).

28. În Polonia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partidele politice din 1990, revizuită în 2008. Articolul 4 din Legea în vigoare în 1990 stabilea că un partid politic dobândeşte personalitate juridică în momentul depunerii cererii de înscriere în registrul ţinut de Tribunalul Provincial din Varşovia. Cererea trebuia să includă, inter alia, numele complet, adresele şi semnăturile a cel puţin 15 persoane care au capacitatea deplină de exerciţiu. Trei din aceste persoane trebuiau să depună cererea personal, asumându-şi responsabilitatea pentru veridicitatea datelor incluse în aceasta. În 2008, au fost modificate dispoziţiile Legii referitoare la numărul de membri fondatori necesar înregistrării partidului politic, stabilindu-se că cererea de înregistrare trebuie să cuprindă lista cu numele complete, adresele de reşedinţă, numerele de identificare şi semnăturile personale a cel puţin o mie de cetăţeni ai Republicii Polone care susţin cererea de înregistrare a partidului politic, cu vârsta minimă de 18 ani şi cu capacitate deplină de exerciţiu.

29. În Slovacia, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea cu privire la partide din 1993, revizuită în 2005. Dispoziţiile Legii prevăd că cererea de înregistrare a partidului politic se semnează de toţi membrii comitetului de iniţiativă şi trebuie să includă, inter alia, o petiţie semnată de cel puţin 10000 de cetăţeni care susţin crearea partidului (articolul 6 alin.(4) lit.a) din Lege).

30. În România, activitatea partidelor politice este reglementată prin Legea partidelor politice nr.14 din 9 ianuarie 2003. Anterior intrării în vigoare a acestei Legi, activitatea partidelor politice era reglementată prin Legea nr.27 din 26 aprilie 1996. Articolul 17 alin.(1) lit.b) din această Lege stabilea că cererea de înregistrare a unui partid politic se depunea la Tribunalul Municipiului Bucureşti, însoţită de actul de constituire împreună cu lista semnăturilor de susţinere a cel puţin 10000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 15 dintre judeţele tarii, dar nu mai puţin de 300 în fiecare judeţ, şi o declaraţie autentificată a conducătorului organului executiv al partidului privind autenticitatea semnăturilor.

31. Ulterior, prin adoptarea Legii din 2003, s-a revizuit pragul minim de reprezentativitate pentru înfiinţarea unui partid politic. Astfel, potrivit articolului 19 alin.(3) din Legea nr.14 din 9 ianuarie 2003, lista semnăturilor de susţinere trebuia să fie de cel puţin 25000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 18 judeţe ale ţării şi în municipiul Bucureşti, cu un număr minim de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi pentru municipiul Bucureşti. Prin Decizia nr.75/2015, Curtea Constituţională a României a constatat că dispoziţiile articolului 19 alin.(3) din Legea partidelor politice nr.14/2003 sunt neconstituţionale. Curtea a reţinut că această condiţie este excesivă şi disproporţionată în raport cu scopul legitim urmărit. De asemenea, ea a stabilit că măsura în discuţie nu este necesară într-o societate democratică. În prezent lista membrilor fondatori trebuie să cuprindă cel puţin trei cetăţeni cu drept de vot.

OPINIILE RELEVANTE ALE COMISIEI DE LA VENEŢIA

- Cu privire la condiţia numărului minim de membri pentru înregistrarea unui partid

32. În Liniile directoare privind interzicerea şi dizolvarea partidelor politice şi măsurile analogice (Veneţia, 10-11 decembrie 1999, CDL-INF(2000)1, Capitolul II, §§ 1-2), Comisia de la Veneţia a remarcat că statele trebuie să recunoască dreptul oamenilor la libera asociere în partide politice. Acest drept include libertatea de a avea opinii politice, de a primi şi de a transmite informaţii fără ingerinţe din partea autorităţilor publice şi indiferent de frontiere. Cerinţa înregistrării partidelor politice nu este considerată, în sine, că ar încălca acest drept. Orice limitare a exerciţiului drepturilor fundamentale ale omului menţionate supra realizate prin activitatea partidelor politice trebuie să corespundă dispoziţiilor relevante ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi ale altor tratate internaţionale, inclusiv în cazurile excepţionale.

33. În Raportul privind participarea partidelor politice la alegeri (Veneţia, 9-10 iunie 2006, CDL-AD(2006)025, § 15) şi în Opinia privind Legea partidelor politice din Federaţia Rusă (Veneţia, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 26), Comisia de la Veneţia a menţionat că însuşi conceptul de partid politic se bazează pe scopul participării la administrarea treburilor publice, prin prezentarea de candidaţi la alegeri libere şi democratice. Acestea reprezintă, aşadar, o categorie specifică de asociaţii, care sunt supuse, în multe state, înregistrării pentru participarea la alegeri sau pentru a putea fi finanţate din fonduri publice. Această cerinţă a înregistrării a fost acceptată, nefiind considerată, per se, contrară libertăţii de asociere, cu excepţia cazului în care condiţiile pentru înregistrare sunt prea apăsătoare. Şi cerinţele pentru înregistrare diferă mult de la un stat la altul: ele pot include, de exemplu, condiţii organizaţionale, cerinţa unei activităţi politice minime, participarea la alegeri, atingerea unui anumit prag de voturi. Totuşi, unele condiţii prealabile pentru înregistrarea partidelor politice existente în mai multe state membre ale Consiliului Europei, care solicită o anumită reprezentare teritorială şi un număr minim de membri pentru înregistrarea lor, ar putea fi problematice în lumina principiului liberei asocieri în partide politice.”

34. În Opinia privind proiectul de amendamente la Legea partidelor politice din Bulgaria (Veneţia, 12-13 decembrie 2008, CDL-AD(2008)034, §14-19), Comisia de la Veneţia a reţinut că este adevărat că există cerinţe privind numărul minim în anumite state (Azerbaidjan, Bosnia şi Herţegovina, Canada, Croaţia, Republica Cehă, Estonia, Georgia, Germania, Grecia, Kârgâzstan, Letonia, Lituania, Moldova, Federaţia Rusă, Slovacia şi Turcia). La o primă vedere, pragurile nu mai mici de 50, 500 sau 5000 de membri pot părea la fel de bune ca oricare altele. Totuşi, o analiză mai atentă dezvăluie că aceste praguri vor constitui obstacole foarte greu sau pur şi simplu imposibil de depăşit. Nu se poate considera că cetăţenii obişnuiţi care vor să înfiinţeze un partid nou – probabil că mai întâi pentru activităţi politice în cadrul unei municipalităţi, iar apoi pentru dezvoltarea acestuia într-un partid politic activ pe plan naţional – vor depăşi aceste obstacole fără sprijinul activ al unei organizaţii existente, cu resurse administrative mari. Dacă scopul constă în înfiinţarea unui partid politic la nivelul unei municipalităţi, pot să nu existe nici măcar 5000 de locuitori în acea municipalitate, în care se presupune că va activa următorul partid. Pragurile de 50 şi de 500 ar trebui să aibă legătură cu numărul de persoane necesare să înfiinţeze o asociaţie sau o persoană juridică cu un statut similar; înfiinţarea unui partid politic nu ar trebui să fie mai dificilă decât înfiinţarea unei asociaţii obişnuite sau a unei companii. În acest context, ar putea fi pusă întrebarea dacă şi în ce măsură va exista un sprijin public pentru un partid politic nou înfiinţat. Dar identificarea unui răspuns la această întrebare nu ar trebui să fie o chestiune pentru tribunale în procedurile de înregistrare. În schimb, ar trebui să i se permită electoratului să decidă dacă există sprijinul public. Prin urmare, pragurile care nu sunt mai mici de 50, 500 şi 5000 de membri sunt contestabile. Probabil că sunt prea mari şi ar trebui revăzute. Comisia de la Veneţia şi-a exprimat dubiile privind necesitatea de a stabili un număr minim de membri pentru partide. În opinia sa privind Legea partidelor politice din Moldova, Comisia a reţinut că: “Un stat poate fi îndreptăţit să insiste pe anumite standarde minime privind mărimea, organizarea şi standardele democratice, ca o condiţie a înregistrării partidelor, însă pare […] îndoielnic că poate fi considerat necesar într-o societate democratică să stabileşti maniera precisă în care trebuie înfiinţat un partid politic, odată ce programul partidului nu reprezintă un pericol pentru ordinea liberă şi democratică sau pentru drepturile persoanelor”.

35. În Opinia privind proiectul de lege a partidelor politice şi a organizaţiilor social-politice din Republica Moldova (Veneţia, 18-19 octombrie 2002, CDL-AD(2002)028, §28), Comisia de la Veneţia a menţionat că în statele vestice există, adesea, numeroase partide politice mici. Ele pot fi prea mici pentru a fi înregistrate, acolo unde există condiţii de înregistrare, dar acest fapt nu face ilegală existenţa lor sau nu le împiedică să continue să lupte pentru organizarea şi creşterea lor.

36. În Opinia privind proiectul de amendare a Legii partidelor politice din Republica Azerbaidjan (Veneţia, 16-17 decembrie 2011, CDL-AD(2011)046, §18), Comisia a examinat amendamentul legislativ care propunea creşterea numărului minim de membri ai unui partid politic de la 1000 la 5000 şi a reţinut că cifra de 1000 într-o ţară cu o populaţie de opt milioane reprezenta un număr rezonabil. Noul prag pare a fi foarte înalt şi instituie o sarcină mare pe cetăţenii care încearcă să-şi exercite dreptul în baza articolului 11 din Convenţie, fiind restrictiv şi, ca atare, disproporţionat şi lipsit de necesitate într-o societate democratică. Pare un prag mare în special pentru un partid nou.

- Cu privire la condiţia reprezentării teritoriale

37. În Opinia privind legislaţia ucraineană referitoare la partidele politice (Veneţia, 5-6 iulie 2002, CDL-AD(2002)017, §§ 9-10-15), Comisia de la Veneţia a menţionat că este foarte dificil să se împărtăşească presupunerea din Legea partidelor politice că toate partidele politice ar trebui să fie active pe plan naţional – nu doar într-o regiune a ţării sau pe plan local, o condiţie care reprezintă un impediment legal de a forma partide care se concentrează pe chestiuni referitoare la probleme regionale (de exemplu, Republica Autonomă Crimeea). Comisia reaminteşte, în această privinţă, că democraţiile Europei oferă multe exemple de partide politice bine-stabilite cu o agendă axată pe şi cu sprijinul concentrat doar într-o parte a ţării; şi există chiar mai multe exemple de partide politice active exclusiv la nivel local şi în interiorul limitelor geografice ale unei comunităţi locale sau ale unei provincii, care joacă un rol important pentru viaţa democratică de acolo. (…) Condiţia unei acoperiri naţionale pentru partidele politice poate reprezenta o restricţie serioasă pentru activitatea politică la nivel regional sau local. Având în vedere statutul de drept fundamental al dreptului de a forma partide politice şi poziţia privilegiată juridic a partidelor în activităţile politice, Comisia consideră că condiţia caracterului naţional ar trebui, cel puţin, atenuată (…).

38. De asemenea, în Liniile directoare şi Raportul explicativ privind legislaţia referitoare la partidele politice: câteva chestiuni precise (Veneţia, 12-13 martie 2004, CDL-AD(2004)007rev, p. 3, B.) şi în Opinia privind Legea partidelor politice din Federaţia Rusă (Veneţia, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 19), Comisia de la Veneţia a menţionat că, atunci când legislaţia naţională stabileşte condiţia înregistrării, cerinţele substanţiale de înregistrare şi paşii procedurali ar trebui să fie rezonabili şi să se bazeze pe criterii obiective: “Ţările care aplică procedurile de înregistrare în cazul partidelor politice ar trebui să se abţină de la impunerea unor condiţii excesive pentru reprezentarea teritorială a partidelor politice, ca şi pentru numărul minim de membri. Caracterul democratic sau nedemocratic al organizării partidului nu ar trebui să constituie, de principiu, un motiv pentru interzicerea înregistrării unui partid politic. Înregistrarea partidelor politice ar trebui interzisă doar în cazurile clar indicate în Liniile directoare privind interzicerea partidelor politice şi a măsurilor analoage, i.e. atunci când este susţinută folosirea violenţei sau atunci când este folosită ca mijloc politic de răsturnare a ordinii constituţionale democratice, subminând, astfel, drepturile şi libertăţile garantate de constituţie. Simplul fapt că este susţinută o schimbare paşnică a Constituţiei nu ar trebui să fie suficient pentru interzicerea înregistrării.”

39. Totodată, în Liniile directoare ale OSCE/ODIHR şi Comisiei de la Veneţia (Veneţia, 15-16 octombrie 2010, CDL-AD(2010)024, §§ 80-81) privind reglementarea partidelor se menţionează că prevederile referitoare la limitarea partidelor politice care reprezintă o arie geografică ar trebui înlăturate, în general, din legislaţia relevantă. Cerinţele care interzic constituirea de partide care se bucură doar de un sprijin regional pot discrimina partidele care se bucură de mulţi susţinători, însă al căror sprijin se limitează la o anumită zonă din ţară. Astfel de prevederi pot manifesta, de asemenea, efecte discriminatorii adverse în cazul partidelor mici şi al partidelor care reprezintă minorităţile naţionale. Condiţia distribuirii geografice a membrilor de partid poate reprezenta, de asemenea, o restricţie severă a participării politice la nivelele local şi regional, incompatibilă cu dreptul la libera asociere. Ca atare, considerentele geografice nu ar trebui să reprezinte o condiţie pentru formarea partidului politic. Nici partidele politice de nivel regional sau local nu ar trebui interzise.

40. Potrivit Opiniei Comisiei de la Veneţia privind Legea partidelor politice din Federaţia Rusă (Veneţia, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 21), nu poate exista vreo justificare pentru constrângerea unei asociaţii publice sau a unui partid politic doar pentru că urmăreşte să dezbată în public situaţia unei părţi a populaţiei statului, sau care chiar apără ideile separatiste, chemând la autonomie sau cerând secesiunea unei părţi din teritoriul ţării. Într-o societate democratică bazată pe preeminenţa dreptului, ideilor politice care provoacă ordinea existentă, fără a pune la îndoială principiile democraţiei şi a căror realizare este susţinută prin mijloace paşnice, trebuie să li se ofere posibilitatea adecvată de exprimare prin, inter alia, participarea la procesul politic. Oricât de şocante şi inacceptabile ar fi afirmaţiile unor lideri sau membri ai asociaţiei pentru autorităţi sau pentru majoritatea populaţiei şi oricât de ilegitime ar fi cerinţele lor, acestea nu par să justifice dizolvarea asociaţiei. Un aspect fundamental al democraţiei constă în faptul că trebuie să permită propunerea şi dezbaterea a diferite programe politice, chiar şi acolo unde este pus la îndoială modul în care este organizat statul, cu excepţia că nu este prejudiciată democraţia.

41. În fine, în Opinia privind Legea partidelor politice din Federaţia Rusă (Veneţia, 16-17 martie 2012, CDL-AD(2012)003, § 24), Comisia de la Veneţia a menţionat că un sistem pluralist de partide, care îşi realizează rolul esenţial într-o societate democratică, poate exista doar dacă este facilitat de o legislaţie stabilă care nu impune condiţii nejustificate pentru înregistrare, nici mecanisme intruzive de control. Restricţiile impuse la formarea unui partid politic bazate pe criterii de regiune, lingvistice sau etnice pot conduce la crearea unor mişcări separatiste, care pot apela la mijloace violente, dacă le este blocată calea democratică.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

42. Prin decizia din 19 iunie 2019, Curtea a verificat dacă au fost întrunite condiţiile de admisibilitate a unei excepţii de neconstituţionalitate.

43. Curtea a reţinut că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie unele prevederi ale articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Verificarea constituţionalităţii acestui tip de acte normative ţine de competenţa sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

44. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unui act de refuz al unei autorităţi administrative de a înregistra un partid politic. Curtea a constatat aplicabilitatea prevederilor contestate în cauza pendinte.

45. De asemenea, excepţia a fost ridicată de către reprezentanţii unei părţi la proces.

46. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul “al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I, teza II “La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” şi teza III “Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

47. Cu privire la faptul dacă Curtea printr-o hotărâre anterioară s-a pronunţat asupra constituţionalităţii prevederilor contestate, Curtea reţine următoarele.

48. În Decizia nr.111 din 1 octombrie 2018, § 43, Curtea a menţionat că la examinarea excepţiei de neconstituţionalitate din sesizarea nr.52g/2018, depusă de aceiaşi autori, s-a înregistrat paritate de voturi, iar din acest motiv a decis sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin urmare, prin această Decizie, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către autorii sesizării nu a fost soluţionată de către Curte.

49. În Hotărârea nr.37 din 10 decembrie 1998, Curtea a examinat constituţionalitatea prevederilor contestate şi a reţinut că “stabilirea prin legea organică, prevăzută în art.72 alin.(3) lit.g) din Constituţie, a criteriului reprezentativităţii pentru înregistrarea partidelor şi organizaţiilor social-politice nu este prin sine însăşi un impediment în exercitarea dreptului cetăţenilor la libera asociere în partide şi în alte organizaţii social-politice, drept consfinţit în art.41 alin.(1) din Constituţie” (a se vedea punctul 2 din dispozitivul Hotărârii citate). Această soluţie a fost preluată, practic fără argumente suplimentare, în HCC nr.3 din 29 ianuarie 1999, HCC nr.11 din 3 iunie 2003 şi DCC nr.10 din 23 martie 2016.

50. Curtea nu a contestat soluţia reglementării prin lege a criteriului reprezentativităţii în cazul înfiinţării partidelor politice, dar menţionează că acesta nu poate fi unul absolut.

51. În actele sale anterioare adoptate în această materie, Curtea s-a limitat doar la constatarea competenţei Parlamentului de a stabili reguli de înregistrare a partidelor politice, considerând-o ca fiind discreţionară, fără a apela la testul proporţionalităţii măsurilor instituite în acest sens de către Legislativ, în special, dacă aceste reguli (criterii) stabilite de Parlament corespund standardului “necesităţii într-o societate democratică” în domeniul libertăţii de asociere în partide politice, cu respectarea articolului 54 din Constituţie.

52. În acelaşi timp, Curtea a observat că stabilirea condiţiilor de lichidare a partidelor politice de către Parlament în virtutea aceleiaşi competenţe reglementate de articolul 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie a fost supusă testului proporţionalităţii de către Curtea Constituţională (a se vedea HCC nr.11 din 3 iunie 2003).

53. Astfel, Curtea a considerat că trebuie să analizeze dacă cele trei condiţii cumulative impuse la înregistrarea partidului politic: 1) cerinţa numărului de patru mii de cetăţeni cu drept de vot; 2) cerinţa ca membrii partidului să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea; 3) cerinţa de a întruni nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate constituie o măsură necesară într-o societate democratică, în conformitate cu prevederile articolului 54 din Constituţie.

54. De asemenea, Curtea a notat că nu s-a pronunţat anterior în privinţa compatibilităţii cerinţei prezentării pentru înregistrare a listei membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului, cu dreptul la respectarea vieţii private.

55. Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească şi incidenţa drepturilor din Constituţie invocate de către autorii acesteia.

56. Autorii sesizării şi-au bazat excepţia de neconstituţionalitate pe articolele 4 alin.(2), 7, 23 alin.(2), 28 şi 41 din Constituţie.

57. Curtea a reiterat că articolele 4 alin.(2), 7 şi 23 alin.(2) din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul unei excepţii de neconstituţionalitate trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei în drepturile substanţiale garantate de Constituţie Curtea poate pune în operă valorile şi standardele pe care le garantează articolele menţionate mai sus: prioritatea tratatelor privind protecţia drepturilor fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte, supremaţia Constituţiei, legalitatea şi proporţionalitatea (a se vedea, în acest sens, HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, § 18; HCC nr.19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 19).

58. Autorii sesizării au subliniat existenţa unei ingerinţe în dreptul de asociere în partide politice, drept substanţial garantat de articolul 41 din Constituţie, precum şi existenţa unei ingerinţe în inviolabilitatea vieţii private, garantate de articolul 28 din Constituţie.

59. Curtea a menţionat că înfiinţarea partidelor politice se bucură de protecţia articolului 41 din Constituţie (a se vedea, în acest sens, HCC nr.37 din 10 decembrie 1998). De asemenea, ea a reţinut că refuzul unei autorităţi competente de a înregistra un partid politic reprezintă o ingerinţă în dreptul la libertatea de asociere a membrilor acestuia (a se vedea, mutatis mutandis, Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 52). Astfel, Curtea a constatat incidenţa în această cauză a articolului 41 din Constituţie.

60. Curtea a reiterat că viaţa privată reprezintă un concept vast, nesusceptibil de o definiţie exhaustivă. Curtea Europeană a reţinut, în jurisprudenţa ei, că elemente ca numele, identificarea de gen, apartenenţa etnică, viziunea religioasă, informaţia privind starea sănătăţii, dreptul la reputaţie, orientarea sexuală ş. a. constituie elemente importante ale sferei personale protejate de articolul 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Acest articol, care stă, împreună cu jurisprudenţa care-l dezvoltă, la baza interpretării articolului 28 din Constituţie, poate include şi activităţile cu caracter profesional sau de afaceri (a se vedea Niemietz v. Germania, 16 decembrie 1992, § 29). Prin urmare, există o zonă de interacţiune a unei persoane cu altele, chiar şi într-un context public, care se poate încadra în câmpul de aplicare a vieţii private (a se vedea Peck v. Regatul Unit, 28 ianuarie 2003, § 57; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 39).

61. Curtea a notat că protecţia datelor cu caracter personal are o importanţă fundamentală pentru exerciţiul dreptului la viaţa privată al persoanei. Articolul 28 din Constituţie garantează un drept la autodeterminare informaţională, care le permite persoanelor să se bazeze pe dreptul lor la viaţa privată cu privire la informaţii care, deşi neutre, sunt colectate, procesate şi diseminate în mod colectiv şi de o manieră în care face incident acest articol (a se vedea Satakunnan Markkinapörssi Oy şi Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 137; HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 40).

62. Curtea a constatat că, în conformitate cu prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea privind partidele politice, pentru înregistrarea partidului politic se prezintă inclusiv actul de constituire, însoţit de lista membrilor partidului, care trebuie să fie întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului.

63. Constituţia stabileşte că partidele şi alte organizaţii social-politice se constituie pe baza asocierii libere a cetăţenilor. Acest fapt presupune că cetăţenii sunt liberi să-şi exprime voinţa privind asocierea într-un partid sau altul sau să nu se asocieze în nici un partid, această voinţă nefiind impusă sau dictată din afară. Legislatorul nu a stabilit restricţii politice de natură să împiedice asocierea benevolă a cetăţenilor în partide şi în alte organizaţii social-politice (HCC nr.37 din 10 decembrie 1998).

64. Curtea a observat că, în conformitate cu prevederile articolului 41 alin.(1) din Constituţie, cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice, iar în conformitate cu prevederile articolelor 6 alin.(2) şi 7 alin.(1) din Legea privind partidele politice, nicio persoană nu poate fi constrânsă să adere sau să nu adere la un partid politic. Pentru a deveni membru al unui partid politic, cetăţeanul Republicii Moldova depune o cerere scrisă, prin care îi solicită această calitate partidului respectiv.

65. Astfel, înscrierea într-un partid este benevolă şi se perfectează prin depunerea unei cereri prin care se consimte, practic, şi colectarea datelor cu caracter personal. Listele care conţin semnăturile membrilor fondatori ai unui partid politic şi date cu caracter personal ale acestora sunt întocmite cu acordul semnatarilor. Membrul de partid confirmă, prin semnătura sa în lista membrilor, corectitudinea datelor privind numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate.

66. Curtea constată că, în situaţia invocată, colectarea datelor cu caracter personal se efectuează în scopuri determinate, explicite şi legitime. Astfel, informaţia care conţine date cu caracter personal este necesară strict pentru a fi verificată de către autoritatea abilitată (Instituţia Publică Agenţia Servicii Publice), în vederea îndeplinirii cerinţelor legale pentru înregistrarea unui partid politic. Agenţia Servicii Publice are competenţa legală de a prelucra date cu caracter personal, iar prelucrarea acestor date se efectuează cu respectarea măsurilor legale de securitate şi confidenţialitate, în conformitate cu legislaţia în vigoare. Agenţia Servicii Publice este înregistrată ca operator de date personale în Registrul de evidenţă a operatorilor de date cu caracter personal.

67. Astfel, Curtea a constatat că datele cu caracter personal nu sunt destinate publicităţii, rămânând la dispoziţia autorităţii competente să verifice autenticitatea lor. Prin urmare, condiţia este strict necesară pentru a decide în privinţa înregistrării partidului politic, astfel acordând unei asociaţii dreptul de a participa la activitatea publică a statului.

68. Cu privire la posibila utilizare a datelor colectate în alte scopuri decât cele indicate supra, legislaţia în vigoare stabileşte obligativitatea respectării confidenţialităţii informaţiei colectate de către terţi – “operatorii şi terţii care au acces la datele cu caracter personal sunt obligaţi să asigure confidenţialitatea acestor date” (articolul 29 alin.(1) din Legea nr.133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal).

69. Mai mult, legislaţia stabileşte răspunderea civilă, contravenţională şi penală pentru încălcarea legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal (articolul 33 din Legea nr.133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal).

70. În baza celor menţionate, Curtea consideră că acest capăt al sesizării, în ce priveşte compatibilitatea cerinţei prezentării pentru înregistrare a listei membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, care să cuprindă: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului, cu dreptul la respectarea vieţii private, este inadmisibil.

71. Odată stabilită incidenţa dreptului la asociere în partide politice, Curtea va verifica, la etapa fondului cauzei, proporţionalitatea lato sensu a ingerinţei.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 41 din Constituţie

A. Argumentele autorilor excepţiei de neconstituţionalitate

72. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii invocă faptul că prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea privind partidele politice, care impun un număr minim de membri pentru înregistrarea unui partid politic, contravin prevederilor articolului 41 din Constituţie.

73. În acest sens, autorii excepţiei menţionează că stabilirea condiţiei reprezentativităţii la un număr de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliaţi la momentul constituirii partidului în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate, instituie obstacole greu de depăşit la înregistrarea unui partid politic. Aceştia consideră că, în lumina situaţiei demografice actuale din Republica Moldova, condiţia este una exagerată şi nu urmăreşte un scop legitim.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi au prezentat opinia

74. În opinia sa prezentată Curţii, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice este neîntemeiată.

75. În acest sens, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că condiţiile privind înfiinţarea şi înregistrarea unui partid politic, inclusiv condiţia numărului minim de membri şi cea a reprezentativităţii, sunt stabilite prin lege de către legislator, în conformitate cu dispoziţiile articolului 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie.

76. Totodată, Preşedintele Republicii Moldova a subliniat că în Ghidul şi raportul explicativ privind partidele politice, elaborat de către Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (i.e. Comisia de la Veneţia), s-a stabilit că cerinţa înregistrării unui partid politic nu reprezintă în sine o încălcare a articolelor 10 şi 11 din Convenţie. Totuşi, o asemenea condiţie trebuie să respecte standardul necesităţii într-o societate democratică.

77. Pe această cale, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că, atât timp cât cerinţele stabilite la articolul 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 nu au ca efect suprimarea dreptului la asociere, Curtea Constituţională nu poate examina oportunitatea criteriului numeric şi a celui privind reprezentativitatea.

78. În opinia prezentată de către Guvern s-a menţionat că prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 sunt constituţionale şi sesizarea trebuie declarată inadmisibilă.

79. Guvernul a precizat că anterior Curtea Constituţională a constatat că stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic (modul de creare, scopul creării, existenţa unui patrimoniu, unei structuri de sine stătătoare, înregistrarea, principiul reprezentativităţii) derivă direct din dreptul Parlamentului de a le reglementa prin lege organică, drept prevăzut expres de articolul 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie. Astfel, Guvernul a menţionat că stabilirea prin lege a unor criterii în vederea obţinerii de către formaţiunile politice a personalităţii juridice nu conduce la încălcarea dreptului la libera asociere.

80. Totodată, Guvernul a relatat că normele invocate în prezenta sesizare au fost supuse anterior controlului de constituţionalitate din perspectiva unor critici similare, în acest sens fiind pronunţată Decizia nr.111 din 1 octombrie 2018 pentru sistarea procesului privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294/2007 privind partidele politice.

81. În opinia prezentată Curţii, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că criticile de neconstituţionalitate invocate de autorii excepţiei trebuie respinse ca nefondate.

82. În acest sens, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că, potrivit articolului 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie, organizarea şi modul de funcţionare a partidelor politice ţin de competenţa legislatorului.

83. Totodată, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că anterior Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic derivă în mod direct din competenţa de legiferare a Parlamentului. Totodată, Curtea a stabilit că cerinţa reprezentativităţii nu contravine dreptului constituţional la asociere liberă a cetăţenilor, dar ar putea fi neconstituţional, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea dreptului de asociere sau la consecinţe similare suprimării.

84. Institutul pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale “Viitorul” i-a prezentat Curţii un studiu intitulat “Înregistrarea partidelor politice în Republica Moldova: analiza comparativă”. IDIS “Viitorul” a menţionat că legislaţia privind partidele politice referitoare la numărul minim de membri şi distribuţia lor teritorială a fost amendată de patru ori, evidenţiindu-se tendinţa partidelor politice aflate la guvernare de a reglementa mai dur accesul noilor formaţiuni pe arena politică, prin înăsprirea condiţiilor de înregistrare.

85. IDIS “Viitorul” subliniază că Republica Moldova iese în evidenţă prin instituirea unor condiţii de înregistrare excesiv de restrictive în raport cu majoritatea statelor postcomuniste şi ajunge la concluzia că acest fapt afectează la modul practic realizarea dreptului de asociere politică în Republica Moldova şi pluralismul politic.

86. În opinia prezentată Curţii, Institutul de Politici Publice consideră că prevederile contestate trebuie anulate, deoarece statele democratice nu impun condiţia unui număr obligatoriu de membri pentru fondarea unui partid sau acest număr nu este mare.

C. Aprecierea Curţii

87. Curtea notează că de la proclamarea independenţei Republicii Moldova prevederile legislaţiei privind partidele politice referitoare la numărul minim de membri şi distribuţia lor teritorială au evoluat după cum urmează. Conform Legii nr.718 din 17 septembrie 1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice, partidul putea fi înregistrat în cazul în care acesta făcea dovada că are cel puţin 300 de membri. Prin Legea nr.146 din 30 septembrie 1998 pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice s-a stabilit că partidul poate fi înregistrat dacă are cel puţin 5000 de membri domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, dar nu mai puţin de 150 în fiecare din unităţile menţionate. Prin Legea nr.367 din 29 aprilie 1999, numărul de 150 de membri a fost substituit cu 600, fapt datorat reformei administrativ-teritoriale, care presupunea trecerea de la raioane la judeţe. Revenirea în anul 2003 la raioane a impus amendarea Legii nr.718 prin Legea nr.470 din 21 noiembrie 2003 şi restabilirea condiţiilor aplicabile până la reforma administrativ-teritorială (5000 de membri, câte 150 domiciliaţi în cel puţin jumătate de raioane). Prin adoptarea Legii nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice a fost stabilită condiţia unui număr minim de 4000 membri, câte 120 domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi.

88. Curtea menţionează faptul că dreptul de a înfiinţa o entitate juridică în scopul de a acţiona în mod colectiv într-un domeniu de interes comun reprezintă unul dintre cele mai importante aspecte ale libertăţii de asociere, fără de care acest drept ar fi lipsit de conţinut.

89. Curtea subliniază că, deşi dreptul de a înfiinţa partide politice se bucură de protecţia articolului 11 din Convenţie, ca şi dreptul de a înfiinţa organizaţii ale societăţii civile, cele două tipuri de entităţi diferă între ele în privinţa rolului pe care îl joacă în funcţionarea unei societăţi democratice. Deşi numeroase organizaţii ale societăţii civile contribuie la funcţionarea democratică a societăţii, acestea au un rol indirect, partidele politice însă au un rolul decisiv în formarea şi exprimarea voinţei politice a cetăţenilor (a se vedea, spre exemplu, Vona v. Ungaria, 9 iulie 2013, § 56).

90. Curtea Europeană a reiterat că, în pofida rolului său autonom şi a sferei sale speciale de aplicare, articolul 11 trebuie, de asemenea, examinat în lumina articolului 10. Protecţia opiniilor şi libertatea de a le exprima este unul din obiectivele libertăţilor de întrunire şi de asociere, aşa cum sunt garantate acestea de articolul 11. Acest fapt este aplicabil a fortiori în ceea ce priveşte partidele politice, având în vedere rolul lor esenţial în asigurarea pluralismului şi a funcţionării corespunzătoare a democraţiei (a se vedea Partidul Comunist al Turciei şi alţii v. Turcia, 30 ianuarie 1998, § 44; Partidul Popular Creştin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 62).

91. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a confirmat cu mai multe ocazii relaţia directă existentă între democraţie, pluralism şi libertatea de asociere şi a stabilit principiul conform căruia doar motive convingătoare şi imperioase pot justifica restrângerea acestei libertăţi (a se vedea, spre exemplu, Sidiropoulos şi alţii v. Grecia, 10 iulie 1998, § 40, Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası v. Turcia, 25 septembrie 2012, § 48). Astfel, competenţa statului de a proteja instituţiile şi cetăţenii de asociaţiile care i-ar putea pune în pericol trebuie să fie utilizată cu moderaţie, iar excepţiile de la regula dreptului de asociere trebuie interpretate în mod restrictiv (a se vedea, spre exemplu, Stankov şi Organizaţia Macedoneană Unită Ilinden v. Bulgaria, 2 octombrie 2001, § 84; Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, §§ 94-95; Magyar Kereszteny Mennonita Egyhaz şi alţii v. Ungaria, 8 aprilie 2014, § 79).

92. De asemenea, Curtea Europeană a stabilit că ingerinţa în drepturile garantate de articolul 11 şi de articolele 8, 9 şi 10 ale Convenţiei trebuie analizată prin prisma standardului “necesităţii într-o societate democratică”. Singurul tip de necesitate apt să justifice o ingerinţă în aceste drepturi trebuie să decurgă din modelul “societăţii democratice”. Modelul democratic constituie unicul model politic acceptat de Convenţie şi, prin urmare, singurul compatibil cu aceasta (a se vedea, de exemplu, Partidul Comunist al Turciei şi alţii v. Turcia, 30 ianuarie 1998, § 45).

93. Referindu-se la caracteristicile unei “societăţi democratice”, Curtea Europeană a acordat o importanţă specială pluralismului, toleranţei şi viziunilor largi. În acest context, ea a reţinut că, deşi uneori interesele individuale trebuie subordonate celor ale unui grup, democraţia nu înseamnă pur şi simplu că opiniile majorităţii trebuie întotdeauna să prevaleze: trebuie identificat un echilibru care să le asigure minorităţilor un tratament echitabil şi adecvat şi să evite orice abuz de poziţie dominantă (a se vedea Young, James şi Webster v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 13 august 1981, § 63; Chassagnou şi alţii v. Franţa [MC], 29 aprilie 1999, § 112; Partidul Popular Creştin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 64).

94. Astfel, Curtea reţine că dreptul de asociere în partide politice nu este un drept absolut şi, prin urmare, poate fi supus restrângerilor, cu respectarea prevederilor articolului 54 alin.(2) din Constituţie. În acest sens, apreciind că soluţia legislativă contestată reprezintă o ingerinţă în dreptul de asociere în partide politice, Curtea are de analizat, prin efectuarea testului de proporţionalitate, dacă restrângerea este prevăzută de lege, dacă urmăreşte unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituţie, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară şi proporţională cu situaţia care a determinat-o (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 aprilie 2018, § 56).

a) Cu privire la respectarea standardului calităţii legii (dacă ingerinţa este “prevăzută de lege”)

95. În jurisprudenţa sa, Curtea a remarcat că pentru realizarea scopului său constitutiv orice asociaţie politică de cetăţeni (partid sau organizaţie social-politică) trebuie să-şi dobândească personalitatea juridică. Organizarea şi funcţionarea partidului politic, care din punct de vedere juridic reprezintă o asociaţie benevolă de cetăţeni şi care, spre deosebire de alte asociaţii ale cetăţenilor, îşi propune scopuri politice, sunt supuse unor reglementări legale. Astfel, articolul 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie stabileşte că organizarea şi funcţionarea partidelor politice fac obiectul raporturilor juridice reglementate prin lege organică (a se vedea HCC nr.37 din 10 decembrie 1998).

96. Curtea constată că Legea nr.294 din 27 decembrie 2007 privind partidele politice reglementează relaţiile sociale cu privire la asocierea în partide politice şi stabileşte principiile de constituire, înregistrare, desfăşurare şi încetare a activităţii acestora.

97. Articolul 8 alin.(1) lit.d) din această Lege dispune cu privire la cerinţa criteriului numeric şi cea a repartizării teritoriale, pentru partidul politic în curs de înregistrare. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii, pentru înregistrarea unui partid politic este necesar, inter alia, un număr minim de patru mii de cetăţeni cu drept de vot, care trebuie să domicilieze la momentul constituirii partidului în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate.

98. Curtea observă că prevederea enunţată stabileşte criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o asociaţie de cetăţeni pentru a dobândi statutul juridic de partid politic.

99. Examinând claritatea normei contestate, Curtea constată că prin textul “unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea” legislatorul a avut în vedere raioane, municipiul Chişinău şi municipiul Bălţi [a se vedea articolul 4 alin.(4) din Legea nr.764 din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova]. Curtea consideră că celelalte prevederi ale normei contestate sunt redactate cu suficientă precizie. De altfel, nici autorii excepţiei nu contestă claritatea lor.

100. Conform jurisprudenţei Curţii, stabilirea unor criterii ce ţin de organizarea şi funcţionarea partidului politic (modul de creare, scopul creării, existenţa unui patrimoniu, a unei structuri de sine stătătoare, înregistrarea, principiul reprezentativităţii) derivă direct din competenţa Parlamentului de a le reglementa prin lege organică, competenţă prevăzută expres în articolul 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie (HCC nr.37 din 10 decembrie 1998, HCC nr.3 din 29 ianuarie 1999, § 4, DCC nr.10 din 23 martie 2016, § 22).

101. Din analiza generală a normei contestate, Curtea reţine că măsurile sunt prevăzute de lege, fiind, în acelaşi timp, accesibile, clare şi previzibile. Prin urmare, ele îndeplinesc exigenţele calităţii legii.

b) Cu privire la legitimitatea scopului urmărit

102. Curtea observă că funcţionarea unui grup de persoane ca partid politic are loc doar ca urmare a înregistrării sale la organul competent. Înregistrarea presupune înscrierea formaţiunii în registrul de stat al persoanelor juridice, cu consecinţa dobândirii dreptului de a participa la alegeri, de a avea parte de beneficii publice şi de a dispune de prerogativele inerente statutului de partid politic.

103. Curtea menţionează că condiţia înregistrării unei organizaţii constituie o măsură tipică al cărei scop nu poate suscita îndoieli. Pe de altă parte, criteriul numeric şi cerinţa reprezentativităţii pentru partidul politic în curs de înregistrare impun un control cu privire la scopurile legitime avute în vedere de către legislator.

104. Curtea constată că în nota informativă la proiectul de lege privind partidele politice nu au fost prezentate argumente care ar justifica atingerea unui scop legitim prevăzut de articolul 54 din Constituţiei prin instituirea unor condiţii pentru înregistrarea unui partid politic. În nota informativă este menţionat doar obiectivul general, potrivit căruia “prin elaborarea acestui proiect de lege se urmăreşte crearea de mecanisme care ar consolida democraţia, pluralismul politic, precum şi ar diminua absenteismul electoral”.

105. Curtea deduce din contextul general al măsurii respective că scopul urmărit constă în asigurarea reprezentativităţii partidelor politice şi evitarea fragmentării excesive a spectrului politic, astfel promovându-se stabilitatea sistemului politic şi protecţia încrederii publice în partidele politice.

106. Aşadar, Curtea reţine că obiectivele pe care legislatorul le urmăreşte prin măsura în litigiu pot fi subsumate scopurilor legitime generale de apărare a securităţii naţionale, a integrităţii teritoriale şi a ordinii publice, prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

c) Cu privire la legătura raţională dintre măsurile prevăzute de dispoziţiile legale contestate şi scopurile legitime urmărite de acestea

107. La această etapă, Curtea trebuie să analizeze dacă măsurile prevăzute de dispoziţiile legale şi care sunt supuse prezentului control de constituţionalitate au o legătură raţională cu cel puţin unul dintre scopurile legitime ale asigurării securităţii naţionale, integrităţii teritoriale şi ordinii publice.

108. Aici nu este necesar să se constate că instituirea criteriului numeric şi de reprezentare teritorială pentru înregistrarea partidului politic, cerinţe contestate de către autorii excepţiei, reprezintă singura măsura aptă pentru realizarea scopurilor legitime amintite, ci dacă este o măsură aptă să realizeze unul din aceste scopuri. Pentru a fi îndeplinită cerinţa legăturii raţionale, este suficientă chiar o realizare parţială a unuia dintre scopuri (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 aprilie 2018, § 75).

109. Deşi autorii excepţiei susţin că aceste măsuri nu sunt compatibile cu scopurile legitime, Curtea constată, dimpotrivă, că din punct de vedere abstract ele pot contribui la realizarea obiectivelor în discuţie.

110. Curtea conchide că există o legătură raţională între măsurile legale contestate şi scopurile legitime permise de Constituţie, invocate mai sus.

d) Cu privire la caracterul necesar al mijloacelor utilizate pentru realizarea scopurilor urmărite

111. Curtea menţionează că într-un domeniu precum cel din prezenta cauză, care implică luarea de către legislator a unor decizii de natură politică şi socială şi în care trebuie să efectueze aprecieri complexe, acestuia trebuie să i se recunoască o anumită marjă discreţionară. Parlamentul se poate sprijini pe expertiza administraţiei, pe cea a oamenilor de ştiinţă, pe cea a grupurilor de interese sau a opiniei publice. În cadrul controlului de constituţionalitate, aceste resurse nu sunt disponibile în aceeaşi măsură. Din acest motiv, Curtea nu se poate substitui legislatorului în exercitarea responsabilităţilor sale politice. În acelaşi timp, exercitarea acestei marje discreţionare nu este exclusă în totalitate din sfera controlului efectuat de către Curtea Constituţională. Acest control presupune să se verifice dacă legislatorul nu a depăşit în mod vădit limitele marjei sale discreţionare. În acest caz, este suficient să se constate că există măsuri mai puţin constrângătoare (intruzive) apte să realizeze scopurile legale la fel de eficient, care presupun aceleaşi costuri sau costuri mai mici (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 aprilie 2018, § 80).

112. Curtea precizează că standardele stabilite la nivel internaţional constituie un element substanţial pentru realizarea acestui test. Ele reprezintă un element important pentru aprecierea caracterului necesar al măsurii în discuţie, pentru că demonstrează existenţa unui consens şi a unor bune practici în domeniul în discuţie.

113. Curtea constată că condiţia criteriului numeric al partidelor politice în curs de înregistrare se regăseşte în legislaţia unor state europene, i.e. Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia. În aceste state condiţia variază de la trei membri, în cazul României, până la 10000 de membri, în cazul Slovaciei (a se vedea § 22-31 supra).

114. În acest context, deşi este evident că măsură analizată este excesivă dacă este comparată cu alternativele pe care legislatorul le-ar fi avut la dispoziţie, i.e. reducerea condiţiei criteriului numeric şi al reprezentativităţii pentru înregistrarea partidului politic sub limitele reglementate în prezent, specificul condiţiei criteriului numeric şi al reprezentativităţii este că acestea lasă loc de discuţii cu privire la cea mai bună soluţie în cazul înregistrării unui partid politic.

115. În această privinţă, exemplele enumerate supra (§ 113) nu sunt confirmate de un consens european cu privire la formula de calcul al numărului minim de membri necesar pentru înregistrarea unui partid politic. Acest fapt exclude competenţa Curţii de stabilire a unui număr concret, care să reprezinte, totodată, o soluţie adecvată. Pentru că această competenţă îi aparţine legislatorului, Curtea va purcede, în secţiunea următoare, la examinarea măsurii contestate prin prisma proporţionalităţii în sens strict.

116. În acelaşi timp, Curtea reiterează că testul măsurilor mai puţin intruzive verifică dacă legislatorul putea adopta măsuri legislative care să realizeze la fel de eficient scopul legitim urmărit şi care să limiteze mai puţin dreptul fundamental protejat, în comparaţie cu măsurile contestate (HCC nr.26 din 30 octombrie 2018, § 55).

117. Curtea observă că, în vederea atingerii scopului scontat de asigurare a reprezentativităţii partidelor politice, de evitare a fragmentării excesive a spectrului politic, de promovare a stabilităţii sistemului politic şi de protecţie a încrederii publice în partidele politice, pot fi stabilite anumite condiţii nu pentru constituirea partidelor politice, dar pentru participarea acestora la alegeri (a se vedea, mutatis mutandis, punctul 1 din dispozitivul HCC nr.37 din 10 decembrie 1998, în care Curtea a menţionat că reglementarea juridică a modului şi condiţiilor de participare a partidelor şi altor organizaţii social-politice la alegeri se efectuează în baza prevederilor unei legi organice conform art.72 alin.(3) lit.a) din Constituţie).

118. Curtea observă că în prezent asemenea condiţii, denumite în legislaţia electorală “condiţii speciale”, sunt stabilite pentru alegerile prezidenţiale. Astfel, indiferent de entitatea care înaintează candidatul la alegerile prezidenţiale (partide politice sau candidaţi independenţi), înregistrarea acestuia în calitate de concurent electoral este posibilă doar în cazul prezentării listelor de subscripţie.

119. Aşadar, pentru a fi înregistraţi de Comisia Electorală Centrală, toţi candidaţii la funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova depun liste de subscripţie, care conţin semnăturile a cel puţin 15000 şi nu mai mult de 25000 de alegători din cel puţin jumătate din numărul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul doi ale Republicii Moldova, în fiecare din ele fiind colectate nu mai puţin de 600 de semnături (art.113 alin.(1) şi (2) din Codul electoral nr.1381 din 21 noiembrie 1997).

120. Curtea observă că, în vederea atingerii obiectivului reprezentativităţii, condiţiile stabilite pentru a participa în calitate de candidat la alegerile prezidenţiale sunt cu mult mai severe decât cele instituite pentru înregistrarea partidelor politice.

121. În plus, Curtea constată că drept o măsură suplimentară de asigurare a atingerii scopului legitim scontat (de asigurare a reprezentativităţii partidelor politice, evitarea fragmentării excesive a spectrului politic, promovarea stabilităţii sistemului politic şi protecţia încrederii publice în partidele politice) pentru alegerile parlamentare, în conformitate cu prevederile articolului 94 din Codul electoral, este stabilit pragul minim de reprezentare. Acesta constituie următoarele procente din voturile valabil exprimate în ansamblu pe ţară: a) pentru un partid sau o altă organizaţie social-politică – 5 la sută; b) pentru un bloc electoral – 7 la sută; c) pentru un candidat independent – 2 la sută. Astfel, partidele politice, blocurile electorale şi candidaţii independenţi care au întrunit un număr mai mic de voturi decât cel specificat se exclud, printr-o hotărâre a Comisiei Electorale Centrale, din procesul de atribuire a mandatelor.

122. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că trebuie să declare neconstituţionale prevederile normative contestate în eventualitatea în care observă că există alte mijloace care pot realiza la fel de bine scopul legitim urmărit, cu un prejudiciu mai mic pentru dreptul fundamental în discuţie (a se vedea HCC nr.26 din 30 octombrie 2018, § 55)

e) Cu privire la existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

123. Curtea are în vedere în realizarea acestui test ponderea principiilor concurente. De asemenea, ea ţine cont de raportul de reciprocitate dintre avantajele măsurii contestate şi costurile ei.

124. Curtea reţine că stabilitatea sistemului politic şi protecţia încrederii publice în partidele politice reprezintă, în prezenta cauză, un principiu protejat. În acelaşi timp, libertatea de asociere în partide politice reprezintă un principiu afectat. Astfel, pentru a vedea dacă prevederile contestate sunt constituţionale, Curtea va examina dacă legislatorul, când a adoptat norma contestată, a stabilit un echilibru între aceste principii concurente.

125. Curtea menţionează că în cauza Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, din 12 aprilie 2011, Curtea Europeană a constatat că a fost încălcat articolul 11 din Convenţie ca urmare a dizolvării partidului reclamant pentru neîndeplinirea cerinţelor legii referitoare la numărul minim de membri şi la reprezentarea lor teritorială. În opinia Curţii Europene, dizolvarea partidului fusese disproporţionată în raport cu scopurile legitime invocate de către Guvern, deoarece ar exista şi alte mijloace de protecţie a legilor, instituţiilor şi securităţii naţionale în Rusia, decât interzicerea totală a înfiinţării de partide regionale. Cu toate că numărul minim de membri din acest caz este diferit decât cel prevăzut de legea contestată în prezenta cauză, aprecierile de principiu ale Curţii Europene sunt aplicabile, mutatis mutandis, în problema examinată.

126. Aşadar, potrivit Curţii Europene, grupurile mici de persoane trebuie să dispună de posibilitatea de a înfiinţa partide politice în vederea participării la campanii electorale. Deşi interesele individuale trebuie să fie subordonate uneori celor de grup, democraţia nu presupune pur şi simplu domnia majorităţii asupra minorităţii, ci identificarea unui echilibru corect care să asigure evitarea oricărei situaţii de abuz de poziţie dominantă (Partidul Popular Creştin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 64; Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, din 12 aprilie 2011, § 114).

127. În acelaşi timp, Curtea Europeană a stabilit că condiţia criteriului numeric şi al reprezentativităţii pentru partidul politic în curs de înregistrare este justificată numai dacă permite crearea şi funcţionarea în condiţii optime a unei pluralităţi de partide politice care să reprezinte interesele diferitelor grupuri ale populaţiei. Este important să se asigure accesul pe arena politică a diferitelor partide politice în condiţii care să le permită să-şi reprezinte electoratul, să atragă atenţia asupra preocupărilor acestuia şi să-i apere interesele (Partidul Republican al Rusiei v. Rusia, 12 aprilie 2011, § 119; a se vedea, mutatis mutandis, cauza Partidul Popular Creştin Democrat v. Moldova, 14 februarie 2006, § 67).

128. În plus, Curtea Europeană a reţinut că orice ingerinţă în libertatea de asociere trebuie să corespundă unei “nevoi sociale imperioase” (Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 95).

129. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că, deşi condiţionarea înfiinţării unui partid politic de existenţa unui număr minim de membri nu este contrară dreptului constituţional la asociere, o asemenea cerinţă ar putea fi, totuşi, neconstituţională, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea acestui drept sau la consecinţe similare cu o asemenea suprimare (a se vedea HCC nr.37 din 10 decembrie 1998, HCC nr.3 din 29 ianuarie 1999, § 4, DCC nr.10 din 23 martie 2016, § 22).

130. În acest context, Curtea reţine că condiţia criteriului numeric şi al reprezentativităţii teritoriale, reglementată de prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea privind partidele politice, instituie un obstacol greu de depăşit la înregistrarea unui partid politic. Acest fapt implică, în mod evident, un prag ridicat care limitează în mod excesiv beneficiul libertăţii de asociere în partide politice.

131. Astfel, Curtea constată că condiţia în discuţie stabileşte cerinţe restrictive disproporţionate pentru înregistrarea unui partid politic, fiind necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiţii de ordin cantitativ şi teritorial-reprezentativ.

132. De asemenea, Curtea constată în aplicarea normei contestate lipsa unui echilibru corect între interesele colective şi cele individuale. Prin condiţia numărului mare de membri fondatori şi a reprezentării lor teritoriale, dreptul fundamental al cetăţeanului de a constitui liber un partid politic întâmpină o limitare exagerată, care depăşeşte eventualele avantaje create prin adoptarea normei contestate.

133. Pentru consolidarea considerentelor sale, Curtea reţine şi concluziile Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) prezentate în Opinia CDL-AD(2007)025 cu privire la proiectul de lege privind partidele politice din Moldova (adoptată la cea de-a 71-a sesiune plenară a Comisiei de la Veneţia din 1-2 iunie 2007, § 9). Potrivit acestora, cerinţele Legii cu privire la partide care stabilesc condiţia reprezentativităţii la un număr de 5000 de persoane, care trebuie să fie domiciliaţi la momentul constituirii partidului în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 150 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate, sunt neobişnuit de ridicate, comparativ cu alte democraţii din vestul Europei, şi aproape imposibil de atins pentru orice asociaţie locală. Comisia de la Veneţia a ajuns la concluzia că “această prevedere impune o povară dificilă asupra cetăţenilor, care încearcă să-şi exercite drepturile lor legitime” conform prevederilor articolului 11 al Convenţiei Europene, având “o forţă potenţial restrictivă” şi ca atare “este disproporţionată şi nu este necesară într-o societate democratică”.

134. Curtea nu poate reţine argumentul că prezentul criteriu al reprezentativităţii este singurul şi cel mai eficient mijloc care poate asigura menţinerea securităţii naţionale, integrităţii teritoriale a statului şi ordinii publice. Legislaţia privind partidele politice stabileşte suficiente garanţii juridice care pot asigura funcţionarea legală a partidelor politice în cazul în care ipotetic ar putea fi anulat sau micşorat criteriul reprezentativităţii.

135. Astfel, în conformitate cu articolul 21 din Legea privind partidele politice, activitatea partidului politic poate fi limitată dacă prin acţiunile acestuia se aduc prejudicii grave pluralismului politic sau principiilor democratice fundamentale (alin. 1). În cazul constatării acestor acţiuni, Ministerul Justiţiei va solicita organului de conducere al partidului politic respectiv, prin cerere scrisă, ca în termen de cel mult o lună să întreprindă măsuri pentru încetarea acestor acţiuni şi despre rezultate să informeze ministerul (alin. 2). Dacă organul de conducere al partidului politic nu a îndeplinit cerinţa Ministerului Justiţiei, activitatea partidului politic va fi limitată pe un termen de până la şase luni prin hotărârea definitivă a judecătoriei, la cererea Ministerului Justiţiei (alin. 3). Dacă, în perioada limitării activităţii partidului politic, acţiunile pentru care a fost limitată activitatea partidului se vor repeta sau dacă, pe parcursul primului an din data ultimei limitări a activităţii partidului, acesta comite încălcări similare, Ministerul Justiţiei va cere judecătoriei să dizolve partidul respectiv (alin. 7 şi articolul 22 alin.(2) lit.b)). În plus, Ministerul Justiţiei va înainta judecătoriei o acţiune prin care va cere dizolvarea partidului politic dacă activitatea partidului se desfăşoară pe căi ori prin mijloace ilegale sau prin săvârşirea unor acte de violenţă sau dacă partidul a fost declarat neconstituţional prin hotărâre a Curţii Constituţionale (articolul 22 alin.(2) lit.d), e)).

136. Aşadar, având în vedere cele menţionate, Curtea consideră că criteriul numeric de 4000 de persoane şi cerinţa reprezentativităţii teritoriale de minim 120 de membri în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, pentru partidul în curs de înregistrare, constituie o măsură excesivă şi disproporţionată în raport cu scopul legitim urmărit.

137. Astfel, pentru că măsură în discuţie conduce la limitarea nejustificată a dreptului la libertatea de asociere în partide politice, aceasta nu poate fi considerată proporţională din perspectiva respectării unui echilibru corect între interesele concurente.

138. În concluzie, Curtea consideră că o asemenea restricţie nu este justificată, depăşeşte domeniul de aplicare a unei marje de discreţie acceptabile a Parlamentului, este incompatibilă cu prevederile articolelor 41 şi 54 din Constituţie şi, drept consecinţă, urmează a fi declarată neconstituţională.

139. Prin urmare, Curtea reţine neconstituţionalitatea textului “al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I şi a tezei II “La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

C. Cu privire la executarea hotărârii

140. Curtea reiterează că, indiferent de natura hotărârilor Curţii, ele îşi produc efectele pe care Constituţia şi legea le conferă, în raport cu atribuţia exercitată de Curte, forţa lor juridică neputând fi contestată sau confirmată de nimeni (HCC nr.33 din 10 octombrie 2013, § 49).

141. În mod general, cu referire la aplicabilitatea articolului 140 din Constituţie – “Hotărârile Curţii Constituţionale”, Curtea a reţinut că textul “Legile şi alte acte normative sau unele părţi ale acestora devin nule din momentul adoptării hotărârii corespunzătoare a Curţii Constituţionale” de la alineatul (1) reglementează efectul pentru viitor al hotărârilor Curţii. Curtea menţionează că textul “din momentul adoptării hotărârii” din norma constituţională citată se referă la efectul ex nunc al hotărârilor Curţii Constituţionale, fapt care presupune că acestea produc efecte pentru viitor (HCC nr.21 din 1 octombrie 2018, §§ 33 şi 41).

142. Curtea notează că posedă competenţa expresă de a stabili efectul pro futuro al hotărârilor sale. Astfel, acest efect în timp al hotărârilor Curţii Constituţionale este prevăzut de articolul 26 alin.(5) teza a II-a din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională, care prevede că, prin hotărârea sa, Curtea poate stabili că unele acte intră în vigoare la data publicării sau la data indicată în acestea. Curtea a menţionat că textul “la data indicată în ele” din norma menţionată se referă la efectul pro futuro al hotărârii Curţii Constituţionale, fapt care presupune că efectele hotărârii pot fi amânate pentru o dată ulterioară adoptării acesteia. Astfel, efectul dispariţiei normei declarate neconstituţionale din fondul activ al legislaţiei intervine începând cu data menţionată în hotărâre. Beneficiile efectului pro futuro constau în evitarea lacunelor de reglementare prin instituirea unei perioade tranzitorii pentru ca legislatorul să modifice norma declarată neconstituţională (a se vedea HCC nr.21 din 1 octombrie 2018, § 42, 48).

143. Curtea observă că nu poate substitui Parlamentul în exercitarea atribuţiilor sale constituţionale prevăzute de articolul 72 alin.(3) lit.g) în privinţa stabilirii condiţiilor şi criteriilor pentru înregistrarea partidelor politice. În viziunea Curţii, soluţia aplicării Hotărârii începând cu 31 iulie 2020 i-ar oferi Parlamentului posibilitatea proiectării unei soluţii legislative rezonabile.

144. Curtea menţionează că, în cazul în care Parlamentul nu va revizui Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice în conformitate cu raţionamentele expuse în prezenta hotărâre până la data de 31 iulie 2020, autoritatea competentă va asigura înregistrarea partidelor politice cu respectarea condiţiilor stabilite de lege, cu excepţia prevederilor declarate neconstituţionale.

145. În acelaşi timp, pentru a da efect prezentei Hotărâri în cauza în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate, având în vedere faptul că excepţia de neconstituţionalitate “exprimă o legătură organică, logică între problema de constituţionalitate şi fondul litigiului principal” (HCC nr.15 din 6 mai 1997, § 3.3) şi are sarcina “asigurării respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale garantate de Constituţie în procesul soluţionării litigiilor de către instanţele judecătoreşti de drept comun” (HCC nr.2 din 9 februarie 2016, § 65), Curtea consideră rezonabil ca aceasta să producă efecte imediate pentru autorii sesizării.

146. În acest context, Curtea reiterează că dreptul de acces al cetăţenilor prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate la Curtea Constituţională reprezintă un aspect al dreptului la un proces echitabil şi constituie singurul instrument prin intermediul căruia cetăţeanul are posibilitatea de a acţiona pentru a se apăra împotriva legislatorului, în cazul în care sunt încălcate prin lege drepturile sale constituţionale. Astfel, Curtea notează că accesul la justiţie (inclusiv la justiţia constituţională) trebuie înţeles ca un drept de acces concret şi efectiv, în caz contrar drepturile oferite justiţiabililor fiind iluzorii (a se vedea HCC nr.2 din 9 februarie 2016, §§ 60-61, 79-80).

147. Soluţia Curţii de instituire a unei excepţii de la efectul pro futuro al prezentei Hotărâri pentru autorii excepţiei se bazează inclusiv pe practica Comisiei de la Veneţia şi pe jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg.

148. Astfel, într-un Amicus curiae pentru Curtea Constituţională din Georgia cu privire la efectele deciziilor Curţii Constituţionale asupra hotărârilor judecătoreşti definitive în cauze civile şi administrative (Veneţia, 22-23 iunie 2018, CDL-AD(2018)012, §§ 53-56), Comisia de la Veneţia menţionează următoarele:

“53. Dacă efectul ex nunc este aplicat în mod strict, chiar dacă prevederea este abrogată de către Curtea Constituţională, nu pot fi protejate drepturile reclamantului în cazul unei sesizări de neconstituţionalitate, pentru că invalidarea prevederii neconstituţionale acţionează doar pro futuro. Prevederea neconstituţională rămâne încă aplicabilă faptelor unui caz concret, fapte care au avut loc înainte de pronunţarea hotărârii Curţii Constituţionale.

54. Totuşi, o persoană care sesizează Curtea Constituţională astfel încât soluţia Curţii să invalideze prevederea neconstituţională oferă un serviciu valoros statului şi întregii populaţii. Această persoană nu acţionează doar în interesul ei privat, ci şi în interesul tuturor cetăţenilor. Prin urmare, această persoană “merită” un tratament mai favorabil în comparaţie cu alţi cetăţeni, care nu au sesizat Curtea Constituţională. Altfel, nu ar exista un stimulent pentru persoană de a sesiza Curtea.

55. Un asemenea tratament preferenţial este denumit adesea “premiul vânătorului”, ideea constând în faptul că cetăţenii trebuie să “vâneze” prevederile neconstituţionale, iar reclamantul care “prinde” prevederea neconstituţională are parte de un tratament mai bun.

56. Acest fapt presupune existenţa unui efect retroactiv al hotărârii, aplicabil doar cazului reclamantului. Cetăţenii ar trebui să fie incitaţi în a deveni primii reclamanţi care sesizează Curtea Constituţională. Ca o consecinţă, uneori, atunci când se ştie că un caz pendinte în faţa Curţii Constituţionale va avea succes, alte persoane aflate într-o situaţie similară vor formula, rapid, o sesizare pentru a beneficia de hotărârea acelui caz.”

149. De asemenea, în cauza Frantzeskaki şi alţii v. Grecia (dec.), 12 februarie 2019, § 42, Curtea de Audit a Greciei a declarat neconstituţionale prevederi legale care stabileau deduceri lunare, cu titlu de contribuţie solidară pentru pensionari. Hotărârea Curţii de Audit a avut un efect imediat pentru toate procedurile pendinte, însă fără ca rambursarea retroactivă a sumelor deduse din pensii să fie aplicată acţiunilor noi ale pensionarilor care nu aveau depus încă un recurs judiciar sau administrativ la data publicării hotărârii. În faţa Curţii Europene reclamanţii au menţionat că au fost discriminaţi în comparaţie cu pensionarii care au depus recurs la Curtea de Audit înainte de publicarea hotărârii. În acest sens, Curtea Europeană a reţinut că reclamanţii nu se află într-o situaţie comparabilă cu cea a pensionarilor care au sesizat deja Curtea de Audit înainte de publicarea hotărârii. Spre deosebire de reclamanţi, pensionarii au făcut pasul îndrăzneţ de a contesta, pe cale judiciară, constituţionalitatea prevederilor legale aplicabile litigiului şi au suportat cheltuieli de judecată în această privinţă.

150. Prin urmare, Curtea decide ca în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a unor prevederi ale articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de dl Ion Dron şi de dna Angela Vuico, în dosarul nr.3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chişinău, hotărârea să producă efecte de la data adoptării.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către dl Ion Dron şi dna Angela Vuico, în dosarul nr.3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Se declară neconstituţionale textul “al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii,” din teza I şi teza II “La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate” din articolul 8 alineatul (1) litera d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

3. Efectele prezentei hotărâri se aplică începând cu data de 31 iulie 2020, cu excepţia cazului excepţiei de neconstituţionalitate ridicate de dl Ion Dron şi de dna Angela Vuico, în dosarul nr.3a-454/2019, pendinte la Curtea de Apel Chişinău, în care hotărârea se aplică de la data adoptării.

4. În cazul în care Parlamentul nu va revizui Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice în conformitate cu raţionamentele expuse în prezenta hotărâre până la data de 31 iulie 2020, autoritatea competentă va asigura înregistrarea partidelor politice cu respectarea condiţiilor stabilite de lege, cu excepţia prevederilor declarate neconstituţionale.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.