Dicizie nr.111 din 01.10.2018 pentru sistarea procesului privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (Sesizarea nr.52g/2018)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

pentru sistarea procesului privind excepţia de neconstituţionalitate

a articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007

privind  partidele  politice

(Sesizarea nr.52g/2018)

nr. 111  din  01.10.2018

 (în vigoare 01.10.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 30-37 art. 15 din 01.02.2019

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Igor DOLEA,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Oxana Ţurcanu, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 7 mai 2018

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, ridicată de către dl Ion Dron şi dna Angela Vuico, în dosarul nr.3-157/2018, aflat pe rolul Judecătoriei Chişinău, sediul Buiucani.

2. Sesizarea a fost trimisă la Curtea Constituţională pe 7 mai 2018 de către dl judecător Dorin Dulghieru, de la Judecătoria Chişinău, sediul Buiucani, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

3. Autorii excepţiei de neconstituţionalitate au pretins că prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt contrare articolului 41 din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 14 mai 2018, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

6. La şedinţa publică a Curţii, excepţia de neconstituţionalitate a fost susţinută de către dl Ion Dron şi dna Angela Vuico, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. Pe 7 februarie 2018, un grup de persoane a decis înfiinţarea Partidului politic “Pentru Oameni, Natură şi Animale”.

8. Pe 8 februarie 2018, aceste persoane au depus la Ministerul Justiţiei (la data faptelor, autoritatea competentă să înregistreze partidele politice) o cerere pentru înregistrarea partidului politic, care însă a fost restituită fără adoptarea unei decizii.

9. Pe 21 martie 2018, a fost depusă în mod repetat o cerere privind înregistrarea formaţiunii politice. Prin decizia nr.1 din 5 aprilie 2018, emisă în baza articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, Ministerul Justiţiei a refuzat înregistrarea partidului politic.

10. Pe 12 aprilie 2018, domnii Ion Dron, Angela Vuico şi Veaceaslav Anghelici s-au adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiţiei, prin care au solicitat anularea deciziei nr.1 din 5 aprilie 2018 şi obligarea Ministerului Justiţiei să înregistreze Partidul politic “Pentru Oameni, Natură şi Animale”.

11. În cadrul şedinţei de judecată din 2 mai 2018, dl Ion Dron şi dna Angela Vuico au solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

12. Prin încheierea din 2 mai 2018, instanţa a dispus trimiterea sesizării la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

LEGISLAŢIA NAŢIONALĂ PERTINENTĂ

13. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

“(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în faţa legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

14. Prevederile relevante ale Legii nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice sunt următoarele:

Articolul 1

Partidele politice

“(1) Partidele politice sunt asociaţii benevole, cu statut de persoană juridică, ale cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, care, prin activităţi comune şi în baza principiului liberei participări, contribuie la conceperea, exprimarea şi realizarea voinţei lor politice.

(2) Partidele politice, fiind instituţii democratice ale statului de drept, promovează valorile democratice şi pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă, prin înaintarea şi susţinerea candidaţilor, la alegeri şi la constituirea autorităţilor publice, stimulează participarea cetăţenilor la alegeri, participă, prin reprezentanţii lor, la exercitarea în mod legal a puterii în stat, desfăşoară alte activităţi în conformitate cu legea.”

Articolul 8

Depunerea documentelor pentru înregistrarea partidului politic

“(1) Partidul politic se supune înregistrării de stat la Agenţia Servicii Publice în conformitate cu prezenta lege şi cu Legea nr.220/2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali, ultima fiind aplicată doar în măsura în care nu contravine prezentei legi. Pentru înregistrare se prezintă următoarele documente:

[…]

d) actul de constituire însoţit de lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii, actele de constituire ale organizaţiilor teritoriale ale partidului, lista delegaţilor participanţi la congresul de constituire. La momentul constituirii partidului, membrii acestuia trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate. Lista membrilor partidului, întocmită în baza cererilor de aderare la partid, va cuprinde: numele, prenumele, sexul, data naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnătura membrului;

[…]

(3) Agenţia Servicii Publice, în termen de 15 zile de la data depunerii documentelor prevăzute la alin.(1), va adopta o decizie de înregistrare a partidului politic sau, în cazul necorespunderii cerinţelor prezentei legi, o decizie prin care refuză înregistrarea partidului.

(4) Decizia prin care a fost refuzată înregistrarea partidului politic poate fi atacată la judecătorie în termen de 10 zile de la data adoptării acesteia.

[…]”

15. Prevederile relevante ale Legii nr.718 din 17 septembrie 1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice sunt următoarele:

Articolul 5

Statutul partidelor şi altor organizaţii social-politice

“[…]

Statutul partidului sau al altei organizaţii social-politice se înregistrează dacă:

a) are cel puţin 5000 de membri domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, dar nu mai puţin de 150 în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate;

[…]”

[Legea nr.718 din 17 septembrie 1991 a fost abrogată pe 29 februarie 2008 la data intrării în vigoare a Legii nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.]

16. Prevederile relevante ale Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale sunt următoarele:

Articolul 11

Libertatea de întrunire şi de asociere

“1. Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere, inclusiv a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.

2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

17. Prin decizia din 14 mai 2018, Curtea a verificat dacă au fost întrunite condiţiile de admisibilitate a unei excepţii de neconstituţionalitate.

18. Curtea a reţinut că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate este articolul 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice, normă legală care urmează a fi aplicată la soluţionarea cauzei. Verificarea constituţionalităţii acestui tip de acte normative ţine de competenţa sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie.

19. De asemenea, excepţia a fost ridicată de către una dintre părţile la proces.

20. Curtea a menţionat că, deşi a examinat anterior prevederi similare celor cuprinse la articolul 8 alin.(1) lit.d) din Legea privind partidele politice (articolul 5 alin.(3) lit.a) din Legea nr.718 din 17 septembrie 1991 privind partidele şi alte organizaţii social-politice), stabilind prin Hotărârea nr.3 din 29 ianuarie 1999 că condiţia criteriului numeric de cel puţin 5000 de membri şi cerinţa reprezentativităţii teritoriale de minimum 150 de membri în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova pentru partidul în curs de înregistrare sunt constituţionale, se impune reexaminarea acestei jurisprudenţe din următoarele motive.

21. Curtea a arătat că hotărârea în discuţie care a fost pronunţată cu peste 19 ani în urmă şi care are la bază spiritul timpului în care a fost adoptată nu reflectă realităţile sociale ale prezentului. Ea a menţionat că, pe fondul indiscutabil al evoluţiei societăţii, legile trebuie să aibă în vedere noile realităţi politice, sociale, economice şi culturale, cu condiţia ca aceste realităţi să nu contravină valorilor fundamentale ale Constituţiei.

22. Curtea a menţionat că hotărârile sale reprezintă interpretări care se bucură de autoritate, în lumina condiţiilor sociale şi morale şi a nivelului de cunoaştere ştiinţifică existente în momentul pronunţării lor (a se vedea, mutatis mutandis, Cossey v. Regatul Unit, 27 septembrie 1990, § 35, sau Scoppola v. Italia (nr.3), 22 mai 2012, § 94). Totuşi, ea poate hotărî ulterior că interpretarea pe care a oferit-o în cauzele precedente poate fi dezvoltată sau că există alte motive incontestabile pentru a-şi schimba interpretarea, inclusiv pentru a se asigura că modul în care interpretează Constituţia reflectă schimbările sociale şi coincide cu condiţiile de viaţă ale prezentului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.13 din 14 mai 2018, § 23).

23. Curtea a avut în vedere, în mod special, datele publicate de către Biroul Naţional de Statistică al Republicii Moldova, care au fost obţinute ca urmare a efectuării Recensământului Populaţiei şi al Locuinţelor din anul 2014. Potrivit acestui recensământ, numărul populaţiei Republicii Moldova este de 2 998 235 persoane (a se vedea, în acest sens, datele care au fost publicate după data de 31 martie 2017). De asemenea, Curtea a ţinut cont şi de datele recensământului din 2004, care arătau că populaţia Republicii Moldova numără 3 383 332 de persoane.

24. Aşadar, Curtea a considerat necesar să reexamineze această jurisprudenţă prin prisma condiţiilor de viaţă ale prezentului, caracterizate prin scăderea numărului populaţiei din Republica Moldova, prin transferul masiv al populaţiei din zonele rurale în centrele urbane şi prin stabilirea domiciliului unui număr mare de cetăţeni ai Republicii Moldova peste hotarele ţării.

25. De asemenea, Curtea a reţinut că prin Decizia nr.10 din 23 martie 2016 a fost declarată drept inadmisibilă o sesizare având ca obiect controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. În acest sens, ea a reiterat că decizia prin care Curtea Constituţională declară o sesizare inadmisibilă produce efecte doar pentru cazul particular, iar acest fapt presupune că aceeaşi prevedere poate face în mod repetat obiectul controlului de constituţionalitate exercitat de către instanţa constituţională, inclusiv din perspectiva aceloraşi critici de neconstituţionalitate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.7 din 4 martie 2016, § 31).

26. Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească şi incidenţa drepturilor din Constituţie invocate de către autorii acesteia.

27. Curtea a menţionat că înfiinţarea partidelor politice se bucură de protecţia articolului 41 din Constituţie (a se vedea, în acest sens, HCC nr.37 din 10 decembrie 1998). De asemenea, ea a reţinut că refuzul unei autorităţii competente de a înregistra un partid politic reprezintă o ingerinţă în dreptul la libertatea de asociere a membrilor acestuia (a se vedea, mutatis mutandis, Gorzelik şi alţii v. Polonia [MC], 17 februarie 2004, § 52).

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 41 DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorilor excepţiei de neconstituţionalitate

28. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii invocă faptul că prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea privind partidele politice, care impun un număr minim de semnături pentru înregistrarea unui partid politic, contravin prevederilor articolului 41 din Constituţie.

29. În acest sens, autorii excepţiei menţionează că stabilirea condiţiei reprezentativităţii la un număr de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliaţi la momentul constituirii partidului în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate, instituie obstacole greu de depăşit la înregistrarea unui partid politic. Aceştia consideră că, în lumina situaţiei demografice actuale din Republica Moldova, condiţia este una exagerată şi nu urmăreşte un scop legitim.

B. Argumentele autorităţilor

30. În opinia sa prezentată Curţii, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice este nefondată.

31. Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că condiţiile pentru înfiinţarea şi înregistrarea unui partid politic se stabilesc prin lege de către legislator, în conformitate cu dispoziţiile articolului 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie. Totodată, acesta a subliniat că în Ghidul şi raportul explicativ privind partidele politice, elaborat de către Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneţia), s-a stabilit că cerinţa înregistrării unui partid politic nu reprezintă, în sine, o încălcare a articolelor 10 şi 11 din Convenţie, atât timp cât aceasta respectă standardul necesităţii într-o societate democratică.

32. Pe această cale, Preşedintele Republicii Moldova a conchis că cerinţele stabilite la articolul 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 nu conduc la suprimarea dreptului la asociere în partide politice şi, prin urmare, Curtea Constituţională nu poate să examineze oportunitatea criteriului numeric şi a celui privind reprezentativitatea.

33. În opinia prezentată de către Guvern s-a menţionat că prevederile articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 sunt constituţionale. Guvernul a menţionat că anterior, prin Decizia nr.10 din 23 martie 2016, Curtea Constituţională a declarat inadmisibilă sesizarea nr.6a/2017 privind controlul constituţionalităţii articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. În această decizie s-a stabilit că cerinţa reprezentativităţii partidelor politice ţine de competenţa legislatorului, care, potrivit articolului 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie, reglementează prin lege organică organizarea şi funcţionarea partidelor politice.

34. Astfel, Guvernul a menţionat că stabilirea prin lege a unor criterii în vederea obţinerii de către o formaţiune politică a personalităţii juridice nu conduce la încălcarea dreptului la libera asociere în partide politice.

35. În opinia prezentată Curţii, Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că criticile de neconstituţionalitate invocate de către autorii excepţiei sunt nefondate.

36. Parlamentul Republicii Moldova a menţionat că, potrivit articolului 72 alin.(3) lit.g) din Constituţie, organizarea şi funcţionarea partidelor politice ţine de competenţa legislatorului. Totodată, acesta a menţionat că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a stabilit că cerinţa reprezentativităţii stabilită pentru înfiinţarea unui partid politic nu contravine dreptului constituţional la asociere liberă al cetăţenilor, însă aceasta ar putea fi neconstituţională dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea acestui drept sau la efecte similare cu o asemenea suprimare.

37. În şedinţa plenară publică a Curţii, reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului au cerut sistarea procesului motivând prin existenţa unei decizii anterioare a Curţii Constituţionale în problema dată.

C. Aprecierea Curţii

38. Examinând cererea de sistare a procesului înaintată de către reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului, Curtea menţionează următoarele.

39. Deşi dispoziţiile legale contestate în prezenta cauză au mai fost supuse controlului de constituţionalitate din perspectiva unor critici similare, în acest sens fiind pronunţată Decizia nr.10 din 23 martie 2016, acest fapt nu reprezintă o circumstanţă pentru sistarea procesului. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a menţionat că o decizie de inadmisibilitate produce efecte doar pentru cazul particular, iar acest fapt presupune că aceeaşi prevedere poate face în mod repetat obiectul controlului de constituţionalitate exercitat de către instanţa constituţională, inclusiv din perspectiva aceloraşi critici de neconstituţionalitate. Mai mult, articolul 60 lit.e) din Codul jurisdicţiei constituţionale, invocat de către reprezentanţii autorităţilor, stabileşte în mod expres existenţa unei hotărâri anterioare a Curţii Constituţionale în problema examinată, şi nu a unei decizii. Pe de altă parte, Curtea ţine să menţioneze că şi în cazul existenţei unei hotărâri anterioare ea poate reveni asupra propriilor sale interpretări, atunci când consideră necesar (a se vedea, în acest sens, § 20-22 supra).

40. Examinând excepţia de neconstituţionalitate în camera de consiliu, Curtea constată că Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice reglementează relaţiile sociale cu privire la asocierea în partide politice şi stabileşte principiile de constituire, înregistrare, desfăşurare şi încetare a activităţii acestora.

41. Articolul 8 alin.(1) lit.d) din această Lege dispune cu privire la cerinţa criteriului numeric şi a repartizării teritoriale, pentru partidul politic în curs de înregistrare. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii, pentru înregistrarea unui partid politic este necesar un număr minim de patru mii de persoane, care trebuie să fie domiciliate la momentul constituirii partidului în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate.

42. Curtea menţionează că, potrivit articolului 27 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, actele Curţii se adoptă cu votul majorităţii judecătorilor. Totodată, în conformitate cu dispoziţiile alineatului (2) al aceluiaşi articol, în cazul în care la adoptarea hotărârii privind constituţionalitatea actului normativ sau a tratatului internaţional se înregistrează paritate de voturi, actul normativ sau tratatul internaţional se prezumă constituţional, iar cauza se sistează. În alte cazuri de paritate a voturilor se consideră că hotărârea, decizia sau avizul nu au fost adoptate, iar examinarea cauzei se sistează, cu excepţia cazurilor prevăzute la articolul 4 alin.(1) literele d), e), f) şi h), când examinarea cauzei se amână.

43. În acest sens, Curtea menţionează că la examinarea excepţiei de neconstituţionalitate în discuţie s-a înregistrat o paritate de voturi, iar din acest motiv a decis sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

Aşadar, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g) şi 140 din Constituţie, articolelor 26 şi 27 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii articolului 8 alin.(1) lit.d) din Legea nr.294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.