Hotărâre nr.71 din 20.12.2017 privind Raportul auditului performanţei asupra gestionării Fondului ecologic naţional în exerciţiul bugetar 2016

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

privind Raportul auditului performanţei asupra gestionării

Fondului ecologic naţional în exerciţiul bugetar 2016

nr. 71  din  20.12.2017

 (în vigoare 09.03.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 77-83 art. 12 din 09.03.2018

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa viceministrului agriculturii, dezvoltării regionale şi mediului, dl Ion Apostol; secretarului general al Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, dl Iurie Uşurelu; consultantului principal în Direcţia coordonarea politicilor şi asistenţei externe din cadrul Cancelariei de Stat, dna Ludmila Juc, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei asupra gestionării Fondului ecologic naţional în exerciţiul bugetar 2016.

_______________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, publicată în M.O., 2008, nr.237-240, art.864 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunea de audit s-a desfăşurat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi conform Programului activităţii de audit pe anul 2017². Misiunea de audit a avut ca scop identificarea domeniilor sensibile la riscuri aferente managementului şi gestionării resurselor Fondului ecologic naţional; evaluarea metodelor, instrumentelor şi mecanismelor existente în gestionarea mijloacelor Fondului prin prisma eficienţei şi eficacităţii repartizării şi utilizării resurselor acestuia.

_______________________________

² Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016.

Auditul a fost planificat şi desfăşurat conform Standardelor Internaţionale de Audit aplicate de Curtea de Conturi, precum şi bunelor practici în domeniu.

Pentru susţinerea constatărilor, concluziilor şi formularea recomandărilor, auditul s-a desfăşurat la Ministerul Mediului³, fiind examinate probe de natură analitică şi documentară, efectuate vizite în teren, realizate chestionare şi supuse verificării 20 de proiecte investiţionale cu valoarea contractelor de antrepriză de 211,9 mil.lei, din care 87,1 mil.lei alocate din Fondul ecologic naţional (în continuare – FEN).

_______________________________

³ Ministerul Mediului a fost reorganizat în Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului conform Hotărârii Guvernului nr.594 din 26.07.2017 “Cu privire la restructurarea administraţiei publice centrale de specialitate”.

Examinând rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Fondul ecologic naţional a fost creat pentru colectarea de resurse suplimentare în vederea finanţării măsurilor de protecţie a mediului şi de reconstrucţie a ecosistemelor. În acest sens, Guvernul are aşteptări majore în privinţa raportului cost-eficienţă cu referire la utilizarea mijloacelor fondului şi impactul acestora asupra ecologiei.

Obiectivul general al FEN este crearea unui sistem eficient de management în domeniul ecologiei, care să contribuie la creşterea calităţii factorilor de mediu şi să asigure un mediu natural curat, sănătos şi durabil pentru populaţie.

Verificările auditului au identificat probleme şi deficienţe majore în gestionarea mijloacelor FEN, care au limitat economicitatea, eficienţa şi eficacitatea gestionării mijloacelor acestuia, precum şi atingerea obiectivelor propuse în realizarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN. Astfel, s-a atestat că:

♦ FEN nu are un sistem adecvat de planificare a resurselor necesare, pe parcursul ultimilor 5 ani fiind aprobate proiecte investiţionale în lipsa resurselor financiare necesare, depăşind bugetele aprobate cu 289,0 mil.lei per total;

♦ mijloacele financiare ale FEN sunt direcţionate, în mare parte, spre proiectele destinate aprovizionării cu apă potabilă a populaţiei, şi nu pe soluţionarea problemelor de mediu şi ecologie;

♦ în cadrul regulator aferent gestionării mijloacelor FEN există neconcordanţe referitor la domeniile şi direcţiile de utilizare a resurselor respective, precum şi la termenul de prezentare a raportului final şi la măsurile care urmează a fi întreprinse în cazul neprezentării acestuia;

♦ şedinţele Consiliului de administraţie s-au desfăşurat cu abateri de la cadrul regulator, fiind admisă substituirea unui membru al acestuia de către mai multe persoane;

♦ modul şi criteriile de preselecţie, aprobare spre finanţare a proiectelor investiţionale, precum şi de distribuire a mijloacelor FEN necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu întârziere, în timp ce altele sunt examinate în regim de urgenţă;

♦ unii beneficiari de proiecte investiţionale finanţate din FEN nu au întrunit toate criteriile de eligibilitate stabilite în Ghidul solicitantului;

♦ nu a fost determinat de către experţi modul de repartizare a proiectelor investiţionale parvenite pentru expertizare;

♦ expertizarea proiectelor investiţionale de către experţii în domeniu este una formală şi superficială, unele compartimente din Fişa expertizei nefiind completate şi evaluate de experţii în domeniu, iar evaluările incluse în aceasta nu sunt corelate cu prevederile Regulamentului privind administrarea FEN;

♦ lipsa unui cadru metodologic privind criteriile de prioritizare a proiectelor investiţionale înaintate a determinat aprobarea acestora în lipsa procedurilor de concurs şi competitivitate;

♦ deciziile Consiliului de administraţie privind aprobarea/respingerea/stoparea proiectelor investiţionale, precum şi scutirea unor beneficiari de plata contribuţiei nu sunt argumentate, la procesele-verbale fiind anexate doar listele proiectelor investiţionale;

♦ prelungirea termenelor de realizare a proiectelor investiţionale reduce eficacitatea şi eficienţa utilizării mijloacelor FEN;

♦ tergiversarea aprobării de către FEN a proiectelor înaintate în anii precedenţi, în Lista de aşteptare fiind incluse proiecte investiţionale în valoare totală de 1,4 mlrd.lei, ceea ce reprezintă peste 5 bugete anuale ale FEN pentru anul 2017;

♦ modul de repartizare a mijloacelor FEN prin aprobarea finanţării proiectelor în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca un proiect aparte, cauzează tergiversarea implementării acestora şi generează riscul nefinalizării lor, implicit, utilizarea neeconomă a mijloacelor publice urmare a indexării anuale a contractelor cu 2,2 mil.lei şi apariţia necesităţilor de efectuare a lucrărilor suplimentare în valoare de 7,8 mil.lei;

♦ nici Consiliul de administraţie, nici Ministerul Mediului nu au examinat în şedinţele de lucru situaţiile privind mersul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN;

♦ modul de ţinere a evidenţei contabile de către FEN, a mijloacelor transferate de acesta şi utilizate de beneficiar necesită îmbunătăţire, inclusiv prin aprobarea unor politici de evidenţă contabilă noi, destinate să asigure evidenţa conformă a acestor tranzacţii;

♦ resursele alocate din FEN au fost valorificate, dar nu au fost administrate adecvat, fiind constatate situaţii când volumul finanţării din FEN a depăşit cu 19,6 mil.lei nivelul maxim de 85% stabilit de cadrul regulator, precum şi când unele proiecte investiţionale au fost favorizate faţă de altele iniţiate/înaintate mai devreme;

♦ vizitele la faţa locului efectuate de către inspectoratele ecologice de stat, precum şi verificarea şi aprobarea de către inginerii în construcţii din cadrul FEN a volumului de lucrări îndeplinite, incluse în procesele-verbale de executare a lucrărilor prezentate de beneficiar, nu sunt protocolate/documentate conform, procesele-verbale de executare a lucrărilor fiind aprobate cu corectări, fără menţionarea cauzei (8,5 mil.lei);

♦ FEN a acceptat finanţarea ulterioarelor tranşe în cadru unei etape a proiectului în lipsa documentelor aferente raportului intermediar, precum şi finanţarea următoarelor etape ale proiectelor investiţionale în condiţiile în care etapele precedente nu au fost finisate sau beneficiarii nu au prezentat setul de documente aferente Raportului final privind etapa precedentă;

♦ FEN a acceptat în calitate de documente confirmative procese-verbale de executare a lucrărilor, care nu se regăsesc la beneficiar (1,5 mil.lei);

♦ aprobarea volumelor de lucrări executate în cadrul implementării proiectelor investiţionale, de către inginerii constructori din cadrul FEN, s-a efectuat cu nerespectarea condiţiilor obligatorii stipulate în Ghidul solicitantului FEN, ceea ce a cauzat utilizarea neeficientă şi neeconomă a resurselor financiare alocate, nefiind asigurată excluderea din cheltuielile de regie (14,5%), incluse în procesele-verbale de executare a lucrărilor, a cheltuielilor care, conform cadrului regulator, nu trebuiau să fie achitate din contul mijloacelor FEN (13,7 mil.lei);

♦ deşi procesul de executare a lucrărilor este monitorizat de mai mulţi subiecţi, acesta nu asigură realizarea calitativă a lucrărilor, fiind constatate lucrări neexecutate în valoare totală de 0,5 mil.lei;

♦ FEN a efectuat finanţări cu nerespectarea cadrului regulator, neasigurându-se că beneficiarul a avut o contribuţie proprie de cel puţin 15% din costul total al proiectului (2,7 mil.lei), astfel fiind utilizate neeconom 2,3 mil.lei alocate din FEN în lipsa contribuţiei beneficiarului;

♦ Consiliul de administraţie al FEN şi Ministerul Mediului nu au stabilit, pentru fiecare direcţie de utilizare, criterii de evaluare a rezultatelor proiectelor investiţionale finanţate din FEN;

♦ neasigurarea că cheltuielile aferente proiectului investiţional au fost reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului ca investiţii în curs de execuţie (0,4 mil.lei), astfel nefiind respectat cadrul regulator aferent domeniului evidenţei contabile;

♦ Ministerul Mediului şi FEN nu dispun de mecanisme de asigurare că scopul proiectului a fost atins, precum şi de mecanisme pentru măsurarea şi raportarea progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN;

♦ FEN nu efectuează reconcilierea datelor prezentate de beneficiar în documentele confirmative (facturi/acte de îndeplinire a lucrărilor) cu cele reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului, fapt condiţionat de lipsa unor politici contabile aferente evidenţei datoriilor faţă de FEN din partea primăriilor.

De asemenea, în cadrul auditului au fost constatate situaţii de neconformare a beneficiarilor de proiecte cu prevederile cadrului normativ în domeniul achiziţiilor publice.

În urma evaluării zonelor problematice şi de risc care minimizează eficienţa şi eficacitatea gestionării resurselor FEN, auditul a oferit recomandări care vor contribui la îmbunătăţirea şi consolidarea sistemului de alocare, monitorizare, evaluare şi control, precum şi la responsabilizarea entităţilor implicate în gestionarea şi utilizarea mijloacelor FEN, în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

Constatările de audit sunt expuse în Raportul de audit prezentat în Anexa la prezenta Hotărâre.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei asupra gestionării Fondului ecologic naţional, care este parte componentă a prezentei Hotărâri.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, şi se cere conform competenţelor:

2.2.1. să examineze rezultatele auditului în cadrul Colegiului ministerial, cu aprobarea unui plan de măsuri în vederea întreprinderii acţiunilor de rigoare pentru implementarea recomandărilor din Raportul de audit;

2.1.2. să întreprindă acţiunile de rigoare privind dezvoltarea şi ajustarea posibilităţilor Sistemului Informaţional “Fondul Ecologic Naţional”, destinat generalizării informaţiilor aferente implementării proiectelor investiţionale finanţate din Fondul ecologic naţional;

2.2. Ministerului Finanţelor, pentru informare, şi se solicită conform competenţelor:

2.2.1. să elaboreze cadrul de politici privind evidenţa contabilă, care să asigure evidenţa în conturile extrabilanţiere a creanţelor FEN şi a datoriilor primăriilor faţă de FEN;

2.2.2. să elaboreze cadrul de politici privind evidenţa contabilă referitor la modul de transmitere şi ţinere a evidenţei contabile a bunurilor proprietate publică transmise în gestiune persoanelor terţe;

2.3. Inspecţiei de Stat în Construcţii, pentru informare, şi se cere efectuarea controlului asupra volumelor de lucrări executate în cadrul proiectelor supuse verificării de prezentul audit, cu luarea măsurilor conform prevederilor legale privitor la conformitatea includerii în procesele-verbale de executate a lucrărilor a cheltuielilor de regie, precum şi componenţa acestora, în vederea evaluării sumelor achitate neregulamentar de către FEN cu nerespectarea condiţiilor obligatorii incluse în Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10 septembrie 2013;

2.4. Procuraturii Generale, pentru încadrarea sub aspectul legii penale a acţiunilor/inacţiunilor persoanelor responsabile, care au condus la gestionarea frauduloasă a mijloacelor Fondului ecologic naţional;

2.5. Guvernului Republicii Moldova, pentru documentare;

2.6. Parlamentului Republicii Moldova, pentru documentare;

2.7. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Despre acţiunile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1.–2.3. din prezenta Hotărâre, se va informa Curtea de Conturi în termen de 12 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexa nr.1

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.71 din 20.12.2017

RAPORTUL

auditului performanţei asupra gestionării Fondului

ecologic naţional în exerciţiul bugetar 2016

LISTA ACRONIMELOR

SINTEZA

Protecţia mediului constituie o problemă de o importanţă globală, care trebuie să devină o prioritate naţională, deoarece vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătate ale populaţiei, realizarea intereselor economice, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii.

Obiectivul general al FEN este crearea unui sistem eficient de management în domeniul ecologiei, care să contribuie la creşterea calităţii factorilor de mediu şi să asigure populaţiei un mediu natural curat, sănătos şi durabil.

Auditul a fost iniţiat pentru a evalua eficienţa activităţilor şi măsurilor întreprinse de către responsabili şi beneficiari la implementarea proiectelor finanţate din FEN, precum şi activităţile şi acţiunile ce urmează a fi întreprinse în vederea eficientizării utilizării mijloacelor financiare alocate din FEN.

Domeniul propus spre auditare este unul semnificativ atât din punct de vedere social, cât şi de mediu din perspectiva: (i) volumului semnificativ de mijloace financiare direcţionate pentru realizarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN; (ii) obţinerii unei asigurări rezonabile precum că obiectivele FEN au fost realizate corespunzător, în termeni rezonabili, şi că mijloacele financiare au fost utilizate eficient şi conform destinaţiei.

Verificările auditului au identificat probleme şi deficienţe majore în gestionarea mijloacelor FEN, care au limitat economicitatea, eficienţa şi eficacitatea gestionării mijloacelor alocate din FEN, precum şi atingerea obiectivelor propuse în realizarea proiectelor investiţionale finanţate din FEN. Astfel, s-a atestat că:

♦ FEN nu are un sistem de planificare adecvat a resurselor necesare, pe parcursul ultimilor 5 ani fiind aprobate PI în lipsa resurselor financiare necesare (+289,0 mil.lei) (pct. 3.1.1);

♦ mijloacele financiare ale FEN sunt direcţionate în mare parte spre proiectele destinate aprovizionării cu apă potabilă a populaţiei, şi nu pe soluţionarea problemelor de mediu şi ecologie (pct. 3.1.2);

♦ în cadrul regulator aferent gestionării mijloacelor FEN există neconcordanţe referitor la domeniile şi direcţiile de utilizare a acestora (pct. 3.1.4) şi referitor la termenul de prezentare a raportului final şi măsurile care urmează a fi întreprinse în cazul neprezentării raportului respectiv (pct. 3.2.1.5);

♦ şedinţele CA s-au desfăşurat cu abateri de la cadrul regulator, fiind admisă substituirea unui membru al CA de către mai multe persoane (pct. 3.1.5);

♦ modul şi criteriile de preselecţie, aprobare spre finanţare a PI, precum şi distribuirea mijloacelor FEN necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu tergiversare, în timp ce altele sunt examinate în regim de urgenţă (pct. 3.1.6);

♦ unii beneficiari de PI finanţate din FEN nu au întrunit toate criteriile stabilite în Ghidul solicitantului (pct. 3.1.1.6.1);

♦ nu a fost determinat modul de repartizare a PI parvenite pentru expertizare de către experţi (pct. 3.1.6.2);

♦ expertizarea PI de către experţi este una formală şi superficială, unele compartimente din Fişa expertizei nefiind completate şi evaluate de experţii în domeniu, iar evaluările incluse în aceasta nefiind corelate cu prevederile Regulamentului privind administrarea FEN (pct. 3.1.6.3);

♦ lipsa unui cadru metodologic privind criteriile de prioritizare a PI înaintate a determinat aprobarea PI în lipsa procedurilor de concurs şi competitivitate între acestea (pct. 3.1.6.4);

♦ deciziile CA privind aprobarea, respingerea, stoparea PI, precum şi scutirea unor beneficiari de la plata contribuţiei nu sunt argumentate, la procesele-verbale ale CA fiind anexate doar listele proiectelor investiţionale (pct. 3.1.6.5);

♦ prelungirea termenelor de realizare a PI reduce eficacitatea şi eficienţa utilizării mijloacelor FEN (pct. 3.1.6.6);

♦ tergiversarea aprobării de către FEN a proiectelor înaintate în anii precedenţi (1,4 mlrd.lei) (pct. 3.1.6.7);

♦ modul de repartizare a mijloacelor FEN prin aprobarea finanţării proiectelor în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca un proiect aparte, duce la tergiversarea implementării acestora şi riscul nefinalizării lor, şi, implicit, utilizarea neeconomă a mijloacelor publice urmare a indexării anuale a contractelor (+2,2 mil.lei) şi apariţia necesităţilor de efectuare a lucrărilor suplimentare (+7,8 mil.lei) (pct. 3.1.7);

♦ nici CA, nici MM nu au examinat în şedinţele de lucru situaţiile privind mersul implementării PI finanţate din FEN (pct. 3.2.1.1);

♦ modul de ţinere de către FEN a evidenţei contabile a mijloacelor transferate de acesta şi utilizate de beneficiar necesită îmbunătăţire, inclusiv prin aprobarea unor politici contabile noi destinate să asigure evidenţa conformă a acestor tranzacţii (pct. 3.2.1.2);

♦ mijloacele alocate din FEN au fost valorificate, dar nu au fost administrate adecvat, fiind constatate situaţii când volumul finanţării din FEN a depăşit cu 19,6 mil.lei nivelul maxim de 85% stabilit de cadrul regulator, precum şi când unele PI au fost favorizate faţă de altele iniţiate/înaintate mai devreme (pct. 3.2.1.3);

♦ vizitele la faţa locului efectuate de către inspectoratele ecologice de stat, precum şi verificarea şi aprobarea de către inginerii în construcţii din cadrul FEN a volumului de lucrări îndeplinite, incluse în procesele-verbale de executare a lucrărilor prezentate de beneficiar, nu sunt protocolate/documentate conform, în procesele-verbale respective fiind făcute corectări fără menţionarea cauzei (8,5 mil.lei), ceea ce denotă lipsa unei abordări unice privitor la aprobarea proceselor verbale, etc. (pct.3.2.1.4);

♦ FEN a acceptat finanţarea următoarelor tranşe în cadrul unei etape a proiectului în lipsa unor documente aferente raportului intermediar, precum şi finanţarea următoarelor etape ale PI în condiţiile în care etapele precedente nu au fost finisate sau beneficiarii nu au prezentat întregul setul de documente aferente Raportului final privind etapa precedentă (pct.3.2.1.5);

♦ FEN a acceptat în calitate de documente confirmative procesele-verbale de executare a lucrărilor, care nu se regăsesc la beneficiar (1,5 mil.lei) (pct. 3.2.1.6);

♦ aprobarea volumelor de lucrări executate în cadrul implementării PI, de către inginerii constructori din cadrul FEN, s-a efectuat cu nerespectarea condiţiilor obligatorii stipulate în Ghidul solicitantului FEN, ceea ce a cauzat utilizarea neeficientă şi neeconomă a resurselor financiare alocate, nefiind asigurată excluderea din cheltuielile de regie (14,5%) incluse în procesele-verbale de executare a lucrărilor a cheltuielilor care, conform cadrului regulator, nu trebuiau să fie achitate din contul mijloacelor Fondului (13,7 mil.lei) (pct. 3.2.1.7);

♦ deşi procesul de executare a lucrărilor este monitorizat de mai mulţi subiecţi, acesta nu asigură realizarea calitativă a lucrărilor, fiind constatate lucrări neexecutate în valoare totală de 0,5 mil.lei (pct. 3.2.1.8);

♦ FEN a efectuat finanţări cu nerespectarea cadrului regulator, neasigurându-se că beneficiarul a avut o contribuţie proprie de cel puţin 15% din costul total al proiectului (2,7 mil.lei), astfel fiind utilizate neeconom 2,3 mil.lei alocate din FEN în lipsa contribuţiei beneficiarului (pct. 3.2.1.9);

♦ CA şi MM nu au stabilit, pentru fiecare direcţie de utilizare, criterii de evaluare a rezultatelor PI finanţate din FEN(pct. 3.3.1);

♦ neasigurarea că cheltuielile aferente PI au fost reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului ca investiţii în curs de execuţie (0,4 mil.lei) (pct. 3.3.2);

♦ MM şi FEN nu dispun de mecanisme de asigurare că scopul proiectului a fost atins, precum şi de mecanisme pentru măsurarea şi raportarea progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării PI finanţate din FEN (pct. 3.3.3);

♦ FEN nu efectuează reconcilierea datelor prezentate de beneficiar în documentele confirmative (facturi/acte de îndeplinire a lucrărilor) cu cele reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului, acest fapt fiind condiţionat de lipsa unor politici contabile aferente evidenţei datoriilor faţă de FEN a primăriilor (pct. 3.3.4).

De asemenea, în cadrul auditului au fost constatate situaţii de neconformare a beneficiarilor de proiecte la prevederile Legii achiziţiilor publice (pct.4.1).

În urma evaluării zonelor problematice şi de risc care minimizează eficienţa şi eficacitatea gestionării resurselor FEN, auditul a oferit recomandări, care vor contribui la îmbunătăţirea şi consolidarea sistemului de alocare, monitorizare, evaluare şi control, precum şi la responsabilizarea entităţilor implicate în gestionarea şi utilizarea resurselor FEN, în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

Rezultatele auditului prezintă o relevanţă deosebită pentru Parlament, Guvern şi societatea civilă, având în vedere evaluarea situaţiei reale ce vizează utilizarea resurselor financiare ale FEN şi impactul acestora, precum şi sistemul de management utilizat în administrarea acestuia. Raportul de audit va furniza examinări independente şi obiective privind performanţa înregistrată de către actorii implicaţi în administrarea şi gestionarea mijloacelor FEN, precum şi va identifica posibilităţi de eficientizare a proceselor de gestionare şi administrare.

Concluziile şi recomandările expuse în Raportul de audit conţin soluţii pentru îmbunătăţirea performanţei în gestionarea şi administrarea resurselor FEN.

Auditul consideră că rezultatele auditului performanţei vor contribui la creşterea calităţii managementului resurselor financiare ale FEN, a calităţii procesului decizional, politicilor în domeniul ecologiei, precum şi a managementului financiar-contabil. Rezultatele auditului pot fi relevante pentru:

Parlament şi Guvern – pentru o posibilă utilizare a informaţiilor în luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicilor de restructurare a domeniului vizat;

Ministerul Mediului (actualmente Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului) – pentru revizuirea şi ajustarea cadrului legislativ-normativ prin optimizarea şi eficientizarea utilizării mijloacelor FEN, precum şi instituirea noilor proceduri şi metode, sisteme şi tehnici care vor contribui la sporirea calităţii controlului intern şi administrării resurselor, precum şi a responsabilităţii personalului implicat.

I. INTRODUCERE

1.1. Informaţii generale despre FEN

FEN a fost creat pentru colectarea de resurse suplimentare în vederea finanţării măsurilor de protecţie a mediului şi reconstrucţie a ecosistemelor. În acest sens, există aşteptări majore din partea Guvernului în privinţa raportului cost-eficienţă privind utilizarea mijloacelor FEN şi impactul acestora asupra ecologiei.

Ministerul Mediului este organul central de specialitate al administraţiei publice care elaborează şi promovează politica statului în domeniul protecţiei mediului şi utilizării raţionale a resurselor naturale, managementului deşeurilor, conservării biodiversităţii, cercetărilor geologice, folosirii şi protecţiei subsolului, fondului forestier şi cinegetic, hidroamelioraţiei, gospodăririi resurselor de apă, aprovizionării cu apă şi canalizare, reglementării activităţilor nucleare şi radiologice, controlului ecologic de stat, hidrometeorologiei şi monitoringului calităţii mediului.

Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, structura aparatului central, efectivul-limită (65 de unităţi), listele autorităţilor administrative subordonate, a instituţiilor publice în care Ministerul are calitatea de fondator, instituţiilor coordonate, întreprinderilor de stat în care exercită împuternicirile de fondator sunt aprobate prin HG nr.847 din 18.12.2009¹.

Fondul ecologic naţional este subordonat Ministerului Mediului şi administrat de Consiliul de administraţie, constituit din 7 persoane. Componenţa Consiliului de administraţie se prezintă în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Activitatea CA este reglementată prin Legea privind protecţia mediului înconjurător², Legea privind plata pentru poluarea mediului³ şi Regulamentul privind administrarea Fondului Ecologic Naţional⁴.

Mijloacele fondurilor ecologice se utilizează conform hotărârii consiliilor de administrare adoptate în şedinţele lor, care au loc cel puţin o dată în trimestru.

Responsabilităţile CA sunt prezentate în Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Drepturile şi atribuţiile CA, preşedintelui CA şi membrilor CA sunt prezentate în Anexa nr.11 la prezentul Raport de audit.

Organele executive ale FEN sunt: Serviciul evidenţă şi control al FEN, care asigură evidenţa contabilă a mijloacelor financiare ale FEN, şi experţii în domeniu, care efectuează expertiza proiectelor. Serviciul este constituit din 7 persoane (inclusiv 5 specialişti angajaţi contractual, cu remunerarea din mijloacele FEN), angajate în cadrul Direcţiei finanţe şi evidenţă contabilă a MM. Lista experţilor este aprobată de către CA prin procesul-verbal nr.2 din 28.04.2015, iar conform Schemei de încadrare a Serviciului evidenţă şi control al FEN, în anul 2016 prin contract au fost angajaţi un jurist, 2 ingineri constructori şi 2 contabili.

Beneficiari ai Fondului ecologic naţional pot fi: AAPL, instituţii, întreprinderi, organizaţii (indiferent de forma de proprietate), ONG-uri de mediu. Sunt prioritare proiectele propuse de comunităţile locale care au PLAM (Planul Local de Acţiuni de Mediu) şi derulează activităţi locale de protecţie a mediului înconjurător şi/sau planuri naţionale în vigoare de protecţie a mediului (construcţia sistemelor de apeduct şi canalizare, colectarea şi depozitarea deşeurilor, construcţia parcurilor şi plantarea fâşiilor forestiere, amenajarea fântânilor şi izvoarelor, curăţarea şi amenajarea malurilor râului din localitate, educaţia şi instruirea ecologică, susţinerea ONG-urilor locale de mediu, participarea la concursuri organizate de MM etc.).

Conform cadrului regulator, mijloacele Fondului ecologic naţional pot fi utilizate pentru următoarele direcţii: (i) finanţarea proiectelor pentru implementarea strategiilor, programelor şi planurilor naţionale de protecţie a mediului, standardelor şi normativelor, construcţia şi participarea prin cote-părţi în construcţia obiectelor de protecţie a mediului (inclusiv finanţarea lucrărilor de proiectare şi implementarea lor în domeniul alimentării cu apă şi canalizare); (ii) finanţarea lucrărilor de colectare şi sortare a deşeurilor, susţinerea întreprinderilor de prelucrare sau neutralizare a lor, de ameliorare a calităţii bazinului aerian; (iii) efectuarea investigaţiilor ştiinţifice în domeniul protecţiei mediului, la comanda MM, participarea prin cote-părţi la lucrările de cercetare-dezvoltare; (iv) organizarea şi gestionarea sistemului de informaţie şi reclamă ecologică, propagarea cunoştinţelor ecologice; (v) premierea specialiştilor ce au contribuit la realizarea măsurilor de protecţie a mediului, indiferent de apartenenţa departamentală, remunerarea muncii specialiştilor angajaţi în Fondul ecologic naţional (până la 5% din mijloacele acumulate în Fondul ecologic naţional),crearea şi consolidarea bazei tehnico-materiale a structurilor de protecţie a mediului, inclusiv ţinerea evidenţei statistice a fondurilor ecologice (până la 10% din veniturile totale ale Fondului ecologic naţional); (vi)organizarea colaborării internaţionale în domeniul protecţiei mediului înconjurător, inclusiv prin antrenarea specialiştilor străini la acordarea asistenţei consultative, de expertizare, participarea reprezentanţilor ţării la activitatea convenţiilor ecologice internaţionale, la care Republica Moldova este parte; achitarea cotizaţiilor de membru al organizaţiilor interstatale în domeniul protecţiei mediului înconjurător, precum şi pentru organizarea şi realizarea activităţilor privind implementarea Convenţiei CITES (elaborarea permiselor CITES, procurarea timbrului special CITES etc.); (vii) lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale, avariilor în producţie, a altor situaţii ce pot aduce prejudicii mediului; (viii) acordarea de sprijin financiar organizaţiilor ecologiste neguvernamentale în baza unui program special de granturi pentru proiectele destinate protecţiei mediului înconjurător.

Condiţiile şi criteriile de eligibilitate stabilite pentru obţinerea finanţării din FEN se prezintă în Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Domeniile prioritare de finanţare a proiectelor investiţionale se prezintă în Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit.

Condiţiile obligatorii pentru alocarea mijloacelor din FEN se prezintă în Anexa nr.6 la prezentul Raport de audit.

Procesul de aprobare spre finanţare din FEN a proiectelor investiţionale se prezintă în Anexa nr.7 la prezentul Raport de audit.

Procesul de executare, monitorizare şi implementare a proiectelor investiţionale finanţate din FEN se prezintă în Anexa nr.8 la prezentul Raport de audit.

Atribuţiile şi obligaţiile Serviciului evidenţă şi control al FEN se prezintă în Anexa nr.14 la prezentul Raport de audit.

___________________________

¹ Hotărârea Guvernului nr.847 din 18.12.2009 “Pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia”.

² Legea nr.1515-XII din 16.06.1993 privind protecţia mediului înconjurător.

³ Legea nr.1540-XII din 25.02.1998 privind plata pentru poluarea mediului.

⁴ Regulamentul privind administrarea Fondului Ecologic Naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

1.2. Alocarea mijloacelor FEN

Alocarea mijloacelor FEN se efectuează în tranşe. După adoptarea deciziei de finanţare a proiectelor, MM invită beneficiarii pentru semnarea contractelor de finanţare (acordare a grantului), ulterior fiind iniţiată procedura de organizare a licitaţiei publice. Contractele încheiate între beneficiarul de grant şi executorul lucrărilor se înregistrează la trezoreriile teritoriale, cu deschiderea conturilor trezoreriale.

Alocarea mijloacelor financiare aferente primei tranşe către beneficiar se efectuează doar după prezentarea copiei Contractelor încheiate între beneficiar şi executorul de lucrări. Tranşele următoare se alocă în baza volumelor de lucrări efectuate în avans, confirmate de către beneficiar prin rapoartele financiare prezentate FEN.

Modul de finanţare a proiectelor investiţionale finanţate din FEN se prezintă în Anexa nr.15 la prezentul Raport de audit.

1.3. Bugetul FEN

1.3.1. Sursele de constituire a FEN

Conform cadrului regulator, la formarea FEN participă 7 surse de constituire: (i) mijloacele defalcate din fondurile ecologice locale; (ii) plăţile pentru emisiile de substanţe nocive de către sursele mobile, care folosesc benzină (neetilată, etilată), carburant pentru motoare de avion (benzinele pentru aviaţie, petrolul lampant - kerosenul) şi motorină; (iii) mijloacele destinate compensării daunelor cauzate resurselor piscicole, calculate conform metodologiei aprobate de Minister; (iv) contribuţiile benevole ale persoanelor fizice şi juridice, granturilor de la organizaţiile donatoare internaţionale; (v) mijloacele obţinute ca rezultat al activităţii individuale a Fondului ecologic naţional, sub formă de dividende, dobânzi la depuneri, depozite bancare, din operaţiunile cu hârtiile de valoare ale statului, participarea prin cote-părţi în activitatea întreprinderilor şi altor persoane juridice, în vederea înfăptuirii măsurilor de protecţie a mediului; (vi) plăţile pentru analiza solicitărilor şi a documentaţiei care se prezintă în vederea emiterii acordurilor de mediu pentru export şi a permiselor pentru export/import şi reexport a speciilor de plante şi animale sălbatice, conform prevederilor Convenţiei CITES; (vii) plăţile pentru mărfurile care, în procesul utilizării, cauzează poluarea mediului.

Din 7 surse de constituire a mijloacelor care fac parte din veniturile proprii, sunt active doar 3 surse. Sinteza surselor de constituire a FEN în anii 2014-2016 se prezintă în Anexa nr.9 la prezentul Raport de audit.

Datele din Tabelul respectiv denotă că principala sursă de formare a mijloacelor FEN o constituie “Plăţile pentru mărfurile care, în procesul utilizării, cauzează poluarea mediului” (măsura nr.7), ponderea cărora în totalul resurselor de constituire a variat de la 98,9%, în anul 2014, până la 99,5%, în anul 2016 (în anul 2015 – 98,4%).

Sinteza încasărilor în FEN a resurselor financiare în perioada 2014-2015 se prezintă în Figura nr.1.

Figura nr.1.

Sinteza încasărilor la FEN în anii 2014-2016, mil.lei

Sursă: Datele MM şi TS.

1.3.2. Resursele administrate de FEN

Bugetele FEN aprobate în anii 2014-2016 denotă diminuarea indicatorilor atât la planificarea resurselor, cât şi la utilizarea lor. Sinteza acestora se prezintă în Tabelul de mai jos.

Astfel, încasările planificate în anii 2014-2016 denotă diminuarea acestora de la 270,3 mil.lei până la 262,7 mil.lei în anul 2016, iar încasarea acestora în anul 2016 s-a diminuat faţă de anul 2014 cu 7,4 mil.lei, sau cu 2,9%, constituind 258,3 mil.lei.

Cheltuielile planificate de asemenea au înregistrat o dinamică descendentă, în comparaţie cu anul 2014 înregistrând o diminuare cu 157,8 mil.lei, sau cu 33,8%, în anul 2016 constituind 308,8 mil.lei. Cheltuielile executate s-au diminuat în raport cu anul 2014 cu 138,8 mil.lei, sau cu 32,6%, constituind 287,6 mil.lei la finele anului 2016.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul programelor de performanţă denotă că ponderea majoră revine cheltuielilor gestionate prin intermediul programului 75.03 “Aprovizionarea cu apă şi canalizare”, constituind 84,2%, sau 242,2 mil.lei, urmate de cheltuieli direcţionate prin intermediul programului 70.01 “Politici şi management în domeniul protecţiei mediului” – 5,6% (16,1 mil.lei), şi programului 70.04 “Monitoringul calităţii mediului” – 4,6% (13,2 mil.lei), ponderea de finanţare a celorlalte programe fiind sub nivelul de materialitate. Conform explicaţiilor responsabililor de la MM, ponderea semnificativă a cheltuielilor gestionate prin intermediul programului 70.01 “Politici şi management în domeniul protecţiei mediului” se datorează faptului că acest program include cheltuielile generale aferente activităţii MM, care urmează a fi efectuate din contul cheltuielilor generale, dar nu din contul mijloacelor FEN. Sinteza cheltuielilor FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul programelor de performanţă se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul activităţilor denotă că ponderea majoră revine proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare (cod 431) – 72,6% (208,8 mil.lei), proiectelor aferente activităţilor în domeniul ecologic (cod 387) – 14,7% (42,3 mil.lei), urmate de Monitoringul hidrometeorologic şi al calităţii componentelor de mediu (cod 172) – 4,0% (11,4 mil.lei), cheltuielile pentru Managementul autorităţilor administrative centrale (cod 10) – 3,2% (9,4 mil.lei), celelalte cheltuieli fiind sub nivelul de materialitate. Sinteza cheltuielilor FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul activităţilor se prezintă în Tabelul nr.2 din Anexa nt.10 la prezentul Raport de audit.

Cheltuielile FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul clasificaţiei economice denotă că ponderea majoră în totalul cheltuielilor Fondului revine “Transferurilor acordate în cadrul bugetului public naţional” (cod 29), care au constituit 93,5%, de mijloacele FEN beneficiind şi instituţiile din afara sistemului bugetar (cod 25 “Subsidii”) – 7,9 mil.lei (2,7%), cheltuielilor de personal revenindu-le 7,4 mil.lei (2,6%). Sinteza cheltuielilor FEN efectuate în anul 2016 sub aspectul clasificaţiei economice se prezintă în Tabelul nr.3 din Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

II. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Protecţia mediului constituie o problemă de o importanţă globală, deoarece vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătatea populaţiei, realizarea intereselor economice, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii. Aceasta implică menţinerea calităţii principalelor componente ale mediului: a aerului, apei, solului, florei şi faunei, în condiţiile unei dezvoltări durabile.

În contextul importanţei domeniului ecologiei şi utilizării unor resurse financiare semnificative, Curtea de Conturi a dispus efectuarea unui audit al performanţei gestionării Fondului ecologic naţional în exerciţiul bugetar 2016 şi, după caz, a altor perioade de gestiune relevante.

Scopul auditului a constat în identificarea domeniilor sensibile la riscurile aferente managementului şi gestionării resurselor FEN, evaluarea metodelor, instrumentelor şi mecanismelor existente în gestionarea mijloacelor FEN prin prisma eficienţei şi eficacităţii repartizării şi utilizării resurselor acestuia, precum şi asigurarea că controlul intern organizat de MM şi FEN garantează conformitatea proceselor aferente planificării, executării şi raportării fondurilor publice cu cadrul regulator aferent domeniului.

Ţinând cont de resursele disponibile, auditul şi-a propus ca obiectiv de a răspunde la următoarea întrebare generală: Metodele, instrumentele şi mecanistele existente în gestionarea mijloacelor FEN au contribuit în mod eficient şi eficace la atingerea rezultatelor scontate?

În acest sens, echipa de audit şi-a formulat 3 întrebări specifice:

1. Politicile şi procedurile folosite de MM şi CA FEN la aprobarea şi distribuirea resurselor FEN sunt cele mai optime şi eficiente pentru realizarea beneficiilor scontate?

2. CA, MM şi FEN dispun de un mecanism adecvat de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN?

3. CA, MM şi FEN dispun de mecanisme pentru măsurarea şi raportarea progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN?

Urmare a obiectivului determinat, colectarea probelor s-a efectuat la: MM, FEN, precum şi la beneficiarii proiectelor, la alte persoane, instituţii şi/sau entităţi cu atribuţii în domeniu.

Curtea de Conturi a evaluat gestionarea mijloacelor FEN prin prisma eficienţei mecanismelor de prognozare, repartizare, executare, monitorizare şi raportare a fondurilor publice, precum şi utilizării eficiente şi eficace a mijloacelor alocate de către beneficiarii proiectelor finanţate din FEN.

În acest sens, echipa de audit a examinat probele de natură analitică şi documentară. Concomitent, pe parcursul auditului au fost efectuate vizite în teren, a realizat chestionare şi a analizat rezultatele obţinute, verificării fiind supuse 20 de proiecte investiţionale cu valoarea contractelor de antrepriză de 211,9 mil.lei, din care 87,1 mil.lei alocate din FEN.

Abordarea auditului este una combinată, orientată pe probleme (identificarea, analiza şi impactul disfuncţionalităţilor şi problemelor) şi pe rezultate (îndeplinirea obiectivelor şi respectarea angajamentelor şi cerinţelor, analiza performanţelor realizate prin compararea indicatorilor prestabiliţi) şi pe sistem (identificarea vulnerabilităţilor sau punctelor slabe ale sistemului de control intern/managerial), acordându-se o atenţie sporită modului de gestionare a resurselor financiare conform destinaţiilor stabilite.

Evaluarea eficienţei şi eficacităţii utilizării mijloacelor financiare alocate din FEN s-a efectuat prin analiza şi testarea documentelor, care au evidenţiat deficienţe şi neajunsuri în realizarea proiectelor investiţionale.

Domeniul de aplicare şi metodologia de audit sunt prezentate în Anexa nr.1. la prezentul Raport de audit.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

3. ÎNTREBAREA GENERALĂ: Metodele, instrumentele şi mecanismele existente în gestionarea mijloacelor FEN au contribuit în mod eficient şi eficace la atingerea rezultatelor scontate?

Mijloacele FEN sunt principalele instrumente de implementare a politicilor de stat în domeniul ecologiei şi mediului. Deşi pentru gestionarea mijloacelor FEN au fost elaborate şi aprobate proceduri de selectare, alocare, implementare şi monitorizare a utilizării resurselor pentru implementarea politicilor în domeniu, cu toate acestea criteriile prestabilite şi instrumentele elaborate sunt dificile şi nu contribuie la utilizarea eficientă şi eficace a mijloacelor publice, precum şi la realizarea eficientă a rezultatelor scontate.

Pentru redresarea situaţiei create, este evidentă necesitatea stringentă de revizuire a metodelor, mecanismelor şi instrumentelor folosite pentru gestionarea mijloacelor FEN, pentru a spori eficienţa şi eficacitatea utilizării resurselor publice şi reducerea riscului de utilizare neeconomă a acestora, precum şi pentru excluderea riscului impactului decalat în termen privind implementarea proiectelor finanţate din FEN.

3.1. OBIECTIVUL I: Politicile şi procedurile folosite de MM şi CA al FEN la aprobarea şi distribuirea resurselor FEN sunt cele mai optime şi eficiente pentru realizarea beneficiilor scontate?

Deşi aprobarea şi distribuirea mijloacelor FEN s-a efectuat pe direcţii strategice, unele criterii şi principii de repartizare au fost imperfecte şi nu s-au respectat din cauza implementării insuficiente a politicilor şi procedurilor elaborate şi a neasigurării unui control managerial adecvat. Ca urmare, nu au fost obţinute beneficiile scontate în termenele stabilite, impactul investiţiilor din FEN fiind extins sau decalat în timp.

Lipsa unor proceduri standardizate de formalizare privind asigurarea conformă a procesului de aprobare, distribuire, finalizare,implementare şi monitorizare,precum şi a evaluării impactului proiectelor finanţate din FEN a determinat prezenţa mai multor neconformităţi şi carenţe, precum şi abateri de la cadrul regulator, repartizarea iraţională şi utilizarea neeficientă a mijloacelor alocate din FEN,vehicularea unor informaţii neveridice sau formale.

3.1.1. FEN nu are un sistem adecvat de planificare a resurselor necesare, pe parcursul mai multor ani fiind aprobate proiecte investiţionale în lipsa resurselor financiare necesare pentru acoperirea solicitărilor înaintate

Auditul atestă lipsa unor probe confirmative care să susţină estimarea resurselor necesare pentru FEN. Astfel, la estimarea volumului de resurse necesar pentru satisfacerea tuturor necesităţilor şi acoperirea cu resurse financiare a proiectelor aprobate nu se ţine cont de resursele financiare disponibile, volumul alocaţiilor aprobate spre finanţare de către FEN fiind mult mai mare faţă de volumele de alocaţii aprobate în buget pentru FEN.

Analiza auditului a constatat că, în perioada 2013-2016, CA a aprobat spre finanţare proiecte fără surse financiare disponibile de acoperire în valoare totală de 289,0 mil.lei, în anul 2013 valoarea proiectelor aprobate de CA depăşind volumul bugetului aprobat pentru FEN cu 158,6 mil.lei (+63,9%), iar în anul 2016 depăşirea a constituit 128,0 mil.lei, sau cu 41,5 % mai mult faţă de bugetul aprobat. Situaţia este redată în Tabelul nr.1.

În perioadele respective au fost organizate per total 18 şedinţe ale CA, în cadrul cărora au fost examinate 1351 de PI (etape de finanţare), din care au fost aprobate spre finanţare 1034 de proiecte, respinse – 59, iar 258 de proiecte au fost înregistrare în Lista pentru a fi examinate în cadrul şedinţelor CA din anii următori (vezi Tabelul nr.2).

De asemenea, despre problemele aferente planificării şi corelării resurselor disponibile cu solicitările înregistrate denotă şi prezenţa Listei în aşteptate, în care valoarea proiectelor noi, care nu au fost aprobate de FEN, la situaţia din 23.11.2017 constituie 1393,3 mil.lei. Detaliile sunt prezentate în subcapitolele ulterioare.

3.1.2. Mijloacele financiare ale FEN în mare parte sunt direcţionate pentru proiectele destinate aprovizionării cu apă potabilă a populaţiei, şi nu pentru soluţionarea problemelor de mediu şi ecologie

Deşi, conform art.83 din Legea privind protecţia mediului înconjurător nr.1515 din 16.06.1993, FEN este constituit în scopul finanţării programelor în domeniul protecţiei mediului, verificările auditului denotă următoarele.

La repartizarea mijloacelor FEN, CA nu a ţinut cont de prevederile pct.7 din Regulamentul privind fondurile ecologice, aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998, care stipulează că “Direcţiile prioritare de finanţare din fondurile ecologice le constituie activităţile de implementare a planurilor şi programelor naţionale de acţiuni în domeniul protecţiei mediului, măsurile pentru îndeplinirea obligaţiunilor internaţionale asumate de Republica Moldova prin semnarea acordurilor şi convenţiilor internaţionale, precum şi lucrările pentru micşorarea emisiilor în atmosferă, a deversărilor în obiectivele acvatice şi a volumului deşeurilor. În aceste scopuri se folosesc cel puţin 70% din resursele acumulate în fondurile ecologice”. Astfel, analiza direcţiilor de utilizare a mijloacelor FEN în anii 2015-2016 denotă că o mare parte din alocaţiile destinate finanţării PI din mijloacele FEN este direcţionată pentru proiectele de aprovizionare cu apă potabilă a populaţiei, şi nu în scopurile îmbunătăţirii ecologiei şi a calităţii mediului. Situaţia se prezintă în Tabelul ce urmează.

Datele din Tabel denotă că, în totalul cheltuielilor FEN ponderea semnificativă revine cheltuielilor destinate finanţării proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare, valoarea acestora în totalul cheltuielilor înregistrând o creştere faţă de anul 2015 cu 1,7 p.p., constituind 84,2% în anul 2016. În aceste condiţii, activităţilor legate direct de calitatea mediului şi ecologie le revine doar 17,5% (60,4 mil.lei) în anul 2015 şi 15,8%, sau 45,4 mil.lei în anul 2016.

3.1.3. Registrele de evidenţă a proiectelor investiţionale finanţate din FEN se ţin neconform

♦ Pentru evidenţa PI finanţare din FEN se utilizează 5 Registre, care se prezintă în Figura de mai jos.

Figura nr.1.

Registrele destinate evidenţei proiectelor finanţate din FEN

Verificările auditului denotă că acestea se ţin neconform. Astfel,

(i) Registrul nr.1 destinat înregistrării PI parvenite de la solicitanţi include următoarele informaţii: numărul de intrare; denumirea proiectului; solicitantul; suma solicitată; responsabil din partea solicitantului, expertul FEN.

Verificările auditului denotă că, Registrul nu conţine informaţii privind data intrării proiectelor la MM, costul total al Proiectului, fiind făcută doar menţiunea aferentă sumei solicitate de la FEN, la unele proiecte nu este indicat numele expertului care l-a expertizat. De asemenea, acesta nu conţine informaţii privind data transmiterii spre expertizare a proiectului, data limită de expertizare şi data prezentării avizului de către expert.

De menţionat că FEN nu acceptă înregistrarea în Registru a proiectelor investiţionale prezentate prin poştă, fiecare solicitant urmând să le prezinte personal la FEN. În Registru de obicei sunt înregistrate doar proiectele care la verificarea preliminară conţin tot setul de documente necesare pentru a începe expertizarea acestora, celelalte proiecte fiind respinse fără a fi înregistrate în Registru;

(ii) Registrul nr.2 este destinat înregistrării contractelor de finanţare încheiate între beneficiar şi FEN şi conţine următoarele informaţii: numărul şi data contractului, beneficiarul, suma contractului, termenul de realizare. Totodată, FEN deţine două Registre, în unul fiind înregistrate PI parvenite până în anul 2013 şi Registrul nr.2 include proiectele înregistrate la FEN după 2013. Analiza înscrisurilor din ambele Registre denotă că până în anul 2009 Registrul includea informaţii privind perioada de executare a contractelor de finanţare, iar după anul 2009, în rubrica “Termenul de realizare” – doar termenul final al realizării contractului de finanţare;

(iii) Registrul nr.3 este destinat înregistrării solicitărilor privind prelungirea termenelor de executare a lucrărilor şi include: numărul şi data de intrare, solicitantul, referinţa la numărul contractului şi data până când se solicită prelungirea termenului. Tot în acest Registru se înregistrează şi solicitările de scutire de la contribuţie cu 15% a beneficiarului.

De menţionat că registrele respective se ţin manual, accesul la acestea nu este restricţionat, nu sunt desemnate persoanele responsabile de ţinerea lor. Registrele nu au o denumire, nu sunt numerotate, broşate şi ştampilate, ceea ce creează riscul radierii sau substituirii înscrisurilor din acestea;

(iv) Registrul nr.4 este destinat înregistrării acordurilor adiţionale de finanţare şi include informaţii referitor la: numărul şi data de intrare, denumirea beneficiarului, numărul contractului adiţional şi termenul de prelungire a contractului. Registrul respectiv nu include numărul şi data contractului la care se referă acordul adiţional, termenul de realizare precedent, precum şi nu sunt făcute menţiuni aferente subiectului acordului adiţional: extinderea termenului de realizare sau majorarea/diminuarea sumei contractului etc.;

(v) Registrul nr.5 este destinat înregistrării documentelor prezentate în cadrul implementării proiectelor finanţate de FEN (facturi, procese-verbale de executare a lucrărilor, rapoartele şi dările de seamă financiare şi narative, devizele locale etc.) şi include informaţii referitoare la: data prezentării, numărul proiectului, beneficiarul proiectului, funcţia, numele, prenumele ale celui care a prezentat, denumirea documentelor prezentate, semnătura celui care le-a prezentat. Auditul relevă că registrul respectiv se completează neconform, nefiind completată funcţia celui care a prezentat documentele.

♦ Totodată, în anul 2013 FEN a procurat un sistem informaţional (“Programul FEN”/ 33,5 mii lei) destinat evidenţei PI finanţate din FEN, care include etapele de evaluare, aprobare, contractare şi supraveghere. De asemenea, se denotă că SI a început să fie utilizat doar din anul 2015, deoarece conform explicaţiilor responsabililor de la FEN nu toate modulele elaborate au fost ajustate la procesele aplicate de FEN. Verificările auditului denotă că datele în acest sistem se introduc cu întârziere şi doar după aprobarea PI de către CA. Analiza înscrisurilor şi informaţiilor extrase din Registrul electronic al proiectelor finanţate din FEN⁵ a constatat că sistemul respectiv nu este perfect, numărul de înregistrare a proiectului în SI nu se atribuie în ordine consecutivă şi cronologică, fiind stabilite cazuri când proiectului nu i-a fost atribuit un număr de înregistrare.

Astfel, în 3 cazuri numărul proiectului este atribuit etapelor intermediare (poziţiile 90, 92 şi 179), în 3 cazuri numerotarea proiectelor a “sărit” peste un număr (32 →34, 72→74, 84 →86). Registrul include următoarele câmpuri: (i) numărul de înregistrare, (ii) programul de cheltuieli, (iii) denumirea proiectului, (iv) perioada de finanţare, (v) beneficiarul, (vi) contribuţia integrală de 15%, (vii) costul proiectului, (viii) costul aprobat de CA, (ix) costul finanţat din FEN, (x) sold restant, (xi) sold neaprobat. De menţionat că în Registrul respectiv nu sunt completate câmpurile “program de cheltuieli” şi “perioada de finanţare”, însă include informaţiile aferente fiecărei etape de finanţare a unui proiect (vezi modelul din Anexa nr.16 la prezentul Raport de audit).

Reieşind din cele menţionate, MM (actualmente – MADRM) urmează să întreprindă măsuri de dezvoltare şi ajustare a tuturor modulelor SI destinate înregistrării PI finanţate din FEN, pentru a exclude ţinerea Registrelor manuale, precum şi înlăturarea neajunsurilor constatate.

___________________________

⁵ Lista proiectelor finanţate din FEN la situaţia din 01.05.2017.

3.1.4. Se atestă neconcordanţe în cadrul regulator privind domeniile şi direcţiile de utilizare a mijloacelor FEN

Contrapunerea prevederilor art.84 din Legea privind protecţia mediului înconjurător⁶ cu prevederile Regulamentului privind fondurile ecologice, aprobat prin Hotărâre de Guvern⁷, şi Regulamentului privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului⁸, a constatat neconcordanţe referitor la direcţiile şi domeniile de utilizare a mijloacelor FEN. Astfel, Legea prevede 13 direcţii de utilizare, Regulamentul aprobat prin HG doar 7, iar Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului mediului – 9 direcţii.

Prevederile aferente domeniilor şi direcţiilor de utilizare a mijloacelor FEN din cele 3 documente relevă că, din 13 direcţii incluse în Lege, a coincis doar una: “a) politici şi management în domeniul protecţiei mediului”.

Totodată, 7 direcţii de utilizare a mijloacelor incluse în Regulamentul aprobat prin HG se regăsesc şi în Regulamentul aprobat prin ordinul ministrului mediului; direcţiile de utilizare a mijloacelor aprobate prin Regulament au fost extinse cu 2 măsuri, care nu se regăsesc în Regulamentul aprobat prin HG⁹. Completarea direcţiilor de utilizare a mijloacelor FEN din Regulament cu direcţiile de utilizare aferente achitării cheltuielilor pentru crearea bazei tehnico-materiale este una improprie FEN, cheltuielile respective urmând a fi efectuate din contul resurselor generale destinate activităţilor MM, iar ţinerea evidenţei statistice a fondului ecologic poate fi efectuată de angajaţii FEN prin generarea informaţiilor necesare din SIA “FEN”. Situaţia este prezentată în Anexa nr.13 la prezentul Raport de audit.

___________________________

⁶ Legea nr.1515-XII din 16.06.1993 privind protecţia mediului înconjurător.

⁷ Regulamentul privind fondurile ecologice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.988 din 21.09.1998.

⁸ Regulamentul privind administrarea Fondului ecologic naţional, aprobat prin Ordinul ministrului mediului nr.73 din 10.09.2013.

⁹ Nu se regăsesc în Hotărârea de Guvern următoarele direcţii: (i) extinderea şi protecţia fondului forestier şi a ariilor naturale protejate de stat, (ii) achitarea cheltuielilor pentru crearea bazei tehnico-materiale şi pentru ţinerea evidenţei statistice a fondului ecologic.

3.1.5. Şedinţele CA s-au desfăşurat cu abateri de la cadrul regulator, fiind admisă substituirea unui membru al CA de către mai multe persoane

Verificările auditului denotă nerespectarea de către CA a prevederilor pct.8 din Regulamentul privind administrarea FEN, care stipulează că, “nu se admite transmiterea dreptului de vot unui alt membru al Consiliului, indiferent de motive sau circumstanţe”. Astfel, analiza proceselor-verbale ale CA din anii 2016 şi 2017 (8 procese-verbale) denotă că reprezentantul MF a delegat, prin procură, dreptul de reprezentanţă şi vot în cadrul şedinţelor CA al FEN persoanelor angajate în Direcţia economie naţională şi cheltuieli capitate din cadrul MF, care patronează activitatea MM, ultimii exprimându-şi votul atât pentru aprobarea PI spre finanţare din FEN, cât şi pentru respingerea, anularea şi scutirea de plata contribuţiei a unor beneficiari.

3.1.6. Modul şi criteriile de preselecţie, aprobare spre finanţare a proiectelor investiţionale, precum şi de distribuire a mijloacelor FEN necesită îmbunătăţiri, unele proiecte fiind aprobate cu tergiversare, în timp ce altele sunt examinate în regim de urgenţă

Verificările auditului au stabilit lipsa unor criterii de selectare spre examinare a PI înaintate. Conform explicaţiilor responsabililor de la FEN, criteriile de selectare a proiectelor nu au un caracter formalizat, prioritate având proiectele care sunt asigurate cu volumul necesar de cofinanţare şi cele care se implementează cu suport extern.

Toate proiectele înaintate care întrunesc condiţiile de eligibilitate sunt înregistrate de către SECF¹⁰ în Registrul de evidenţă, ulterior fiind prezentate spre expertizare. Spre aprobare CA se înaintează doar proiectele care au primit avizul pozitiv al experţilor. În cazul în care PI nu au fost aprobate în cadrul şedinţei CA sau au fost respinse, acestea se includ în Lista proiectelor ce urmează a fi înaintate în cadrul următoarei şedinţe a CA. Lista menţionată se completează pe parcurs cu PI noi, înregistrate la FEN. Proiectele incluse în Lista respectivă se înaintează spre examinare şi aprobare CA în lipsa unor criterii de prioritizare, unele proiecte fiind aprobate în regim de urgenţă, iar altele – peste un an şi mai mult. Situaţiile respective sunt prezentate în detaliu în continuare.

___________________________

¹⁰ Serviciul evidenţă şi control al FEN.

3.1.6.1. Unii beneficiari de proiecte investiţionale finanţate din FEN nu au întrunit toate criteriile stabilite în Ghidul solicitantului

Conform cadrului normativ, cererile de solicitare a grantului, prezentate de către solicitant, cu anexele obligatorii la aceasta se examinează de către organele executive ale FEN în aspectul completitudinii prezentării setului de documente, care ulterior se transmit experţilor spre expertizare, iar după restituirea de către experţi, spre aprobare CA al FEN. Astfel, solicitantul, pentru a beneficia de finanţare, trebuie să corespundă criteriilor de eligibilitate care sunt prezentate în Anexa nr.6 la prezentul Raport de audit.

Pentru evaluarea corespunderii proiectelor aprobate spre finanţare criteriilor de eligibilitate stabilite în Ghidul solicitantului, au fost verificate 20 de proiecte (67 de etape), care au relevat următoarele:

♦ în 17 proiecte (208,3 mil.lei) lipsesc schemele de amenajare, schiţe, fotografii, planuri, materiale ilustrative;

♦ în 5 proiecte (22,9 mil.lei) la unul şi acelaşi proiect au fost eliberate câte 2 avize întocmite de către diferiţi experţi în domeniu;

♦ în 5 proiecte (2,2 mil.lei) contribuţia asigurată de beneficiar este mai mică de 15%;

♦ în 7 proiecte (1,7 mil.lei) lipsesc procesele-verbale la documentele confirmative privind contribuţia la proiect;

♦ în 5 proiecte (14,7 mil.lei) lipseşte scrisoarea de însoţire;

♦ în 9 cazuri¹¹ (16,5 mil.lei) s-au aprobat etape ulterioare pentru finanţarea proiectelor fără a fi finalizate etapele de finanţare anterioare;

♦ în 20 de proiecte (100,3 mil.lei) avizele experţilor nu sunt completate conform;

♦ în 3 proiecte (27,1 mil.lei) lipseşte scrisoarea de garanţie a contribuţiei;

♦ în 4 proiecte (28,4 mil.lei) lipseşte contribuţia beneficiarului la proiect;

♦ într-un proiect (0,6 mil.lei) lipseşte avizul ecologic;

♦ în 20 de cazuri (100,3 mil.lei) lipseşte certificatul de confirmare a rechizitelor bancare ale solicitantului;

♦ în 16 proiecte (98,1 mil.lei) lipseşte scrisoarea de susţinere de la AAPL;

♦ în 67 de cazuri (211,9 mil.lei) lipsesc documentele privind informarea solicitantului despre deciziile luate de CA.

Toate cele menţionate denotă lipsa unui control adecvat din partea participanţilor la etapa de preselecţie şi de aprobare de către CA a PI, drept consecinţă fiind aprobate proiecte care nu întrunesc integral criteriile stabilite pentru a beneficia de mijloace din FEN.

Sinteza neconformităţilor constatate în cadrul verificării eligibilităţii aprobării spre finanţare din FEN a proiectelor investiţionale se prezintă în Anexa nr.19 la prezentul Raport de audit.

___________________________

¹¹ Noţiunea “cazuri” presupune “numărul etapelor”.

3.1.6.2. Nu a fost determinat modul de repartizare a proiectelor investiţionale parvenite pentru expertizare de către experţi

Conform cadrului regulator, experţii în domeniu care efectuează expertiza proiectelor sunt specialişti de înaltă calificare din cadrul ministerului şi instituţiilor subordonate acestuia, instituţiilor ştiinţifice de specialitate, cu practică de muncă în domeniu de cel puţin 5 ani. Aceştia examinează documentaţia de proiect prezentată de către angajaţii Serviciului FEN şi eliberează avizul respectiv. Lista experţilor este aprobată de către CA prin procesul-verbal nr.2 din 28.04.2015.

Expertul poartă răspundere pentru corectitudinea aprecierii documentaţiei prezentate spre expertizare, calitatea avizului, respectarea termenelor de avizare, respectarea legislaţiei privind protecţia mediului înconjurător. Drepturile şi obligaţiunile experţilor în domeniu se prezintă în Anexa nr.12 la prezentul Raport.

Munca expertului este remunerată din mijloacele fondului ecologic în limita alocaţiilor aprobate la articolul respectiv şi în conformitate cu deciziile Consiliului. Remunerarea experţilor este aprobată prin procesul-verbal al CA nr.1 din 19.01.2017 şi constituie 30 lei pentru expertizarea unui proiect. De menţionat că remunerarea experţilor proiectelor FEN a fost aprobată prin Ordinul ministrului mediului nr.112-p din 23.02.2017, fiind remuneraţi 13 experţi pentru evaluarea în perioada 2015-2016 a 293 de proiecte, valoarea totală a remunerărilor constituind 8,9 mii lei.

Verificările auditului denotă abordarea neuniformă în repartizarea spre expertizare a proiectelor FEN între experţi. Astfel, un expert a evaluat 130 de proiecte, sau 44,4% din totalul proiectelor supuse expertizării, alţii au expertizat între 2 şi 46 de proiecte. Sinteza respectivă se prezintă în Tabelul nr.4 din Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

3.1.6.3. Expertizarea proiectelor investiţionale de către experţi este una formală şi superficială

Deşi la evaluarea cererii de solicitare a granturilor ecologice sunt antrenaţi experţi în domeniu, care analizează documentele anexate la cerere şi apreciază diverse aspecte ce vizează proiectele înaintate spre aprobare, auditul atestă că completarea acestor avize este una formală, deoarece aceasta nu include unele analize tehnice şi financiare care justifică atât stringenţa, cât şi urgenţa efectuării investiţiilor.

Totodată, deşi în Anexa nr.16 la Regulamentul privind administrarea FEN, aprobat prin Ordinul ministrului mediului, este inclus un formular tipizat pentru expertizarea PI de către experţii în domeniu, care include aprecierea diverselor aspecte ale proiectului după un sistem de 10 puncte, pentru primele 5 întrebări răspunsurile fiind apreciate cu atribuirea calificativului “înalt” sau “pe deplin” (9-10 puncte), “mediu” sau “parţial” – 5-8 puncte, “redus” sau “deloc” – 4-1 puncte, iar răspunsurilor la următoarele 3 întrebări care sunt calificate cu răspunsul “da” li se atribuie 5 puncte şi la răspunsul “nu” – zero puncte, aceste rubrici nu sunt completate de niciun expert în domeniu.

De menţionat că întrebările incluse în acest Formular de asemenea sunt superficiale. Deşi, conform prevederilor Regulamentului privind administrarea FEN, experţii în domeniu au obligativitatea să examineze multilateral toate materialele şi documentele prezentate pentru expertiză şi să aprecieze cel puţin 7 aspecte aferente PI, auditul atestă că întrebările incluse în Formularul de expertizare nu pot servi argumentare pentru aprobarea acestora spre finanţare de către FEN.

Contrapunerea obligaţiunilor experţilor şi întrebărilor incluse în Formularul de evaluare denotă evaluarea superficială de către experţii în domeniu a PI. Situaţia respectivă este redată în Tabelul de mai jos.

Astfel, întrebările din Formularul de evaluare nicidecum nu acoperă obligaţiunile delegate experţilor în domeniu prin Regulamentul privind administrarea FEN. Întrebările incluse în Formularul de expertiză nu răspund nici la o întrebare prin care experţii urmau să evalueze în cadrul fiecărui proiect. În condiţiile neevaluării gradului de justificare a cheltuielilor în conformitate cu actele normative în vigoare pentru domeniile respective (în construcţii, montaj, tehnologii de domeniu) şi în raport cu preţurile existente şi rezultatele preconizate (analiza economică, principiul cost-beneficiu), persistă riscul majorării valorii proiectului sau efectuării unor lucrări care nu sunt atât de stringente şi urgente, şi care pot afecta economicitatea şi eficienţa alocării şi utilizării resurselor publice destinate PI finanţate din FEN.

Totodată, nu este clară necesitatea punctării unor răspunsuri la întrebări dacă nu este aprobat şi mecanismul privind punctajul minim admisibil pentru a fi prezentat un aviz pozitiv şi care este sensul avizului în forma propusă dacă acesta nu răspunde la întrebările obligatorii incluse în Regulament. De asemenea, nu este clar prin ce (care document) se justifică că expertul s-a expus asupra întrebărilor la care trebuie să răspundă obligatoriu, precum şi pe care evaluare/expertiză se bazează membrii CA la luarea deciziilor de aprobare şi/sau respingere a proiectelor dacă Formularul de expertiză poartă un caracter formal.

• Se relevă că FEN nu are proceduri descrise privitor la modul de transmitere a setului de documente experţilor pentru efectuarea expertizei şi de restituire a acestora FEN, expertul chestionat declarând că primeşte dosarul de la angajaţii FEN. Totodată, în Registrele deţinute de FEN nu se indică nici data transmiterii spre expertizare a dosarelor, nici restituirea acestora de către expert, ceea ce face imposibilă evaluarea respectării termenului limită de expertizare a dosarelor. Situaţia descrisă generează riscul de sustragere, pierdere şi substituire a foilor din setul de documente, dosarele unora din beneficiari fiind restituite spre completare în cazul lipsei unor documente obligatorii.

Informaţiile privind neconformităţile constatate urmare a comparării setului de documente care urma a fi prezentat obligatoriu cu cele prezentate spre expertizare experţilor în domeniu se prezintă în Anexa nr.17 la prezentul Raport de audit.

Analiza efectuată denotă că experţii nu evaluează schemele de amenajare, schiţe, fotografii, planuri, materiale ilustrative ş.a., precum şi descrierea utilajelor ori materialelor deja procurate sau disponibile.

De asemenea, menţionăm că proiectul de investiţii este supus expertizei doar la prima solicitare de aprobare a proiectului, celelalte etape nefiind supuse verificărilor, inclusiv volumele de lucrări suplimentare.

• Deşi pct.23 din Regulamentul privind administrarea FEN stipulează că “expertul poartă răspundere pentru corectitudinea aprecierii documentaţiei prezentate spre expertizare, calitatea avizului, respectarea termenelor de avizare, respectarea legislaţiei privind protecţia mediului înconjurător”, auditul, urmare a verificării Formularelor de expertiză întocmite de către experţii în domeniu pentru 20 de proiecte selectate spre auditare, a constatat următoarele carenţe şi neconformităţi:

♦ în 20 de cazuri ( 211,9 mil.lei) nu sunt bifate răspunsurile la întrebări;

♦ în 20 de cazuri (211,9 mil.lei) nu sunt completate răspunsurile narative la întrebările care nu sunt punctate cu pontaj;

♦ în 3 cazuri (21,7 mil.lei) nu este indicată data întocmirii Formularului de expertiză;

♦ într-un caz (0,6 mil.lei) proiectul nu a fost expertizat de experţi, fiind constatată lipsa Formularului în dosar.

Astfel, setul de documente acceptat de FEN spre expertizare nu este complet şi nu întruneşte toate criteriile de eligibilitate prevăzute de cadrul regulator.

Sinteza neconformităţilor constatate în cadrul verificării conformităţii întocmirii avizelor de către experţii în domeniu se prezintă în Anexa nr.20 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, menţionăm ca Formularul de expertiză nu include data parvenirii spre expertiză a proiectului, ceea ce face imposibilă evaluarea respectării termenului de expertizare de către experţi a PI, precum şi componenţa setului de documente care a fost supus expertizării.

În acest sens, urmează a fi întreprinse măsuri de elaborare a unui Formular nou de expertizare a PI de către experţii în domeniu, care să corespundă obligaţiunilor delegate acestora prin Regulamentul privind administrarea FEN.

• Chestionarea unui expert în domeniu a relevat că deşi, conform pct.22 lit.a) din Regulament, una din obligaţiile expertului este “să examineze în termen de 10 zile materialele şi documentaţia de proiect prezentate de către colaboratorii serviciului” FEN, expertizarea dosarelor durează circa 30 de zile. Totodată, analiza înscrisurilor din Registrul în care se fac menţiuni privind transmiterea spre examinare experţilor a PI denotă că, în unele cazuri, în Registru nu se indica data emiterii Formularului de expertiză, iar în cazurile în care data este indicată, se atestă că termenul de la data de înregistrare a solicitării beneficiarului până la emiterea avizului expertului variază de la 3 săptămâni până la 4-5 luni. Sinteza respectivă este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

3.1.6.4. Aprobarea proiectelor investiţionale se efectuează în lipsa procedurilor de concurs (de competitivitate), urmare a lipsei unui cadru metodologic privind criteriile de prioritizare a proiectelor investiţionale înaintate

Verificările auditului asupra proiectelor de aprovizionare cu apă, înaintate CA spre aprobare , denotă că CA nu ţine cont de prevederile pct.6 din Regulamentul privind fondurile ecologice, aprobat prin HG nr.988 din 21.09.1998¹², care stipulează: “Fondurile ecologice finanţează exclusiv proiectele în domeniul mediului, care au trecut etapele stabilite de selectare şi evaluare în bază de concurs”. În realitate, spre aprobare de către CA se înaintează toate PI care au trecut verificările privind completitudinea setului de documente care urmează a fi prezentat obligatoriu, iar CA aprobă proiectele fără o analiză cost-eficienţă a acestora, precum şi fără evaluarea importanţei şi acoperirii financiare atât din partea FEN, cât şi din partea beneficiarului, nefiind evaluat nici impactul social al acestora (numărul de populaţie care va fi conectată la apeduct în raport cu resursele financiare necesare).

În afară de lipsa unei concurenţe între PI înaintate spre aprobare, se atestă şi lipsa unei metodologii privind criteriile de prioritizare a proiectelor respective, ceea ce condiţionează aprobarea tuturor proiectelor înaintate ce corespund criteriilor de eligibilitate, neţinând cont nici de disponibilitatea resurselor financiare necesare pentru acoperirea solicitărilor aprobate, nici de impactul social asupra populaţiei.

De asemenea, se atestă că FEN nu dispune de o informaţie sistematizată referitor la rezultatele investiţiilor efectuate, spre exemplu: lungimea apeductelor construite/reconstruite; numărul populaţiei şi numărul gospodăriilor care urmau a fi conectate la apeduct şi care real au fost conectate etc. În aceste condiţii, este necesar de integrat în SIA “FEN” destinat înregistrării proiectelor şi un modul care va monitoriza rezultatele investiţiilor efectuate din FEN.

___________________________

¹² Hotărârea Guvernului nr.988 din 21.09.1998 “Despre aprobarea Regulamentului privind fondurile ecologice”.

3.1.6.5. Deciziile CA privind aprobarea, respingerea, stoparea proiectelor investiţionale, precum şi scutirea unor beneficiari de la plata contribuţiei nu sunt argumentate

Analiza proceselor-verbale ale şedinţelor CA al FEN a relevat că acestea nu conţin informaţii privind existenţa analizelor cost-eficienţă a proiectelor, care ar servi drept justificare a deciziilor de aprobare sau respingere a PI înaintate spre aprobare. De asemenea, procesele-verbale ale CA sunt întocmite cu nerespectarea Regulilor de întocmire a documentelor organizatorice şi de dispoziţie şi instrucţiunii-tip cu privire la ţinerea lucrărilor de secretariat în organele administraţiei publice centrale de specialitate şi ale autoadministrării locale ale Republicii Moldova, aprobate prin HG nr.618 din 05.10.1993, în acestea nefiind incluse informaţii referitor la propunerile şi obiecţiile expuse de membrii CA cu referire la fiecare proiect.

Deciziile CA privind aprobarea PI sunt bazate, în mare parte, pe avizele experţilor, care deseori nu sunt datate, iar evaluările/expertizele efectuate de aceştia sunt unele formale, au caracter de recomandare, expertizele fiind efectuate superficial.

♦ În anul 2016 de către CA au fost stopate 17 PI în valoare totală de 31,8 mil.lei, din care 5 proiecte¹³ (6,4 mil.lei) nu au fost expertizate de experţi, 6 proiecte (23,8 mil.lei) au fost respinse de experţi, din care 3 – urmare a prezentării incomplete sau urmare a transmiterii prin poştă, şi 3 – fără argumentare, iar 5 proiecte (0,8 mil.lei) au fost recomandare de experţi şi un proiect recomandat parţial (0,8 mil.lei). Din totalul PI respinse, 8 proiecte (3,5 mil.lei) se referă la organizarea evenimentelor culturale sau de informare în domeniul ecologiei.

♦ Totodată, menţionăm că, în anul 2017, prin decizia CA din ianuarie 2017 (procesul-verbal nr.1) au fost stopate 149 de contracte de finanţare în valoare totală de 116,7 mil.lei, din care: 27 de contracte (10,0 mil.lei) au fost anulate, nefiind active, 79 de contracte au fost excluse din Lista proiectelor urmare a finalizării proiectelor, şi 42 de contracte au fost stopate urmare a formării economiilor de resurse. Situaţia respectivă este prezentată în Tabelul de mai jos.

♦ Analiza proceselor-verbale ale CA privind scutirea unor beneficiari de proiecte de plata contribuţiei sunt lipsite de argumentare. Totodată, în anul 2016, de plata contribuţiei au fost scutiţi 3 beneficiari¹⁵. La fel, se atestă necompletarea câmpurilor respective din Listele aprobate de CA. Astfel, la contractul nr.1/3387-4757 nu sunt completate câmpurile: (i) numărul solicitării şi (ii) beneficiarul. La luarea deciziei privind scutirea de plata contribuţiei, nu se indică suma de la care se scutesc beneficiarii.

___________________________

¹³ Nu au fost expertizate proiectele investiţionale: (1) nr.4925 din 20.08.2014, (2) nr.5494 din 29.12.2015, (3) nr.5597 din 04.05.2015, (4) nr.5321 din 19.06.2015, (5) nr.4737 din 05.02.2014.

¹⁴ PI nr.3331 din 27.09.2010 “Forarea şi reconstrucţia a şase fântâni arteziene pentru asigurarea cu apă a populaţiei din localităţile r-nului Hânceşti, care au suferit în urma inundaţiilor din 2010”.

¹⁵ Contractele nr.6/3227-4592, nr.5/2833 şi nr.1/3488-4695.

3.1.6.6. Prelungirea termenelor de realizare a proiectelor investiţionale reduce eficacitatea şi eficienţa utilizării mijloacelor FEN

În anul 2016, urmare a deciziei CA din 26.04.2016, a fost prelungit termenul de realizare a 93 de proiecte investiţionale. De menţionat că Lista proiectelor respective este lipsită de transparenţă, astfel aceasta nu include termenul iniţial de realizare, temeiul sau argumentarea care a stat la baza deciziei luate de CA, valoarea contractelor pentru care se extinde termenul de realizare etc., fiind inclusă doar informaţia doar aferentă numărului scrisorii de solicitare a prelungirii termenului, beneficiarul proiectului, numărul contractului şi termenul nou de realizare aprobat de CA. De asemenea, Lista menţionată nu include la unele poziţii toată informaţia necesară.

În acest sens, exemplificăm următoarele: (i) la solicitările nr.1599 şi nr.1628 lipsesc toate înscrisurile, în afară de numărul solicitării; (ii) la solicitările nr.1609 şi nr.1627 lipsesc înscrisurile aferente numărului contractului şi termenului nou de implementate; (iii) la solicitarea nr.1605 lipsesc înscrisurile aferente termenului nou de realizare; (iv) la două poziţii din Listă nu au completate câmpurile aferente numărului solicitării şi numele beneficiarului; (v) la solicitările nr.1653, nr.1660 şi nr.1661 nu sunt completate câmpurile “numărul contractului”.

3.1.6.7. Se atestă tergiversarea aprobării de către FEN a proiectelor înaintate în anii precedenţi

Analiza solicitărilor parvenite la FEN din partea solicitanţilor privind aprobarea proiectelor investiţionale înaintate pentru finanţare din FEN a relevat că, la situaţia din 23.11.2016, în Lista de aşteptare spre aprobare de către FEN a proiectelor investiţionale au fost incluse 180 proiecte în valoare totală de 1640,7 mil.lei, inclusiv sumele solicitate de la FEN – 1393,3 mil.lei. Din totalul proiectelor neaprobate de CA, 10 proiecte (89,5 mil.lei¹⁶/80,1 mil.lei¹⁷) reprezintă solicitările privind aprobarea etapelor de finanţare ulterioare, 106 proiecte (864,6 mil.lei¹⁸/691,3 mil.lei¹⁹) reprezintă proiectele investiţionale înaintate în anii precedenţi, iar 74 de proiecte (776,1 mil.lei²⁰/702,0 mil.lei²¹) reprezintă proiectele înaintate în perioada ianuarie-noiembrie 2017. Situaţia privind proiectele investiţionale înaintate în anii precedenţi şi neaprobate de CA se prezintă în Tabelul de mai jos.

Această situaţie denotă că, deşi unele proiecte au trecut evaluarea privind eligibilitatea din punctul de vedere al prezentării setului de documente obligatorii, evaluării de către experţi, acestea din anii 2012-2016 nu au fost înaintate spre aprobare.

De asemenea, se atestă că valoarea solicitărilor neaprobate de CA (1393,3 mil.lei) constituie 5,1 bugete anuale aprobate pentru anul 2017 pentru FEN (271,7 mil.lei), ceea ce denotă că satisfacerea tuturor solicitărilor în aşteptare, în condiţiile neacceptării unor proiecte investiţionale noi, va fi realizată în decursul a peste 5 ani.

Situaţia dată se va menţine atât timp cât MM nu va întreprinde măsuri pentru determinarea unor proceduri clare şi scrise, care să includă o perioadă limită de prezentare a PI noi, schimbarea mecanismului de finanţare a proiectelor deja iniţiate, astfel încât la formarea bugetului FEN pentru anul bugetar următor să se ţină cont de proiectele deja finanţate şi de termenele de realizare a proiectelor convenite între beneficiar şi antreprenor, precum şi pentru elaborarea unor criterii de prioritizare a proiectelor în cadrul domeniilor sau direcţiilor de utilizare a mijloacelor gestionate de FEN.

___________________________

¹⁶ Valoarea proiectului investiţional.

¹⁷ Suma solicitată de la FEN.

¹⁸ Valoarea proiectului investiţional.

¹⁹ Suma solicitată de la FEN.

²⁰ Valoarea proiectului investiţional.

²¹ Suma solicitată de la FEN.

²² Proiectul “Un sat fără deşeuri, primăria s.Tomai, r-nul Ceadâr-Lunga”.

²³ Proiectul “Aprovizionarea cu apă a com. Hiliuţi, r-nul Făleşti”.

3.1.7. Modul de repartizare a mijloacelor FEN prin aprobarea finanţării proiectelor în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca un proiect aparte, cauzează tergiversarea implementării acestora şi riscul nefinalizării lor, implicit utilizarea neeconomă a mijloacelor publice

Verificările auditului denotă că repartizarea mijloacelor disponibile ale FEN se efectuează în lipsa unor criterii de repartizare şi a modului de finanţare a PI. Astfel, deşi până la aprobarea PI acestea parcurg mai multe etape de verificare (ecologică, expertizarea de experţi etc.), CA aprobă spre finanţare doar o parte din volumul total al acestora, finanţarea fiind efectuată în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca un proiect aparte , pentru fiecare etapă fiind necesară respectarea aceloraşi proceduri de aprobare care se aplică pentru un proiect investiţional nou. Pentru finanţarea fiecărei etape, de obicei se alocă 500,0 mii lei, sau 1,0 mil.lei. De asemenea, la aprobarea primei etape de finanţare, precum şi a etapelor ulterioare, CA nu ţine cont de termenele de executare a lucrărilor stipulate în contractele de antrepriză încheiate între beneficiar şi antreprenor, ceea ce determină riscul nefinalizării lor din cauza insuficienţei resurselor financiare la FEN. În aceste condiţii, rapoartele FEN privind numărul proiectelor aprobate şi finanţate din acesta nu oferă o imagine fidelă şi reală a implementării proiectelor iniţiate, numărul real al proiectelor fiind multiplicat (dublat, triplat etc.) din cauza divizării unui proiect investiţional în mai multe contracte de finanţare, fiecărui contract fiindu-i atribuit un număr de proiect separat.

Se relevă că modalitatea de finanţare aplicată de FEN nu este aprobată nici într-un act normativ ce reglementează activitatea Fondului. În mod normal, proiectelor înaintate spre finanţare urma să li se atribuie un număr de proiect investiţional unic, cu înregistrarea într-un registru, iar fiecărei etape de finanţare să i se atribuie un număr de contract, care să fie legat de numărul unic al proiectului, fiind indicată etapa de finanţare a acestuia. În condiţiile actuale, numărul de contract atribuit de FEN include 3 secţiuni: (i) numărul şedinţei – un semn, (ii) numărul de înregistrare în registru – 4 semne, (iii) numărul dosarului/etapei de finanţare – 4 semne²⁴.

În acest context, modul actual de atribuire a numărului de înregistrare a contractelor de finanţare este unul netransparent, fiind necesare măsuri de revizuire a modului de atribuire a numărului contractelor de finanţare pentru contractele aferente etapelor de finanţare, astfel, ca acesta să fie legat de numărul proiectului investiţional.

Totodată, divizarea finanţării unui proiect investiţional în mai multe etape cauzează extinderea termenului de realizare a proiectelor, urmare a faptului că beneficiarul nu cunoaşte în ce volum vor fi aprobate alocaţiile pentru fiecare etapă, deciziile fiind luate pe măsura parvenirii de la beneficiar a cererilor de solicitare pentru fiecare etapă. Decizia privind volumul care va fi alocat din FEN pentru finanţarea următoarei etape de finanţare se ia de către CA, care la aprobarea volumelor de finanţare necesare realizării proiectelor nu ţine cont de termenele de realizare a acestora stipulate în contractele de antrepriză încheiate între beneficiarul de granturi din FEN şi antreprenor.

Urmare a ignorării acestui aspect, beneficiarul este nevoit să extindă termenul de realizare a proiectului, astfel perioada de implementare a acestuia fiind departajată pe un termen nedeterminat din cauza necunoaşterii volumelor de finanţare care vor fi aprobate de CA, iar ca efect survine majorarea valorii contractului prin indexarea anuală a valorii contractelor de antrepriză. Această modalitate de finanţare cauzează utilizarea ineficientă şi neeconomă a mijloacelor publice, implicit decalarea în termen a atingerii scopului proiectelor investiţionale.

De asemenea, un factor care contribuie la extinderea termenelor de implementare a PI este modul de finanţare a următoarelor etape ale proiectelor, care se efectuează doar dacă resursele financiare alocate anterior au fost utilizate conform destinaţiei.

Sinteza a 20 de proiecte investiţionale denotă că, urmare a divizării finanţării PI în mai multe etape, valoarea contractelor încheiate între beneficiar şi antreprenor pentru 7 proiecte a crescut per total cu 9,99 mil.lei faţă de valoarea iniţială a contractelor. Majorarea valorii contractelor de antrepriză a variat de la 1,1% până la 47,5%. Valoarea contractelor a fost majorată urmare a indexării contractelor per total de 8 ori (+2,2 mil.lei) şi urmare a apariţiei necesităţii de efectuare a lucrărilor adiţionale sau a celor neprevăzute în valoare totală de 7,79 mil.lei. Totodată, analiza nivelului de realizare a angajamentelor FEN prin prisma asumării finanţării a cel mult 85% din contractul de achiziţie a constatat că, urmare a divizării finanţărilor din FEN în etape, raportul dintre suma solicitată de la FEN (85%) faţă ce volumul alocaţiilor aprobate spre finanţare din FEN pentru cele 6 proiecte la care au fost constatate majorări a variat de la 25,4% până la 111,1%. În 4 cazuri FEN a efectuat finanţări ce depăşesc 85%, astfel fiind utilizate neconform şi iraţional circa 2,2 mil.lei²⁵. Situaţia respectivă este redată în Anexa nr.18 la prezentul Raport de audit.

Totodată, conform explicaţiilor responsabililor de la MM, “aprobarea finanţării pe etape permite implementarea în paralel a unui număr mai mare de proiecte şi totodată utilizarea surselor financiare ale FEN mai eficient. Această decizie a fost luată de membrii CA reieşind din numărul foarte mare de cereri de solicitare a granturilor din FEN şi din multitudinea de probleme cu caracter de protecţie a mediului, ce necesită a fi soluţionate în termene restrânse. Cu atât mai mult că, procedurile de organizare a licitaţiilor publice de către beneficiari, înregistrarea contractelor la AAP, realizarea lucrărilor etc. necesită o anumită perioadă de timp, astfel considerându-se neraţională aprobarea sumelor integrale pentru finanţarea unui număr mic de proiecte, realizarea cărora va dura o perioadă îndelungată”.

Continuarea abordărilor de finanţare a proiectelor investiţionale pe etape nu asigură finalitatea proiectelor în termenele convenite cu antreprenorii şi face dificilă monitorizarea implementării acestora, fiind necesar un număr de personal suplimentar, deoarece cel existent nu poate acoperi cu monitorizare un număr mare de proiecte. În acest context, este evidentă urgentarea revizuirii modului de repartizare a mijloacelor FEN în aşa mod ca acesta să nu afecteze termenele de realizare a proiectelor, convenite între beneficiar şi antreprenor şi să nu condiţioneze costuri suplimentare atât pentru FEN, cât şi pentru beneficiar urmare a majorării valorii contractelor de antrepriză. Modificarea abordărilor aplicate de FEN actualmente, bazată de priorităţile în cadrul domeniilor şi direcţiilor de utilizare, precum şi corelării solicitărilor de proiecte noi cu resursele disponibile pentru finalizarea proiectelor deja iniţiate va spori eficienţa utilizării resurselor publice şi va exclude riscul nefinalizării şi risipei mijloacelor financiare.

___________________________

²⁴ Pentru exemplificare: Proiectul “Aprovizionarea cu apă, sistemul de canalizare şi staţia de purificare din satele Fedoreuca şi Clişova Nouă, com. Ciocâlteni, r-nul Orhei”, care include 5 etape de finanţare: etapa I – cu nr.6/2929-4254 din 28.12.2012, etapa II – nr.4/3099-4452 din 08.08.2013, etapa III – nr.1/3346-4631 din 07.04.2014, etapa IV – nr.2/3685-4936 din 05.05.2015, etapa V – nr.2/4188-5384 din 22.06.2016.

²⁵ Poziţiile nr.2, nr.5, nr.6 şi nr.7 din Anexa nr.18 la prezentul Raport de audit.

3.2. OBIECTIVUL II: CA, MM şi FEN dispun de un mecanism adecvat de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN?

3.2.1. Procesul de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale finanţare din FEN efectuat de CA şi MM nu a contribuit la utilizarea eficientă şi eficace a mijloacelor alocate

3.2.1.1. Nici CA, nici MM nu au examinat în şedinţele de lucru situaţiile privind mersul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN

MM nu a organizat o evidenţă care ar releva stadiul de implementare a proiectelor investiţionale. Analiza proceselor-verbale ale CA denotă că acesta nu a respectat nici prevederile pct.10 lit.i) din Regulamentul privind administrarea FEN, potrivit cărora, una dintre atribuţiile CA este “examinarea şi luarea deciziilor referitor la încălcarea de către factorii de răspundere a modului şi condiţiilor de utilizare a surselor financiare alocate din FEN”, nici prevederile pct.10 lit.h), care se referă la “exercitarea controlului asupra acumulării de resurse financiare şi utilizarea acestora după destinaţie, conform bugetului anual şi condiţiilor stabilite”, limitându-se doar la aprobarea, respingerea, anularea proiectelor investiţionale şi scutirea de contribuţie a unora dintre beneficiari.

De menţionat că, deşi Raportul privind activitatea FEN pe anul 2016 a fost plasat pe pagina web a MM, acesta nu a fost examinat şi aprobat de către CA, după cum prevede pct.10 lit.j)²⁶ din Regulamentul privind administrarea FEN, aprobat de MM.

Prin prisma atribuţiilor delegate CA referitor la asigurarea transparenţei activităţilor legate de gestionarea fondurilor ecologice (pct.10 lit.k) din Regulamentul privind administrarea FEN), auditul atestă că, deşi pe pagina web a MM (www.mediu.gov.md) sunt plasate Rapoartele privind activitatea FEN, acestea nu relevă situaţia reală, în ele fiind incluse doar informaţiile financiare aferente indicatorilor de venituri şi cheltuieli planificaţi şi realizaţi, precum şi informaţiile aferente activităţii CA în anul de gestiune prin prisma informării publicului despre numărul de proiecte investiţionale aprobate de CA, sistate, respinse. De asemenea, Raportul conţine informaţia privind distribuirea surselor financiare ale FEN în anul 2016 sub aspectul domeniilor de utilizare şi al programelor de performanţă aprobate în buget. MM publică anual, pe pagina web, Lista proiectelor finanţate din FEN în anul bugetar de gestiune.

Astfel, Rapoartele anuale ale FEN nu relevă situaţia reală a lucrurilor, Lista proiectelor aprobate în anul bugetar de gestiune include şi proiecte noi, şi etapele ulterioare aferente proiectelor finanţate anterior, fiecare etapă fiind reflectată ca un proiect nou, ceea ce face imposibil de evaluat câte proiecte în realitate sunt în derulare şi care sunt acestea.

Transparenţa informaţiilor aferente proiectelor finanţate din FEN este una redusă, din cauza neplasării pe pagina web a MM a informaţiilor privind numărul de proiecte finanţate din FEN (active), în care să se indice cel puţin valoarea proiectului, suma solicitată de la FEN, suma finanţată de către FEN, soldul de resurse nealocat de FEN etc., precum şi situaţia proiectelor aprobate, dar cu care încă nu au fost încheiate contractele de finanţare. De asemenea, Raportul privind activitatea FEN nu include situaţia creanţelor beneficiarilor formate la finele anului bugetar, care reprezintă sumele transferate de FEN în avans beneficiarilor, pentru care încă nu au fost prezentate documentele justificative privind executarea lucrărilor. Lipsa acestor informaţii nu relevă situaţia reală a proiectelor investiţionale finanţate din FEN şi a resurselor per total pentru proiectele investiţionale aflate în derulare.

___________________________

²⁶ Pct.10 lit.j) din Regulamentul privind administrarea FEN stipulează că CA “examinează şi aprobă dările de seamă privind formarea şi utilizarea mijloacelor FEN”.

3.2.1.2. Modul de ţinere de către FEN a evidenţei contabile a mijloacelor transferate de acesta şi utilizate de beneficiar necesită îmbunătăţire

Conform regulilor interne, care nu sunt reglementate în nici un act normativ intern, ca justificare a utilizării mijloacelor alocate din FEN servesc facturile şi ordinele de plată prezentate Serviciului evidenţă şi control al FEN la etapa de executare a proiectului. Aceste documente servesc drept temei pentru înregistrarea în evidenţa contabilă a utilizării de către beneficiar a granturilor acordate din FEN.

♦ De menţionat că, până în anul 2015, evidenţa contabilă a mijloacelor alocate din FEN şi utilizate de către beneficiari se ţinea cu folosirea conturilor bilanţiere destinate decontărilor (contul 178 “Decontări cu diferiţi debitori şi creditori”), iar începând cu anul 2016, urmare intrării în vigoare a regulilor noi de evidenţă contabilă²⁷, cheltuielile aferente finanţării proiectelor investiţionale sunt trecute direct la cheltuieli efective, cu reflectarea concomitentă a acestora în contul extrabilanţier 811420 “Creanţe faţă de bugetul de stat ale contribuabililor”. Conform regulilor interne, stabilite de FEN, creanţele extrabilanţiere sunt diminuate în baza copiilor facturilor, la care se anexează procesele-verbale de executare a lucrărilor, care sunt verificate de inginerii-constructori din cadrul FEN. De asemenea, se atestă că FEN nu a asigurat evidenţa analitică a operaţiunilor aferente înregistrărilor contabile din contul extrabilanţier 811420 “Creanţe faţă de bugetul de stat ale contribuabililor”. La Nota contabilă nu sunt anexate documentele justificative care justifică utilizarea mijloacelor FEN (facturile fiscale şi procesele-verbale) şi Lista sistematizată a documentelor care au servit ca temei pentru diminuarea creanţelor.

Totodată, se atestă că, pentru evidenţa creanţelor faţă de FEN ale beneficiarilor de granturi, în Planul de conturi nou lipsesc conturi distincte. Utilizarea de către FEN a contului extrabilanţier 811420 este neregulamentară, deoarece acest cont este destinat doar evidenţei creanţelor faţă de buget la plata taxelor şi impozitelor administrate de SFS şi SV. În aceste condiţii, este evident că MF, în calitate de organ de reglementare a contabilităţii în sistemul bugetar, pentru regularea situaţiei create, urmează să iniţieze operarea modificărilor în Planul de conturi contabile în sistemul bugetar şi în Normele metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar, prin completarea conturilor extrabilanţiere cu o poziţie nouă destinată evidenţei contabile a creanţelor FEN pentru transferurile efectuate către beneficiarii proiectelor investiţionale, precum şi să elaboreze şi să aprobe modul de ţinere a evidenţei sintetice şi celei analitice a operaţiunilor economice reflectate în acest cont.

Situaţia creanţelor FEN, formate la finele anului 2016 şi la situaţia din 31.08.2017²⁸, relevă că creanţele formate până în anul 2016 sunt reflectate în conturile bilanţiere 419310 “Avansuri acordate în cadrul sistemului bugetar” şi 419520 “Creanţe aferente decontărilor cu personalul privind recuperarea daunei materiale şi lipsurilor”, iar creanţele formate după anul 2015 sunt reflectate în contul extrabilanţier 811420 “Creanţe faţă de bugetul de stat ale contribuabililor”. Această situaţie se datorează faptului că, până în anul 2016, transferurile efectuate din FEN se reflectau la creanţe şi pe măsura parvenirii documentelor justificative care confirmă utilizarea mijloacelor FEN (facturile şi actele de îndeplinire a lucrărilor) creanţele au fost diminuate, iar conform politicilor de evidenţă contabilă, care au intrat în vigoare începând cu anul 2016, transferurile efectuate din FEN către beneficiarii de proiecte investiţionale se reflectă direct la cheltuieli. Astfel, creanţele faţă de FEN ale beneficiarilor sunt compuse din soldurile înregistrate în conturile bilanţiere şi conturile extrabilanţiere. Sinteza creanţelor FEN formate la finele anului 2015, în anul 2016 şi la situaţia din 31.08.2017²⁹ este prezentată în tabelul care urmează.

Datele din tabel denotă că creanţele FEN au înregistrat o tendinţă de creştere de la 5,6 mil.lei în anul 2015 până la 44,9 mil.lei la situaţia din 31.08.2017. Analiza creanţelor, înregistrate la finele anului 2016 în contul bilanţier 419310 “Avansuri acordate in cadrul sistemului bugetar”, denotă că acestea includ sumele aferente finanţărilor efectuate de FEN în anii 2007 -2015, care însumează 9,2 mil.lei. La situaţia din 31.08.2017, acestea s-au diminuat cu 4,4 mil.lei, constituind 4,7 mil.lei. Sinteza creanţelor istorice pe ani este prezentată în tabelul care urmează.

Totodată, diminuarea creanţelor istorice, în mare parte, este condiţionată de întocmirea formulelor contabile de corectare, prin care creanţele din contul bilanţier 419310 “Avansuri acordate în cadrul sistemului bugetar” au fost trecute în contul 419520 “Creanţe aferente decontărilor cu personalul privind recuperarea daunei materiale şi lipsurilor” în valoare de 3,1 mil.lei, şi de prezentarea facturilor şi actelor de îndeplinire a lucrărilor în valoare de 1,0 mil.lei.

De asemenea, auditul atestă că suma de 30,6 mil.lei, reflectată de FEN în anul 2017 la contul 419520 “Creanţe aferente decontărilor cu personalul privind recuperarea daunei materiale şi lipsurilor”, este înregistrată în acest cont neregulamentar. Contul 419520 este destinat doar creanţelor aferente decontărilor cu personalul entităţii şi nicidecum decontărilor cu agenţii economici beneficiari ai mijloacelor FEN. În acest sens, FEN urmează, până la finele anului 2017, să întocmească înregistrările contabile conforme, pentru a reflecta situaţia reală atât a creanţelor, cât şi a lipsurilor şi delapidărilor. În totalul creanţelor transmise în judecată, 27,5 mil.lei reprezintă creanţele formate în urma încheierii contractului de finanţare cu un intermediar, care nu a putut/dorit să prezinte documentele justificative care ar confirma că beneficiarul final a utilizat mijloacele FEN conform destinaţiei, considerând obligaţiunile sale executate doar prin faptul că a transferat mijloacele către beneficiarul final. Detaliile în acest context sunt prezentate în Anexa nr.22 la prezentul Raport de audit.

Pentru a exclude apariţia pe viitor a unor astfel de cazuri, FEN urmează să excludă practica alocării mijloacelor din FEN unor beneficiari intermediari.

♦ Conform informaţiei prezentate de FEN, la situaţia din 31.08.2017 au fost emise hotărâri de judecată în valoare totală de 30,6 mil.lei, inclusiv aflate pe rol - în valoare de 4,7 mil.lei, care au fost transmise Direcţiei juridice, pentru întreprinderea măsurilor de rigoare în scopul recuperării la buget a sumelor respective.

Cele mai semnificative sume supuse restituirii ţin de proiectul investiţional nr.4315 “Construcţia staţiei de epurare a apelor uzate a colectorului apelor efluente în or.Orhei”, care a fost finanţat prin intermediul Unităţii de implementare a proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare (27,5 mil.lei).

De asemenea, în totalul sumelor adjudecate, sunt reflectate si sumele transferate greşit de către FEN în anii precedenţi. În acest context, exemplificăm cazurile privind SRL “Aromiplant” (0,1 mil.lei) şi SC “Fauna-SRC” SRL (0,1 mil.lei). Astfel:

• Transferul către SRL “Aromiplant” s-a efectuat în anul 2005³⁰, în lipsa deciziei corespunzătoare a CA al FEN, a contractului de finanţare şi a actelor de executare a lucrărilor. La 26.11.2008 acţiunea MM referitor la recuperarea mijloacelor la bugetul de stat a fost admisă integral, iar SRL “Aromiplant”, nefiind de acord cu decizia adoptată, a declarat un decurs la Curtea Supremă de Justiţie, solicitând admiterea recursului şi casarea hotărârii Curţii de Apel Economice din 26.11.2008. Curtea Supremă de Justiţie, prin decizia din 15.10.2009, a admis recursul declarat de SRL “Aromiplant” şi a casat hotărârea Curţii de Apel Economice din 26.11.2008 privind rambursarea sumei de 0,1 mil.lei, decizia fiind irevocabilă de la pronunţare. Cu toate acestea, suma de 0,1 mil.lei este reflectată până în prezent în evidenţa contabilă a FEN.

• Transferul către SC “Fauna-SRC” SRL (0,1 mil.lei) a fost efectuat cu nerespectarea criteriilor de eligibilitate, în lipsa unui proiect de reparaţie capitală şi amenajare a bazinului acvatic din s.Coşerniţa, r-nul Floreşti, fără participarea beneficiarului la preselecţie şi fără încheierea unui contract între FEN şi beneficiar. Transferul s-a efectuat în anul 2008, fiind emisă decizia de recuperare a mijloacelor la bugetul de stat din 22.07.2009³¹.

Reieşind din cele constatate, organizarea evidenţei contabile a creanţelor FEN necesită îmbunătăţiri semnificative, inclusiv aprobarea unor politici noi de evidenţă contabilă, care să asigure raportarea deplină a acestora, pentru a prezenta situaţia reală aferentă creanţelor FEN.

___________________________

²⁷ Ordinul ministrului finanţelor nr.2016 din 28.12.2015 cu privire la aprobarea Planului de conturi contabile în sistemul bugetar şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar.

²⁸ Reforma APC.

²⁹ Conform circularei MF, data de 31.08.2017 este data lichidării MM ca autoritate publică centrală.

³⁰ Data de 21.12.2005.

³¹ Hotărârea Curţii de Apel Economice, mun.Chişinău, din 22.07.2009.

3.2.1.3. Mijloacele alocate din FEN s-au valorificat, dar n-au fost administrate adecvat

Verificările efectuate de audit privind respectarea de către FEN a cotelor maxime de alocare a granturilor (85%) au relevat că fondul nu a respectat această prevedere. Astfel, verificarea a 252 de proiecte de aprovizionare cu apă denotă că la 75 dintre acestea valoarea finanţată din FEN depăşeşte maximumul admis de 85% cu 19,6 mil.lei. Situaţia dată este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.10 la prezentul Raport de audit.

Astfel, aprobarea spre finanţare a alocaţiilor din FEN cu depăşirea cuantumului de 85% variază de la (+4,7%) până la (+60%), ceea ce indică lipsa unui control riguros asupra respectării cadrului regulator.

De asemenea, se atestă acceptarea spre finanţare a unora dintre etapele proiectelor investiţionale cu un decalaj de la un an şi mai mult. În acest context, se menţionează că 2 proiecte investiţionale³², deşi au primit finanţarea pentru primele etape în anul 2013, nu au obţinut finanţare în următorii ani bugetari, unul din ele fiind finanţat pentru următoarele etape abia în anul 2016. Totodată, din totalul de 252 de proiecte analizate, 39 de proiecte au fost finanţate cu întrerupere de la un an până la 2 ani.

Analiza nivelului de finanţare din FEN a proiectelor investiţionale, reieşind din suma maximă care poate fi alocată (85%) din valoarea proiectului, a atestat că în cele 252 de proiecte investiţionale verificate la acest subiect, cu iniţierea finanţării din FEN în anii 2011-2016, ponderea majoră revine proiectelor ce depăşesc maximumul de 85% (76 proiecte), fiind urmate de proiectele cu finanţare de până la 25% (61 de proiecte) şi de proiectele cu finanţare de la 25% până la 50%, precum şi de la 50% până la 75%, la fiecare dintre categorii revenindu-le câte 39 de proiecte investiţionale. Situaţia dată este prezentată în Figura care urmează.

Figura nr.2.

Sinteza nivelului de finanţare

a proiectelor investiţionale finanţate din FEN reieşind din cota

maximă de 85% din costul proiectului (numărul de proiecte)

Sursă: Datele MM.

Sinteza nivelului de finanţare din FEN a proiectelor reieşind din nivelul maxim de 85% pentru contribuţia din FEN pe anii 2011-2016 este prezentată în Figura din Anexa nr.23 la prezentul Raport de audit.

Totodată, dat fiind faptul că, din 23 de proiecte cu finanţare în anii 2011-2016 între 75% şi 90%, 5 proiecte au fost iniţiate în anul 2016, precum şi că nivelul de finanţare pentru 2 proiecte iniţiate în anul 2016 a constituit 99,6%³³ şi, respectiv, 100%³⁴, iar la un proiect finanţarea a constituit 101,8%³⁵, se poate constata că unele proiecte au fost favorizate. Favorizarea poate fi confirmată şi prin faptul că unele proiecte într-un an au fost finanţate de 3 sau de 4 ori, precum şi prin nivelul de finanţare faţă de suma aprobată de CA. Situaţiile date sunt prezentate în Tabelul nr.9.

Variaţia nivelului de finanţare a proiectelor indică că unele proiecte au fost favorizate, atestându-se situaţii în care s-a depăşit nivelul maxim admis de cadrul regulator (85%), o mare parte din acestea fiind constatate în anii 2013-2015. Sinteza în acest sens este prezentată în Tabelul nr.10.

Astfel, cele mai mari depăşiri ale nivelului maxim al contribuţiei s-au admis în anul 2013 (7,78 mil.lei) şi în anul 2014 (6,55 mil.lei), fiind urmate de cele din anii 2015 (3,25 mil.lei) şi 2012 (1,78 mil.lei).

___________________________

³² Proiectele: (i) Alimentarea cu apă a s. Corpaci, r-nul Edineţ (2,6 mil.lei), fără finanţare din 2013, (ii) Aprovizionarea cu apă potabilă şi construcţia sistemului de canalizare şi epurare în s. Logăneşti, r-nul Hânceşti (2,5 mil.lei), fără finanţare din 2013, în anul 2016 fiind finanţat în volum de 0,2 mil.lei.

³³ Proiectul: Reabilitarea sectorului de apeduct în s. Larga, r-nul Briceni.

³⁴ Proiectul: Extinderea reţelelor de alimentare cu apă potabilă, primăria Izvoare, r-nul Făleşti.

³⁵Proiectul: Alimentarea cu apă a satului Caracui, r-nul Hânceşti.

³⁶ Proiectul: Forarea fântânii arteziene şi reabilitarea reţelelor de apeduct din s. Todireşti, com. Chetrosu, r-nul Anenii Noi.

3.2.1.4. Vizitele la faţa locului efectuate de către Inspectoratele ecologice de stat, precum şi verificarea şi aprobarea de către inginerii în construcţii ai FEN a volumului de lucrări îndeplinite, incluse în procesele-verbale de executare a lucrărilor, prezentate de beneficiar, nu sunt protocolate conform

Potrivit pct.19 lit.n) din Regulamentul privind administrarea FEN, una dintre atribuţiile Serviciului evidenţă şi control al FEN este transmiterea periodică către Agenţiile/Inspecţiile ecologice din teritoriu a informaţiilor despre proiectele finanţate, pentru a monitoriza implementarea lor.

Totodată, auditul atestă că nici Regulamentul privind administrarea FEN, nici Ghidul solicitantului nu includ prevederi exhaustive referitor la responsabilităţile atât ale inspectorilor din teritoriu, care sunt angajaţi ai Inspecţiilor ecologice teritoriale, cât şi ale inginerilor în construcţii angajaţi în cadrul FEN.

Analiza sarcinilor de bază şi atribuţiilor de serviciu care revin inginerilor în construcţii din cadrul FEN denotă că sarcinile de bază ale acestora au constat în asigurarea: (i) corectitudinii întocmirii documentaţiei tehnice prezentate spre finanţare FEN, (ii) executării lucrărilor de construcţii conform destinaţiei şi în termenele prevăzute în contractele încheiate cu beneficiarii de granturi din FEN, (iii) întocmirii şi prezentării proceselor-verbale de executare a lucrărilor în conformitate cu devizele-ofertă ale contractelor de antrepriză. Sarcinile de bază, atribuţiile de serviciu, responsabilităţile şi împuternicirile inginerilor în construcţii sunt prezentate în Anexa nr.24 la prezentul Raport de audit.

Verificările efectuate de audit privind exercitarea conformă de către inginerii constructori a sarcinilor de bază, atribuţiilor de serviciu, responsabilităţilor şi împuternicirilor au relevat carenţe în exercitarea unora dintre acestea şi neîndeplinirea altora. Astfel, se constată următoarele:

♦ Deşi una dintre sarcinile de bază este corectitudinea întocmirii documentaţiei tehnice prezentate spre finanţare FEN, se atestă că cadrul regulator nu prevede exhaustiv înregistrarea într-un registru a documentelor transmise spre verificare, termenul-limită necesar pentru verificare.

♦ În cadrul FEN nu există un plan privind efectuarea controlului asupra implementării proiectelor finanţate din FEN, cu deplasarea la faţa locului şi întocmirea actului cu privire la rezultatele controlului. Astfel, din 67 de contracte de finanţare (20 PI) supuse verificării, în cazul a 27 de contracte de finanţare (33,7 mil.lei) lipsesc documentele care ar confirma verificările efectuate de către inginerii în construcţii în teritoriu.

♦ Procesele-verbale de executare a lucrărilor se aprobă cu corectări efectuate cu stiloul, înscrisurile corectate nefiind argumentate sau justificate prin careva menţiuni sau note (11 procese-verbale/ 8,5 mil.lei). Conform explicaţiilor inginerilor în construcţii, modificările efectuate în procesele-verbale de executare a lucrărilor, în mare parte, ţin de determinarea sau aplicarea incorectă a preţurilor per unitate, admiterea erorilor aritmetice în calcule, exagerarea lucrărilor sau includerea unor lucrări neprevăzute în devizul local.

♦ Lipseşte o abordare unică în ceea ce priveşte aprobarea de către inginerii în construcţii a proceselor-verbale de executare a lucrărilor, în unele cazuri acestea fiind aprobate prin semnătura inginerului în construcţii, în altele - cu aplicarea stampilei cu numele inginerului în construcţii, iar în alte cazuri lipsesc careva însemnări precum ca acestea au fost supuse verificării.

♦ Deşi una dintre atribuţiile de serviciu ale inginerului în construcţii este introducerea în SI “FEN” a informaţiilor cu privire la mersul lucrărilor şi la rezultatele obţinute în implementarea proiectelor, verificările efectuate de audit atestă că în SI “FEN” a fost inclusă doar informaţia aferentă volumelor de lucrări executate, rezultatele obţinute în cadrul proiectului investiţional nefiind incluse în SI “FEN”.

♦ Urmare neaudierii în cadrul şedinţelor CA a informaţiilor privind mersul realizării proiectelor investiţionale, auditul concluzionează că, deşi, conform fişei postului, inginerul în construcţii are ca responsabilitate pregătirea informaţiilor necesare despre mersul realizării proiectelor pentru şedinţele CA al FEN şi măsurile întreprinse, de facto acest lucru nu a fost efectuat.

♦ Se atestă neinformarea Agenţiilor/Inspecţiilor ecologice despre neajunsurile depistate la proiectele finanţate din FEN, în scopul monitorizării şi controlului implementării lor³⁷.

Totodată, reieşind din responsabilităţile inginerului în construcţii privind verificarea calităţii şi veridicităţii documentelor tehnice şi informaţiilor prezentate de solicitantul de proiecte investiţionale, prezentate FEN spre finanţare, auditul atestă suprapunerea responsabilităţilor delegate acestora prin fişa postului cu cele delegate experţilor în domeniu, care, potrivit Regulamentului privind administrarea FEN, au obligaţiunea de justificare în conformitate cu actele normative în vigoare pentru domeniile respective (în construcţii, montaj, tehnologii de domeniu) şi în raport cu preţurile existente şi rezultatele preconizate (analiza economică, principiul cost-beneficiu).

___________________________

³⁷ La solicitarea auditului, nu au fost prezentate probe care ar confirma informarea Agenţiilor/Inspecţiilor ecologice despre neajunsurile constatate de inginerii în construcţii în cadrul verificării conformităţii întocmirii proceselor-verbale de îndeplinire a lucrărilor.

3.2.1.5. FEN acceptă spre finanţare tranşele următoare de finanţare în cadrul unei etape în lipsa unor documente aferente Raportului intermediar, precum şi finanţarea următoarelor etape ale proiectelor investiţionale în condiţiile în care etapele precedente nu au fost finalizate sau beneficiarii nu au prezentat întregul set de documente aferente Raportului final asupra etapei precedente

Conform cerinţelor de finanţare aferente construcţiei sau reconstrucţiei sistemelor de epurare, canalizare şi aprovizionare cu apă: (i) prima tranşă din contractul de finanţare se alocă în avans, în volum de 10% din valoarea acestuia, (ii) tranşele intermediare se aloca în conformitate cu volumele de lucrări executate, după prezentarea Rapoartelor intermediare, (iii) ultima tranşă, în volum de 10%, se alocă după prezentarea actului de recepţie la terminarea lucrărilor, (iv) după alocarea ultimei tranşe, beneficiarul va prezenta Raportul final în termenul stabilit în contract.

Componenţa Raportului intermediar şi a Raportului final sunt prezentate în Anexa nr.25 la prezentul Raport de audit.

Verificările efectuate de audit asupra 67 contracte de finanţare denotă că FEN nu a respectat criteriile stabilite la efectuarea plăţilor pentru tranşele intermediare şi tranşele finale alocate din FEN beneficiarilor, fiind constatate următoarele:

♦ În 8 cazuri (10,7 mil.lei) lipseşte semnătura şi data întocmirii Raportului intermediar, ceea ce face imposibil de verificat dacă a fost respectat criteriul privind efectuarea tranşelor intermediare doar după prezentarea Raportului intermediar.

♦ În 3 cazuri (1,5 mil.lei) a fost depăşită limita de 10% pentru efectuarea primei tranşe de finanţare.

♦ În 4 cazuri (5,5 mil.lei) lipseşte contribuţia la proiect.

♦ În 12 cazuri (16,1 mil.lei) lipsesc rapoartele narative.

♦ În 4 cazuri (3,0 mil.lei) lipseşte semnătura şi data în Raportul narativ.

♦ În 6 cazuri (8,0 mil.lei) lipseşte Raportul final.

♦ În 6 cazuri (8,2 mil.lei) lipseşte data în Raportul final, ceea ce face imposibilă verificarea faptului dacă acesta a fost prezentat în termenul stabilit în contractul de finanţare (5 zile din momentul executării integrale a proiectului).

♦ În 6 cazuri (4,5 mil.lei) lipseşte nota privind rezultatele în urma implementării proiectului.

♦ În 8 cazuri (7,5 mil.lei) lipseşte certificatul de confirmare că investiţia a fost înregistrată în evidenţa contabilă.

♦ În 40 de cazuri (51,1 mil.lei) actele de verificare contabilă nu sunt semnate de către beneficiar.

♦ În 8 cazuri (20,4 mil.lei) lipsesc actele de verificare.

♦ În 27 de cazuri (33,7 mil.lei) lipsesc documentele justificative precum că inginerii constructori a FEN au efectuat controale în teritoriu.

♦ În 10 cazuri (17,5 mil.lei) se atestă aprobarea şi finanţarea contractelor de finanţare aferente etapelor următoare, în condiţiile în care etapele precedente nu au fost finalizate.

♦ În 5 cazuri (5,0 mil.lei) lipsesc procesele-verbale de recepţie la terminarea lucrărilor.

♦ În 3 cazuri (2,7 mil.lei) lipseşte actul de control al Inspecţiei ecologice.

♦ În 5 cazuri (4,0 mil.lei) se atestă situaţii când procesele-verbale de recepţie a lucrărilor sunt corectate cu stiloul.

♦ În 11 cazuri (18,8 mil.lei) termenul de realizare a contractului de finanţare a expirat, nefiind solicitată prelungirea termenului de realizare a proiectelor investiţionale respective.

Situaţia la nivel de proiecte investiţionale este redată în Anexa nr.26 la prezentul Raport de audit.

♦ De asemenea, se atestă prezenţa unor prevederi contradictorii în Regulamentul privind administrarea FEN şi în contractele de finanţare încheiate între beneficiar şi MM, referitor la termenul de prezentare a rapoartelor finale şi la măsurile care urmează a fi întreprinse în cazul nerespectării acestui termen. Astfel, pct.25 din Regulament stipulează că “în cazul evidenţierii neajunsurilor în implementarea proiectelor şi neprezentării Rapoartelor finale privind realizarea lor în termenele indicate în contract (10 zile după finalizarea proiectului), se aplică procedurile juridice şi penale în vigoare, iar pretendenţii nu vor mai putea beneficia în viitor de granturi oferite de fond”, iar pct.5.2 din contractul de finanţare prevede că beneficiarul este obligat “să prezinte Raportul final asupra executării lucrărilor , în termen de 5 zile din momentul executării integrale a proiectului”. Totodată, pct.6.1 din contractul de finanţare stipulează că, “în caz de încălcare a prevederilor pct.5.2 din prezentul contract, beneficiarul va rambursa suma integrală în FEN”.

În situaţia dată, este evidentă necesitatea aducerii în concordanţă a prevederilor Regulamentului privind administrarea FEN şi ale contractului de finanţare încheiat între FEN şi beneficiar.

3.2.1.6. FEN a acceptat ca documente confirmative procesele-verbale de executare a lucrărilor care nu se regăsesc la beneficiar

Contrapunerea unor procese-verbale de recepţie a lucrărilor executate, anexate la facturile fiscale reflectate în evidenţa contabilă a Primăriei Tohatin cu cele prezentate FEN, a relevat divergenţe. Situaţia dată este prezentată în Tabelul nr.11.

Datele din tabel denotă că în evidenţa contabilă a primăriei sunt reflectate 3 facturi (1800 mii lei), cu anexarea la acestea a 6 procese-verbale de executare a lucrărilor, iar în evidenţa contabilă a FEN sunt reflectate 2 facturi (1500 mii lei), cu anexarea la acestea a altor 6 facturi, la FEN nefiind reflectată factura nr.FB 8894787 din 13.06.2016 (300,0 mii lei). Astfel, procesele-verbale de executare a lucrărilor, anexate în primărie la facturile nr.FB 8092831 din 30.09.2015 (600,0 mii lei) şi nr.8894787 din 13.06.2016 (300 mii lei), la FEN sunt anexate la factura nr.LB 0148862 din 21.10.2016, în valoare de 900,0 mii lei, iar facturile de 300,0 mii lei şi de 600,0 mii lei lipsesc. Totodată, la FEN, la factura nr.FB8092831 din 30.09.2015 este anexat un proces-verbal de executate a lucrărilor în valoare de 600,0 mii lei, care este aprobat de unul dintre inginerii în construcţii ai FEN, dar nu este inclus în SI “FEN”.

De asemenea, auditul a constatat că preţul per unitate pentru aceleaşi tipuri de lucrări incluse în procesele-verbale nr.US -7 (600,0 mii lei) şi nr.US-7 (139,1 mii lei) diferă la 4³⁸ din 6 poziţii, variind per unitate de la 0,01 lei până la 7,59 lei, astfel influenţând şi costul total al lucrărilor executate, iar contrapunerea costurilor per unitate incluse în procesele-verbale nr.CB/N2, – 331,8 mii lei, şi nr.CB/N1– 129,1 mii lei, cu cele din devizul local denotă că tipurile de lucrări indicate în aceste 2 documente sunt identice, iar la 4 poziţii³⁹ din 15 tipuri de lucrări costul per unitate deviază, variind de la 0,01 lei până la 0,39 lei.

___________________________

³⁸ Tip de lucrări (simbol norme şi cod resurse): TsC03B1 - ±7,59 lei/0 lei, CA02C - ±4,64lei/±0,53 lei, CA03D - ±0,01 lei/0 lei, CB02A - ±3,66 lei/0 lei.

³⁹ Tip de lucrări (simbol norme şi cod resurse): CA03B - ±0,08 lei/0 lei, D1119 -±0,39 lei/±0,01 lei, CB02A - ±0,07 lei/0 lei, CE31A -±0,39 lei/±0,01 lei

3.2.1.7. Aprobarea de către inginerii în construcţii ai FEN a volumelor de lucrări executate în cadrul implementării proiectelor investiţionale s-a efectuat cu nerespectarea condiţiilor obligatorii stipulate în Ghidul solicitantului FEN, ceea ce a cauzat utilizarea ineficientă şi neeconomă a resurselor financiare alocate din FEN

Verificările efectuate de audit asupra respectării prevederilor referitor la faptul că bugetul proiectului trebuie să includă numai activităţi ce ţin nemijlocit de aspectele de ameliorare a componentelor de mediu, şi neacordarea suportului financiar din FEN pentru cheltuieli operaţionale şi/sau administrative în cadrul proiectelor investiţionale⁴⁰, precum şi că finanţarea solicitată din FEN să nu includă costuri majore de întreţinere a oficiilor, plata pentru servicii comunale, procurarea combustibilului în paralel cu arenda automobilului, telefoane, energie electrică, termică şi alte servicii ce nu se încadrează în soluţionarea problemei finale, acestea urmând a fi finanţate doar din contribuţia beneficiarului, denotă că aceste aspecte nu au fost monitorizate de FEN.

Auditul nu a putut verifica respectarea acestor prevederi din cauză că stabilirea unui procent fix de 14,5% pentru cheltuielile de regie s-a efectuat în lipsa determinării/descifrării cheltuielilor incluse în această poziţie atât la estimarea volumului de lucrări, cât şi la executarea lor efectivă, ceea ce nu permite cu certitudine de evaluat faptul dacă cheltuielile incluse în 14,5% au atins valoarea respectivă sau sunt inferioare limitei maxime admisibile, precum şi dacă acestea nu fac parte din lucrările care nu se achită din mijloacele FEN, urmând a fi achitate din contul contribuţiei beneficiarului. Pentru a exclude pe viitor riscul ca în procesele-verbale de executare a lucrărilor să fie incluse unele cheltuieli neeligibile, poziţia “cheltuieli de regie” urmează să fie justificată atât la estimarea devizului general de lucrări, cât şi la executarea efectivă a acestora. În anul 2016, valoarea cheltuielilor de regie acceptate de FEN în lipsa descifrărilor pe tipuri de cheltuieli a constituit 13,7 mil.lei.

___________________________

⁴⁰ Achitarea salariului pentru gestionarea sau coordonarea proiectului, achitarea serviciilor telefonice, energiei electrice, arenda sau întreţinerea oficiului etc.

3.2.1.8. Deşi procesul de executare a lucrărilor este monitorizat de mai mulţi actori, acesta nu asigură realizarea calitativă a lucrărilor

Vizitele la faţa locului efectuate în comun cu reprezentanţii FEN au avut ca scop obţinerea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că procesele-verbale de executare a lucrărilor, precum şi rapoartele privind utilizarea conform destinaţiei a mijloacelor destinate implementării proiectelor investiţionale, inclusiv a mijloacelor FEN, prezintă o imagine reală şi fidelă.

Astfel, vizitele la faţa locului au constatat următoarele.

• Proiectul Construcţia reţelei de canalizare în s. Mileştii Mici, Consiliul raional Ialoveni (2014). S-a constatat lipsa a 2 capace în valoare totală de 2,6 mii lei. Conform explicaţiilor beneficiarului şi antreprenorului, capacele au fost furate.

Fântână fără capac

Vizita la faţa locului din 09.11.2017.

• Proiectul “Construcţia sistemului de canalizare şi epurare, Primăria Sociteni, r-nul Ialoveni (2012). În cadrul vizitei la faţa locului s-a constatat că în partea opusă a satului se execută săpături spre şosea, cu instalarea fântânilor, care nu sunt prevăzute în proiect. Reprezentantul tehnic al primăriei nu a putut explica acest fapt, din motiv că nu cunoaşte situaţia, iar conform explicaţiei inginerului în construcţii de la FEN, la acest obiect intenţionează să se conecteze un agent economic. Totodată, se atestă că nici primăria, nici agentul economic, la data efectuării vizitei în teren (09.11.2017), nu deţineau documente justificative privind permisiunea efectuării lucrărilor de conexiune la staţia de epurate, precum şi documente care confirmă modificarea proiectului de deviz general. De menţionat că, deşi agentul economic intenţionează să se conecteze la reţelele de epurare, acesta nu contribuie cu mijloace băneşti la construcţia reţelei respective.

Săpături spre şosea

Vizita la faţa locului din 09.11.2017.

• Proiectul “Aprovizionarea cu apă, sistemul de canalizare şi staţia de epurare din s. Fedoreuca şi s.Clişova Nouă din com. Ciocîlteni, r-nul Orhei. Deşi, la data de 03.07.2017, au fost întocmite procesul-verbal la terminarea lucrărilor, precum şi actul inspectării cerinţelor privind protecţia mediului şi folosirea raţională a resurselor naturale, fără emiterea unor obiecţii, verificările la faţa locului (14.08.2017) au atestat că plantarea puieţilor nu a fost realizată (20,6 mii lei). Conform explicaţiilor antreprenorului, plantarea puieţilor nu s-a efectuat din cauză că primarul a interzis aceasta, deoarece puieţii au fost de talie joasă (40-50 cm).

De asemenea, s-a constatat că au fost instalate cu 20 de capace din fontă mai puţine (20,4 mii lei) şi cu 20 de capace din beton mai multe. Substituirea capacelor din fontă cu cele din beton a fost explicată de primar şi antreprenor prin furtul lor şi substituirea de către cetăţeni şi antreprenori.

• Proiectul “Sisteme de canalizare şi epurare în s. Romăneşti, r-nul Străşeni”. În cadrul verificării în teren a lucrărilor executate s-a constatat că, deşi în procesele-verbale de executare a lucrărilor a fost inclusă recepţionarea lucrărilor de instalare a capacelor din fontă pe căminele de vizitare, acestea în număr de zece (15,2 mii lei) lipsesc.

• Proiectul “Aprovizionarea cu apă a s. Mălăieşti, mun. Chişinău”. Conform proceselor-verbale de executare a lucrărilor, au fost consemnate ca instalate 52 de capace cu ramă din fontă (53,0 mii lei), iar ieşirea la faţa locului, la data de 12.10.2017, a constatat doar 33 de capace din fontă şi 10 - din plastic, ultimele nefiind incluse nici în devizele de ofertă, nici în procesele-verbale de executare a lucrărilor. În aceste condiţii, s-a constatat lipsa a 19 capace din fontă în valoare de 27,8 mii lei.

• Proiectul “Sistemul de apeduct şi canalizare în com. Hruşova, r-nul Criuleni”. Contrapunerea proceselor-verbale de executare a lucrărilor cu devizele de ofertă a relevat acceptarea spre achitare a unor lucrări care de facto nu au fost realizare (108,5 mii lei). Conform explicaţiilor primarului, suma constatată ca supraplată va fi reţinută la următoarea achitare a lucrărilor executate. De asemenea, ieşirea la faţa locului, la data de 25.10.2017, a stabilit că, deşi, conform proceselor- verbale, scara a fost instalată (33,8 mii lei), în realitate aceasta nu s-a realizat.

• Proiectul “Construcţia reţelelor de canalizare în satele Selişte şi Lucăşeuca din com. Selişte, r-nul Orhei”. Contrapunerea datelor din facturile fiscale şi procesele-verbale de recepţie a lucrărilor executate reflectate în evidenţa contabilă a primăriei Selişte cu cele din contabilitatea FEN a relevat că la FEN, precum şi la primărie, la acelaşi proces-verbal de executare a lucrărilor (1001,1 mii lei) au fost anexate diferite facturi (la FEN - factura nr.FB 9111740 din 23.12.2016 (exemplarul 3), iar la primărie - factura nr.FB 9882602 din 14.06.2017), decalajul privind perioada de emitere a acestora constituind 6 luni. Conform explicaţiilor antreprenorului, exemplarul 3 al facturii nr.FB 9111740 din 23.12.2016 a fost prezentat FEN pentru acceptarea lucrărilor executate, din motivul expirării termenului de acceptare de către beneficiar şi cofinanţator a lucrărilor executate, iar exemplarele nr.1 şi nr.2, din neatenţie, au fost eliberate altui beneficiar. Anexarea la procesul-verbal a facturii nr.FB 9882602 din 14.06.2017, eliberată cu întârziere, s-a realizat urmare faptului că de către beneficiar şi cofinanţator nu au fost verificate şi acceptate toate lucrările executate.

Totodată, conform procesului-verbal, lucrările de facto au fost recepţionate în luna octombrie 2016. Astfel, se atestă că facturile fiscale s-au întocmit cu întârziere, ceea ce a determinat tergiversarea cu circa 8 luni a prezentării spre calculare a TVA în sumă totală de 166,8 mii lei.

• Proiectul “Măsuri contra alunecărilor de teren prin ameliorarea hidrologică şi silvică în com. Tohatin”. În cadrul controlului efectuat de către Inspecţia de Stat în Construcţii⁴¹ s-a constatat că antreprenorul nu a executat o parte din lucrări în valoare totală de 0,29 mil.lei. Verificările efectuate de audit au atestat că FEN nu a ţinut cont de constatările Inspecţiei de Stat în Construcţii şi nu a aplicat prevederile pct.5.2 din contractul de finanţare⁴², precum şi prevederile pct.19 lit.1) din Regulamentul privind administrarea FEN⁴³, mijloacele respective fiind calificate de către audit ca utilizate ineficient şi neeconom.

___________________________

⁴¹ Actul de control al Inspecţiei de Stat în Construcţii nr.79 din 14.12.2016.

⁴² Pct.5.2 din contractul de finanţare stipulează că “beneficiarul se obligă să efectueze în termenii stabiliţi în contract realizarea lucrărilor preconizate în proiect”.

⁴³ Pct.19 lit.1) din Regulamentul privind administrarea FEN stipulează că “pregăteşte materialele pentru restituirea surselor financiare alocate din FEN şi utilizate contrar destinaţiei şi/sau cu încălcarea condiţiilor contractului semnat între minister şi beneficiar şi le prezintă în instanţa de judecată, prin intermediul serviciului juridic al ministerului”.

3.2.1.9. FEN a efectuat finanţări neasigurându-se că beneficiarul a asigurat contribuţia proprie de cel puţin 15% din costul total al proiectului

Conform cadrului regulator, unul dintre criteriile de selectare a proiectului spre finanţare este contribuţia financiară a beneficiarului, care trebuie să constituie cel puţin 15% din costul total al proiectului. Astfel, verificarea a 67 de contracte de finanţare denotă că la 11 dintre acestea beneficiarul nu a prezentat o scrisoare de garanţie a contribuţiei.

Totodată, din 20 de PI, la 16 nu a fost asigurat, cu suma de 2,7 mil.lei, cuantumul minim de contribuţie proprie a beneficiarului de 15%. În aceste condiţii, FEN a transferat beneficiarului 87,1 mil.lei în lipsa contribuţiei proprii a beneficiarului. Sinteza în acest context este prezentată în Anexa nr.27 la prezentul Raport de audit.

Situaţiile constatate denotă că FEN a efectuat finanţări către beneficiari neasigurându-se că aceştia au alocat contribuţia proprie de cel puţin 15% din costul total al proiectului, astfel fiind utilizate iraţional mijloace ale FEN în sumă totală de 2,3 mil.lei, alocate în lipsa contribuţiei beneficiarului.

3.3. OBIECTIVUL III: CA, MM şi FEN dispun de mecanisme pentru măsurarea şi raportarea progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN?

3.3.1 CA şi MM nu au stabilit criterii de evaluare a rezultatelor proiectelor investiţionale finanţate din FEN pentru fiecare direcţie de utilizare

Verificările efectuate de audit atestă că CA nu a organizat o monitorizare adecvată a implementării proiectelor investiţionale, în anul 2016 nefiind organizată nici o şedinţă a CA privind audierea rezultatelor monitorizării realizării contractelor de finanţate încheiate între FEN şi beneficiari. Astfel, evaluarea mersului implementării proiectelor investiţionale a fost efectuată de către angajaţii MM în baza rapoartelor privind rezultatele implementării, prezentate de beneficiari la finalizarea fiecărei etape.

Analiza informaţiilor din Notele privind rezultatele obţinute în urma proiectelor finanţate din FEN, prezentate de către beneficiarii proiectelor investiţionale, denotă că acestea nu relevă situaţiile reale. De asemenea, se atestă o abordare neuniformă în prezentarea de către beneficiarii proiectelor investiţionale a informaţiilor în Notele privind rezultatele obţinute în urma proiectelor finanţate din FEN la compartimentul Apă-Canalizare-Epurare⁴⁴. Astfel, unii beneficiari, la prezentarea Notei respective la etapa intermediară, indică doar lungimea apeductului sau lungimea reţelei de canalizare⁴⁵, iar alţii⁴⁶ indică şi numărul de locuitori, şi numărul gospodăriilor conectate. Chestionarea celor care au indicat şi numărul de populaţie şi numărul gospodăriilor conectate la reţea a relevat că, deşi o parte din reţeaua de apeduct este construită, de facto populaţia nu este conectată la aceasta. Astfel, rezultatele raportate de beneficiarii proiectelor finanţate din FEN la compartimentul Apă-Canalizare-Epurare nu sunt veridice şi nu relevă situaţia reală a lucrurilor.

___________________________

⁴⁴ Anexa nr.8 la Regulamentul privind administrarea FEN, care include următorii indicatori: (i) nr.locuitorilor conectaţi la apeduct, (ii) nr.locuitorilor conectaţi la canalizare, (iii) sonde construite/reconstruite, captaj construit, rezervor apă, turn, staţie construită, (iv) apeduct construit (km), (v) canalizare construită (km), (vi) staţie epurare, pompare, (vii) gospodării conectate la apeduct, (viii) gospodării conectate la canalizare, (ix) instituţii publice conectate la apeduct, (x) instituţii publice conectate la canalizare.

⁴⁵Spre exemplu: Proiectul “Construcţia sistemului de canalizare în s.Mileştii Mici”, proiectul “Reţele secundare de conectare a gospodăriilor la traseul central cu apă potabilă a satului Căpriana, r-nul Străşeni”, Proiectul “Construcţia reţelei de apeduct şi canalizare în partea de nord-vest a oraşului Călăraşi”.

⁴⁶ Spre exemplu: Proiectul “Aprovizionarea cu apă potabilă a s.Plop” – etapele nr.1, nr.2, şi nr.3.

3.3.2. FEN nu se asigură asupra faptului că cheltuielile aferente proiectului investiţional au fost reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului ca investiţii în curs de execuţie

Verificările efectuate de audit asupra 18 PI referitor la reflectarea în evidenţa contabilă a beneficiarului a volumelor de lucrări efectuate în cadrul implementării proiectelor investiţionale au relevat următoarele:

♦ 3 primării (0,4 mil.lei) nu au reflectat în evidenţa contabilă, la contul 319230 “Instalaţii de transmisie în execuţie”, volumul investiţiilor efectuate din contribuţie.

♦ La 2 primării (0,4 mil.lei) se atestă divergenţe între datele FEN şi ale beneficiarului privind volumul contribuţiei proprii alocate de beneficiar.

♦ La 9 primării (12,2 mil.lei) se atestă situaţii când volumele de lucrări reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului diferă de cele reflectate în fişele din SI “FEN”.

Sinteza contrapunerii volumelor de lucrări reflectate în evidenţa contabilă a FEN şi a primăriilor este prezentată în Anexa nr.29 la prezentul Raport de audit.

• Totodată, se atestă o problemă majoră referitor la transmiterea obiectelor investiţionale finisate de la balanţa beneficiarului la balanţa S.A. “Apa canal” cu titlu gratuit, ceea ce, ca urmare, duce la diminuarea valorii patrimoniului public.

În contextul celor relatate, exemplificăm cazul Proiectului “Reţele de canalizare a sectorului nou pentru 306 case de locuit din s.Coloniţa, mun.Chişinău”. Astfel, investiţiile efectuate în reţelele de apeduct până în anul 2014, în valoare totală de 1,2 mil.lei, au fost transmise cu titlu gratuit la balanţa SA “Apa Canal” Chişinău, în baza deciziei Consiliului sătesc Coloniţa^47.

Această situaţie se datorează lipsei în cadrul regulator aferent evidenţei contabile în sistemul bugetar a unor politici de evidenţă contabilă referitor la transmiterea în gestiune (comodat) a bunurilor proprietate publică unor persoane terţe.

De menţionat că, deşi, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.119 din 06.08.2013, a fost aprobat Planul general de conturi contabile pentru sectorul privat/corporativ, care a intrat în vigoare de la 01.01.2014 şi în care a fost introdus un cont nou - 1128 “Imobilizări necorporale primite în gestiune economică”, şi contul 427“ Datorii pe termen lung privind bunurile primite în gestiune economică”, MF nu a ţinut cont de aceste prevederi la elaborarea Planului nou de conturi pentru sistemul bugetar, intrat în vigoare din 01.01.2016. Ca urmare, Planul nou de conturi pentru sistemul bugetar până în prezent nu include prevederi referitor la modul de ţinere a evidenţei contabile a bunurilor transmise de către instituţiile bugetare în gestiune/comodat persoanelor terţe, ceea ce deseori duce la transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor proprietate publică la balanţa persoanelor terţe. Pentru excluderea pe viitor a practicii de transmitere gratuită a bunurilor proprietate publică unor persoane terţe, MF, în calitate de organ de reglementare a politicilor de evidenţă contabilă, urmează să elaboreze şi să aprobe în modul stabilit politici de evidenţă contabilă, care să permită reflectarea în evidenţa contabilă a instituţiilor bugetare a bunurilor proprietate publică transmise în gestiune/comodat unor persoane terţe.

___________________________

⁴⁷ Decizia Consiliului sătesc Coloniţa nr.3/8 din 28.03.2013.

3.3.3. MM şi FEN nu dispun de mecanisme de asigurare a faptului că scopul proiectului a fost atins, precum şi de mecanisme pentru măsurarea şi raportarea progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN

Auditul atestă că FEN nu a asigurat o monitorizare adecvată asupra atingerii scopului proiectelor investiţionale finanţate din FEN, fiind constatată lipsa unei sinteze la nivel de proiecte investiţionale privind beneficiile scontate şi realizate. Totodată, MM raportează anual indicatorii de performanţă atinşi în cadrul programelor de performanţă gestionate (Raportul privind performanţa pe programe/subprograme - Formularul 2-pr).

Analiza indicatorilor de performanţă raportaţi de MM la executarea Programului 75.03 “Aprovizionare cu apă şi canalizare” pentru anii 2015 şi 2016 denotă că an de an aceştia se modifică, iar pentru raportarea lor nici MM, nici FEN nu dispun de un sistem care ar genera date aferente progreselor/rezultatelor obţinute în cadrul implementării proiectelor investiţionale finanţate din FEN.

Sinteza indicatorilor de performanţă raportaţi de MM pe anii 2015 şi 2016 este prezentată în Tabelul nr.12.

Analiza conţinutului rapoartelor privind activitatea FEN denotă ce acestea sunt axate mai mult pe activitatea CA, fiind indicat numărul de proiecte aprobate, respinse, sistate de CA, precum şi informaţia privind sumele repartizate de CA şi executate pe direcţiile şi domeniile de utilizare, care sunt strâns legate de programele de performanţă aprobate în bugetul de stat.

Astfel, Rapoartele de activitate ale FEN pentru anii 2010-2016 nu includ informaţii privind numărul de proiecte finalizate/date în exploatare, precum şi impactul investiţiilor efectuate pe domenii. Această situaţie se datorează şi neelaborării unor indicatori de performanţă aferenţi fiecărui domeniu/direcţie de utilizare a mijloacelor FEN, ceea ce cauzează modificarea an de an a indicatorilor de performanţă. Situaţia care confirmă această concluzie este prezentată în Tabelul nr.12.

Totodată, în condiţiile divizării finanţării proiectelor investiţionale pe etape, unul şi acelaşi proiect încheind într-un an bugetar mai multe contracte de finanţare şi, respectiv, fiind finanţat de mai multe ori, nu este exclus faptul că indicatorii de performanţă raportaţi de MM să fie multiplicaţi (dublaţi, triplaţi) în dependenţă de numărul contractelor de finanţare executate în anul bugetar respectiv. Această situaţie permite raportarea ca rezultate obţinute în fiecare an bugetar a unuia şi aceluiaşi proiect finanţat pe parcursul mai multor ani. Spre exemplu: proiectul “Alimentarea cu apă a s.Plop, r-nul Donduşeni”, poziţia nr.1.1, din Anexa nr.21 la prezentul Raport de audit, proiectul este iniţiat în anul 2014, numărul populaţiei care urmează a fi conectată la reţeaua de apă este de 912 persoane, numărul gospodăriilor care se vor conecta – 426, în perioada anilor 2014-2016 au fost încheiate 5 contracte de finanţare în valoare totală de 7,6 mil.lei, iar finanţate din FEN – 5,6 mil.lei, dintre care 1 contract (1,0 mil.lei) - în anul 2014, 2 contracte (2,7 mil.lei) - în anul 2015, şi 2 contracte (1,8 mil.lei) - în anul 2016.

De asemenea, se atestă că indicatorii de performanţă raportaţi de MM pe anul 2016 aferenţi Programului 75.03 “Aprovizionare cu apă şi canalizare” nu relevă situaţia reală. Astfel, conform datelor prezentate de FEN, în anul 2016 a fost finalizat doar 1 proiect investiţional⁴⁸ (1,7 mil.lei), din FEN fiind alocate mijloace financiare în sumă totală de 1,4 mil.lei, implementarea căruia s-a realizat în perioada anilor 2012- 2016. S-au construit, reconstruit 8,0 km de reţele de apeduct, de servicii publice beneficiind 650 cetăţeni (180 de gospodării).

În lipsa unui sistem informaţional care să includă rezultatele scontate, nu este exclus faptul că indicatorii aferenţi numărului populaţiei conectate la reţelele de apă să fie raportaţi la rezultatele finale pentru fiecare an bugetar, deşi proiectul respectiv nu a fost dat în exploatare şi, respectiv, populaţia încă nu este conectată la reţelele de apeduct.

___________________________

⁴⁸ În anul 2016 a fost finalizat Proiectul: (1) Construcţia apeductului primăria Boghenii Noi (1,7 mil.lei).

3.3.4. FEN nu efectuează reconcilierea datelor prezentate de beneficiar în documentele confirmative (facturi/acte de îndeplinire a lucrărilor) cu cele reflectate în evidenţa contabilă a beneficiarului

Verificările efectuate de audit denotă că FEN, deşi, conform datelor evidenţei contabile, reflectă în conturile extrabilanţiere creanţele beneficiarilor pentru mijloacele alocate din FEN şi întocmeşte actele de verificare, acestea nu sunt semnate şi confirmate de beneficiari.

Neconfirmarea de către primării a datoriilor faţă de FEN se datorează lipsei în cadrul regulator aferent evidenţei contabile în sistemul bugetar a unor politici de evidenţă, care ar asigura această evidenţă.

Conform procedurilor existente, transferul mijloacelor din FEN la primării se reflectă la venituri (CBE 19), care sunt supuse consolidării la formarea Raportului privind executarea bugetului public naţional, si nu formează datorii faţă de FEN. Pentru a face posibilă reconcilierea creanţelor FEN şi datoriilor primăriilor privind mijloacele alocate din FEN, MF urmează să elaboreze un set de reguli şi proceduri privind evidenţa contabilă în primării prin utilizarea conturilor extrabilanţiere destinate pentru evidenţa datoriilor primăriilor faţă de FEN pentru mijloacele financiare primite şi nevalorificate.

IV. ALTE CONSTATĂRI

4.1. Achiziţiile de lucrări efectuate în cadrul proiectelor finanţate din FEN s-au efectuat cu nerespectarea cadrului regulator aferent

Verificarea achiziţiilor efectuate în cadrul a 18 PI a relevat că primăriile nu respectă cadrul regulator aferent, fiind constatate următoarele neconformităţi:

♦ în 7 cazuri – lipsa extrasului (copiei) din anunţul de intenţie;

♦ în 7 cazuri – lipsa invitaţiei de participare la procedura de achiziţie expediată operatorilor economici;

♦ în 9 cazuri – lipsa scrisorii de solicitare pentru publicarea anunţului privind desfăşurarea procedurii de achiziţie în Buletinul de Achiziţii Publice;

♦ în 7 cazuri – lipsa procesului-verbal al grupului de lucru cu privire la deschiderea ofertelor;

♦ în 7 cazuri – lipsa scrisorilor de înştiinţare a ofertanţilor cu privire la rezultatele achiziţiilor şi a confirmării primirii acestora de către ofertanţi;

♦ în 3 cazuri – lipsa declaraţiei de confidenţialitate şi imparţialitate;

♦ în 12 cazuri – procedura de întocmire şi păstrare a dosarului de achiziţie nu este conformă;

♦ într-un caz – lipsa devizului ofertei câştigătoare;

♦ într-un caz – lipseşte dosarul de achiziţie (nu a fost prezentat echipei de audit la solicitare).

Situaţiile constatate denotă lipsa unui control adecvat din partea grupurilor de lucru formate în cadrul primăriilor asupra organizării şi desfăşurării conforme a achiziţiilor publice.

Auditul informează că 2 dosare de achiziţii nu au putut fi verificate, acestea fiind ridicate de CNA.

Sinteza neconformităţilor constatate în cadrul verificării respectării cadrului regulator aferent achiziţiilor publice este prezentată în Anexa nr.28 la prezentul Raport de audit.

V. CONCLUZIE GENERALĂ

Concluzie generală: Pentru sporirea eficienţei utilizării mijloacelor financiare utilizate din FEN, metodele, mecanismele şi procedurile aplicate de acesta necesită îmbunătăţiri semnificative la toate etape: preselecţie, selecţie, aprobare, finanţare, executare, monitorizare, finalizare şi evaluare a impactului şi progreselor atinse în urma implementării proiectelor investiţionale.

Activitatea CA, în mare parte, a fost orientată spre creşterea cantitativă, şi mai puţin spre cea calitativă, ceea ce a redus semnificativ economicitatea, eficienţa şi eficacitatea utilizării mijloacelor alocate din FEN.

Situaţia în care se află FEN se datorează, în primul rând, evaluării subiective a proiectelor investiţionale, acestea fiind selectate în lipsa competitivităţii între ele şi lipsei unor criterii de prioritizare la selectarea proiectelor cu o relevanţă majoră şi cu impact economic şi social semnificativ, fiind necesară întreprinderea unor măsuri urgente de adaptate a unui management corelat pentru valorificarea eficientă a resurselor alocate din FEN.

Totodată, deşi CA are determinate atribuţii şi responsabilităţi, aprobate unele proceduri şi măsuri privind gestionarea mijloacelor FEN, dirijarea activităţilor în cadrul proiectelor n-a asigurat realizarea deplină a obiectivelor stabilite, activitatea CA limitându-se doar la aprobarea proiectelor, extinderea termenelor de realizare, sistarea şi stoparea finanţării acestora. Proiectele aprobate spre finanţare au avut o durată de realizare mai mare decât cea stabilită în contractele de antrepriză, ca urmare a practicilor aplicate de FEN (divizarea finanţării în etape), ceea ce a condiţionat nerealizarea în termen a proiectelor, alocarea mijloacelor suplimentare etc..

Toate acestea sunt consecinţele neimplicării CA în toate etapele de derulare a proiectelor (selectare, aprobare, finanţare, executare şi monitorizare), precum şi lipsei unor criterii adecvate de evaluare a rezultatelor obţinute.

Lipsa indicatorilor de evaluare intermediară a rezultatelor proiectelor investiţionale finanţate din FEN face imposibilă determinarea gradului de eficienţă a utilizării banilor publici, precum şi de atingere a obiectivelor stabilite.

Neschimbarea modului existent de alocare a mijloacelor şi neîncurajarea competitivităţii proiectelor înaintate menţin riscul major de sistare a unor proiecte şi/sau de susţinere a altora, neimplementate în termen.

VI. RECOMANDĂRI

1. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe modele standardizate de Registre de evidenţă aferente activităţilor de gestionare a mijloacelor FEN (pct.3.1.3).

2. MADRM, în comun cu FEN, să întreprindă măsuri de dezvoltare şi ajustare a tuturor modulelor din SIA “FEN”, inclusiv includerea unui modul nou destinat monitorizării rezultatelor intermediare şi finale atinse în cadrul implementării proiectelor finanţate din FEN (pct.3.1.3, pct.3.1.6.4).

3. MADRM, în comun cu FEN, să întreprindă măsuri ce se impun pentru aducerea în concordanţă a cadrului regulator aferent gestionării mijloacelor FEN în ceea ce priveşte direcţiile şi domeniile de utilizare a mijloacelor FEN (pct.3.1.4).

4. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe în modul stabilit criteriile de selectare a proiectelor investiţionale, spre selectare şi evaluare în bază de concurs, creând condiţii de competitivitate între proiectele investiţionale înaintare la nivel de domeniu/direcţie de utilizare a mijloacelor FEN, inclusiv prin elaborarea şi aprobarea criteriilor de prioritizare a proiectelor de o relevanţă majoră (pct.3.1.6, pct.3.1.6.4).

5. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe în modul stabilit criteriile de prioritizare a proiectelor investiţionale înaintate spre finanţare din FEN pentru fiecare domeniu/direcţie separat (pct.3.1.6, pct.3.1.6.4).

6. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe modul de repartizare spre expertizare a proiectelor investiţionale de către experţii în domeniu (pct.3.1.6.2).

7. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe în modul stabilit un model tipizat nou al Fişei de expertiză a proiectului investiţional efectuată de experţii în domeniu, astfel încât aceasta să confirme/justifice executarea de către experţii în domeniu a obligaţiunilor incluse în Regulamentul privind administrarea FEN, precum şi să includă un sistem de punctaj prin care se va evalua şi prioritizarea proiectelor înaintate prin relevanţa şi stringenţa implementării lor (pct.3.1.6.3).

8. MADRM, în comun cu FEN şi CA, să elaboreze un format standardizat al deciziilor CA de aprobare, sistare, anulare, respingere şi de scutire de contribuţie de cel puţin 15% din valoarea proiectului, cu obligativitatea includerii în acestea a informaţiei privind propunerile şi obiecţiile expuse de membrii CA cu referire la fiecare proiect investiţional în parte, precum şi a pontajelor atribuite de experţii în domeniu, cu asigurarea obligatorie a completării tuturor rubricilor şi a informaţiilor solicitate (pct.3.1.6.5).

9. MADRM, în comun cu FEN şi CA, să întreprindă măsuri pentru determinarea unor proceduri scrise clare, care să includă o perioadă-limită de prezentare a proiectelor investiţionale noi, ceea ce va face mult mai previzibilă informaţia privind necesarul de resurse financiare pentru a satisface cerinţele înaintate de beneficiarii proiectelor investiţionale, cu elaborarea unui plan de finanţare multianual, ceea ce va permite excluderea practicii de finanţare a proiectelor investiţionale prin divizarea lor în etape şi aprobarea etapelor ca proiecte investiţionale noi (pct.3.1.6.7, pct.3.1.7).

10. MADRM, în comun cu FEN, să revizuiască modul de atribuire a numerelor contractelor de finanţare care fac parte dintr-un proiect investiţional, astfel încât acesta să fie legat de numărul proiectului investiţional (pct.3.1.7).

11. MADRM, în comun cu FEN şi CA, să excludă practica de alocare a mijloacelor FEN beneficiarilor intermediari, ceea ce va exclude apariţia litigiilor pe acest subiect (pct.3.2.1.2).

12. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe proceduri scrise referitor la modul de corectare a înscrisurilor şi de argumentare a corectărilor efectuate de inginerii în construcţii în procesele-verbale de executare a lucrărilor (pct.3.2.1.4).

13. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe responsabilităţile experţilor în domeniu şi ale inginerilor în construcţii, astfel încât acestea să nu se suprapună (pct.3.2.1.4).

14. MADRM, în comun cu FEN, să întreprindă măsuri pentru aducerea în concordanţă a prevederilor Regulamentului privind administrarea FEN şi ale contractelor de finanţare referitor la neprezentarea rapoartelor finale si la măsurile care se vor întreprinde în cazul nerespectării termenului-limită stabilit (pct.3.2.1.5).

15. Primăriile (conform Anexei nr.29 la prezentul Raport de audit) să restabilească în evidenţa contabilă volumele de lucrări nereflectate în conturile 319230 “Instalaţii de transmisie în execuţie” şi 319240 “Pregătirea proiectelor” (pct.3.3.2).

16. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze şi să aprobe cerinţe minime pentru prezentarea Rapoartelor de activitate ale FEN, care să releve situaţia reală a lucrurilor, precum şi să conţină informaţii privind numărul proiectelor finalizate/date în exploatare, impactul scontat şi realizat al proiectelor investiţionale pe domenii, nivelul de finalizare a proiectelor finanţate de FEN etc. (pct.3.3.3).

17. MADRM, în comun cu FEN, să elaboreze indicatorii de performanţă pentru fiecare direcţie de utilizare a mijloacelor FEN, pentru a face posibilă evaluarea rezultatelor realizate în raport cu cele scontate (pct.3.3.3).