Hotărâre nr.9 din 26.03.2024 pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.280 din 4 octombrie 2023 (interdicţia de a candida la alegeri, aplicată unor persoane asociate partidelor politice declarate neconstituţionale [nr.2]) (sesizarea nr.226a/2023)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.280 din 4 octombrie 2023

(interdicţia de a candida la alegeri, aplicată unor persoane asociate

partidelor politice declarate neconstituţionale [nr.2])

(sesizarea nr.226a/2023)

nr. 9  din  26.03.2024

 (în vigoare 26.03.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.192-194 art. 66 din 02.05.2024

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 16 octombrie 2023,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 26 martie 2024, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională pe 16 octombrie 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dnele Marina Tauber şi Reghina Apostolova şi dnii Denis Ulanov, Vadim Fotescu şi Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Legii nr.280 din 4 octombrie 2023 pentru modificarea Codului electoral.

3. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Guvernului, Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Asociaţiei "Promo-LEX", Avocatului Poporului şi Asociaţiei pentru Democraţie Participativă "ADEPT".

4. De asemenea, la 3 noiembrie 2023, Curtea Constituţională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept a Consiliului Europei (în continuare, "Comisia de la Veneţia") o opinie referitoare la unele reglementări ale Legii nr.280 din 4 octombrie 2023. La 18 decembrie 2023, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept şi Oficiul OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (OSCE/ODIHR) au adoptat Opinia amicus curiae comună nr.1164/2023 pentru Curtea Constituţională a Republicii Moldova cu privire la ineligibilitatea persoanelor afiliate partidelor politice declarate neconstituţionale (CDL-AD(2023)049).

5. La şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl Vadim Fotescu, dna Reghina Apostolova şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlament, autori ai sesizării, care au fost asistaţi de dnii avocaţi Aureliu Colenco, Denis Calaida, Vadim Banaru, Cristian Bizian şi Brazil Shaul David. Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Kuciuk. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

"(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

(2) Nici o ideologie nu poate fi instituită ca ideologie oficială a statului."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

"Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale."

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

"(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

"(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 39

Dreptul la administrare

"(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică."

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

"(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în faţa legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

"Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.280 din 4 octombrie 2023 pentru modificarea Codului electoral nr.325/2022 sunt următoarele:

"Parlamentul adoptă prezenta lege organică.

Art.I. – Codul electoral nr.325/2022 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2022, nr.426–427, art.770), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 16:

alineatul (2) se completează cu litera f) cu următorul cuprins:

"f) persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, corespund cel puţin unuia dintre următoarele criterii ce au prezentat relevanţă în contextul pronunţării hotărârii respective:

1) sunt bănuite, învinuite, inculpate sau condamnate de săvârşirea unor infracţiuni care au fost menţionate de către Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic;

2) au fost excluse dintr-un scrutin anterior ca urmare a încălcării legislaţiei electorale, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic;

3) sunt culpabile de comiterea unor fapte ce au dus la includerea acestor persoane în listele de sancţiuni internaţionale ale unor organizaţii internaţionale sau ale unor state, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic;

4) au realizat alte fapte care, fără a se încadra expres în acţiunile prevăzute la pct.1) – 3), au fost menţionate ca argumente reţinute în hotărârea Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului politic."

articolul se completează cu alineatele (2¹) – (2⁴) cu următorul cuprins:

"(2¹) Restricţia prevăzută la alin.(2) lit.f) durează o perioadă de 3 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic.

(2²) În vederea aplicării restricţiei prevăzute la alin.(2) lit.f), Inspectoratul General al Poliţiei, Centrul Naţional Anticorupţie, Serviciul de Informaţii şi Securitate şi Procuratura Generală, în comun cu procuraturile specializate, prezintă Comisiei Electorale Centrale informaţia cu privire la persoanele care cad sub incidenţa criteriilor prevăzute la alin.(2) lit.f), cu menţionarea expresă a criteriului respectiv. Comisia Electorală Centrală, în baza informaţiilor prezentate, întocmeşte lista persoanelor care cad sub incidenţa restricţiei prevăzute la alin.(2) lit.f) şi o comunică organelor electorale, care ţin cont de aceasta în cazul aplicării restricţiei la înregistrarea concurenţilor electorali.

(2³) Restricţia prevăzută la alin.(2) lit.f) nu se aplică persoanei care, încadrându-se în unul dintre criteriile prevăzute la litera respectivă, poate prezenta probe care demonstrează, în mod inechivoc, că aceasta, anterior declarării neconstituţionalităţii partidului politic, a încercat să determine renunţarea în cadrul partidului politic la acţiunile care au determinat declararea neconstituţionalităţii acestuia sau s-a disociat, în mod public, de aceste acţiuni.

(2⁴) În cazul în care persoana prevăzută la alin.(2) lit.f) pct.1) prezintă probe ce atestă scoaterea acesteia de sub urmărirea penală sau achitarea ei în cadrul procesului penal, pornit pe marginea infracţiunii care a fost menţionată de către Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic, acest fapt serveşte ca temei pentru neaplicarea în privinţa persoanei în cauză a restricţiei prevăzute de punctul respectiv."

2. Articolul 68:

la alineatul (1) litera f) liniuţa întâi, textul "art.16 alin.(2) lit.c) – e)" se substituie cu textul "art.16 alin.(2) lit.c) – f)";

articolul se completează cu alineatele (1¹) şi (5¹) cu următorul cuprins:

"(1¹) Candidatul care cade sub incidenţa restricţiei prevăzute la art.16 alin.(2) lit.f) şi care doreşte să fie înregistrat în calitate de concurent electoral prezintă, suplimentar la documentele prevăzute la alin.(1) din prezentul articol, toate probele ce ar demonstra, în mod inechivoc, că acesta, anterior declarării neconstituţionalităţii partidului politic, a încercat să determine renunţarea în cadrul partidului politic la acţiunile ce au determinat declararea neconstituţionalităţii acestuia sau că acesta s-a disociat, în mod public, de aceste acţiuni."

"(5¹) În cazul candidaţilor prevăzuţi la alin.(1¹) din prezentul articol, organul electoral competent, în situaţia în care acesta nu este nemijlocit Comisia Electorală Centrală, înregistrează sau refuză înregistrarea candidatului doar după aprobarea prealabilă de către Comisia Electorală Centrală, conform prevederilor art.125 din Codul administrativ, care realizează, cu această ocazie, verificarea probelor prezentate de către candidat şi oferă un răspuns motivat. Prin derogare de la art.125 alin.(2) din Codul administrativ, Comisia Electorală Centrală comunică răspunsul la solicitarea de aprobare în cadrul termenului prevăzut la alin.(5) din prezentul articol. În cazul în care organul electoral competent să înregistreze sau să refuze înregistrarea candidatului este Comisia Electorală Centrală, aceasta efectuează, din oficiu, verificarea probelor prezentate de către candidat înainte de emiterea unei decizii pe marginea cererii acestuia. În contextul verificării probelor prezentate de către candidat, Comisia Electorală Centrală asigură audierea candidatului respectiv, care poate fi asistat şi de un avocat."

3. Articolul 91:

se completează cu alineatul (3¹) cu următorul cuprins:

"(3¹) Prin derogare de la prevederile alin.(2) şi (3) din prezentul articol, în cazul depunerii unor contestaţii cu privire la deciziile organelor electorale emise în conformitate cu prevederile art.68 alin.(5¹), nu este necesară respectarea procedurii prealabile."

la alineatul (5), după cuvintele "Acţiunile în contencios administrativ privind legalitatea" se introduce textul "deciziilor organelor electorale emise în conformitate cu prevederile art.68 alin.(5¹)".

4. La articolul 98 alineatul (1), punctul 2) se completează cu litera a¹) cu următorul cuprins:

"a¹) contestaţiile împotriva deciziilor organelor electorale emise în conformitate cu prevederile art.68 alin.(5¹);".

5. La articolul 102 alineatul (5) litera e), textul "art.16 alin.(2) lit.c) – e)" se substituie cu textul "art.16 alin.(2) lit.c) – f)".

Art.II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

(2) În termen de 3 zile lucrătoare de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Inspectoratul General al Poliţiei, Centrul Naţional Anticorupţie, Serviciul de Informaţii şi Securitate şi Procuratura Generală, în comun cu procuraturile specializate, vor realiza examinarea incidenţei prevederilor art.I, prin prisma competenţelor legale ale fiecăreia dintre autorităţile respective, şi vor comunica informaţiile relevante Comisiei Electorale Centrale.

(3) La expirarea termenului prevăzut la alin.(2), Comisia Electorală Centrală, în termen de o zi lucrătoare, va întocmi lista persoanelor care cad sub incidenţa restricţiilor prevăzute de prezenta lege şi o va comunica organelor electorale, care vor ţine cont de acestea şi vor asigura aplicarea restricţiei în cazul înregistrării concurenţilor electorali în contextul unor perioade electorale în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei legi, precum şi în cadrul oricăror perioade electorale subsecvente.

(4) Organele electorale vor realiza, din oficiu, verificarea concurenţilor electorali înregistraţi la data comunicării listei prevăzute la alin.(3) şi vor asigura anularea înregistrărilor concurenţilor electorali care cad sub incidenţa restricţiilor prevăzute de prezenta lege dacă, la data intrării în vigoare a prezentei legi, nu a expirat termenul legal prevăzut pentru înregistrarea candidaţilor în contextul unor perioade electorale în curs de desfăşurare."

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizării

8. Autorii sesizării menţionează că dispoziţiile contestate au fost adoptate cu încălcarea gravă a procedurii parlamentare. În acest sens, autorii notează că după pronunţarea Hotărârii Curţii Constituţionale nr.16 din 3 octombrie 2023, în următoarea zi, la 4 octombrie 2023, în Parlament a fost înregistrat proiectul de lege nr.345 pentru modificarea articolului 16 alin.(2) din Codul electoral. Înregistrarea acestui proiect de lege s-a făcut în regim de urgenţă, cu ignorarea tuturor procedurilor de elaborare, de avizare, de expertizare şi de consultare publică. La câteva ore după înregistrarea proiectului de lege, acesta a fost inclus în ordinea de zi a şedinţei Parlamentului, şedinţă programată la aceeaşi dată. În cadrul şedinţei plenare, proiectul de lege în discuţie a fost votat în două lecturi, fără dezbateri, fără consultări publice, fără posibilitatea de a înregistra amendamente în termenul legal şi cu sfidarea procedurilor regulamentare de adoptare a legilor. În aceeaşi zi, după ora 16:00, legea în discuţie a fost votată în lectura a doua, a fost promulgată de către Preşedintele Republicii Moldova care se afla în afara ţării şi a fost publicată în Monitorul Oficial. Autorii consideră că întreaga procedură de adoptare, de promulgare şi de publicare a unei legi nu poate fi parcursă într-o singură zi, de vreme ce adoptarea unei legi reprezintă o procedură complexă. Această procedură include verificarea legii în cadrul comisiei responsabile, redactarea legii, semnarea legii de către Preşedintele Parlamentului, trimiterea legii pentru promulgare, trimiterea legii promulgate către Monitorul Oficial pentru machetare, pregătirea matricei la tipografie şi ulterior publicarea legii. Toate aceste acţiuni nu puteau fi realizate după ora 17.00, când se termină programul de muncă al autorităţilor statului implicate în această procedură. Autorii sesizării fac trimitere la constatările Curţii din Hotărârea nr.14 din 27 aprilie 2021 şi consideră că dispoziţiile Legii contestate au fost adoptate cu încălcarea articolelor 1 alin.(3), 5 alin.(1), 73 şi 74 alin.(1) din Constituţie.

9. Autorii subliniază că dispoziţiile contestate au fost adoptate cu doar două zile înainte de expirarea termenului limită de depunere a actelor pentru înregistrarea candidaţilor la alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023 şi că au modificat în mod esenţial elementele fundamentale ale legii electorale. Autorii fac trimitere la recomandările Comisiei de la Veneţia stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală.

10. Autorii mai notează că interdicţia de a candida la alegeri, prevăzută de articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral, aplicabilă persoanelor bănuite, învinuite, inculpate sau condamnate de săvârşirea unor infracţiuni care au fost menţionate de către Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic, nu se bazează pe un criteriu obiectiv, contravine principiului prezumţiei nevinovăţiei şi reprezintă o măsură disproporţionată. Potrivit autorilor, interdicţia de a candida la alegeri nu poate fi legată de raţionamentele unei hotărâri a Curţii Constituţionale referitoare la declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, de vreme ce, potrivit Constituţiei, Curtea Constituţională este competentă să se pronunţe doar în privinţa persoanei juridice, nu şi în privinţa persoanelor fizice privite individual. Aprecierea gradului de implicare a persoanelor fizice în faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional poate fi făcută doar printr-o sentinţă definitivă a instanţei de judecată, cu respectarea garanţiilor unui proces echitabil. Eventuala condamnare a persoanei pentru aceste fapte conduce la aplicarea restricţiilor de a candida la alegeri. Interdicţia contestată poate fi echivalată cu o pedeapsă complementară unei sentinţe de condamnare pentru comiterea unei fapte penale sau contravenţionale. În această cauză, Parlamentul a aplicat această interdicţie în lipsa unor hotărâri judecătoreşti care să stabilească răspunderea individuală a persoanelor vizate. De asemenea, din textul "persoanelor bănuite, învinuite, inculpate sau condamnate de săvârşirea unor infracţiuni" nu este clar care infracţiuni au fost avute în vedere de legislator, de vreme ce Curtea nu examinează latura penală a faptelor imputate partidului.

11. Referitor la dispoziţiile articolului 16 alin.(2) lit.f) pct.2) din Codul electoral, care elimină posibilitatea de a candida a persoanelor care au fost excluse dintr-un scrutin anterior ca urmare a încălcării legislaţiei electorale, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic, autorii notează că legislatorul nu a utilizat criterii obiective la redactarea acestui text de lege şi nu a permis individualizarea acestei măsuri. Măsura permite dubla sancţionare a persoanelor, deoarece prevede o sancţiune pentru fapte din trecut pentru care au fost sancţionaţi deja.

12. Cu privire la dispoziţiile articolului 16 alin.(2) lit.f) pct.3) din Codul electoral, care elimină posibilitatea de a candida la alegeri a persoanelor culpabile de comiterea unor fapte care au condus la includerea acestor persoane în listele de sancţiuni internaţionale ale unor organizaţii internaţionale sau ale unor state, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic, autorii notează că criteriul în discuţie nu este obiectiv, nu este proporţional şi nu permite individualizarea măsurii.

13. Cu privire la dispoziţiile articolului 16 alin.(2) lit.f) pct.4) din Codul electoral, care elimină posibilitatea de a candida la alegeri a persoanelor care au realizat alte fapte care, fără a se încadra expres în acţiunile prevăzute la punctele 1) – 3), au fost reţinute ca argumente în hotărârea Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului politic, autorii consideră că acest criteriu le permite organelor electorale să includă pe oricine în lista persoanelor care cad sub incidenţa restricţiilor de a candida la alegeri, pe baza unor interpretări subiective ale textului contestat, fără să individualizeze această măsură.

14. Autorii notează că la articolul 16 alin.(2²) din Codul electoral, legislatorul a stabilit competenţa autorităţilor de investigaţie de a întocmi lista persoanelor indezirabile. Competenţa autorităţilor în acest domeniu nu este clară, nu prevede o metodologie aplicabilă acestor situaţii, se bazează pe puterea discreţionară a acestor autorităţi şi nu implică o decizie judecătorească.

15. De asemenea, autorii consideră că articolul 16 alineatele (2³) şi (2⁴) din Codul electoral contravine principiului prezumţiei de nevinovăţie, deoarece obligă persoanele care vor să candideze la alegeri să demonstreze că înainte de declararea neconstituţionalităţii partidului s-au disociat de acţiunile partidului, inversând astfel sarcina probei.

16. Autorii mai notează că instanţele judecătoreşti vor putea doar să verifice dacă candidatul este introdus în lista persoanelor care cad sub incidenţa restricţiilor, listă întocmită de Comisia Electorală Centrală, şi dacă acesta a prezentat probe care demonstrează disocierea de acţiunile partidului declarat neconstituţional. Astfel, dispoziţiile contestate limitează competenţa instanţei de judecată şi nu asigură un remediu efectiv împotriva deciziilor autorităţilor electorale.

17. Autorii pun în discuţie şi faptul că dispoziţiile contestate nu prevăd niciun mecanism efectiv de contestare în faţa instanţelor judecătoreşti a introducerii candidatului în lista persoanelor care cad sub incidenţa restricţiilor. Această listă nu este publică, iar posibilul candidat poate afla dacă a fost introdus în această listă doar dacă îi va fi refuzată înregistrarea de către organul electoral.

18. Aşadar, autorii consideră că dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 alin.(3), 2, 5, 16, 21, 22, 23, 32, 38, 39, 41, 54, 73 şi 74 alin.(1) din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor cărora le-a fost solicitată şi care şi-au prezentat opinia

19. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că exercitarea unei funcţii publice implică responsabilităţi de ordin general şi din acest motiv legislatorul este obligat să instituie criterii obiective de ocupare a acestor funcţii. În acest sens, în afară de restricţiile stabilite de articolul 16 alin.(2) din Codul electoral, normele contestate consolidează lista reglementărilor care urmăresc să prevină accederea în funcţii publice a persoanelor care prin acţiunile lor au subminat statul de drept, democraţia şi drepturile omului. Parlamentul a notat că a urmărit să instituie un mecanism care să prevină accederea în funcţii publice a persoanelor asociate Partidului Politic "Şor", care a fost declarat neconstituţional. Prevederile contestate stabilesc o legătură directă între persoana căreia i se interzice să candideze la alegeri şi circumstanţele care au determinat declararea neconstituţionalităţii partidului politic. Această interdicţie are ca reper criterii obiective, care pot fi probate pe baza actelor oficiale. Parlamentul a menţionat că articolul 16 alin.(2³) din Codul electoral blochează aplicarea interdicţiei de a candida în cazul persoanelor care prezintă probe ce demonstrează în mod inechivoc că anterior declarării neconstituţionalităţii partidului politic au militat în cadrul partidului politic pentru renunţarea la acţiunile care au determinat declararea neconstituţionalităţii acestuia ori s-au disociat, în mod public, de aceste acţiuni. De asemenea, candidaţii au posibilitatea de a contesta decizia organului electoral.

20. În opinia sa, Guvernul a notat că prevederile contestate au fost adoptate pentru a transpune considerentele Curţii Constituţionale din Hotărârea nr.10 din 19 iunie 2023 şi Hotărârea nr.15 din 19 septembrie 2023 şi nu sunt de natură să încalce articolele din Constituţie invocate de autorii sesizării. În acest sens, Guvernul subliniază că prevederile în discuţie vizează ideile şi acţiunile politice care au fost declarate neconstituţionale şi care, astfel, pun în discuţie principiile democraţiei şi statului de drept. Totodată, Guvernul susţine că interdicţia de a candida la alegeri stabilită de prevederile contestate este formulată de o manieră clară şi precisă, fiind aplicabilă doar celor patru categorii de persoane expres stabilite, şi nu urmăreşte un scop punitiv. Astfel, această interdicţie nu constituie şi nici nu poate fi asimilată unei sancţiunii penale. Prin urmare, articolele 21 şi 22 din Constituţie, invocate de autorii sesizării, nu sunt incidente în această cauză, iar argumentele care critică lipsa garanţiilor aplicabile procesului penal în cadrul procedurilor pe baza normei contestate şi lipsa individualizării persoanelor vizate de interdicţie sunt nefondate. De asemenea, Guvernul menţionează că prevederile contestate s-au raportat la o dată precisă, de la care interdicţia de a candida devine aplicabilă (i.e. 3 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic) şi, astfel, nu este necesară o individualizare suplimentară din această perspectivă. Mai mult, Guvernul susţine că interdicţia în discuţie este stabilită pe baza unor criterii obiective, care pot fi verificate şi probate prin acte oficiale şi care au o legătură nemijlocită cu persoana vizată şi circumstanţele care au determinat declararea neconstituţionalităţii partidului politic. Astfel, candidatul care cade sub incidenţa interdicţiei prevăzute de norma contestată are posibilitatea să prezinte probe, care ar demonstra, în mod neechivoc, că acesta s-a disociat public de la acţiunile care au determinat declararea neconstituţionalităţii partidului politic sau că a încercat să determine partidul să renunţe la aceste acţiuni. Aceste probe sunt examinate din oficiu de către Comisia Electorală Centrală într-o procedură care asigură audierea candidatului, asistat sau nu de un avocat, până la adoptarea unei decizii referitoare la înregistrarea candidatului respectiv. De asemenea, această decizie poate fi contestată, fără o procedură prealabilă, în faţa Curţii de Apel. Din aceste motive, Guvernul afirmă că legea prevede garanţii pentru a asigura persoanei posibilitatea de demonstra că nu se încadrează în criteriile prevăzute de norma contestată şi o procedură contradictorie în faţa unui tribunal care să-i asigure protecţie împotriva arbitrariului.

21. În opinia sa, Comisia Electorală Centrală a notat că a primit spre avizare proiectul legii contestate. Proiectul avizului a fost examinat de Comisie pe 4 octombrie 2023, însă, fiind supus votului, nu a întrunit numărul necesar de voturi. Fără a se referi la fondul cauzei, Comisia a notat că, pe baza informaţiei prezentate de autorităţi, a inclus 102 persoane în lista celor care cad sub incidenţa interdicţiei contestate. Din numărul total al celor incluşi în listă, 19 persoane pretindeau la 24 de funcţii elective, dintre care cinci la funcţia de primar, iar 19 la funcţia de consilier local. Pe baza acestei liste, organele electorale au anulat înregistrarea candidaţilor înregistraţi şi/sau au refuzat înregistrarea candidaţilor care au solicitat înregistrarea. Din numărul total al candidaţilor incluşi în listă, doar trei persoane au contestat deciziile organelor electorale, cărora li s-a oferit posibilitatea să prezinte dovezi că s-au disociat de acţiunile partidului declarat neconstituţional şi să fie audiate. Din aceşti trei candidaţi, doar un candidat s-a prezentat în faţa organului electoral pentru a fi audiat, însă nu a putut demonstra că s-a disociat de acţiunile partidului declarat neconstituţional. Deciziile organelor electorale au fost menţinute de instanţele judecătoreşti.

22. În opinia prezentată, Asociaţia "Promo-LEX" a notat că adoptarea de către Parlament a unor noi restricţii privind dreptul de a fi ales, cu doar două zile înainte de finalizarea înregistrării candidaţilor, în condiţii de transparenţă minimă şi cu omiterea etapelor procesului legislativ, au afectat previzibilitatea şi stabilitatea procesului electoral, dar şi percepţia alegătorilor şi a candidaţilor despre alegeri. În acest sens, prevederile contestate au fost adoptate cu încălcarea principiului stabilităţii legislaţiei electorale.

23. Referitor la normele contestate, Asociaţia notează că articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral nu face deosebire între persoanele care au statutul de bănuit, de învinuit, de inculpat şi persoanele care au statutul de condamnat pentru comiterea unor infracţiuni menţionate de Curtea Constituţională ca argument pentru declararea neconstituţionalităţii unui partid politic. Această normă nu are în vedere principiul prezumţiei de nevinovăţie. Condiţiile de atribuire a statutului procesual de bănuit sunt diferite de cele stabilite pentru învinuit, iar cele din urmă sunt diferite de condiţiile de atribuire pentru inculpat.

24. Referitor la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.2) din Codul electoral, Asociaţia menţionează că interdicţia de a candida la alegeri din cauza faptului că anterior persoana a fost exclusă dintr-un scrutin presupune o dublă sancţiune pentru o singură faptă, ceea ce este contrar articolului 21 din Constituţie.

25. Referitor la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.3) din Codul electoral, Asociaţia consideră că acesta are o formulare imprecisă, deoarece nu este clară procedura de includere a persoanelor în listele de sancţiuni internaţionale ale unor organizaţii internaţionale sau ale unor state.

26. Referitor la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.4) din Codul electoral, Asociaţia consideră că acesta are o formulare vagă, deoarece poate cuprinde un cerc nelimitat de persoane care "au fost menţionate ca argumente reţinute în hotărârea Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului politic". Acest criteriu poate fi interpretat în mod extensiv, fiind aplicabil inclusiv în cazul susţinătorilor partidului care nu au urmărit să se implice în activităţi ilegale.

27. Asociaţia mai notează că standardul de probă "în mod inechivoc", stabilit pentru concurenţii electorali în cazurile în care aceştia urmăresc să-şi demonstreze nevinovăţia, îi împovărează pe candidaţi şi este neclar pentru organele electorale. Asociaţia menţionează că procedura de întocmire a listei persoanelor care cad sub incidenţa restricţiei contestate nu este însoţită de garanţii de control care ar preveni introducerea eronată în listă a candidaţilor.

28. În opinia prezentată de Avocatul Poporului se menţionează că înregistrarea şi votarea în aceeaşi zi a proiectului legii contestate, fără o dezbatere efectivă, fără avizare şi o expertizare corespunzătoare, a afectat principiul transparenţei procesului decizional. Această carenţă a generat un dezechilibru între respectarea principiului pluralismului politic şi a principiului dezbaterii parlamentare a proiectelor de lege, pe de o parte, şi principiul autonomiei parlamentare, pe de altă parte.

29. Avocatul Poporului notează că, potrivit Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneţia, privarea de dreptul de a alege şi de a fi ales poate fi aplicată sub rezerva următoarelor condiţii cumulative: a) privarea trebuie să fie prevăzută de lege: b) principiul proporţionalităţii trebuie să fie respectat; condiţiile privării cetăţenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai flexibile decât cele prevăzute pentru dreptul de a alege; c) suspendarea drepturilor electorale trebuie să se bazeze pe recunoaşterea incapacităţii mintale sau condamnarea la privaţiune de libertate prin hotărâre definitivă a instanţei de judecată pentru comiterea unor infracţiuni grave; d) suspendarea drepturilor politice sau constatarea incapacităţii mintale poate fi impusă numai prin hotărârea specială a instanţei de judecată.

30. Avocatul Poporului menţionează că prin prevederile contestate legislatorul urmăreşte să individualizeze restricţiile impuse prin introducerea unor criterii pentru a elimina asocierea în mod automat a persoanelor cu faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional, dar şi prin stabilirea unor garanţii procedurale în vederea asigurării unei protecţii împotriva arbitrariului. Totuşi, Avocatul Poporului consideră că criteriile de individualizare stabilite de normele contestate sunt destul de largi şi prezintă riscuri precum: a) echivalarea persoanelor bănuite, învinuite sau inculpate cu persoanele condamnate pentru comiterea unor infracţiuni; b) aplicarea interdicţiei pe baza faptului că persoana a fost exclusă dintr-un scrutin anterior ca urmare a încălcării legislaţiei electorale, fără ca norma să stabilească o limită temporală a scrutinelor anterioare care pot fi avute în vedere de autorităţile electorale; c) lipsa unor reglementări care le-ar permite organelor electorale să stabilească vinovăţia persoanei de comiterea unor fapte care au condus la includerea acesteia în listele de sancţiuni internaţionale ale unor organizaţii internaţionale sau ale unor state; d) omisiunea de a stabili care este autoritatea independentă şi imparţială competentă să evalueze conduita individuală a persoanei; e) neclaritatea textului "alte fapte" de la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.4) din Codul electoral.

31. În cele din urmă, Avocatul Poporului consideră că individualizarea interdicţiei de a candida la alegeri poate fi făcută printr-o hotărâre judecătorească care să demonstreze vinovăţia persoanei prin raportare la acţiunile partidului declarat neconstituţional. Această restricţie trebuie aplicată cu respectarea garanţiilor unui proces echitabil şi ca urmare a respectării principiului aplicării graduale a sancţiunilor.

III. Aprecierea Curţii

A. Admisibilitatea

32. Prin Decizia sa din 30 ianuarie 2024, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

33. Curtea a reţinut că, în conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii sunt abilitaţi cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

34. Obiectul sesizării îl constituie dispoziţiile Legii nr.280 din 4 octombrie 2023. Dispoziţiile contestate nu au făcut obiect al controlului de constituţionalitate anterior.

35. Autorii sesizării au notat că dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 2 (suveranitatea şi puterea de stat), 5 (democraţia şi pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumţia nevinovăţiei), 22 (neretroactivitatea legii), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 32 (libertatea opiniei şi a exprimării), 38 (dreptul de vot şi dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi), 73 (iniţiativa legislativă) şi 74 alin.(1) (adoptarea legilor şi a hotărârilor) din Constituţie.

36. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3), 5 şi 74 alin.(1) din Constituţie, autorii sesizării au afirmat că prevederile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii parlamentare.

37. Referitor la criticile bazate pe lipsa dezbaterilor la adoptarea proiectului legii contestate, Curtea a observat că la data adoptării prevederilor contestate în prima şi în a doua lectură, autorii sesizării, deputaţi din opoziţia parlamentară, au decis să nu se prezinte la şedinţa plenară a Parlamentului. În situaţii similare, Curtea a reţinut că în condiţiile neparticipării din proprie voinţă a deputaţilor la şedinţele parlamentare nu se poate vorbi de îngrădirea dreptului lor de a pune întrebări, de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare (a se vedea HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 26, şi DCC nr.140 din 16 septembrie 2021, §§ 29-30). Având în vedere această jurisprudenţă, Curtea a considerat că principiul dezbaterii parlamentare nu este incident în prezenta cauză.

38. Cu privire la incidenţa articolului 73 din Constituţie, care garantează dreptul deputaţilor la iniţiativă legislativă, autorii sesizării au menţionat că la adoptarea Legii contestate Parlamentul a ignorat posibilitatea deputaţilor de a prezenta în cel mult 30 de zile propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură şi dreptul deputaţilor de a prezenta amendamente în termen de 10 zile după adoptarea proiectului de lege în prima lectură. Sub acest aspect, în Hotărârea nr.28 din 19 noiembrie 2020, § 29, Curtea a reţinut că dreptul de a depune amendamente urmăreşte realizarea aceluiaşi scop – legiferarea, asemenea dreptului la iniţiativă legislativă garantat de articolul 73 din Constituţie. Astfel, Curtea a statuat că deputaţii pot depune amendamente la proiecte de legi pe baza dreptului lor la iniţiativă legislativă (punctul 3 din dispozitiv şi § 34 din HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020). În mod similar, Curtea a reţinut că dreptul deputaţilor de a prezenta propuneri la conceptul proiectului de lege pentru examinare în prima lectură urmăreşte, de asemenea, scopul legiferării. Prin urmare, acest drept este garantat de articolul 73 din Constituţie. Având în vedere faptul că viciile invocate de autorii sesizării au limitat activitatea legislativă a unor deputaţi, Curtea a reţinut că acestea produc o ingerinţă în prevederile articolului 73 din Constituţie. Pentru a vedea dacă viciile în discuţie afectează constituţionalitatea Legii contestate, Curtea a admis acest capăt al sesizării pentru examinare în fond.

39. Referitor la argumentul autorilor că prevederile contestate au fost adoptate fără vreo avizare şi expertiză a proiectului, Curtea a reţinut că obligaţia avizării şi a expertizării amendamentelor legislative care nu afectează domeniile stabilite de articolele 109 şi 131 alin.(4) din Constituţie nu rezultă din nicio normă constituţională. De altfel, în practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile critici similare care priveau omisiunea de a obţine avizele relevante în cazul elaborării proiectelor de lege, menţionând că această obligaţie rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 27; DCC nr.149 din 30 septembrie 2021, §§ 13 şi 47; DCC nr.43 din 31 martie 2022, §§ 13 şi 38-39). Prin urmare, Curtea respinge acest capăt al sesizării.

40. Referitor la argumentul autorilor că normele contestate au fost adoptate în lipsa unor consultări publice, Curtea reţine că această exigenţă nu rezultă din normele constituţionale, ci din Legea cu privire la actele normative nr.100 din 22 decembrie 2017 (a se vedea DCC nr.43 din 31 martie 2022, §§ 13 şi 39). Prin urmare, argumentul nu vizează chestiuni de drept constituţional.

41. Cu privire la incidenţa articolului 2 din Constituţie, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că acest articol comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale şi nu pot constitui repere individuale şi separate (HCC nr.7 din 4 martie 2021, § 17 şi jurisprudenţa citată acolo).

42. Cu privire la incidenţa articolelor 23 şi 54 din Constituţie, Curtea precizează că aceste articole nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorii sesizării trebuie să demonstreze, în mod argumentat, existenţa unei ingerinţe în drepturile garantate de Constituţie (a se vedea DCC nr.119 din 28 septembrie 2023, §§ 24-25).

43. Cu privire la incidenţa articolului 21 din Constituţie în cazul articolului 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral, autorii sesizării au pretins că aceste prevederi nu respectă prezumţia de nevinovăţie a candidaţilor, deoarece le interzic să candideze la alegeri pe baza faptului că sunt acuzaţi de comiterea unor infracţiuni, chiar dacă vinovăţia acestora nu a fost demonstrată printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

44. Referitor la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral, Curtea observă că, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că domeniul de aplicare al articolului 6 § 2 este incident şi în privinţa procedurilor administrative desfăşurate concomitent cu procedura penală împotriva unui reclamant sau după încheierea procedurii penale care se încheie fără o decizie de constatare a vinovăţiei acuzatului, în măsura în care există o legătură între procesul penal şi procedurile administrative desfăşurate paralel care justifică extinderea domeniului de aplicare a articolului 6 § 2 şi în privinţa celei din urmă proceduri. Părţile pot solicita respectarea principiului prezumţiei de nevinovăţie în cazul procedurilor administrative dacă în cadrul acestor proceduri autorităţile fac trimitere la cauze penale pendinte împotriva acestora (a se vedea Hrdalo v. Croaţia, 27 septembrie 2011, §§ 52-53). Este situaţia reclamanţilor care au solicitat respectarea prezumţiei de nevinovăţie în legătură cu decizia angajatorilor lor de a-i elibera din funcţie în rezultatul pornirii urmăririi penale în privinţa acestora (a se vedea Ispiryan v. Lituania, 27 iunie 2023, § 85). În aceste cazuri, Curtea Europeană analizează comportamentul autorităţilor, motivele aduse de autorităţi în deciziile lor şi limbajul utilizat în motivarea deciziilor din perspectiva dubiilor existente privind nevinovăţia reclamanţilor (a se vedea Hrdalo v. Croaţia, 27 septembrie 2011, § 54).

45. În opinia prezentată Curţii, Comisia de la Veneţia a notat că atunci când există proceduri paralele, de exemplu, o procedură de declarare a ineligibilităţii unei persoane pentru a candida la alegeri pe baza articolului 16 alin.(2) lit.(f) punctul (1) şi o procedură penală pendinte împotriva unei persoane bănuite, învinuite sau inculpate, decizia privind ineligibilitatea poate ridica o problemă pe baza articolului 6 §2 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, dacă motivarea echivalează, în esenţă, cu stabilirea vinovăţiei persoanei în procedura penală (a se vedea §§ 38-40 din Opinia amicus curiae comună nr.1164/2023 pentru Curtea Constituţională a Republicii Moldova cu privire la ineligibilitatea persoanelor afiliate partidelor politice declarate neconstituţionale (CDL-AD(2023)049)).

46. În prezenta cauză, Curtea Constituţională este chemată să verifice, la modul abstract, dacă interdicţia de a candida la alegeri, bazată pe articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral, face incidentă prezumţia de nevinovăţie a candidaţilor acuzaţi de comiterea unor infracţiuni. În acest sens, Curtea va verifica dacă în cazul aplicării acestei interdicţii autorităţile electorale vor trebui să se pronunţe, în mod inevitabil, cu privire la vinovăţia candidaţilor.

47. Curtea observă că după intrarea în vigoare a Legii nr.280 din 4 octombrie 2023, autorităţile de investigaţie trebuie să-i prezinte Comisiei Electorale Centrale informaţii cu privire la persoanele recunoscute bănuite, învinuite, inculpate sau condamnate de săvârşirea infracţiunilor menţionate de către Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic. După analiza informaţiilor prezentate, Comisia Electorală Centrală trebuie să întocmească o listă a persoanelor care cad sub incidenţa interdicţiei contestate şi o trimite organelor electorale (articolul 16 alin.(2²) din Codul electoral).

48. În acest sens, sunt relevante raţionamentele din jurisprudenţa Curţii Europene potrivit cărora trebuie făcută o deosebire fundamentală între declaraţia că persoana este doar suspectată de comiterea unei infracţiuni şi declaraţia clară, care nu se bazează pe o sentinţă definitivă, că persoana a comis o infracţiune. Cea din urmă declaraţie încalcă principiul prezumţiei de nevinovăţie, în timp ce prima declaraţie a fost considerată, în repetate rânduri, drept compatibilă cu articolul 6 din Convenţie (Kurban v. Turcia, 24 noiembrie 2020, § 52).

49. Astfel, din normele analizate nu rezultă că Comisia trebuie să se pronunţe, în mod inevitabil, cu privire la vinovăţia candidatului atunci când include candidatul în lista persoanelor care cad sub incidenţa interdicţiei de a candida. Norma contestată îi solicită Comisiei să se limiteze la a constata dacă există sau nu există vreun act procedural de recunoaştere a candidatului în calitate de bănuit, de învinuit sau de inculpat, fără a o obliga să se pronunţe cu privire la vinovăţia candidatului.

50. Referitor la condiţia ca infracţiunea de care este acuzat candidatul să fie menţionată de Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic, Curtea constată că aceasta îi impune Comisiei să analizeze Hotărârea pronunţată de Curtea Constituţională şi să constate dacă există sau nu există o trimitere de acest fel în textul hotărârii. Dacă Comisia ar constata că Curtea Constituţională a făcut, în hotărârea sa, trimitere la infracţiunea de care este acuzat candidatul, norma contestată nu-i solicită Comisiei decât să facă trimitere la textul respectiv al hotărârii. Astfel, nici din această cerinţă nu rezultă că Comisia trebuie să se pronunţe, în mod inevitabil, asupra vinovăţiei candidatului.

51. Referitor la etapa verificării dosarelor prezentate de candidaţi, dispoziţiile articolului 16 alin.(2²) din Codul electoral prevăd că organele electorale trebuie să ţină cont de lista persoanelor cărora li se interzice să candideze la alegeri, întocmită de Comisia Electorală Centrală. De asemenea, articolul II alin.(4) din Legea nr.280 prevede că, după primirea listei întocmite de Comisia Electorală Centrală, organele electorale trebuie să verifice, din oficiu, concurenţii electorali înregistraţi şi să anuleze înregistrarea concurenţilor electorali care cad sub incidenţa restricţiilor dacă, la data intrării în vigoare a legii, nu a expirat termenul legal prevăzut pentru înregistrarea candidaţilor în contextul unor perioade electorale în curs de desfăşurare.

52. În acest sens, Curtea reţine că obligaţia organelor electorale de a refuza înregistrarea candidaţilor la alegeri sau de a anula înregistrarea candidaţilor incluşi în lista întocmită de Comisia Electorală Centrală nu presupune mai mult decât căutarea numelui candidatului în lista respectivă. În cazul în care organul electoral identifică numele candidatului în lista Comisiei, acesta trebuie să refuze sau să anuleze înregistrarea candidatului, fără a se pronunţa cu privire la vinovăţia sa.

53. De altfel, potrivit Comisiei de la Veneţia, normele contestate sunt destinate punerii în aplicare a unui mecanism preventiv ca urmare a declarării neconstituţionalităţii unui partid politic. Interdicţia de a candida la alegeri prevăzută de modificările legislative urmăreşte un rol preventiv, nu punitiv, şi, prin urmare, nu poate fi asimilată unei acuzaţii în materie penală, în sensul articolului 6 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (a se vedea § 39 din Opinia CDL-AD(2023)049).

54. Prin urmare, Curtea nu constată incidenţa articolului 21 din Constituţie în cazul articolului 16 alin.(2) lit.f) pct.1) din Codul electoral.

55. Referitor la incidenţa articolului 21 din Constituţie în cazul articolului 16 alineatele (2³) şi (2⁴) din Codul electoral, autorii au menţionat că aceste prevederi nu respectă prezumţia de nevinovăţie a candidaţilor, deoarece îi obligă să le demonstreze autorităţilor electorale că au încercat, înainte de declararea neconstituţionalităţii partidului politic, să determine renunţarea în cadrul partidului la acţiunile care au condus la declararea neconstituţionalităţii sale ori că s-au disociat, în mod public, de acţiunile partidului, inversând astfel sarcina probei.

56. La analiza acestui aspect, Curtea porneşte de la faptul că includerea candidatului în lista persoanelor cărora li se interzice să candideze la alegeri are loc pe baza informaţiilor prezentate de autorităţile de investigaţie. Aceasta presupune că până a-i solicita candidatului să prezinte probe cu privire la disocierea sa de acţiunile partidului declarat neconstituţional, autorităţile trebuie să constate, pe baza informaţiilor prezentate, că candidatul a comis una din faptele menţionate la articolul 16 alin.(2) lit.f) din Codul electoral. Faptul că după includerea în listă norma contestată îi impune candidatului să prezinte probe că s-a disociat de acţiunile partidului declarat neconstituţional nu poate fi considerat o inversare a sarcinii probei. Pe baza probelor prezentate de candidat, organele electorale decid înregistrarea candidatului, cu aprobarea prealabilă a deciziei de către Comisia Electorală Centrală (articolul 68 alin.(5¹) din Codul electoral).

57. De asemenea, Curtea are în vedere şi constatările Curţii Europene din cauza Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, § 124, potrivit cărora interdicţia de a candida la alegeri reprezintă o măsură specială de drept public care reglementează accesul la procesul politic de cel mai înalt nivel. În contextul unei asemenea proceduri, dubiile ar putea fi interpretate împotriva unei persoane care doreşte să devină candidat, sarcina probei ar putea fi transferată asupra acesteia, iar aparenţele ar putea fi considerate importante.

58. Prin urmare, Curtea nu constată incidenţa articolului 21 din Constituţie în cazul articolului 16 alineatele (2³) şi (2⁴) din Codul electoral.

59. Cu privire la incidenţa articolului 22 din Constituţie, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că acest articol este aplicabil doar în cazul procedurilor penale şi că interdicţia de a candida la alegeri nu poate fi echivalată cu o sancţiune penală, în sensul acestui articol (a se vedea HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 29 şi jurisprudenţa citată acolo). Din acest motiv, Curtea nu constată incidenţa acestei norme constituţionale în prezenta cauză.

60. Referitor la incidenţa articolului 38 din Constituţie, Curtea Europeană a reţinut în mod constant că democraţia reprezintă un element fundamental al ordinii publice europene şi că dreptul la alegeri libere, care include dreptul de a vota (aspectul "activ") şi dreptul de a candida la alegeri (aspectul "pasiv"), este crucial pentru stabilirea şi pentru menţinerea fundamentelor unei democraţii autentice şi efective, guvernate de preeminenţa dreptului (Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 141). Deşi statele membre la Convenţie beneficiază de o marjă de apreciere largă la limitarea exerciţiului drepturilor electorale, limitarea nu trebuie să afecteze însăşi esenţa drepturilor şi să le priveze de efectivitate. De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim şi să utilizeze mijloace care nu sunt disproporţionate (a se vedea Selahattin Demirtaş v. Turcia (nr.2) [MC], 22 decembrie 2020, § 387).

61. Curtea a observat că dispoziţiile contestate le interzic să candideze la alegeri persoanelor care fie că au fost acuzate de comiterea unor infracţiuni, fie că au fost excluse dintr-un scrutin anterior ca urmare a încălcării legislaţiei electorale, fie că au fost incluse în liste de sancţiuni internaţionale sau fie au comis alte fapte care au fost reţinute ca argument de Curtea Constituţională în cazul declarării neconstituţionalităţii unui partid politic. Această interdicţie reprezintă o ingerinţă în exercitarea dreptului de a fi ales al persoanelor care fac parte din categoriile de subiecte prevăzute de normele contestate. Aşadar, Curtea reţine incidenţa articolelor 38 şi 54 din Constituţie.

62. Cu privire la incidenţa articolelor 16, 32, 39 şi 41 din Constituţie, Curtea a considerat că argumentele autorilor sunt strâns legate de aspectele care vor fi analizate prin prisma articolelor 23, 38 şi 54 din Constituţie şi, din acest motiv, le va examina împreună.

63. Pentru a vedea dacă au fost respectate cerinţele articolelor 23, 38 şi 54 din Constituţie, Curtea va analiza dacă interdicţia contestată respectă standardul calităţii legii, dacă urmăreşte realizarea unui scop legitim şi dacă respectă principiul echilibrului corect între interesele concurente.

B. Fondul cauzei

I. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 73 din Constituţie

64. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că respectarea procedurilor parlamentare nu se limitează doar la asigurarea posibilităţii deputaţilor de a formula întrebări şi de a avea intervenţii de la tribuna Parlamentului cu privire la proiectele de legi supuse examinării. Această abordare ar fi prea formalistă dacă deputaţii nu ar avea posibilitatea să solicite modificarea proiectelor de legi. Din acest motiv, articolul 73 din Constituţie le garantează deputaţilor prerogativa de a prezenta propuneri şi amendamente la proiectul de lege. Prerogativa în discuţie le permite deputaţilor să propună modificarea proiectelor de legi dacă, de exemplu, acestea conţin prevederi care afectează în mod disproporţionat drepturile şi libertăţile persoanelor. Prin urmare, acest element poate fi considerat central pentru procedura parlamentară. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru exercitarea dreptului în discuţie. Pentru ca acest drept să fie garantat, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectele de legi examinate de Parlament (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 64).

65. Pe de altă parte, Curtea a recunoscut caracterul relativ al dreptului deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi, menţionând că Parlamentul poate stabili condiţii de admisibilitate a amendamentelor (e.g., termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.), care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de legi. Astfel, Parlamentul poate limita prerogativa deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi în baza principiului autonomiei parlamentare. În acest sens, este important ca, în cazul instituirii unor limitări, Parlamentul să asigure un echilibru corect între cele două interese aflate în conflict (a se vedea HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, § 40; HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 65).

66. Examinând sesizarea, Curtea observă că înregistrarea proiectului de lege la Secretariatul Parlamentului şi votarea acestuia în prima lectură a avut loc la 4 octombrie 2023, iar votarea proiectului de lege în a doua lectură a avut loc în după-amiaza aceleiaşi zile. Astfel, deputaţii au avut la dispoziţie câteva ore pentru a formula propuneri şi amendamente la proiectul de lege pentru prima şi cea de-a doua lectură.

67. Curtea reţine că Parlamentul poate stabili termene-limită în cadrul cărora deputaţii pot să formuleze propuneri şi amendamente la proiectele de legi, mai cu seamă atunci când examinează chestiuni urgente. În acest caz, Curtea admite că proiectul legii contestate trata o chestiune urgentă, de vreme ce urmărea să instituie un mecanism care să prevină accederea în funcţii publice elective, la alegerile locale din 5 noiembrie 2023, a persoanelor care au participat la faptele pentru care a fost declarat neconstituţional Partidul Politic "Şor", prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023. Astfel, proiectul legii contestate avea ca obiectiv să protejeze integritatea alegerilor. Totuşi, chiar dacă proiectul de lege trata o chestiune urgentă, Curtea nu consideră că termenul oferit de către Parlament le-a permis deputaţilor din opoziţie să-şi exercite în mod efectiv dreptul de a formula propuneri şi amendamente la proiectul de lege în discuţie.

68. Aşadar, pentru că la adoptarea Legii contestate Parlamentul nu a asigurat un echilibru corect între dreptul deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectul de lege şi principiul autonomiei parlamentare, Curtea constată că legea contestată a fost adoptată într-o procedură legislativă care nu a asigurat respectarea articolului 73 din Constituţie.

69. Această constatare poate scuti Curtea să-şi continue analiza prin prisma articolelor 23, 38 şi 54 din Constituţie. Totuşi, Curtea consideră necesar de a continua evaluarea caracterului proporţional al interdicţiilor contestate de autorii sesizării.

II. Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 23, 38 şi 54 din Constituţie

(i) Principii generale

70. În conformitate cu articolul 38 alin.(3) din Constituţie, dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.

71. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că dreptul la alegeri libere, garantat de articolul 3 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, consacră un principiu fundamental într-un regim politic cu adevărat democratic şi are o importanţă fundamentală în sistemul Convenţiei. Rolul statului, în calitate de ultim garant al pluralismului, implică adoptarea de măsuri pentru a organiza alegerile democratice în condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului privind alegerea corpului legislativ (Özgürlük ve Dayanişma Partisi (Ödp) v. Turcia, 10 mai 2012, § 27; Bakirdzi şi E.C. v. Ungaria, 10 noiembrie 2022, § 42).

72. Drepturile garantate de articolul 3 nu sunt absolute. Există loc de "limitări implicite", iar statele contractante trebuie să dispună de o marjă largă de apreciere în această materie (Labita v. Italia [MC], 6 aprilie 2000, § 201; Vito Sante Santoro v. Italia, 1 iulie 2004, § 54). Astfel, deşi dreptul de a candida nu este absolut, limitările implicite nu pot aduce atingere esenţei sale şi nici să-l priveze de efectivitate. Astfel de limitări trebuie să fie conforme cu principiul preeminenţei dreptului şi să fie însoţite de suficiente garanţii pentru a evita arbitrariul (Ofensiva Tinerilor v. România, 15 decembrie 2015, § 52). De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim şi să utilizeze mijloace care nu sunt disproporţionate (Kalda v. Estonia (nr.2), 6 decembrie 2022, § 40).

(ii) Calitatea legii

73. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr.9 din 11 aprilie 2023, § 66 şi jurisprudenţa citată acolo). Acest standard presupune că legea trebuie să fie suficient de clară şi previzibilă. Principiul previzibilităţii presupune că o persoană obişnuită trebuie să poată fi conştientă şi să prevadă, în orice moment şi într-o măsură rezonabilă, consecinţele care decurg din acţiunile sale, pentru a-şi reglementa astfel conduita (§ 19 din Opinia citată mai sus).

74. Având în vedere că în argumentele prezentate în sesizare autorii s-au concentrat pe caracterul disproporţionat al măsurii contestate, Curtea va admite că dispoziţiile contestate sunt formulate în mod clar.

(iii) Existenţa unui scop legitim şi legătura raţională dintre acesta şi prevederea contestată

75. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat că conceptul "limitărilor implicite" are o importanţă majoră pentru a stabili relevanţa scopurilor urmărite de restricţii asupra drepturilor garantate de această dispoziţie. Având în vedere că articolul 3 din Protocolul nr.1 nu conţine o listă precisă de "scopuri legitime" pentru a căror realizare poate fi limitat exerciţiul dreptului pe care îl garantează, statele sunt, prin urmare, libere să se bazeze pe un scop care nu este inclus în acea listă pentru a justifica o restricţie, cu condiţia ca acest scop să fie compatibil cu principiul statului de drept şi cu obiectivele generale ale Convenţiei (Yabloko Russian United Democratic Party şi alţii v. Rusia, 8 noiembrie 2016, § 68).

76. Potrivit articolului 41 alin.(4) din Constituţie, sunt neconstituţionale partidele politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova. Deşi nimic din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 nu sugerează că Parlamentul are o obligaţie de a impune măsuri restrictive în privinţa drepturilor electorale ale membrilor partidului declarat neconstituţional, Curtea admite că dispoziţiile contestate urmăresc realizarea mai multor scopuri legitime menţionate în articolul 54 alin.(2) din Constituţie (e.g., protecţia securităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii publice, a drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane) şi că există o legătură raţională între aceste scopuri şi prevederile contestate.

77. De asemenea, potrivit Comisiei de la Veneţia, criteriile de ineligibilitate incluse în modificări, care sunt legate de participarea la activităţi care au condus la neconstituţionalitatea unui partid, pot urmări scopul de a împiedica persoanele care au pus în pericol ordinea constituţională să fie alese în funcţii publice. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că instituirea unor mecanisme de autoprotecţie pentru păstrarea ordinii democratice, de exemplu, excluderea din legislativ a înalţilor funcţionari care au comis încălcări grave ale Constituţiei sau şi-au încălcat jurământul prevăzut de Constituţie, a urmărit un scop legitim (§ 27 din Opinia CDL-AD(2023)049).

(iv) Existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

78. În această cauză, autorii sesizării consideră că interdicţia de a candida are un caracter general şi nu permite o aplicare individualizată. Curtea reţine că în Opinia consultativă din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Supremă Administrativă a Lituaniei¹, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că la aprecierea proporţionalităţii unei măsuri generale care restricţionează exercitarea dreptului de a candida la o funcţie electivă, garantat de articolul 3 din Protocolul nr.1, trebuie analizate următoarele chestiuni: dacă durata restricţiei este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia; dacă restricţia se aplică pe baza unor criterii obiective; dacă procedura de aplicare a restricţiei este însoţită de suficiente garanţii capabile să asigure o protecţie împotriva arbitrariului (a se vedea §§ 90-96).

_________________________

¹https://hudoc.echr.coe.int/?i=003-7306062-10811239

a) Dacă durata restricţiei este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia

79. Curtea observă că, pe baza articolului 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie, legislatorul are o marjă largă de apreciere în reglementarea dreptului de a candida la alegeri. Legislatorul poate reglementa statutul parlamentarilor în funcţie de factorii istorici şi politici specifici statului. Totuşi, chiar dacă există considerente legitime care pot justifica restricţiile privind dreptul de a candida la alegeri, astfel de restricţii pot deveni incompatibile cu articolul 3 din Protocolul nr.1 atunci când sunt aplicate mult timp după ce ameninţarea la adresa democraţiei care a justificat aplicarea lor a încetat să mai fie relevantă, având în vedere stabilitatea mai mare de care se bucură ţara în discuţie, de exemplu, din cauza integrării sale europene depline. Astfel, odată cu trecerea timpului, restricţiile generale ale drepturilor electorale devin mai greu de justificat, impunând astfel o individualizare a măsurilor restrictive (a se vedea Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, § 135; Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008, § 125).

80. De asemenea, potrivit Curţii Europene, ponderea care trebuie acordată existenţei unui termen-limită şi posibilităţii de a solicita reexaminarea acestei interdicţii nu presupune că aceste două elemente trebuie neapărat combinate (a se vedea § 92 din Opinia consultativă din 8 aprilie 2022, citată mai sus).

81. În această cauză, Curtea observă că interdicţia de a candida este limitată în timp. Persoanele care intră sub incidenţa acesteia nu au dreptul să candideze la funcţii elective timp de trei ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale cu privire la declararea neconstituţionalităţii partidului (a se vedea articolul 16 alin.(2¹) din Codul electoral). Pe de altă parte, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că durata fixă a interdicţiei de a candida nu are în vedere gradul contribuţiei fiecărei persoane la faptele pentru care a fost declarat neconstituţional partidul. Astfel, persoanelor care au contribuit în mod nesemnificativ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional li se va aplica o interdicţie de aceeaşi durată ca în cazul persoanelor care au contribuit în mod activ sau care au avut un rol determinant la comiterea faptelor imputate partidului. Curtea a reţinut că această abordare ar putea conduce la aplicarea interdicţiei în mod disproporţionat faţă de comportamentul candidatului (a se vedea HCC nr.16 din 3 octombrie 2023, § 63). Aceste concluzii sunt valabile şi în raport cu noul termen al interdicţiei de a candida, stabilit de articolul 16 alin.(2¹) din Codul electoral. Mai mult, legea nu prevede posibilitatea de a solicita reexaminarea interdicţiei de a candida (a se vedea § 30 din Opinia CDL-AD(2023)049).

b) Dacă restricţia se aplică pe baza unor criterii obiective

82. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat că articolul 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie nu exclude situaţiile în care domeniul de aplicare şi condiţiile unei măsuri restrictive pot fi stabilite în detaliu de către legislator, lăsându-le instanţelor de drept comun doar sarcina de a verifica dacă o anumită persoană aparţine categoriei sau grupului reglementat de legea în discuţie (Ždanoka v. Letonia, § 125). Totuşi, restricţiile trebuie să se bazeze pe criterii obiective care să aibă în vedere rolul jucat de candidat în acţiunile din a căror cauză a fost declarat neconstituţional partidul politic.

83. Potrivit Comisiei de la Veneţia şi ODIHR, trebuie făcută o distincţie clară între partidul politic care a fost declarat neconstituţional şi drepturile persoanelor care militează sau au militat în cadrul acestui partid politic. Interzicerea partidului nu afectează în mod direct drepturile tuturor acestor persoane (§ 29 din Opinia CDL-AD(2023)049).

84. Acest fapt presupune că decizia de declarare a neconstituţionalităţii unui partid politic nu ar trebui să conducă, în mod automat, la limitarea dreptului de a candida la alegeri a persoanelor care au fost menţionate în decizia respectivă. În Hotărârea nr 16 din 3 octombrie 2023, § 58, Curtea Constituţională a dat mai multe exemple în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea dreptului de a exercita mandatul de deputat, deoarece legislaţia naţională prevedea un sistem de anulare automată a mandatului parlamentar în cazul declarării neconstituţionalităţii partidului şi că acest mecanism nu avea în vedere activităţile politice personale ale reclamanţilor. Curtea Europeană a notat că severitatea acestei măsuri a avut un caracter extrem, de vreme ce i-a împiedicat pe reclamanţi să se implice în activităţile lor politice şi să-şi continue mandatul. În concluzie, Curtea Europeană a reţinut că întreruperea mandatului reclamanţilor nu a fost proporţională cu scopul legitim invocat de autorităţi şi că această măsură a fost incompatibilă cu însăşi substanţa dreptului persoanei de a fi aleasă şi de a-şi exercita mandatul pe baza articolului 3 din Protocolul nr.1, încălcând puterea suverană a electoratului care i-a ales ca membri ai Parlamentului (a se vedea Sadak şi alţii v. Turcia (nr.2), 11 iunie 2002, §§ 36-40; Silay v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 30-34; Ilicak v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 33-37; Kavakçi v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 44-47; Sobaci v. Turcia, 29 noiembrie 2007, §§ 29-33; Partidul pentru o Societate Democratică (DTP) şi alţii v. Turcia, 12 ianuarie 2016, §§ 122-127).

85. În această cauză, Curtea observă că mecanismul de aplicare a interdicţiei de a candida se bazează pe o analiză a încadrării conduitei candidatului într-o categorie stabilită de articolul 16 alin.(2) lit.f) din Codul electoral şi pe faptul dacă acesta a fost menţionat în hotărârea Curţii Constituţionale referitoare la declararea neconstituţionalităţii partidului politic. Deşi legislatorul a separat această procedură de procedura declarării neconstituţionalităţii partidului, Curtea reţine că menţionarea conduitei candidatului în decizia Curţii va obliga organele electorale să-i interzică să candideze.

86. Organele electorale nu par să aibă competenţa de a verifica, în mod independent, gradul contribuţiei candidatului la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. De exemplu, dacă organele electorale ar constata că candidatul cade sub incidenţa celui dintâi criteriu de ineligibilitate – este bănuit, învinuit, inculpat de comiterea unor infracţiuni menţionate în decizia de declarare a neconstituţionalităţii partidului –, normele contestate nu le-ar permite să analizeze, în mod independent, probele care stau la baza acuzării înaintate candidatului pentru a aprecia rolul jucat de acesta la acţiunile pentru care partidul politic a fost declarat neconstituţional. În acest caz, organele electorale ar fi obligate să aplice interdicţia de a candida la alegeri pe baza faptului că comportamentul candidatului a fost menţionat în decizia de declarare a neconstituţionalităţii partidului. Curtea constată că această situaţie este valabilă şi în cazul celorlalte criterii de ineligibilitate.

87. Mai mult, Curtea reţine că criteriile formulate de legislator trebuie să conţină texte neutre, care să aibă o aplicabilitate generală. În caz contrar, legislatorul ar trebui să actualizeze criteriile în funcţie de o eventuală hotărâre de declarare a neconstituţionalităţii unui partid politic. Curtea recunoaşte că argumentele utilizate într-o decizie de declarare a neconstituţionalităţii unui partid politic pot prezenta importanţă pentru legislator la reglementarea unui mecanism care ar limita drepturile electorale ale persoanelor care au contribuit la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. Totuşi, utilizarea directă a argumentelor dintr-o hotărâre a Curţii pentru formularea criteriilor de ineligibilitate poate omite includerea unor categorii de subiecte care prezintă un pericol similar cu subiectele reglementate de lege sau poate conduce la utilizarea unor formulări prea generale, aşa cum este cazul textului "au realizat alte fapte" de la articolul 16 alin.(2) lit.f) pct.4) din Codul electoral.

88. În această cauză, Curtea observă că criteriile de ineligibilitate nu conţin texte neutre care să permită evaluarea candidaţilor pe baza pericolului pe care îl prezintă ei pentru obiectivele declarate de legislator. Astfel, criteriile de ineligibilitate îi vizează pe candidaţii a căror conduită a fost menţionată în hotărârea de declarare a neconstituţionalităţii partidului, fără să se aplice candidaţilor a căror conduită nu a fost menţionată în hotărâre, chiar dacă ambele categorii de candidaţi ar prezenta prin conduita lor acelaşi grad de pericol pentru obiectivele protejate de legislator. Această abordare a legislatorului permite limitarea exerciţiului drepturilor electorale ale candidaţilor într-un mod discriminatoriu.

89. Curtea notează că Parlamentul poate avea în vedere mecanismele sugerate de Comisia de la Veneţia şi ODIHR referitoare la aplicarea interdicţiei de a candida în cazul persoanelor asociate partidelor politice declarate neconstituţionale.

90. Astfel, în opinia prezentată Curţii, Comisia de la Veneţia şi ODIHR au menţionat că acest mecanism trebuie să conţină criterii corespunzătoare şi o evaluare individuală eficientă, care să reducă restricţiile dreptului de a fi ales doar la membrii partidului şi/sau la membrii organelor executive ale partidului ale căror activităţi au pus în pericol Constituţia şi integritatea statului democratic sau care au fost condamnaţi pentru comiterea unei infracţiuni grave (§ 31 din Opinia CDL-AD(2023)049).

91. De asemenea, Parlamentul poate avea în vedere mecanismele echivalente din statele europene, aplicate în mai multe cazuri examinate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

92. De exemplu, în Letonia, după declararea neconstituţionalităţii partidului comunist leton pentru implicarea acestuia într-o lovitură de stat, legislatorul leton a stabilit interdicţia de a candida la alegeri şi mecanismul de anulare a înregistrării candidaţilor înregistraţi dacă se constată, printr-o hotărâre judecătorească, că aceştia au participat activ, după 13 ianuarie 1991, la activităţile partidului comunist leton, ale Frontului Internaţionalist al Muncitorilor din RSS Letonă, ale Consiliului Unit al colectivelor de muncă, ale Organizaţiei veteranilor de război şi de muncă sau ale Comitetului de salvare naţională a Letonei sau la nivelul regional al acestor organizaţii. Pe baza acestei legi, reclamantei din cauza Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, i s-a refuzat, printr-o hotărâre judecătorească, înregistrarea în calitate de candidat la alegeri parlamentare. Instanţa a admis demersul procurorului care susţinea că reclamanta a participat activ la activităţile partidului comunist leton. În cauza menţionată, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, deoarece restricţia îi privea doar pe cei care "au participat activ" la activităţile partidului la data faptelor. Curtea a reţinut că acest fapt confirmă că legiuitorul a făcut distincţia clară între diferitele forme de implicare în activitatea partidului a foştilor săi membri. De asemenea, legea le permitea persoanelor afectate să pună în discuţie, în faţa unui tribunal, încadrarea lor în categoriile de persoane definite de legislator. Curtea Europeană a considerat că legea era clară şi precisă atunci când definea categoriile de persoane care cad sub incidenţa ei şi, de asemenea, era suficient de flexibilă pentru a le permite instanţelor de drept comun să examineze dacă o persoană aparţinea sau nu acestei categorii. În concluzie, Curtea a reţinut că legea în discuţie avea un grad suficient de individualizare, aşa cum îl impune articolul 3 din Protocolul nr.1 (a se vedea §§ 126-128).

93. De asemenea, în Spania, după dizolvarea partidelor politice Batasuna şi Herri Batasuna în martie 2003, legislatorul a stabilit interdicţia de a candida la alegeri şi mecanismul de anulare a înregistrării candidaţilor înregistraţi dacă se constata, printr-o hotărâre judecătorească, că candidaţii au legături puternice şi dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Pe baza acestei legi, reclamanţilor din cauza Etxeberria şi alţii v. Spania, 30 iunie 2009 li s-a refuzat, printr-o hotărâre judecătorească, înregistrarea în calitate de candidaţi la alegerile municipale, regionale şi autonome din Ţara Bascilor şi Navarra. Instanţa a admis demersul procurorului care susţinea că reclamanţii au continuat activităţile partidelor politice Batasuna şi Herri Batasuna, declarate ilegale şi dizolvate. În cauza menţionată, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, de vreme ce legea care permitea anularea înregistrării putea fi aplicată doar candidaţilor care au legături puternice şi dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Curtea a observat că autorităţile au luat deciziile de excludere a candidaturilor pe o bază individuală şi instanţele interne au constatat, fără echivoc, o legătură cu partidele politice declarate ilegale după o audiere în timpul căreia grupurile au putut formula observaţii (a se vedea §§ 52-56).

c) Dacă procedura de aplicare a restricţiei este însoţită de suficiente garanţii de natură să asigure o protecţie împotriva arbitrariului

94. Curtea reţine că procedura care conduce la aplicarea unei asemenea interdicţii într-un caz individual trebuie însoţită de suficiente garanţii de natură să asigure respectarea statului de drept şi protecţia împotriva arbitrariului. Această procedură trebuie să se desfăşoare în faţa unei autorităţi independente care să audieze persoana vizată şi să ia o decizie motivată (a se vedea § 96 din Opinia consultativă a Curţii Europene a Drepturilor Omului din 8 aprilie 2022, citată mai sus).

95. De asemenea, în opinia prezentată Curţii, Comisia de la Veneţia şi ODIHR au menţionat necesitatea de a oferi suficiente garanţii procedurale împotriva arbitrariului în cadrul procesului de realizare a unor astfel de evaluări individuale de către autorităţile naţionale. Comisia a notat că există riscul ca, pe baza declarării neconstituţionalităţii unui partid politic, ineligibilitatea de a candida la alegeri să fie confirmată fără dovezi suficiente că persoanele vizate au contribuit activ la actele ilegale atribuite partidului politic care au condus la declararea neconstituţionalităţii. Simplul fapt că comportamentul persoanei a fost menţionat ca unul dintre argumentele Curţii Constituţionale nu trebuie să fie suficient. Conform obligaţiilor internaţionale şi angajamentelor OSCE, sunt necesare garanţii procedurale puternice, pentru a asigura dreptul fiecăruia la "mijloace eficiente de redresare împotriva deciziilor administrative, astfel încât să se garanteze respectarea drepturilor fundamentale şi să se asigure integritatea juridică", inclusiv "posibilitatea supunerii controlului judecătoresc a unor asemenea […] decizii" (§ 41 din Opinia CDL-AD(2023)049).

96. În această cauză, Curtea observă că lista candidaţilor care cad sub incidenţa interdicţiilor prevăzute de articolul 16 alin.(2) lit.f) din Codul electoral este întocmită de Comisia Electorală Centrală pe baza informaţiilor prezentate de Inspectoratul General al Poliţiei, de Centrul Naţional Anticorupţie, de Serviciul de Informaţii şi Securitate şi de Procuratura Generală. Curtea observă că dispoziţiile articolului 16 alin.(2²) din Codul electoral nu prevăd obligaţia Comisiei de a notifica candidaţii vizaţi despre informaţiile prezentate de autorităţi şi posibilitatea acestora de a prezenta probe în apărarea lor până la includerea lor în lista persoanelor care cad sub incidenţa interdicţiei de a candida. Mai mult, legea nu prevede nici posibilitatea candidatului de a contesta includerea sa în lista respectivă.

97. De asemenea, la etapa aplicării restricţiei la înregistrarea concurenţilor electorali de către organele electorale în baza listei comunicate de Comisia Electorală Centrală, dispoziţiile contestate nu prevăd că acestea ar trebui să audieze preliminar candidatul şi să-i ofere posibilitatea de a se apăra.

98. Curtea are în vedere faptul că legislatorul a interzis aplicarea interdicţiei de a candida în cazul persoanelor care pot demonstra, în mod inechivoc, că au încercat anterior declarării neconstituţionalităţii partidului politic să determine renunţarea, în interiorul partidului politic, la acţiunile care au condus la declararea neconstituţionalităţii acestuia sau s-au disociat, în mod public, de aceste acţiuni, sau care demonstrează scoaterea de sub urmărirea penală sau achitarea în cadrul procesului penal.

99. Totuşi, Curtea notează că dreptul persoanei de a prezenta probe în propria sa apărare a fost reglementat la etapa depunerii documentelor pentru înregistrare în calitate de candidat la alegeri. Potrivit articolului 68 alin.(1) lit.f) din Codul electoral, candidatul trebuie să prezinte, inter alia, o declaraţie pe propria răspundere că nu cade sub incidenţa interdicţiei de a candida, inclusiv probele care ar demonstra, fără echivoc, că a încercat, anterior declarării neconstituţionalităţii partidului politic, să determine renunţarea, în interiorul partidului politic, la acţiunile care au determinat declararea neconstituţionalităţii acestuia sau că acesta s-a disociat, în mod public, de aceste acţiuni.

100. Astfel, având în vedere că din dispoziţiile contestate nu rezultă că autorităţile electorale trebuie să notifice candidaţii despre posibilitatea de a prezenta probele în discuţie până la introducerea în listă sau până la aplicarea interdicţiei de a candida, Curtea reţine că garanţiile de apărare stabilite de dispoziţiile articolului 16 alin.(2²), (2³) şi (2⁴) din Codul electoral sunt diminuate, de vreme ce candidaţii trebuie să se apere împotriva unor acuzaţii care nu le-au fost comunicate.

101. De asemenea, în opinia prezentată Curţii, Comisia de la Veneţia şi ODIHR au notat şi faptul că standardul de probă stabilit de textul "demonstrează, în mod inechivoc" din articolul 16 alin.(2³) din Codul electoral pare să pretindă un nivel mai înalt decât standardul "dincolo de orice îndoială rezonabilă" (ca în dreptul penal) sau decât standardul "balanţei probabilităţilor" (ca în dreptul privat), şi să însemne, mai curând, "cu certitudine". Demonstrarea "fără echivoc" este dificilă şi, prin urmare, ar putea conduce la imposibilitatea practică a persoanei de a furniza astfel de dovezi şi, eventual, la decizii arbitrare şi/sau disproporţionate (§ 44 din Opinia CDL-AD(2023)049).

102. Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile contestate nu asigură suficiente garanţii apte să asigure o protecţie împotriva arbitrariului. Având în vedere deficienţele constatate, Curtea conchide că dispoziţiile articolului 16 alineatele (2) lit.f), (2¹), (2²), (2³) şi (2⁴) din Codul electoral instituie o măsură disproporţionată scopului legitim urmărit, contrară raţionamentelor rezultate din coroborarea articolelor 23, 38 şi 54 din Constituţie.

103. Având în vedere că legea contestată conţine atât carenţe procedurale, cât şi substanţiale, Curtea a ajuns la concluzia de a o declara neconstituţională.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de dnele Marina Tauber şi Reghina Apostolova şi dnii Denis Ulanov, Vadim Fotescu şi Petru Jardan, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţională Legea nr.280 din 4 octombrie 2023 pentru modificarea Codului electoral.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.