Постановление N 9 от 26.03.2024 о контроле конституционности Закона № 280 от 4 октября 2023 года (запрет баллотироваться на выборах для лиц, ассоциированных с политическими партиями, признанными неконституционными [№ 2]) (обращение № 226а/2023 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 280 от 4 октября 2023 года

(запрет баллотироваться на выборах для лиц, ассоциированных с

политическими партиями, признанными неконституционными [№ 2])

(обращение № 226а/2023 г.)

№ 9  от  26.03.2024

 (в силу 26.03.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 192-194 ст. 66 от 02.05.2024

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 16 октября 2023 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 26 марта 2024 года,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Республики Молдова – Марины Таубер, Регины Апостоловой, Дениса Уланова, Вадима Фотеску и Петра Жардан, представленное в Конституционный суд 16 октября 2023 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность Закона № 280 от 4 октября 2023 года о внесении изменений в Избирательный кодекс.

3. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Правительства, Парламента, Президента Республики Молдова, Ассоциации "Promo-LEX", народного адвоката и Ассоциации за действенную демократию "ADEPT".

4. Конституционный суд 3 ноября 2023 года обратился с запросом в Европейскую комиссию за демократию через право Совета Европы (далее – Венецианская комиссия) для выражения своего мнения по некоторым положениям Закона № 280 от 4 октября 2023 года. Европейская комиссия за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека (OБCE/ODIHR) 18 декабря 2023 года вынесли совместное мнение amicus curiae № 1164/2023 для Конституционного суда Республики Молдова по вопросам неизбираемости лиц, аффилированных с политическими партиями, признанными неконституционными (CDL-AD(2023)049).

5. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали авторы обращения – депутаты Парламента Вадим Фотеску, Регина Апостолова и Петру Жардан, их адвокаты – Аурелиу Коленко, Денис Калайда, Вадим Банару, Кристиан Бизиан и Брэзил Шауль Дэвид. Парламент и Правительство были представлены Валерием Кучук и, соответственно, Эдуардом Сербенко.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

6. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

"(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

(2) Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа".

Статья 5

Демократия и политический плюрализм

"(1) Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.

(2) Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 22

Необратимость закона

"Никто не может быть осужден за действия или бездействие, которые в момент их совершения не составляли преступления. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в момент совершения преступления".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 32

Свобода мнений и выражения

"(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе".

Статья 41

Свобода партий и других общественно-политических организаций

"(1) Граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

(2) Партии и другие общественно-политические организации равны перед законом.

(3) Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов партий и других общественно-политических организаций.

(4) Партии и другие общественно-политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными.

(5) Тайные объединения запрещены.

(6) Запрещается деятельность партий, состоящих из иностранных граждан.

(7) Государственные должности, занятие которых несовместимо с членством в партиях, устанавливаются органическим законом".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 73

Законодательная инициатива

"Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству и Народному Собранию автономно-территориального образования Гагаузия".

7. Применимые положения Закона № 280 от 4 октября 2023 о внесении изменений в Избирательный кодекс № 325/2022:

"Парламент принимает настоящий органический закон.

Ст.I. – В Избирательный кодекс № 325/2022 (Официальный монитор Республики Молдова, 2022 г., № 426–427, ст.770), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

1. В статье 16:

часть (2) дополнить пунктом f) следующего содержания:

"f) лица, отвечающие на момент вынесения Конституционным судом постановления о признании неконституционности политической партии по меньшей мере одному из следующих критериев, имевших значение в контексте вынесения соответствующего постановления:

1) являются подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осужденными за совершение преступлений, которые были приведены Конституционным судом в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии;

2) ранее были отстранены от участия в выборах в результате нарушения избирательного законодательства, что было приведено в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии;

3) виновны в совершении деяний, которые привели к внесению этих лиц в международные санкционные списки определенных международных организаций или определенных государств, что было приведено в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии;

4) совершили иные деяния, которые, хотя и не относятся явным образом к действиям, предусмотренным пунктами 1)–3), были указаны в качестве аргументов, приведенных в постановлении Конституционного суда о признании неконституционности политической партии.";

дополнить статью частями (2¹)–(2⁴) следующего содержания:

"(2¹) Ограничение, предусмотренное в пункте f) части (2), действует в течение трехлетнего срока с даты вынесения Конституционным судом постановления о признании неконституционности политической партии.

(2²) В целях применения ограничения, предусмотренного в пункте f) части (2), Генеральный инспекторат полиции, Национальный центр по борьбе с коррупцией, Служба информации и безопасности и Генеральная прокуратура совместно со специализированными прокуратурами представляют в Центральную избирательную комиссию сведения о лицах, подпадающих под критерии, предусмотренные в пункте f) части (2), с прямым указанием соответствующего критерия. Центральная избирательная комиссия на основании представленных сведений составляет список лиц, подпадающих под ограничение, предусмотренное в пункте f) части (2), и сообщает его избирательным органам, которые учитывают его в случае применения ограничения при регистрации конкурентов на выборах.

(2³) Предусмотренное пунктом f) части (2) ограничение не применяется к лицу, которое, хотя и подпадает под один из предусмотренных соответствующим пунктом критериев, может представить доказательства, однозначно свидетельствующие о том, что до признания неконституционности политической партии оно предпринимало в рамках политической партии попытки побудить к отказу от действий, которые привели к признанию ее неконституционности, или публично дистанцировалось от этих действий.

(2⁴) Если лицо, предусмотренное в подпункте 1) пункта f) части (2), представляет доказательства, подтверждающие его выведение из-под уголовного преследования или прекращение в отношении него уголовного процесса, начатого по преступлению, которое было указано Конституционным судом в качестве аргумента в контексте признания неконституционности политической партии, это служит основанием для неприменения к данному лицу предусмотренного в этом подпункте ограничения.".

2. В статье 68:

в первом абзаце пункта f) части (1) слова "пунктами c)–е) части (2) статьи 16;" заменить словами "пунктами c)–f) части (2) статьи 16;";

дополнить статью частями (1¹) и (5¹) следующего содержания:

"(1¹) Кандидат, подпадающий под предусмотренное пунктом f) части (2) статьи 16 ограничение, желающий зарегистрироваться в качестве конкурента на выборах, представляет помимо указанных в части (1) настоящей статьи документов все доказательства, которые однозначно свидетельствуют о том, что до признания неконституционности политической партии он предпринимал в рамках политической партии попытки побудить к отказу от действий, которые привели к признанию ее неконституционности, или публично дистанцировался от этих действий.";

"(5¹) В отношении указанных в части (1¹) настоящей статьи кандидатов компетентный избирательный орган в случае, если им не является непосредственно Центральная избирательная комиссия, регистрирует кандидата или отказывает в регистрации только после предварительного утверждения Центральной избирательной комиссией в соответствии с положениями статьи 125 Административного кодекса, которая в таком случае проводит проверку представленных кандидатом доказательств и представляет обоснованный ответ. В отступление от положений части (2) статьи 125 Административного кодекса Центральная избирательная комиссия сообщает ответ на запрос об утверждении в срок, предусмотренный частью (5) настоящей статьи. Если компетентным избирательным органом, уполномоченным для регистрации или отказа в регистрации кандидата, является Центральная избирательная комиссия, она в силу своих полномочий осуществляет проверку представленных кандидатом доказательств до вынесения решения по его заявлению. В контексте проверки представленных кандидатом доказательств Центральная избирательная комиссия обеспечивает заслушивание соответствующего кандидата, который может воспользоваться помощью адвоката.".

3. В статье 91:

дополнить статью частью (3¹) следующего содержания:

"(3¹) В отступление от положений частей (2) и (3) настоящей статьи в случае подачи жалоб в отношении решений избирательных органов, вынесенных в соответствии с положениями части (5¹) статьи 68, нет необходимости в соблюдении предварительной процедуры.";

часть (5) после слов "Иски в административный суд по вопросам законности" дополнить словами "решений избирательных органов, вынесенных в соответствии с положениями части (5¹) статьи 68,".

4. Пункт 2) части (1) статьи 98 дополнить подпунктом а¹) следующего содержания:

"а¹) жалобы на решения избирательных органов, вынесенные в соответствии с положениями части (5¹) статьи 68;".

5. В пункте е) части (5) статьи 102 слова "в пунктах c)–e) части (2) статьи 16" заменить словами "в пунктах c)–f) части (2) статьи 16".

Ст.II. – (1) Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

(2) В течение трех рабочих дней после вступления в силу настоящего закона Генеральному инспекторату полиции, Национальному центру по борьбе с коррупцией, Службе информации и безопасности и Генеральной прокуратуре совместно со специализированными прокуратурами рассмотреть применение положений статьи I с учетом установленных законом для каждого из этих органов компетенций и сообщить относящуюся к делу информацию Центральной избирательной комиссии.

(3) По истечении предусмотренного частью (2) срока Центральной избирательной комиссии в течение одного рабочего дня составить список лиц, подпадающих под действие ограничений, предусмотренных настоящим законом, и сообщить его избирательным органам, которым необходимо принять его во внимание и обеспечить применение ограничения в случае регистрации конкурентов на выборах в ходе продолжающегося на дату вступления в силу настоящего закона избирательного периода, а также в ходе всех последующих избирательных периодов.

(4) Избирательным органам осуществить в силу своих полномочий проверку конкурентов на выборах, зарегистрированных на дату сообщения списка, предусмотренного частью (3), и обеспечить аннулирование регистрации конкурентов на выборах, подпадающих под действие ограничений, предусмотренных настоящим законом, если на дату его вступления в силу не истек установленный законом срок регистрации кандидатов в ходе продолжающихся избирательных периодов".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы авторов обращения

8. Авторы обращения считают, что оспариваемые положения были приняты с нарушением парламентской процедуры. В этой связи они отмечают, что законопроект № 345 о внесении изменений в ст.16 ч.(2) Избирательного кодекса был зарегистрирован в Парламенте 4 октября 2023 года, то есть на следующий день после оглашения Постановления Конституционного суда № 16 от 3 октября 2023 года. Законопроект был зарегистрирован в срочном порядке, при игнорировании всех этапов процедуры – составление, представление заключения, проведение экспертизы и публичное обсуждение. Законопроект был включен в повестку дня пленарного заседания Парламента через несколько часов после регистрации и в тот же день был принят в двух чтениях, без обсуждения и публичных консультаций, без предоставления возможности регистрировать поправки в законный срок, без соблюдения установленных законодательных процедур. Тем же числом, после 16:00 часов, закон был принят во втором чтении, промульгирован Президентом Республики Молдова, который находился за границей, и был опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова. Авторы считают, что закон не может быть принят, промульгирован и опубликован в один день, поскольку издание закона – это сложный процесс, включающий контроль со стороны компетентной комиссии, редактирование, подписание закона Председателем Парламента, промульгирование, макетирование, изготовление матрицы в типографии и опубликование в Официальном мониторе Республики Молдова. Все эти действия не могли быть совершены до 17:00 часов, когда заканчивается рабочий день в государственных органах, участвующих в этом процессе. Авторы обращения приводят выводы из Постановления Конституционного суда № 14 от 27 апреля 2021 года, считая, что положения оспариваемого закона были приняты с нарушением ст.1 ч.(3), ст.5 ч.(1), ст.73 и ст.74 ч.(1) Конституции.

9. Авторы обращения подчеркивают, что оспариваемые положения были приняты за два дня до истечения предельного срока подачи документов кандидатами для регистрации на всеобщих местных выборах от 5 ноября 2023 года и что они существенно изменили основные элементы закона о выборах. В поддержку обращения они приводят рекомендации Венецианской комиссии, изложенные в Своде рекомендуемых норм в области выборов.

10. На их взгляд, запрет баллотироваться на выборах, установленный положениями ст.16 ч.(2) п.f) и пп.1) Избирательного кодекса в отношении лиц, являющихся подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осужденными за совершение преступлений, которые были приведены Конституционным судом в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии, не имеет в основе объективного критерия. Запрет противоречит принципу презумпции невиновности, являясь несоразмерной мерой. Они считают, что запрет баллотироваться на выборах не может быть увязан с выводами Конституционного суда, которыми была признана неконституционной политическая партия, потому что, согласно Конституции, полномочия Конституционного суда распространяются только на юридических лиц, а не на физических лиц в индивидуальном порядке. Оценивать степень участия физических лиц в действиях, за которые партия была признана неконституционной, может только судебная инстанция вынесением окончательного решения, при соблюдении гарантий справедливого разбирательства. Возможное осуждение лица за эти действия приводит к применению запрета баллотироваться на выборах. Запрет рассматривается как дополнительное наказание к обвинительному приговору за совершение уголовного деяния или правонарушения. В этом случае Парламент ввел запрет в условиях отсутствия судебных решений о персональной ответственности соответствующих лиц. Кроме того, из положения "являются подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осужденными за совершение преступлений" не ясно, какие преступления имел в виду законодатель, учитывая, что Конституционный суд не рассматривает уголовную сторону действий, вменяемых в вину партии.

11. Относительно положений ст.16 ч.(2) п.f) пп.2) Избирательного кодекса, не позволяющих баллотироваться лицам, которые ранее были отстранены от участия в выборах в результате нарушения избирательного законодательства, что было приведено в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии, авторы обращения отмечают, что при составлении этих положений законодатель не руководствовался объективными критериями и не предусмотрел возможность индивидуализации меры. Эта мера допускает двойное наказание за действия, за которые в прошлом лица уже были наказаны.

12. Что касается положений ст.16 ч.(2) п.f) пп.3) Избирательного кодекса, исключающих участие в выборах кандидатов, виновных в совершении деяний, которые привели к их включению в санкционные списки международных организаций или государств, и этот факт был приведен в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии, авторы считают этот критерий необъективным, несоразмерным и не допускающим индивидуализации меры.

13. Относительно положений ст.16 ч.(2) п.f) пп.4) Избирательного кодекса, исключающих возможность баллотироваться на выборах для лиц, совершивших иные деяния, которые, хотя и не относятся явным образом к действиям, предусмотренным пунктами 1)–3), были указаны в качестве аргументов, приведенных в постановлении Конституционного суда о признании неконституционности политической партии, авторы считают, что этот критерий в результате субъективного толкования оспариваемых положений позволяет избирательным органам включать любого, без индивидуализации меры, в список лиц, подпадающих под запрет баллотироваться на выборах.

14. Авторы обращения отмечают, что законодатель положениями ст.16 ч.(2²) Избирательного кодекса уполномочил следственные органы составлением списка нежелательных лиц. Данное полномочие не является ясным, не предусматривает применяемую в таких случаях методологию, основано на дискреционной власти органов и не предполагает наличие судебного решения.

15. Авторы обращения считают, что положения ст.16 ч.(2³) и ч.(2⁴) Избирательного кодекса вступают в противоречие с принципом презумпции невиновности, поскольку обязывают баллотирующихся на выборах демонстрировать, что они отреклись от действий партии до признания ее неконституционной, тем самым возлагая на них бремя доказывания.

16. По их мнению, судебным инстанциям остается лишь проверить, если кандидат был включен в список лиц, подпадающих под запрет, составленный Центральной избирательной комиссией, и если он представил доказательства, свидетельствующие о том, что он отрекся от действий партии, признанной неконституционной. Таким образом, оспариваемые положения ограничивают полномочия судебной инстанции и не обеспечивают эффективное средство защиты против решений избирательных органов.

17. Наряду с этим авторы обращения отмечают, что оспариваемые положения не содержат эффективного механизма обжалования в судебных инстанциях факта включения кандидата в список лиц, подпадающих под запрет. Этот список не был обнародован, и узнать о внесении своего имени в этот список кандидат может только тогда, когда в избирательном органе ему будет отказано в регистрации.

18. По мнению авторов обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.2, ст.5, ст.16, ст.21, ст.22, ст.23, ст.32, ст.38, ст.39, ст.41, ст.54, ст.73 и ст.74 ч.(1) Конституции.

II. Аргументы органов власти, представивших свое мнение

19. В мнении Парламента отмечается, что государственная должность предполагает общие обязанности, и чтобы обеспечить их исполнение, законодатель обязан устанавливать объективные критерии. Помимо ограничений, ст.16 ч.(2) Избирательного кодекса содержит положения, направленные на консолидацию мер, преграждающих доступ к государственным должностям лиц, которые своими действиями подрывают правовое государство, демократические ценности и права человека. Парламент отмечает, что его целью было не допустить к государственным должностям лиц, ассоциирующихся с политической партией "Шор", признанной неконституционной. Подвергнутые критике положения устанавливают прямую связь между лицом, не допущенным к выборам, и обстоятельствами, повлекшими за собой признание неконституционности политической партии. Запрет имеет в основе объективные критерии, которые могут быть подтверждены официальными документами. Парламент отмечает, что ст.16 ч.(2³) Избирательного кодекса обеспечивает неприменение запрета баллотироваться на выборах в отношении лиц, ясно демонстрирующих, что до признания неконституционности политической партии они выступали за отказ от действий, которые привели к объявлению ее неконституционной, либо публично отреклись от этих действий. Парламент подчеркивает, что кандидаты могут обжаловать решение избирательного органа.

20. Правительство отмечает, что оспоренные положения были приняты во исполнение постановлений Конституционного суда № 10 от 19 июня 2023 года и № 15 от 19 сентября 2023 года, считая, что они не нарушают нормы Конституции, указанные авторами обращения. Правительство подчеркивает, что принятые положения направлены против политических идей и действий, которые были признаны неконституционными и негативно отражаются на демократических принципах и правовом государстве. Правительство считает, что запрет баллотироваться на выборах, предусмотренный положениями закона, выражен в ясной и точной форме и применяется только в отношении четырех категорий лиц, не имея целью наказывать. Запрет не является и не уподобляется уголовному наказанию. Правительство отмечает, что положения ст.21 и ст.22 Конституции, приведенные авторами обращения, не действуют по делу, считая необоснованными аргументы об отсутствии в этих производствах гарантий, применяемых в уголовном процессе, и индивидуализации меры. Наряду с этим Правительство отмечает, что положения закона определяют точную дату, с которой применяется запрет баллотироваться на выборах (i.e. 3 года со дня вынесения постановления Конституционного суда о признании неконституционности политической партии), поэтому, с этой точки зрения, дополнительная индивидуализация не является необходимой. По мнению Правительства, запрет был введен по объективным основаниям, которые могут быть проверены и доказаны официальными документами и которые имеют непосредственную связь с лицом и обстоятельствами, обусловившими признание неконституционности политической партии. Кандидат, подпадающий под запрет, может предъявить доказательства, однозначно свидетельствующие о публичном дистанцировании от действий, повлекших за собой признание неконституционности политической партии, или о его попытках повлиять на партию отказаться от этих действий. Эти доказательства рассматриваются Центральной избирательной комиссией в порядке, обеспечивающем заслушивание кандидата в присутствии адвоката или без него, до вынесения решения по вопросу о регистрации кандидата. Кроме того, решение может быть обжаловано в Апелляционной палате, минуя предварительную процедуру. Правительство считает, что закон предусматривает необходимые гарантии для того, чтобы лицо могло доказать неотносимость к нему критериев, предусмотренных оспариваемой нормой, и для обеспечения состязательности процесса и защиты от произвола.

21. В представленном мнении Центральная избирательная комиссия отмечает, что проект закона был передан ей для дачи заключения. Она подготовила проект заключения 4 октября 2023 года, однако в ходе рассмотрения не набрал необходимое количество голосов. Не высказываясь по существу дела, Комиссия отметила, что составила список, насчитывающий 102 человека, на основании информации, представленной органами. Из общего количества лиц, включенных в этот список, 19 баллотировались на 24 выборные должности, из которых 5 на должность примара, а 19 – на должность советника. На основании данного списка избирательные органы отменили или отказали кандидатам в регистрации. Из общего количества кандидатов, включенных в список, обжаловали решения избирательных органов только три, которые имели возможность предъявить доказательства дистанцирования от действий партии, признанной неконституционной, и представить свои объяснения. Из трех кандидатов только один явился в избирательный орган, однако не смог доказать, что отрекся от действий партии, признанной неконституционной. Судебные инстанции оставили в силе решения избирательных органов.

22. В представленном мнении Ассоциация "Promo-LEX" отметила, что принятие Парламентом новых положений, ограничивающих осуществление права быть избранным, за два дня до завершения регистрации кандидатов, в условиях минимальной прозрачности, без соблюдения этапов законодательного процесса, негативно отразилось на предсказуемость и стабильность избирательного процесса и на восприятие выборов со стороны избирателей и кандидатов. В этом плане оспариваемые положения были приняты с нарушением принципа стабильности законодательства о выборах.

23. Ассоциация отмечает, что оспариваемые положения ст.16 ч.(2) п.f) пп.1) Избирательного кодекса не различают подозреваемых, обвиняемых, подсудимых от тех, которые были осуждены за совершение преступлений, приведенных Конституционным судом в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии. Данная норма игнорирует принцип презумпции невиновности. Ассоциация отмечает, что процессуальный статус подозреваемого отличается от статуса обвиняемого, а статус последнего от статуса подсудимого.

24. Касательно ст.16 ч.(2) п.f) пп.2) Избирательного кодекса Ассоциация отмечает, что запрет баллотироваться на выборах по причине отстранения раньше от участия в выборах предполагает наложение наказания за одно и то же деяние, что противоречит ст.21 Конституции.

25. Ассоциация считает, что норма ст.16 ч.(2) п.f) пп.3) Избирательного кодекса неточно сформулирована, поскольку является неясной процедура включения лиц в список международных санкций некоторыми международными организациями или государствами.

26. Относительно нормы ст.16 ч.(2) п.f) пп.4) Избирательного кодекса Ассоциация считает, что она составлена в расплывчатой форме, поскольку охватывает неограниченный круг лиц, которые "были указаны в качестве аргументов, приведенных в постановлении Конституционного суда о признании неконституционности политической партии". Этот критерий допускает расширительное толкование и может применяться, в том числе, в отношении сторонников партии, не имеющих намерения участвовать в незаконных действиях.

27. Ассоциация отмечает, что доказательный прием, обозначенный словом "однозначно", является обременительным для конкурентов на выборах, желающих демонстрировать свою невиновность, и неясным для избирательных органов. Ассоциация считает, что составление списка лиц, подпадающих под запрет, не подразумевает необходимый контроль, чтобы исключить случаи ошибочного включения кандидатов в этот список.

28. Народный адвокат в представленном мнении отмечает, что регистрация и голосование проекта оспариваемого закона в один день, без реального обсуждения, без вынесения соответствующего заключения и проведения экспертизы свидетельствуют о нарушении принципа прозрачности и об отсутствии равновесия между принципами политического плюрализма и парламентского обсуждения законопроектов, с одной стороны, и принципом парламентской автономии, с другой стороны.

29. Народный адвокат отмечает, что Свод рекомендуемых норм в области выборов, принятый Венецианской комиссией, допускает лишение лица права избирать и быть избранным при соблюдении следующих совокупных условий: а) лишение должно быть предусмотрено законом; b) необходимо соблюдать принцип соразмерности; условия лишения права быть избранным могут быть более гибкими, чем в случае права избирать; с) временное лишение избирательных прав должно быть основано на признании психической недееспособности или на приговоре к лишению свободы окончательным судебным решением за совершение тяжких преступлений; d) временное лишение политических прав или признание психической недееспособности возможно только по специальному решению судебной инстанции.

30. Народный адвокат отмечает, что оспариваемыми положениями законодатель преследовал цель при помощи определенных критериев индивидуализировать ограничения, чтобы исключить автоматическое причисление кандидата к лицам, имеющим непосредственное отношение к действиям партии, за которые она была признана неконституционной, а также цель установить процессуальные гарантии, обеспечивающие защиту от произвола. Тем не менее критерии индивидуализации, установленные оспоренными положениями, по его мнению, слишком широкие и несут в себе определенные риски: а) они не делают различие между подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми и осужденными за совершение определенных преступлений; b) запрет применяется на основании отстранения лица ранее от участия в выборах из-за нарушения избирательного законодательства, однако норма не определяет временные ограничения в связи с предыдущими выборами, которые могут быть учтены избирательными органами; с) отсутствуют положения, позволяющие избирательным органам устанавливать виновность лица в совершении деяний, за которые было включено в список международных санкций международными организациями или государствами; d) не обозначен независимый и беспристрастный орган, уполномоченный оценивать личное поведение кандидата; е) не является ясным, что подразумевает словосочетание "иные деяния" в ст.16 ч.(2) п.f) пп.4) Избирательного кодекса.

31. Народный адвокат заключает, что индивидуализацию запрета баллотироваться на выборах можно производить судебным решением и доказать виновность лица в действиях партии, признанной неконституционной. В применении ограничения должны быть соблюдены гарантии справедливого судебного разбирательства и принцип наложения санкций в зависимости от серьезности нарушения.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращения

32. Определением от 30 января 2024 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в настоящем деле условий приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике.

33. В соответствии со ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутаты обладают правом обращения в Конституционный суд.

34. Предметом обращения являются положения Закона № 280 от 4 октября 2023 года. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

35. Авторы обращения отмечают, что оспариваемые положения противоречат конституционным нормам ст.1 ч.(3) (главенство права), ст.2 (суверенитет и государственная власть), ст.5 (демократия и политический плюрализм), ст.16 (равенство), ст.21 (презумпция невиновности), ст.22 (необратимость закона), ст.23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), ст.32 (свобода мнений и выражения), ст.38 (право избирать и быть избранным), ст.39 (право на управление), ст.41 (свобода партий и других общественно-политических организаций), ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), ст.73 (законодательная инициатива) и ст.74 ч.(1) (принятие законов и постановлений).

36. Указывая на действие по делу положений ст.1 ч.(3), ст.5 и ст.74 ч.(1) Конституции, авторы обращения отмечают, что оспариваемые положения были приняты с нарушением парламентской процедуры.

37. Касательно аргументов об отсутствии дебатов при принятии проекта оспариваемого закона Конституционный суд отмечает, что в день, когда были рассмотрены оспариваемые положения в первом и во втором чтении, авторы обращения в качестве депутатов, состоящих в парламентской оппозиции, не явились на пленарное заседание Парламента. В аналогичных ситуациях Конституционный суд отметил, что в случае неучастия депутатов по своей воле в парламентских заседаниях об ограничении их права задавать вопросы и выступать в ходе пленарного заседания не может быть и речи (см. ПКС № 16 от 3 октября 2023, § 26, и ОКС № 140 от 16 сентября 2021 г., § 29-30). Учитывая эту практику Конституционного суда, принцип парламентских дебатов не подлежит применению по данному делу.

38. Относительно действия ст.73 Конституции, которая гарантирует право депутатов на законодательную инициативу, авторы обращения отмечают, что Парламент при принятии оспариваемого закона проигнорировал право депутатов вносить в течение не более 30 дней предложения к концепции законопроекта для первого чтения и в течение 10 дней поправки после его одобрения в первом чтении. В этом аспекте в § 29 Постановления № 28 от 19 ноября 2020 года Конституционный суд отметил, что право вносить поправки, как и право на законодательную инициативу, гарантированное ст.73 Конституции, имеет одну цель – законотворчество. Так, Конституционный суд подчеркнул, что депутаты могут вносить поправки к законопроектам на основании их права на законодательную инициативу (п. 3 резолютивной части и § 34 ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года). Аналогичным образом, Конституционный суд отметил, что право депутата вносить поправки к законопроекту для рассмотрения в первом чтении также преследует законотворческую цель. Данное право гарантировано ст.73 Конституции. Принимая во внимание, что недостатки, указанные авторами обращения, ограничили законодательную деятельность отдельной группы депутатов, Конституционный суд отмечает действие положений ст.73 Конституции. Чтобы выяснить, затрагивают ли эти недостатки конституционность оспариваемого закона, Конституционный суд считает необходимым рассмотреть обращение в этой части по существу.

39. Что касается аргумента авторов обращения о том, что проект был принят без необходимого заключения и экспертной оценки, Конституционный суд отмечает, что обязанность представить заключение и экспертную оценку на законодательные поправки, не имеющие отношения к областям, составляющим предмет ст.109 и ст.131 ч.(4) Конституции, не вытекает из конституционных норм. В принятых за последнее время решениях Конституционный суд отклонил как необоснованные аналогичные аргументы касательно упущения получить заключение по составленным законопроектам, отметив, что данная обязанность вытекает из Закона о нормативных актах, а не из конституционного принципа (см. ПКС № 16 от 3 октября 2023 г., § 27; ОКС № 149 от 30 сентября 2021 г., § 13 и 47; ОКС № 43 от 31 марта 2022 г., § 13 и 38-39). Следовательно, Конституционный суд отвергает этот аргумент обращения.

40. В связи с аргументами авторов обращения о не- проведении публичных консультаций по оспариваемым нормам Конституционный суд отмечает, что данное требование не вытекает из конституционных норм, а из Закона о нормативных актах № 100 от 22 декабря 2017 года (см. ОКС № 43 от 31 марта 2022 г., § 13 и 39). Таким образом, этот аргумент не относится к вопросам конституционного права.

41. Что касается действия ст.2 Конституции, в ранее принятых решениях Конституционный суд указал, что норма данной статьи носит общий характер, ее требования лежат в основе любого правового регулирования и не могут составлять индивидуальные и отдельные обоснования (ПКС № 7 от 4 марта 2021 г., § 17 и приведенная в нем практика).

42. Относительно ст.23 и ст.54 Конституции Конституционный суд отмечает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения авторы обращения должны доказать наличие вмешательства в гарантированные Конституцией права (см. ОКС № 119 от 28 сентября 2023 г., § 24-25).

43. По мнению авторов обращения, норма ст.16 ч.(2) п.f) пп.1) Избирательного кодекса влечет действие ст.21 Конституции. Они отмечают, что законодательная норма не соблюдает презумпцию невиновности кандидатов, поскольку она запрещает им баллотироваться на выборах на основании выдвижения против них обвинения в совершении преступления, хотя их вина не была доказана окончательным судебным решением.

44. В связи с нормой ст.16 ч.(2) п.f) пп.1) Избирательного кодекса Конституционный суд отмечает, что в своей практике ЕСПЧ установил, что сфера действия ст.6 § 2 охватывает и административные производства в отношении заявителя, возбужденные одновременно с уголовным производством, или после завершения уголовного производства, не выявившего виновность обвиняемого, если между уголовным и административными производствами существует связь, оправдывающая применение ст.6 § 2 и в отношении последнего производства. Стороны могут требовать соблюдения принципа презумпции невиновности в административных производствах, если в ходе этих производств органы ссылаются на существующие против них уголовные дела (см. Hrdalo против Хорватии, 27 сентября 2011 г., § 52-53). В подобной ситуации оказались заявители, которые потребовали соблюдения презумпции невиновности в связи с решением работодателей освободить их от должности в результате возбуждения против них уголовного преследования (см. Испирян против Литвы, 27 июня 2023 г., § 85). В таких случаях ЕСПЧ рассматривает поведение органов, основания, приведенные органами, словесное изложение мотивировочной части с точки зрения существующих сомнений в невиновности заявителей (см. Hrdalo против Хорватии, 27 сентября 2011 г., § 54).

45. В представленном Конституционному суду мнении Венецианская комиссия отметила, что, когда существуют параллельные производства, к примеру, производство о признании кандидата неизбираемым на основании ст.16 ч.(2) п.(f) пп.(1) и уголовное производство в отношении подозреваемого, обвиняемого или подсудимого, решение о неизбираемости может вызвать вопросы с точки зрения ст.6 § 2 Европейской конвенции, если мотивировка, по сути, равнозначна установлению виновности лица в уголовном производстве (см. § 38-40 Совместного мнения amicus curiae № 1164/2023 для Конституционного суда Республики Молдова о неизбираемости лиц, аффилированных политическим партиям, признанным неконституционными (CDL-AD(2023)049)).

46. По данному делу Конституционному суду надлежит провести абстрактный анализ запрета баллотироваться на выборах на основании ст.16 ч.(2) п.f) пп.1) Избирательного кодекса с точки зрения презумпции невиновности кандидатов, обвиняемых в совершении ряда преступлений. Конституционный суд проверит, если избирательные органы в применении данного запрета неизбежно должны высказаться в отношении виновности кандидатов.

47. Конституционный суд отмечает, что после вступления в силу Закона № 280 от 4 октября 2023 года следственные органы должны представить в Центральную избирательную комиссию сведения о лицах, являющихся подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осужденными за совершение преступлений, указанных Конституционным судом в качестве аргумента в контексте признания неконституционности политической партии. Анализируя эти сведения, Центральная избирательная комиссия должна составить список лиц, подпадающих под ограничение, и направить его избирательным органам (ст.16 ч.(2²) Избирательного кодекса).

48. В этом смысле имеет значение вывод ЕСПЧ о необходимости проведения различия между заявлением о том, что лицо является только подозреваемым в совершении преступления, и твердым заявлением, не опирающемся на окончательном решении, что лицо совершило преступление. Второе заявление нарушает принцип презумпции невиновности, в то время как первое заявление, как неоднократно отмечалось, считается совместимым со ст.6 Конвенции (Kurban против Турции, 24 ноября 2020 г., § 52).

49. Таким образом, из оспариваемых положений не вытекает, что Комиссия неизбежно должна высказаться в отношении виновности кандидата, когда включает его в список лиц, подпадающих под ограничение. Оспариваемая норма требует от Комиссии констатировать лишь факт наличия или отсутствия процессуального акта, признающего кандидата подозреваемым, обвиняемым или подсудимым, но не обязывает ее делать утверждения о виновности кандидата.

50. Относительно того, что преступление, в котором обвиняется кандидат, должно быть указано Конституционным судом в качестве аргумента в контексте признания неконституционности политической партии, Конституционный суд отмечает, что это налагает на Комиссию обязанность подвергнуть анализу постановление Конституционного суда на предмет содержания в нем такой ссылки. Если преступление, в котором обвиняется кандидат, указано в постановлении Конституционного суда, оспариваемая норма требует от Комиссии лишь отметить этот факт. Следовательно, и из этого требования не следует, что Комиссия неизбежно должна высказаться в отношении виновности кандидата.

51. Что касается этапа проверки документов, представленных кандидатами, ст.16 ч.(2²) Избирательного кодекса предусматривает, что избирательные органы должны учитывать список лиц, которым запрещено баллотироваться на выборах, составленный Центральной избирательной комиссией. Кроме того, ст.II ч.(4) Закона № 280 предусматривает, что после получения списка, составленного Центральной избирательной комиссией, избирательные органы должны осуществить в силу своих полномочий проверку конкурентов на выборах, зарегистрированных на дату сообщения списка, предусмотренного частью (3), и обеспечить аннулирование регистрации конкурентов на выборах, подпадающих под действие ограничений, предусмотренных законом, если на дату его вступления в силу не истек установленный законом срок регистрации кандидатов в ходе продолжающихся избирательных периодов.

52. В этой связи Конституционный суд отмечает, что обязанность избирательных органов отказывать в регистрации или отменять регистрацию кандидатов на выборах, включенных в список, составленный Центральной избирательной комиссией, предполагает лишь поиск имени кандидата в этом списке. Если избирательный орган находит имя кандидата в списке Комиссии, он должен отказать или отменить регистрацию кандидата, не высказывая своего мнения по поводу его виновности.

53. На взгляд Венецианской комиссии, оспариваемые нормы имеют целью привести в действие предупредительный механизм вследствие признания неконституционности политической партии. Запрет баллотироваться на выборах, предусмотренный законодательными поправками, имеет предупредительную, а не карательную функцию, и не может уподобляться уголовному обвинению, в смысле ст.6 Европейской конвенции о правах человека (см. § 39 мнения CDL-AD(2023)049).

54. Таким образом, Конституционный суд считает, что ст.21 Конституции не подлежит применению при рассмотрении ст.16 ч.(2) п.f) пп.1) Избирательного кодекса.

55. Что касается действия ст.21 Конституции в отношении ст.16 ч.(2³) и ч.(2⁴) Избирательного кодекса, авторы обращения полагают, что данная норма не соблюдает презумпцию невиновности кандидатов, так как обязывает их представить избирательным органам доказательства, что до признания неконституционности политической партии они предприняли попытки убедить в необходимости отказаться от тех действий, которые стали основанием для объявления партии неконституционной, либо публично отреклись от действий партии, считая, что тем самым норма изменила порядок доказывания.

56. Анализируя этот аспект, Конституционный суд исходит из того, что кандидат включен в список лиц, которым запрещено баллотироваться на выборах, на основании сведений, представленных следственными органами. Это означает, что до того, как требовать от кандидата представить доказательства о своем отречении от действий партии, признанной неконституционной, органы должны установить, на основании полученных сведений, что кандидат совершил одно из деяний, предусмотренных в ст.16 ч.(2) п.f) Избирательного кодекса. Тот факт, что оспариваемая норма требует от кандидата после его включения в список представить доказательства дистанцирования от действий партии, признанной неконституционной, не рассматривается как обратный порядок доказывания вины. Избирательные органы принимают решение по вопросу о регистрации кандидата на основании предъявленных кандидатом доказательств, после предварительного утверждения со стороны Центральной избирательной комиссии (ст.68 ч.(5¹) Избирательного кодекса).

57. Конституционный суд принимает во внимание и выводы ЕСПЧ по делу Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., § 124, в соответствии с которыми запрет баллотироваться на выборах является специальной мерой публичного права, при помощи которой регламентируется доступ к политическому процессу самого высокого уровня. В условиях подобной процедуры сомнения могут быть восприняты не в пользу лица, желающего выдвинуть свою кандидатуру на выборах, бремя доказывания может быть возложено на кандидата, а внешние признаки могут считаться важными.

58. Конституционный суд заключает, что ст.21 Конституции не подлежит применению при рассмотрении положений ст.16 ч.(2³) и ч.(2⁴) Избирательного кодекса.

59. Относительно действия ст.22 Конституции, Конституционный суд отмечает, что положения данной статьи применимы только в уголовных производствах. По смыслу данной статьи запрет баллотироваться на выборах не приравнивается к уголовному наказанию (см. ПКС № 16 от 3 октября 2023 г., § 29 и приведенная в нем практика). На этом основании Конституционный суд считает, что указанная конституционная норма не может быть задействована по делу.

60. Относительно действия ст.38 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что ЕСПЧ неоднократно отмечал, что демократия является основополагающим элементом европейского общественного строя и что право на свободные выборы, которое включает право голосовать (его "активную" сторону) и право баллотироваться на выборах (его "пассивную" сторону), имеет ключевое значение для установления и сохранения фундаментов подлинной и эффективной демократии, основанной на верховенстве права (Karácsony и другие против Венгрии [БП], 17 мая 2016 г., § 141). Несмотря на широкую свободу усмотрения, которой располагают государства-участники Конвенции в ограничении осуществления избирательных прав, ограничение не должно затрагивать сущность прав и лишать их эффективности. Кроме того, ограничение должно преследовать правомерную цель и использовать средства, которые не являются несоразмерными (см. Selahattin Demirtaş против Турции (№ 2) [БП], 22 декабря 2020 г., § 387).

61. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения запрещают кандидатам баллотироваться на выборах, если они обвиняются в совершении ряда преступлений, если ранее были отстранены от участия в выборах за нарушение избирательного законодательства, если были включены в список международных санкций или совершили иные деяния, которые были указаны Конституционным судом в качестве аргумента в случае признания неконституционности политической партии. Данный запрет представляет собой вмешательство в право быть избранным в отношении лиц из числа субъектов, предусмотренных оспариваемыми нормами. Таким образом, Конституционный суд считает, что по делу действуют положения ст.38 и ст.54 Конституции.

62. Относительно действия положений ст.16, ст.32, ст.39 и ст.41 Конституции, Конституционный суд считает, что аргументы авторов обращения тесно связаны с аспектами, анализируемыми в свете ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции, и поэтому рассмотрит их вместе.

63. Чтобы выяснить, были ли соблюдены требования ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции, Конституционный суд проведет анализ запрета с точки зрения соблюдения стандарта качества закона, достижения правомерной цели и соблюдения принципа справедливого равновесия между конкурирующими интересами.

B. Существо дела

I. Предполагаемое нарушение ст.73 Конституции

64. В предыдущих решениях Конституционный суд подчеркнул, что соблюдение парламентских процедур не ограничивается предоставлением депутатам возможности задавать вопросы и иметь доступ к парламентской трибуне для обсуждения рассматриваемых законопроектов. Такой подход был бы слишком формальным, если бы депутаты не имели возможности предлагать поправки к законопроектам. Поэтому статья 73 Конституции гарантирует депутатам право вносить предложения и поправки к законопроектам. Данное право дает депутатам возможность предлагать изменения к законопроектам, если, например, в них содержатся положения, несоразмерно затрагивающие права и свободы лиц. Следовательно, этот элемент можно считать основным в парламентской процедуре. Высший закон не устанавливает срок для осуществления данного права. Чтобы это право было обеспечено, парламентариям должен быть предоставлен разумный срок для внесения предложений и поправок к рассматриваемым Парламентом законопроектам (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 г., § 64).

65. С другой стороны, Конституционный суд признал относительный характер права депутатов на внесение предложений и поправок к законопроектам, отметив, что Парламент вправе устанавливать условия принятия поправок (например, срок их подачи, форма подачи поправок и др.), позволяющих ему исключить затягивание принятия законопроектов. Так, Парламент может ограничить право депутатов вносить предложения и поправки к законопроектам на основе принципа парламентской автономии. В связи с этим важным остается, чтобы в ходе установления ограничений Парламент обеспечил справедливое равновесие между двумя конфликтующими интересами (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 40; ПКС № 14 от 27 апреля 2021 г., § 65).

66. Проанализировав обращение, Конституционный суд отмечает, что законопроект был зарегистрирован в секретариате Парламента и принят в первом чтении 4 октября 2023 года, а во второй половине дня был принят и во втором чтении. Таким образом, для внесения предложений и поправок к законопроекту в первом и во втором чтении в распоряжении депутатов было несколько часов.

67. Конституционный суд отмечает, что Парламент вправе устанавливать предельные сроки для внесения депутатами предложений и поправок к законопроектам, особенно, когда рассматриваются неотложные вопросы. Конституционный суд допускает, что в этом случае вопрос, регулируемый законопроектом, не терпел отлагательства. Предметом законопроекта было введение механизма, препятствующего избранию на выборные должности на всеобщих местных выборах от 5 ноября 2023 года лиц, причастных к действиям, за которые Постановлением Конституционного суда № 10 от 19 июня 2023 года политическая партия "Шор" была признана неконституционной. Целью законопроекта было обеспечение честных выборов. Тем не менее, невзирая на безотлагательность регулируемого законопроектом вопроса, Конституционный суд не считает, что срок, отведенный Парламентом для обсуждения законопроекта, позволил депутатам из оппозиции эффективно реализовывать свое право на внесение предложений и поправок.

68. Ввиду того, что при принятии оспариваемого закона не было обеспечено справедливое равновесие между правом депутатов вносить предложения и поправки к законопроекту и принципом парламентской автономии, Конституционный суд заключает, что оспариваемый закон был издан с применением законодательной процедуры, не обеспечивающей соблюдение ст.73 Конституции.

69. Данный вывод является достаточным для того, чтобы не продолжить анализ через призму положений ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции, однако Конституционный суд считает необходимым оценивать ограничения с точки зрения их пропорциональности.

II. Предполагаемое нарушение ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции

(i) Общие принципы

70. В соответствии со ст.38 ч.(3) Конституции, право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом.

71. В своей практике ЕСПЧ отметил, что ст.3 Протокола № 1 к Конвенции закрепляет один из основных принципов в подлинном демократическом политическом режиме, который имеет фундаментальное значение в системе Конвенции. Роль государства, в качестве последнего гаранта плюрализма, подразумевает принятие мер для организации демократических выборов в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти (Özgürlük ve Dayanişma Partisi (Ödp) против Турции, 10 мая 2012 г., §27; Bakirdzi и E.C. против Венгрии, 10 ноября 2022 г., § 42).

72. Права, гарантированные ст.3, не носят абсолютный характер. Имеется место для "подразумеваемых ограничений", а договаривающиеся государства должны располагать широкой свободой усмотрения в этой сфере (Labita против Италии [БП], 6 апреля 2000 г., § 201; Vito Sante Santoro Против Италии, 1 июля 2004 г., § 54). Хотя право лица выдвигать себя в качестве кандидата не является абсолютным, подразумеваемые ограничения не должны ущемлять данное право до такой степени, чтобы нарушить его сущность или лишить его эффективности. Подобные ограничения должны соответствовать принципу главенства права и сопровождаться достаточными гарантиями, чтобы исключить произвол (Наступление молодых против Румынии, 15 декабря 2015 г., § 52). Кроме того, ограничение должно преследовать правомерную цель и использовать средства, которые не являются несоразмерными (Kalda против Эстонии (№ 2), 6 декабря 2022 г., § 40).

(ii) Качество закона

73. Как предусматривают положения ст.54 ч.(2) Конституции, осуществление прав и свобод не может подвергаться иным ограничениям, кроме тех, которые "предусмотрены законом". Принцип законности подразумевает выполнение стандарта качества применимых законодательных положений (см. ПКС № 9 от 11 апреля 2023, § 66 и приведенная в нем практика). Этот стандарт предполагает, что закон должен быть достаточно ясным и предсказуемым. Принцип предсказуемости подразумевает, что обыкновенный человек должен иметь возможность осознавать и предвидеть в любой момент и в разумной мере последствия своих поступков, чтобы исправить свое поведение (§ 19 в вышеуказанном мнении).

74. Принимая во внимание, что в обращении авторы ставят акцент на непропорциональность оспариваемой меры, Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения ясно сформулированы.

(iii) Правомерная цель и разумная связь между преследуемой целью и оспариваемой нормой

75. В практике ЕСПЧ отмечалось, что понятие "подразу-меваемые ограничения" имеет особое значение в определении целей, преследуемых ограничениями прав, гарантированных данной нормой. Поскольку ст.3 Протокола № 1 не содержит точного перечня "законных целей", для достижения которых допустимо ограничение гарантированного ею права, государства вправе исходить из цели, которая не включена в этом списке, для оправдания ограничения при условии, что эта цель совместима с принципом правового государства и с общими задачами Конвенции (Российская единая демократическая партия "Яблоко" и другие против России, 8 ноября 2016 г., § 68).

76. Согласно ст.41 ч.(4) Конституции, партии и другие общественно-политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными. Несмотря на то, что ничто в Постановлении Конституционного суда № 10 от 19 июня 2023 года не указывает на обязанность Парламента устанавливать ограничительные меры в отношении избирательных прав членов партии, признанной неконституционной, Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения преследуют ряд правомерных целей, предусмотренных в ст.54 ч.(2) Конституции (e.g. защита национальной безопасности, территориальной целостности, общественного порядка, прав, свобод и достоинства других лиц) и что между названными целями и оспариваемыми положениями существует разумная связь.

77. По мнению Венецианской комиссии, критерии неизбираемости, предусмотренные поправками и связанные с участием в действиях, повлекших за собой признание неконституционности партии, могут иметь целью построение преград в избрании на государственные должности лиц, поставивших под угрозу конституционный строй. В этом смысле ЕСПЧ признал, что введение механизмов самозащиты для сохранения демократического строя, например, исключение из законодательного органа высокопоставленных служащих, совершивших тяжкие нарушения Конституции или нарушивших присягу, установленную Конституцией, имело законную цель (§ 27 Мнения CDL-AD(2023)049).

(iv) Наличие справедливого равновесия между конкурирующими принципами

78. В рассматриваемом случае авторы обращения отмечают, что запрет баллотироваться на выборах носит общий характер и не допускает индивидуального подхода в применении. Конституционный суд отмечает, что в принятом 8 апреля 2022 года консультативном заключении для высшего административного суда Литвы¹ ЕСПЧ отметил, что при оценке соразмерности общей меры, которая ограничивает право лица выставлять свою кандидатуру на выборную должность, гарантированное ст.3 Протокола № 1, необходимо изучить следующие аспекты: лимитировано ли во времени действие ограничения и существует ли возможность требовать пересмотра ограничения; применяется ли ограничение на основе объективных критериев; сопровождается ли процедура применения ограничения достаточными гарантиями, способными обеспечить защиту от произвола (см. § 90-96).

________________

¹ https://hudoc.echr.coe.int/?i=003-7306062-10811239

а) Лимитировано ли во времени действие ограничения и существует ли возможность требовать пересмотра ограничения

79. Конституционный суд отмечает, что на основании ст.3 Протокола № 1 к Конвенции законодатель располагает широкой свободой усмотрения в регулировании права баллотироваться на выборах. Он вправе определять статус депутатов в зависимости от исторических и политических факторов, свойственных государству. Тем не менее, хотя некоторые законные требования могут оправдать ограничение права баллотироваться на выборах, подобные ограничения могут быть несовместимыми со ст.3 Протокола № 1, если они применяются продолжительное время после того, как угроза в адрес демократии, оправдавшая их применение, перестала существовать, учитывая сложившуюся в государстве стабильность в результате, например, полного интегрирования в европейское сообщество. Следовательно, с течением времени становится все труднее оправдывать общие ограничения избирательных прав, вызывая необходимость индивидуализации ограничительных мер (см. Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., § 135; Ādamsons против Латвии, 24 июня 2008 г., § 125).

80. На взгляд ЕСПЧ, значение, которое необходимо придавать наличию предельного срока и возможности требовать пересмотра запрета, не подразумевает, что эти два элемента следует обязательно совмещать (см. § 92 Консультативного заключения от 8 апреля 2022 г.).

81. По данному делу Конституционный суд отмечает, что запрет баллотироваться на выборах ограничен во времени. Лица, подпадающие под данный запрет, не имеют права баллотироваться на выборные должности в течение трех лет со дня вынесения постановления Конституционного суда о признании неконституционности партии (см. ст.16 ч.(2¹) Избирательного кодекса). С другой стороны, в своей практике Конституционный суд отметил, что срок запрета не варьирует и не учитывает степень участия каждого лица в действиях, за которые партия была признана неконституционной. Так, в отношении лиц, участие которых в действиях, за которые партия была признана неконституционной, незначительно, срок запрета одинаковый, что и в отношении лиц, активно способствовавших или роль которых в действиях, вменяемых в вину партии, была решающей. Конституционный суд пришел к выводу, что этот подход может повлечь за собой применение запрета несоразмерно с поведением кандидата (см. ПКС № 16 от 3 октября 2023 г., § 63). Эти выводы относятся и к новому сроку действия запрета баллотироваться на выборах, установленному ст.16 ч.(2¹) Избирательного кодекса. Более того, законом не предусмотрена возможность требовать пересмотра запрета баллотироваться на выборах (см. § 30 Мнения CDL-AD(2023)049).

b) Применяется ли запрет на основе объективных критериев

82. ЕСПЧ в своей практике отметил, что ст.3 Протокола № 1 к Конвенции не исключает ситуацию определения законодателем в деталях сферы и условий применения ограничительной меры, оставляя за судебными инстанциями общей юрисдикции задачу выяснить, если конкретное лицо принадлежит к категории или группе лиц, установленных законом (Ždanoka против Латвии, § 125). Тем не менее, ограничения должны иметь в основе объективные критерии, учитывающие роль каждого кандидата в действиях, из-за которых политическая партия была признана неконституционной.

83. По мнению Венецианской комиссии и ODIHR, следует проводить четкое различие между политической партией, признанной неконституционной, и правами лиц, которые принимали или принимают активное участие в деятельности политической партии. Запрет партии не затрагивает прямо права всех ее членов (§ 29 Мнения CDL-AD(2023)049).

84. Это означает, что решение о признании неконституционности политической партии не должно привести автоматически к ограничению права лиц, указанных в соответствующем решении, баллотироваться на выборах. В § 58 Постановления № 16 от 3 октября 2023 года Конституционный суд привел ряд примеров, когда ЕСПЧ установил нарушение права на исполнение депутатского мандата, поскольку национальное законодательство предусматривало автоматическое аннулирование депутатского мандата в случае признания партии неконституционной, отметив, что этот механизм не учитывал личные политические действия заявителей. ЕСПЧ указал на чрезмерный характер данной меры, которая не давала возможности заявителям участвовать в политической деятельности и продолжить мандат. ЕСПЧ заключил, что прекращение мандата заявителей не было соразмерным с законной целью, на которую сослались власти, и не было совместимым с правом быть избранными и с правом исполнять мандат на основании ст.3 Протокола № 1, и нарушило суверенное право электората, избравшего их в качестве членов Парламента (см. Sadak и другие против Турции (№ 2), 11 июня 2002 г., § 36-40; Silay против Турции, 5 апреля 2007 г., § 30-34; Ilicak против Турции, 5 апреля 2007 г., § 33-37; Kavakçi против Турции, 5 апреля 2007 г., § 44-47; Sobaci против Турции, 29 ноября 2007 г., § 29-33; Партия за демократическое общество (DTP) и другие против Турции, 12 января 2016 г., § 122-127).

85. Конституционный суд отмечает, что применение запрета баллотироваться на выборах имеет в основе анализ соответствия поведения кандидата одному из критериев, обозначенных в ст.16 ч.(2) п.f) Избирательного кодекса, а также если этот факт был указан в постановлении Конституционного суда о признании неконституционности политической партии. Несмотря на разделение законодателем этой процедуры от процедуры признания неконституционности партии, если поведение кандидата отмечено в постановлении Конституционного суда, избирательные органы обязаны применить к нему запрет баллотироваться на выборах.

86. Избирательные органы, кажется, не вправе проверять самостоятельно степень участия кандидата в действиях, за которые партия была признана неконституционной. Например, если избирательные органы приходят к выводу, что кандидат соответствует первому критерию неизбираемости – является подозреваемым, обвиняемым или подсудимым за совершение преступлений, указанных в постановлении о признании неконституционности партии, они, исходя из оспариваемых положений, не могут проводить независимый анализ доказательств, на которых основано обвинение, чтобы дать оценку роли кандидата в действиях, за которые политическая партия была объявлена неконституционной. В этом случае избирательные органы обязаны применить запрет баллотироваться на выборах, поскольку поведение кандидата было указано в постановлении о признании неконституционности партии. Такая же ситуация наблюдается и по другим критериям неизбираемости.

87. Более того, Конституционный суд отмечает, что критерии, обозначенные законодателем, должны содержать нейтральные, общеприменимые выражения. В противном случае законодатель будет вынужден их актуализировать в зависимости от возможного постановления о признании неконституционности политической партии. Конституционный суд считает, что аргументы, приведенные в постановлении о неконституционности политической партии, могут иметь значение для законодателя в регулировании механизма ограничения избирательных прав лиц, способствовавших совершению действий, за которые партия была признана неконституционной. Тем не менее, прямое применение этих аргументов при определении критериев неизбираемости сопряжено с риском упустить из виду некоторые категории субъектов, которые представляют такую же опасность, что и субъекты, обозначенные законом, или может привести к употреблению общих выражений, таких как выражение "совершили иные деяния" в ст.16 ч.(2) п.f) пп.4) Избирательного кодекса.

88. По данному делу Конституционный суд отмечает, что критерии неизбираемости не содержат нейтральных выражений, позволяющих оценивать кандидатов с точки зрения опасности, которую они представляют для заявленных законодателем целей. Так, критерии неизбираемости применяются к кандидатам, поведение которых было отмечено в постановлении о признании неконституционности партии, но не применяются к тем кандидатам, о поведении которых ничего не сказано в этом постановлении, даже если их поведение одинаково опасно для целей, защищаемых законодателем. Этот подход законодателя допускает дискриминационное ограничение избирательных прав кандидатов.

89. Конституционный суд отмечает, что Парламент может учитывать механизмы, обозначенные Венецианской комиссией и ODIHR, касающиеся применения запрета баллотироваться на выборах к лицам, имеющим непосредственное отношение к политическим партиям, признанным неконституционными.

90. В мнении Венецианской комиссии и ODIHR для Конституционного суда отмечается, что этот механизм должен содержать соответствующие критерии и эффективную индивидуальную оценку, чтобы под ограничение права быть избранным подпадали только члены партии и/или члены исполнительных органов партии, действия которых поставили под угрозу Конституцию и целостность демократического государства, или были осуждены за тяжкое преступление (§31 Мнения CDL-AD(2023)049).

91. Кроме того, Парламент может учитывать равноценные механизмы, действующие в европейских государствах, которые были применены во многих случаях, рассмотренных ЕСПЧ.

92. К примеру, после признания неконституционности коммунистической партии Латвии за участие в государственном перевороте латвийский законодатель ввел запрет баллотироваться на выборах и внедрил механизм аннулирования регистрации кандидатов, если они, согласно судебному решению, после 13 января 1991 года принимали активное участие в действиях латвийской коммунистической партии, Международного фронта рабочих ЛССР, Объединенного совета коллективов рабочих, Организации ветеранов войны и труда или Комитета национального спасения Латвии, как на центральном, так и на региональном уровнях. На основании данного закона заявительнице по делу Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., судебным решением было отказано в регистрации в качестве кандидата на парламентских выборах. Судебная инстанция удовлетворила ходатайство прокурора, который утверждал, что заявительница принимала активное участие в деятельности латвийской коммунистической партии. По этому делу ЕСПЧ не выявил нарушения права баллотироваться на выборах, поскольку ограничение распространялось только на тех, которые "активно участвовали" в деятельности партии на тот момент. ЕСПЧ отметил, что этот факт подтверждает, что законодатель провел четкое различие между разными формами участия бывших членов в деятельности партии. Кроме того, закон позволял заинтересованным лицам обратиться в суд в связи с включением в обозначенные законодателем категории. ЕСПЧ посчитал, что закон, который определял категории лиц, подпадающих под его действие, является ясным, точным и достаточно гибким, поскольку позволял судебным инстанциям общей юрисдикции расследовать факт принадлежности лица к этим категориям. ЕСПЧ заключил, что закон обладал достаточным уровнем индивидуализации, как требовали положения ст.3 Протокола № 1 (см. § 126-128).

93. В Испании, после роспуска политических партий Batasuna и Herri Batasuna в марте 2003 г. законодатель ввел запрет на участие в выборах и аннулирование регистрации для тех кандидатов, которые, согласно судебному решению, имели тесные и доказанные связи с политическими партиями, признанными незаконными. На основании данного закона заявителям по делу Etxeberria и другие против Испании, 30 июня 2009 г., судебным решением было отказано в регистрации в качестве кандидатов на муниципальных, региональных и автономных выборах в Стране Басков и в Наварре. Судебная инстанция удовлетворила ходатайство прокурора, который утверждал, что заявители продолжили деятельность политических партий Batasuna и Herri Batasuna, объявленных вне закона. По этому делу ЕСПЧ не выявил нарушения права баллотироваться на выборах, поскольку закон, который допускал аннулирование регистрации, применялся только в отношении кандидатов, имеющих тесные и доказанные связи с политическими партиями, признанными незаконными. ЕСПЧ отметил, что органы вынесли решения об исключении кандидатов из выборов на индивидуальной основе и что внутренние судебные инстанции установили после заслушивания этих лиц их несомненную связь с политическими партиями, признанными незаконными (см. § 52-56).

с) Сопровождается ли процедура применения ограничения достаточными гарантиями, способными обеспечить защиту от произвола

94. Конституционный суд отмечает, что процедура, которая приводит к применению запрета в индивидуальном случае, должна сопровождаться достаточными гарантиями, способными обеспечить соблюдение правового государства и защиту от произвола. Эта процедура должна проходить перед независимым органом, который, заслушав кандидата, должен принять мотивированное решение (см. § 96 Консультативного заключения ЕСПЧ от 8 апреля 2022 г.).

95. В мнении для Конституционного суда Венецианская комиссия и ODIHR указывают на необходимость предоставления достаточных процессуальных гарантий, исключающих произвол в процессе проведения национальными органами индивидуальной оценки. Комиссия обратила внимание на существующий риск подтверждения неизбираемости кандидатов без достаточных доказательств, демонстрирующих их активное участие в незаконных действиях политической партии, которые привели к признанию ее неконституционности. Тот факт, что поведение лица было приведено Конституционным судом в качестве аргумента, не является достаточным. Согласно международным обязательствам и обязательствам по линии ОБСЕ, необходимы твердые процессуальные гарантии для обеспечения права каждого "на эффективные средства защиты против административных решений с тем, чтобы гарантировать соблюдение основополагающих прав и обеспечить правовую справедливость", в том числе "возможность осуществления судебного контроля над подобными […] решениями" (§ 41 Мнения CDL-AD(2023)049).

96. В связи с рассматриваемым делом Конституционный суд отмечает, что список кандидатов, подпадающих под ограничения, предусмотренные ст.16 ч.(2) п.f) Избирательного кодекса, составлен Центральной избирательной комиссией на основании сведений, представленных Генеральным инспекторатом полиции, Национальным центром по борьбе с коррупцией, Службой информации и безопасности и Генеральной прокуратурой. Конституционный суд отмечает, что норма ст.16 ч.(2²) Избирательного кодекса не предусматривает обязательное уведомление кандидатов о сведениях, полученных Комиссией от органов, и предоставление им возможности представить доказательства в свою защиту до того, как они будут включены в список, запрещающий им баллотироваться на выборах. Более того, закон не предоставляет кандидатам возможность обжаловать включение в этот список.

97. Кроме того, на этапе применения запрета на регистрацию конкурентов на выборах на основании списка, составленного Центральной избирательной комиссией, оспариваемые положения не предусматривают, что избирательные органы должны предварительно заслушать кандидата и предоставить ему право на защиту.

98. Конституционный суд учитывает и решение законодателя не применять запрет баллотироваться на выборах в отношении лиц, которые могут представить доказательства, однозначно свидетельствующие о том, что до признания неконституционности политической партии они предприняли попытки, направленные на отказ от действий, которые привели к признанию неконституционности этой партии, или публично дистанцировались от этих действий, или могут представить доказательства, подтверждающие выведение из-под уголовного преследования или прекращение уголовного дела.

99. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что право лица представлять доказательства в свою защиту установлено на этапе подачи документов для регистрации в качестве кандидата на выборах. Согласно ст.68 ч.(1) п.f) Избирательного кодекса, кандидат должен представить заявление под свою ответственность, что не подпадает под запрет баллотироваться на выборах, а также доказательства того, что до признания неконституционности политической партии он предпринял попытки, направленные на отказ от действий, которые привели к неконституционности партии, или публично дистанцировался от этих действий.

100. Поскольку из оспариваемых положений не вытекает, что избирательные органы должны уведомлять кандидатов о том, что они могут представить доказательства в свою защиту до включения в список или применения к ним запрета баллотироваться на выборах, Конституционный суд отмечает, что гарантии, установленные в ст.16 ч.(2²), ч.(2³) и ч.(2⁴) Избирательного кодекса, недостаточны, принимая во внимание, что кандидаты вынуждены защищаться от обвинений, которые не были доведены до их сведения.

101. В мнении Венецианской комиссии и ODIHR для Конституционного суда отмечается и тот факт, что выражение "однозначно свидетельствующих" в ст.16 ч.(2³) Избирательного кодекса обозначает более высокий стандарт, чем выражения "вне всякого разумного сомнения" (в уголовном праве) или "баланс вероятностей" (в частном праве), и скорее всего имеет значение "с уверенностью". "Однозначное" доказывание – сложный процесс, который на практике может привести к тому, что лицо не сможет предъявить такие доказательства, а в результате, и к принятию произвольных и/или непропорциональных решений (§ 44 Мнения CDL-AD(2023)049).

102. Таким образом, оспариваемые положения не содержат достаточных гарантий, способных защитить от произвола. Принимая во внимание выявленные недостатки, Конституционный суд заключает, что положения ст.16 ч.(2) п.f), ч.(2¹), ч.(2²), ч.(2³) и ч.(2⁴) Избирательного кодекса устанавливают меру, несоразмерную с преследуемой правомерной целью, в разрез с выводами, вытекающими из положений ст.23, ст.38 и ст.54 Конституции, рассмотренных в совокупности.

103. Поскольку в оспариваемом законе выявлены как процессуальные, так и материальные недостатки, Конституционный суд признает его неконституционным.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение депутатов Парламента Республики Молдова – Марины Таубер, Регины Апостоловой, Дениса Уланова, Вадима Фотеску и Петра Жардан.

2. Признать неконституционным Закон № 280 от 4 октября 2023 года о внесении изменений в Избирательный кодекс.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".