Hotărîre nr.37 din 03.10.2016 cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2015)

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării

şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi

patrimoniului public (Raportul anual 2015)

nr. 37  din  03.10.2016

 (în vigoare 02.12.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 416-422 art. 35 din 02.12.2016

* * *

În conformitate cu art.133 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, art.8 alin.(l) lit.b) şi alin.(3), an. 15 alin.(2) şi aln.(4), art.16 lit.h) din Legea Curţii de Conturi nr.26l-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2015) şi se prezintă Parlamentului Republicii Moldova.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raportul anual 2015) se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.37 din 3 octombrie 2016

RAPORTUL

asupra administrării şi întrebuinţării resurselor

financiare publice şi patrimoniului public

(Raportul anual 2015)

REZUMAT EXECUTIV

Raportul anual 2015 reprezintă un sumar al activităţilor de audit ale Curţii de Conturi în perioada septembrie 2015 - octombrie 2016, activitate axată în esenţă pe identificarea şi evaluarea în mod obiectiv şi profesional a carenţelor şi deficienţelor în administrarea fondurilor din sectorul public, a cauzelor şi efectelor, precum şi a soluţiilor de redresare a acestora.

Ce am auditat?

Performanţa Instituţiei Supreme de Audit (ISA) în perioada raportată s-a materializat în realizarea a 43 misiuni de audit, inclusiv 7 – ale situaţiilor financiare, 23 – de conformitate, 12 – de performanţă şi un audit TI. În acest sens, au fost auditate 638 de entităţi, preponderent autorităţi publice centrale şi locale (47%).

Ce deficienţe am atestat?

Cele mai semnificative observaţii şi concluzii de audit enunţate de Curte ţin de aşa domenii şi procese, precum achiziţiile publice, gestionarea patrimoniului public, managementul financiar-contabil, recomandările de remediere fiind orientate spre excluderea cauzelor generatoare de nereguli şi disfuncţionalităţi. De regulă, corectările operate pe parcursul exercitării auditurilor sînt de natura evidenţei şi înregistrării bunurilor.

În acest sens, auditul public extern reţine atenţia Legislativului asupra importanţei funcţionării controlului intern în sectorul public.

Cu referire la controlul intern

Evaluările auditului extern denotă reiterat fragilitatea sau nefuncţionalitatea acestuia, consecinţele de rigoare exprimîndu-se în starea precară a lucrurilor per ansamblu. Practica contraindicată de responsabilizare depersonalizată, fără stabilirea rolului şi răspunderii fiecărui participant la proces, nu aduce finalitate, respectiv, nu produce rezultate.

De asemenea, rezerve considerabile se atestă la edificarea şi dezvoltarea auditului intern, ale cărui disfuncţii sistemice se explică prin:

• nivelul net inferior de salarizare a auditorilor interni în raport cu complexitatea activităţii şi cerinţele funcţiei;

• lipsa pîrghiilor de prevenire a limitării activităţii de audit intern şi de respectare a principiilor de obiectivitate şi imparţialitate;

• neinstituţionalizarea, prin necuprinderea de către Legea privind controlul financiar public intern, a unităţii, respectiv, a ariei auditului intern al entităţilor publice care activează în condiţii de autogestiune; a întreprinderilor de stat şi municipale finanţate integral sau parţial de la bugetul public naţional; şi a celor ce gestionează patrimoniu public şi prestează servicii de interes public;

• lipsa cerinţei obligatorii privind deţinerea certificatelor de calificare de către conducătorii unităţilor de audit intern, or aceştia sînt responsabili de stabilirea politicilor şi procedurilor, de calitatea şi eficienţa activităţii subdiviziunilor pe care le conduc.

Cu referire la executarea bugetului de stat şi la datoria publică

• Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat este considerat drept fidel, cu excepţia aspectelor aferente raportării angajamentelor statului. Concomitent, au fost evidenţiate deficienţe semnificative în ceea ce priveşte: irelevanţa prognozelor macroeconomice adiţionale proiecţiilor fiscal-bugetare; nivelul sub aşteptări al colectărilor de taxe, impozite şi contribuţii sociale, cauzele constituind disfuncţiile instituţionale de sistem; trendul ascendent al cuantumului transferurilor de la bugetul de stat la alte componente ale BPN, ceea ce împovărează bugetul de stat; solicitările supradimensionate de alocaţii bugetare din partea instituţiilor bugetare; creşterea semnificativă a datoriilor şi creanţelor generate de angajamente cu suport reprobabil, precum şi de insuficienţa cronică de lichidităţi;

• majorarea accentuată a datoriei publice se răsfrînge în mod nefast asupra sustenabilităţii finanţelor publice, sporind presiunea asupra bugetului de stat.

Cu referire la administrarea şi executarea bugetului asigurărilor sociale de stat

• la acest capitol se atestă probleme şi neconformităţi aferente veniturilor şi cheltuielilor în aspectele identificării, înregistrării şi evidenţei contribuabililor, care au impact asupra plenitudinii angajării şi colectării plăţilor, implicit, asupra suportului financiar aferent BASS, dar cu precădere asupra fondului de pensii. Situaţiile menţionate necesită revizuirea şi ajustarea politicilor în sensul regîndirii modelului pentru o revigorare cuprinzătoare a sustenabilităţii BASS.

Cu referire la administrarea şi executarea fondurilor de asigurări obligatorii de asistenţă medicală

• exerciţiul bugetar al FAOAM relevă neconformităţi sistemice care au determinat lipsa indicatorilor de rezultat şi de monitorizare la administrarea şi veridicitatea raportării acestora de către IMSP. Aceste circumstanţe nu oferă posibilitatea evaluării nivelului de implementare a politicilor statului în domeniul sănătăţii publice.

Cu referire la administrarea şi executarea bugetelor locale şi gestionarea patrimoniului public al unităţilor administrativ-teritoriale

• AAPL nu şi-au asumat obiective clare (punctuale) pentru consolidarea bazei financiare a bugetelor locale, proiecţiile fiscal-bugetare nefiind fundamentate şi credibile;

• administrarea patrimoniului public local nu contribuie la fortificarea bazei financiare a UAT, iar fondurile fixe gestionate de entităţile fondate de autorităţi nu generează venituri pasibile;

• politicile şi managementul financiar-contabil nu întrunesc rigorile specifice organizării, ţinerii şi raportării financiare.

Cu referire la alte deficienţe şi iregularităţi

• procesul de monitoring financiar al entităţilor cu capital integral sau majoritar de stat, exercitat de Ministerul Finanţelor, este unul necorespunzător, nu realizează obiectivele stipulate de cadrul normativ şi nu contribuie la responsabilizarea managementului corporativ în sectorul public de gestiune economică;

• actualul sistem de salarizare nu întruneşte repere şi exigenţe conceptuale, ajustările adiţionale fiind operate în mod nesistemic;

• în domeniul politicilor şi practicilor adiţionale investiţiilor publice se semnifică necuantificarea priorităţilor, angajarea resurselor deficitare în multiple proiecte, acestea (resursele) fiind nejustificat irosite, impactul atestat fiind absolut contraperformant;

• în materie de active publice în sectorul economic, auditul public reclamă reiterat că managementul financiar şi controlul intern din cadrul Agenţiei “Moldsilva” nu este orientat spre o administrare/gestionare eficientă a fondului silvic patrimoniu naţional, mai mult, nu-i asigură integritatea şi nu realizează principiile de cost-beneficiu;

• slăbiciunile instituţionale în domeniul securizării frontierei de stat tergiversează folosirea raţională a suportului financiar extern oferit modernizării sistemului;

• se atestă perpetuarea unui management absolut necorespunzător în procesul de implementare a Proiectului “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru consolidarea managementului frontierei de stat pe segmentul Ungheni-Giurgiuleşti”;

• se semnifică gestionarea irelevantă a riscurilor, precum şi monitorizarea inadecvată a proiectelor de dezvoltare şi implementare a SI în cadrul instituţiilor publice.

Care este impactul?

Managementul contraperformant instituit în autorităţile/entităţile publice are impact contraindicat, exprimat prin:

• gestiunea defectuoasă a fondurilor publice şi lipsa rezultatelor palpabile în domeniile de dezvoltare socioeconomică;

• deficitul de cooperare cu partenerii de dezvoltare, inclusiv cu instituţiile financiare internaţionale;

• prognoze macroeconomice şi proiecţii fiscal-bugetare nepotrivit fundamentate şi de o încredere redusă;

• venituri diminuate şi alocaţii supraprogramate în subprocesul de formare a BASS, FAOAM şi BUAT, fapt ce sporeşte presiunea asupra bugetului de stat;

• necorelarea resurselor alocate la obiectivele/rezultatele scontate aferente FAOAM nu oferă posibilitatea evaluării gradului de implementare a politicilor statului în domeniul sănătăţii publice, precum şi consolidarea integrală şi conformă a utilizării acestora;

• deficitul de resurse la nivelul bugetelor locale, cauza fiind neidentificarea veniturilor pasibile şi neprioritizarea domeniilor finanţate; acordarea serviciilor necalitative populaţiei şi administrarea/gestionarea defectuoasă a patrimoniului public local;

• imperfecţiunea cadrului juridic şi lipsa interconexiunii sistemice instituţionale a autorităţilor publice de toate nivelurile în cadrul realizării parteneriatului public-privat au determinat neiniţierea multiplelor contracte, precum şi neatingerea rezultatelor aşteptate/scontate privind edificarea şi consolidarea patrimoniului, sporirea calităţii serviciilor publice;

• sistemul de salarizare ambiguu şi sofisticat în sectorul public, acesta fiind necorelat unor criterii fundamentate, scoate în evidenţă devieri semnificative între domenii, interesele sectoriale dominînd asupra celor naţionale;

• imobilizarea mijloacelor financiare în obiecte investiţionale nefinalizate, impactul constituind risipa de resurse (materiale, financiare, umane), fără rezultat cuantificabil;

• faptul că actualul mecanism de coordonare a asistenţei externe limitează oportunităţile aferente realizării unor beneficii măsurabile, respectiv, nu contribuie la sporirea eficienţei şi eficacităţii resurselor alocate;

• politici publice şi programe neactualizate în materie de dezvoltare durabilă a fondului forestier şi cinergetic, precum şi practici de gestiune defectuoasă a resurselor silvice şi financiare;

• apariţia litigiilor, soldate cu aplicarea sechestrelor, la o serie de bunuri-elemente de infrastructură ale Reţelei “Tetra”, cu valoarea totală de 2,3 milioane lei;

• nepreluarea în proprietate de către Departamentul Poliţiei de Frontieră şi nereflectarea în evidenţa contabilă a unui şir de bunuri destinate consolidării securităţii frontierei de stat a Republicii Moldova, precum şi a altor elemente de infrastructură realizate graţie asistenţei financiare oferite de UE, a căror valoare estimată de audit însumează 1,9 milioane euro.

Recomandări Legislativului

În vederea remedierii deficienţelor atestate şi obţinerii rezultatelor scontate, Curtea de Conturi susţine imperativul privind sensibilizarea atenţiei Executivului asupra necesităţii:

• examinării în şedinţă a Raportului anual consolidat privind controlul financiar public intern, cu aprobarea deciziilor de rigoare;

• promovării şi mediatizării rolului funcţiei de audit intern şi a necesităţii/obligativităţii de implementare a acesteia în entităţile publice referitor la:

♦ bugetul de stat

• monitorizarea execuţiei bugetare în vederea identificării şi prevenirii riscurilor de sustenabilitate şi impactelor negative asupra implementării eficiente a bugetelor în condiţiile de limitare a resurselor necesare statului pentru finanţarea politicilor şi strategiilor aprobate, precum şi de creştere a volumului datoriei publice şi deservirii acesteia;

• perfecţionarea cadrului naţional fiscal şi alinierea/conformarea la bunele practici în vederea sporirii gradului de colectare a prelevărilor fiscale, în special din contul combaterii fenomenului evazionist;

• implementarea de către responsabilii de administrarea finanţelor publice a unui sistem de management financiar şi control adecvat, care să asigure buna guvernare a fondurilor publice;

• consolidarea acţiunilor de evaluare a riscurilor financiare asociate portofoliului datoriei publice, constrîngerea factorilor de risc ai acesteia în vederea determinării celor mai eficiente opţiuni de politici pentru asigurarea minimizării efectelor asupra execuţiilor bugetare;

♦ asigurările sociale de stat

• revizuirea, ajustarea şi actualizarea politicilor, precum şi fortificarea proceselor şi activităţilor sistemice de către părţile implicate, ceea ce ar asigura echilibrul mijloacelor financiare necesare, durabilitatea sistemului, echitatea socială, unicitatea instituţională şi ar diminua povara bugetului de stat pentru acoperirea deficitului BASS;

• iniţierea şi promovarea revizuirii cadrului juridic aferent surselor de completare a BASS în calitate de parte integrantă a Codului fiscal;

• respectarea calendarului de bugetare a BASS per programe şi principii de performanţă, în baza indicatorilor bine determinaţi;

♦ asigurările de sănătate

• revizuirea sarcinilor şi obiectivelor strategice aferente domeniului sănătăţii şi finanţate din FAOAM, precum şi a nivelului complet de executare şi în termenele stabilite;

• asigurarea etapelor bugetării FAOAM pe programe şi principii de performanţă, în baza indicatorilor de rezultat;

♦ administraţia publică locală

• acordarea, de către autorităţile publice centrale de resort, a asistenţei necesare autorităţilor publice locale în vederea consolidării autonomiei locale, instruirii persoanelor responsabile şi instituirii sistemelor de management financiar şi control;

• examinarea impedimentelor în procesul de administrare a proprietăţii publice, generate de anumite conflicte de norme, şi iniţierea procesului de ajustare a cadrului normativ (inclusiv aferent guvernării corporative);

♦ alte recomandări

• iniţierea/efectuarea unor studii de rigoare privind deficienţele sistemelor actuale de remunerare în sectorul public, cu identificarea unor soluţii optime de instituţionalizare a cadrului de metodologie şi standardizare aferent normării şi tarifării muncii;

• inventarierea punctuală şi integrală (în aspect sectorial şi teritorial) a tuturor obiectelor investiţionale din sectorul public, cu identificarea soluţiilor aferente resurselor pentru finanţarea, după caz, a celor cu impact măsurabil economic şi social şi/sau comercializarea celor fără suport financiar pentru continuarea lucrărilor;

• ajustarea cadrului legislativ-normativ care ar stabili exhaustiv responsabilităţile autorităţilor implicate la toate etapele de realizare a proceselor instituţionale de monitoring financiar şi parteneriat public-privat;

• susţinerea eforturilor autorităţilor de resort, prin implicarea participativă la toate etapele (ajustarea cadrului de reglementare/normativ, de finanţare etc.), pentru realizarea obiectivelor SIAAS.

INTRODUCERE

Pornind de la dezideratul forurilor internaţionale de audit, potrivit căruia “Orice stat democratic are nevoie sa-şi protejeze resursele, … prin introducerea unor mecanisme de control directe care să funcţioneze în cadrul administraţiei publice ...”, Curtea de Conturi este împuternicită şi recunoscută cu statut de instituţie supremă de audit (ISA) în sectorul public.

Graţie ISA, societatea şi organele interesate, în persoana Legislativului şi Executivului, sînt informate despre rezultatele reale ale activităţii autorităţilor administraţiei publice, în rapoartele de audit fiind abordate cele mai importante probleme şi deficienţe în gestionarea fondurilor publice.

Practicile actuale de realizare a auditului public extern demonstrează preocuparea şi abilităţile auditorilor Curţii de Conturi de a desfăşura activităţi de verificare conforme standardelor moderne în materie de audit şi bunelor practici. Conceptul de audit, în mod evolutiv, este perceput de instituţiile publice şi de societate în sensul tot mai larg al posibilităţilor nu numai de elucidare a cauzelor şi efectelor risipei fondurilor publice, dar şi de ameliorare/redresare a funcţionării administrative. Sporindu-şi anual capacităţile instituţionale, Curtea de Conturi, prin concluziile şi recomandările auditului extern, acordă suport de acţiuni (foaie de parcurs) entităţilor în remedierea lacunelor şi minimizarea riscurilor.

Scopul Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public pentru anul 2015 este de a aduce în atenţia Parlamentului, Guvernului, partenerilor de dezvoltare, societăţii civile şi altor părţi interesate principalele constatări şi concluzii rezultate din activitatea de audit şi posibilele soluţii care ar contribui la promovarea exigenţei şi promptitudinii utilizării banului public.

În perioada de referinţă, rapoartele de audit ale Curţii de Conturi au reflectat o gamă largă de subiecte, toate oferind opţiuni pentru îmbunătăţirea eficienţei, consolidarea responsabilităţii autorităţilor publice, în vederea protejării intereselor contribuabililor şi cetăţenilor în ansamblu. Misiunile de audit ale Curţii de Conturi s-au axat pe depistarea carenţelor în activitatea administraţiei publice centrale şi locale şi, nu în ultimul rînd, pe evaluarea performanţei implementării în instituţiile publice a managementului financiar şi controlului intern, ca elemente fundamentale în asigurarea unor standarde avansate în administrarea acestora.

În susţinerea celor expuse, reiterăm că misiunea Curţii de Conturi s-a axat, în perioada de referinţă, pe contribuţia la buna guvernare şi buna gestiune financiară în administraţia publică, respectiv, în asigurarea intereselor contribuabililor şi ale altor părţi interesate, prin sporirea responsabilităţii publice.

Capitolul I.

PREZENTARE GENERALĂ

Activitatea de audit

Potrivit Programului anual al activităţii de audit a Curţii de Conturi¹, în perioada septembrie 2015 - octombrie 2016 Instituţia Supremă de Audit (în continuare – ISA) a adoptat, în urma acţiunilor de audit efectuate, 34 de hotărîri prin care au fost aprobate 43 rapoarte de audit². (Informaţii detaliate privind rapoartele de audit pot fi accesate pe site-ul: www.ccrm.md).

________________________

¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015” (cu modificările şi completările ulterioare) şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016” (cu modificările şi completările ulterioare).

² Printr-o hotărîre poate fi aprobat unul sau mai multe rapoarte.

Conform atribuţiilor stipulate de Legea Curţii de Conturi (nr.261-XVI din 05.12.2008), subdiviziunile ISA au realizat în perioada de referinţă 7 misiuni de audit ale situaţiilor financiare, 23 – de conformitate, 12 – de performanţă şi un audit TI (a se vedea figura nr.1).

Figura nr.1

Sursă: Hotărîrile CCRM.

Analogic perioadei precedente, predomină auditurile de conformitate, cauza fiind perpetuarea indisciplinei financiare/manageriale, fapt determinat de lipsa unor viziuni şi acţiuni conforme din partea factorilor de decizie, pentru o gestiune economico-financiară exigentă orientată pe obţinerea de performanţe.

Pe marginea rezultatelor auditurilor efectuate, în baza probelor obţinute au fost exprimate 16 opinii privind rapoartele financiare şi formulate 33 de concluzii referitor la conformitatea gestionării fondurilor publice, inclusiv a patrimoniului public, precum şi privind respectarea criteriilor de performanţă. Astfel, din totalul opiniilor formulate ce ţin de veridicitatea şi corectitudinea rapoartelor (situaţiilor) financiare, 11 opinii au fost cu rezerve, iar 5 – fără rezerve. Referitor la concluziile formulate, 25 au fost concluzii generale şi 8 – exprimate cu rezerve. Informaţii detaliate privind opiniile/concluziile auditorilor sînt prezentate în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Aria de cuprindere

Sub aspectul entităţilor auditate reieşind din priorităţile stabilite, CCRM şi-a orientat activitatea preponderent spre auditarea autorităţilor publice centrale şi locale (47%). Totodată, din lista entităţilor auditate nu au lipsit instituţiile publice (29%), întreprinderile de stat, municipale şi societăţile pe acţiuni (9%) etc. (a se vedea figura de mai jos).

Figura nr.2

Sursă: Hotărîrile CCRM.

De asemenea, se denotă că în perioada raportată, prin extinderea ariei de audit, ISA continuă să efectueze misiuni de audit complexe, cu abordare de sistem, orientate pe evaluarea funcţionalităţii sistemelor de management financiar şi a gradului de racordare a acestora principiilor de performanţă. Astfel, se remarcă o preocupare insuficientă din partea entităţilor publice pentru asigurarea unui management financiar guvernat de buna gestiune economico-financiară, or, fondurile şi patrimoniul public al statului sînt gestionate într-un regim în care performanţa utilizării acestora nu este un criteriu prioritar.

Cauzele şi impactul

Acţiunile de audit au identificat cazuri de nerespectare a reglementărilor legale, constatîndu-se abateri şi nereguli atît în gestionarea mijloacelor publice, inclusiv a patrimoniului public, cît şi la raportarea financiară, care au influenţat semnificativ calitatea gestiunii economico-financiare a entităţilor verificate. Cele mai evidente şi frecvente nereguli au fost atestate la stabilirea, urmărirea şi încasarea unor venituri bugetare, administrarea cheltuielilor bugetare, efectuarea achiziţiilor publice, gestionarea patrimoniului public, precum şi la ţinerea evidenţei contabile.

Deşi abaterile constatate şi amploarea/mărimea sumelor aferente nu reprezintă, la data identificării, prejudicii produse statului sau pasibile venituri ratate, provenind, în principal, din erori de înregistrare în evidenţa contabilă, cele de patrimoniu sau de administrare a veniturilor, acestea nu asigură gestionarea în condiţii de legalitate şi eficienţă a banului public şi a patrimoniului public.

Deficienţe remediate

Totodată, auditul public poate fi considerat util şi eficient numai dacă are capacitatea de prevenire şi/sau înlăturare în timp optim a deficienţelor stabilite. Prin urmare, în urma acţiunilor întreprinse pe parcursul misiunilor de audit au fost remediate o parte din deficienţele constatate, consemnînd în acest sens următoarele:

• corectări în înscrierile contabile în cuantum de 6926,6 milioane lei;

• înregistrarea patrimoniului în evidenţa contabilă – 82,8 milioane lei;

• restituirea la BPN a mijloacelor financiare achitate neregulamentar – 0,3 milioane lei;

• încasarea la BPN a taxelor, impozitelor şi altor plăţi – 0,5 milioane lei;

• calcularea spre încasare a impozitelor, taxelor şi altor plăţi în sumă de 0,4 milioane lei etc.

În condiţiile în care în ultimii ani se perpetuă, practic, aceleaşi deficienţe şi nereguli, eliminarea cauzelor generatoare a acestora constituie o sarcină vitală şi primordială, redresarea fără echivoc a situaţiei fiind direct dependentă de: implementarea sistemului de management financiar şi control în autorităţile publice; îmbunătăţirea capacităţilor de administrare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare; remedierea managementului şi gestiunii patrimoniului public etc.

Implementarea recomandărilor din Raportul anual 2014

Curtea de Conturi, prin cerinţele şi recomandările dispuse autorităţilor/entităţilor auditate, contribuie plenar la consolidarea managementului financiar, dată fiind responsabilitatea expresă a acestora pentru realizarea unui management corect şi eficient, orientat spre rezultate şi performanţă.

În acest sens, Parlamentul Republicii Moldova a aprobat Hotărîrea nr.188 din 5 noiembrie 2015 privind Raportul anual 2014 al Curţii de Conturi asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public (în continuare – Raportul anual 2014) prin care s-a cerut Guvernului implementarea recomandărilor Curţii de Conturi expuse în raportul de referinţă. În vederea conformării la cerinţele înaintate, Guvernul a aprobat Planul de acţiuni privind implementarea recomandărilor din Raportul anual 2014³, astfel răspunzînd exigenţelor auditului public extern.

________________________

³ Hotărîrea Guvernului nr.288 din 12.03.2016 “Pentru aprobarea Planului de acţiuni privind implementarea recomandărilor din Raportul anual 2014 al Curţii de Conturi asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public”.

Analizele efectuate atestă că, din totalul acţiunilor planificate pentru implementarea recomandărilor, au fost realizate 38 de acţiuni, sau 63%, ceea ce denotă un nivel relativ de conformare în vederea redresării situaţiei în domeniul administrării fondurilor publice. O sinteză privind gradul de executare a acţiunilor planificate se reflectă în tabelul ce urmează.

Avînd în vedere slăbiciunile instituţionale la originea cărora sînt carenţele în aspect de relevanţă a cadrului juridic aferent, autorităţile vizate au iniţiat perfectarea actelor normative şi legislative de rigoare (17 proiecte), au realizat activităţi ce ţin de ajustarea/completarea reglementărilor (10 acte normative interne) şi au organizat activităţi de mediatizare şi instruire (11 activităţi).

În contextul celor expuse, reiterăm că sporirea responsabilităţii managerilor în materie de gestiune riguroasă a resurselor publice este posibilă numai în contextul susţinerii unui mediu de interacţiune conjugată a autorităţilor supreme legislative şi executive, pentru remedierea cauzelor generatoare de abateri şi nereguli, obiectivul fiind afirmarea consecventă a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate.

Sesizarea organelor de drept

În scopul gestionării şi raportării faptelor care au la bază suspiciuni rezonabile de fraudă/infracţiune, Curtea de Conturi, în corespundere cu prevederile Legii nr.261-XVI din 05.12.2008, a remis organelor de drept 9 materiale ale auditurilor realizate, ca urmare fiind pornite 14 cauze penale, emisă 1 ordonanţă de refuz în pornirea urmăririi penale, 4 materiale fiind în proces de examinare.

Informaţii detaliate privind rezultatul examinării materialelor Curţii de Conturi de către organele de drept sînt prezentate în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

Capitolul II.

RADIOGRAFIA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN

Controlul intern reprezintă un sistem organizat de managerul entităţii publice şi de personalul acesteia, care cuprinde totalitatea regulilor, procedurilor, politicilor, proceselor şi activităţilor realizate în cadrul entităţii publice, pentru gestionarea riscurilor şi oferirea asigurării rezonabile privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor asumate.

Obiectivul general al sistemului de control intern este promovarea unui grad avansat de răspundere managerială în utilizarea economă, eficientă şi eficace a fondurilor publice. Răspunderea este nucleul unei bune guvernări, iar Curtea de Conturi, prin activitatea pe care o desfăşoară, devine un element indispensabil al procesului complex de bună guvernare.

Prezentul capitol oferă o privire de ansamblu a nivelului de implementare a controlului intern în autorităţile şi instituţiile publice, fiind evidenţiate cele mai relevante constatări şi concluzii identificate de auditul public extern în perioada de referinţă.

Reieşind din faptul că organizarea corespunzătoare a sistemului de control intern vizează în mod direct calitatea gestiunii economico-financiare a entităţii, auditorii au urmărit cuantificarea carenţelor acestui sistem – unul generator de erori/ disfuncţionalităţi în administrarea fondurilor publice. În pofida faptului că sistemul de control intern este la al 6-lea an de implementare, Curtea, în mod repetat, sensibilizează autorităţile statului asupra neimplicării top-managementului instituţional şi corporativ în asumarea plenară a responsabilităţilor manageriale pentru edificarea, afirmarea şi consolidarea principiilor bunei guvernări.

Astfel, urmare a evaluărilor auditului public extern, se relevă că:

• contrar Declaraţiei privind buna guvernare, potrivit căreia managerii entităţilor publice auditate afirmă că sistemul MFC la nivelul instituţiei este organizat, implementat şi funcţionabil, realmente lucrurile sînt diferite, astfel că, în mare parte, instituţionalizarea sistemului este la etapa de pregătire/proiectare sau de implementare, fiind constituite grupuri de lucru în acest sens, este identificată şi iniţiată descrierea unor procese de bază/operaţionale, sînt stabilite şi descrise unele proceduri, acţiuni de control. De asemenea, se atestă absenţa procedurilor formalizate, inclusiv lipsa proceselor descrise în anumite domenii relevante ale activităţilor respective etc. În unele entităţi persistă tendinţa de implementare formală a controlului intern, fiind elaborate doar cîteva documente (proceduri operaţionale, registrul riscurilor etc.) care nu sînt aplicate în practică ori sînt nefuncţionale, condiţionînd o ineficacitate a acestuia şi, respectiv, a elementelor sale componente;

• similar perioadei anterioare, au fost atestate situaţii cînd activitatea auditului intern a inclus şi sarcini/atribuţii operaţionale delegate de conducere, care sînt incompatibile cu statutul şi atribuţiile legale. Un impediment substanţial în consolidarea funcţionalităţii auditului intern este perceperea eronată de către managementul instituţiei a mandatului şi atribuţiilor auditorului intern, acestuia fiindu-i delegate sarcini şi atribuţii improprii funcţiei deţinute, care-i pot compromite independenţa şi afecta imparţialitatea la efectuarea misiunilor de audit intern în domeniul contabilităţii, resurselor umane etc.

Impactul nefast asupra managementului fondurilor publice, inclusiv asupra calităţii activităţilor şi serviciilor publice prestate, condiţionat de carenţe şi disfuncţionalităţi în implementarea componentelor controlului intern din cadrul entităţilor publice auditate, a perpetuat aceleaşi slăbiciuni instituţionale, precum: ţinerea evidenţei contabile; achiziţiile; remunerarea muncii; recrutarea şi angajarea personalului; gestionarea patrimoniului; planificarea şi administrarea veniturilor etc.

Curtea de Conturi reţine atenţia în mod special asupra neregulilor privind elaborarea sau actualizarea procedurilor, ceea ce denotă că managerii entităţilor publice încă nu sînt conştienţi pe deplin de respectiva obligaţie legală şi nici chiar de beneficiul realizării ei, în vederea facilitării desfăşurării corecte a activităţilor ori a controlului acestora, prin intermediul procedurilor de rigoare. Este extrem de important ca toate procedurile elaborate să pună în valoare atît activitatea desfăşurată, tipul documentelor utilizate, cît şi atribuţiile ce trebuie respectate. Astfel, responsabilizarea managerilor din cadrul entităţilor publice, conştientizarea de către aceştia a responsabilităţilor lor în asigurarea eficienţei şi eficacităţii activităţilor desfăşurate rămîn în continuare o necesitate stringentă, o axiomă în asigurarea bunei guvernări a fondurilor publice.

În contextul celor expuse se remarcă că, deşi este aprobat cadrul normativ de bază aferent dezvoltării sistemului MFC şi auditului intern, acesta nu este unul funcţional şi necesită a fi revizuit/perfecţionat, iar conceptul de răspundere managerială nu este implementat în totalitate, sistemul actual de management al finanţelor publice de cele mai multe ori funcţionînd într-un cadru centralizat de luare a deciziilor de control. În vederea remedierii prezentei situaţii, este absolut necesar ca entităţile publice, prin conducătorii acestora, să asigure instituirea unui sistem de management orientat spre atingerea rezultatelor şi asigurarea gestionării corecte a finanţelor publice alocate, cu eliminarea riscurilor majore şi punerea accentului pe rezultate.

În acest scop, este necesar ca instituţiile publice să aibă clar definite atît obiectivele anuale şi strategice de activitate, cît şi rezultatele şi impacturile scontate, iar managerii lor să asigure interdependenţa clară între activităţile anuale desfăşurate şi obiectivele stabilite.

Este de menţionat şi faptul că, chiar dacă sistemele de control şi audit intern sînt definite ca instrumente ale conducerii care asigură prevenirea, detectarea şi corectarea erorilor din activitatea entităţilor, procesul de organizare şi implementare a acestora în administraţia publică locală este încă în faza incipientă. Conducătorii entităţilor nu pot sau nu vor să înţeleagă importanţa şi complexitatea acestui sistem, care este destinat să anihileze frauda şi risipa în utilizarea fondurilor publice. De cele mai multe ori, măsurile luate în vederea organizării sistemului de control sînt formale şi ineficiente, fiind simple consemnări pe hîrtie care nu se aplică în practică.

Astfel, Instituţia Supremă de Audit, prin rapoartele sale de audit, a înaintat un şir de recomandări referitoare la măsurile necesare în vederea remedierii deficienţelor/lacunelor constatate în organizarea, implementarea şi/sau dezvoltarea/consolidarea controlului intern, care fiind realizate vor contribui esenţial la îmbunătăţirea gestiunii fondurilor publice. Prin cerinţele şi recomandările înaintate, Curtea tinde să se asigure de faptul că sistemul de control intern nu va mai fi perceput şi tratat ca o simplă cerinţă legală suplimentară, ci ca un motor de asigurare a performanţei în entităţile publice.

Recomandări Parlamentului:

- să asigure perfecţionarea cadrului normativ/legal şi elaborarea cadrului normativ-secundar în domeniul controlului financiar public intern, care să garanteze implementarea eficientă şi eficace a acestuia;

- să solicite Guvernului responsabilizarea managerilor din cadrul entităţilor, asumarea de către factorii decizionali a eficienţei şi eficacităţii activităţilor gestionate;

- să solicite Guvernului revizuirea statutului şi a gradului de remunerare a personalului cu funcţii de audit intern.

Capitolul III.

ADMINISTRAREA FINANŢELOR PUBLICE

Pornind de la dezideratul potrivit căruia sistemul finanţelor publice, prin intermediul BPN, constituie cel mai important mijloc de promovare a politicilor publice pentru realizarea priorităţilor de dezvoltare social-economică în contextul resurselor disponibile reduse, auditul public extern acordă o atenţie primordială procesului bugetar în ansamblul său. Din aceste considerente, Curtea de Conturi verifică anual dacă instituţiile statului colectează resursele financiare redistribuite prin sistemul fiscal-bugetar într-un mod adecvat şi integral (pe de o parte) şi, respectiv, dacă beneficiarii alocaţiilor bugetare utilizează aceste fonduri în mod responsabil, eficient şi eficace (pe de altă parte). BPN, implicit, componentele acestuia (BS, BUAT, BASS, FAOAM) constituie instrumentul principal de redistribuire, bugetare şi realizare a tranzacţiilor aferente implementării obiectivelor de politici naţionale, sectoriale, regionale şi locale.

Responsabilitatea, transparenţa şi predictibilitatea sînt instrumente importante pentru o administrare corectă şi exigentă a bugetului, respectiv, ISA insistă, în acest sens, să considere aceste aspecte imperios valabile (necesare/relevante) unei bune guvernări.

Potrivit prevederilor art.31 din Legea Curţii de Conturi, ISA … efectuează anual, în mod obligatoriu, auditul rapoartelor Guvernului privind executarea din exerciţiul bugetar expirat: a) a bugetului de stat; b) a bugetului asigurărilor sociale de stat; c) a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

Un obiectiv important, în acest sens, este garantarea prin toate mijloacele de care dispune auditul extern a caracterului complet şi real al BPN şi conturilor publice, furnizînd Parlamentului şi altor beneficiari ai Rapoartelor de audit certitudine asupra amplorii şi evoluţiei angajamentelor/obligaţiilor financiare ale statului.

În această ordine de idei, Curtea de Conturi sensibilizează atenţia forului legislativ asupra necesităţii unei abordări cuprinzătoare în materie de sustenabilitate financiară şi buget fundamentat şi realist.

Deficienţa majoră în materie de politici şi reguli aferente managementului finanţelor publice, relaţiilor stat-contribuabil o constituie nerespectarea cronică a agendei aferente implementării procesului bugetar, mai cu seamă neaprobarea în termenele stabilite a legii bugetare anuale. Această situaţie creează o incertitudine generală pentru toţi actorii implicaţi: instituţiile statului – mediul de afaceri – publicul larg. Astfel, mediul economic reclamă îngrijorări justificate, dată fiind absenţa sau tergiversarea aprobării politicii actualizate de impozitare. Proiectul bugetului de stat pentru 2015 a fost prezentat Guvernului în data de 31.03.2015, termenul fiind la 25.08.2014.

Auditul extern reţine şi reiterează opinia vizavi de aspectele fragile, mai cu seamă ce ţin de fundamentarea indicilor macrofinanciari. Astfel, se atestă persistenţa deficitului de proceduri şi instrumente analitice de prognozare eficace, MF nedispunînd de un sistem comparabil şi actualizat de indicatori şi evaluări sintetice privind materia, respectiv, baza de impozitare (pe categorii de taxe/impozite) per domenii, sectoare şi teritorii. În consecinţă, veniturile bugetare prognozate nu reflectă identificarea integrală a impozitelor şi taxelor pasibile pentru calculare şi colectare, iar rectificările ulterioare ale parametrilor fiscal-bugetari confirmă o fundamentare nepotrivită a indicatorilor respectivi.

Conform raportărilor consolidate, în anii de referinţă (2012-2015) BPN a înregistrat în mod constant creşteri atît la venituri, cît şi la cheltuieli. Totodată, în comparaţie cu anii precedenţi, în 2015 nivelul colectărilor raportate la PIB a constituit circa 30%, ceea ce semnifică un regres, între timp rezervele în materie de extindere a bazei impozabile nefiind realizate (epuizate).

Nivelul de acumulare a veniturilor în 2015 a fost influenţat de scăderea semnificativă a exporturilor, suspendarea finanţării externe etc. Totodată, situaţia de mai sus denotă necesitatea eficientizării eforturilor autorităţilor responsabile de administrarea veniturilor în vederea responsabilizării contribuabililor pentru achitarea în termenele stabilite a impozitelor şi taxelor faţă de BPN, inclusiv a restanţelor. În comparaţie cu anul precedent, restanţele faţă de BPN sînt în diminuare cu 736,0 milioane lei, eficacitatea colectării acestora relativ sporind (10,0%, inclusiv organele fiscale – 10,8%, cele vamale – 4,3%). Ponderea în PIB a restanţelor faţă de BPN s-a redus faţă de anii 2013 şi 2014 cu 0,8 p.p., constituind 1,8%.

În vederea stingerii obligaţiunilor fiscale ale contribuabililor restanţieri, pe parcursul anului organele SFS au aplicat modalităţi de executare silită prevăzute de Codul fiscal, fiind încasate 879,2 milioane lei, sau cu 397,2 milioane lei mai mult decît în anul 2014. Începînd cu 2015, pentru prima dată SV a emis 97 de decizii cu privire la executarea silită a obligaţiei vamale, în valoare de 84,5 milioane lei, fiind încasate 17,1 milioane lei.

În aspectul tipurilor de bugete, la nivelul mai jos decît mediu de realizare pe BPN (92,9%) au fost realizate cheltuielile BUAT – 90,1%, şi cheltuielile BS – 91,0%. În aspect funcţional, ţinînd cont de structura sectorială, BPN rămîne orientat către sfera social-culturală (68,4%).

În contextul relaţiilor BS cu celelalte bugete (BASS, FAOAM, BUAT) în ce priveşte transferurile alocate, acestea au sporit cu 1,0 miliarde lei faţă de cele alocate în 2014 şi au constituit 13,5 miliarde lei, iar ca pondere în totalul cheltuielilor BS au înregistrat o evoluţie ascendentă (+2,2 p.p.), constituind 44,9%. Transferurile de la BS către alte niveluri de buget deţin o pondere semnificativă în totalul veniturilor acestora, ultimele continuînd a fi dependente de transferurile respective.

Auditul performanţei sistemului

 administrării veniturilor publice

Obiectivul

Evaluarea funcţionalităţii sistemelor instituţionale în cadrul autorităţilor de resort responsabile de administrarea veniturilor şi identificarea în acest sens a slăbiciunilor şi carenţelor generatoare de ineficienţă şi de subperformanţă.

Constatările şi concluziile principale:

• autorităţile statului cu atribuţii de administrare a impozitelor, taxelor, contribuţiilor/primelor sociale, mai cu seamă serviciile fiscale şi cele vamale, anual îşi sporesc capacităţile instituţionale aferente atribuţiilor de colectare a prelevărilor fiscal-bugetare;

• graţie eforturilor conjugate, completarea sistemului bugetar cu venituri provenite din obligaţii fiscale şi contribuţii înregistrează anual sporuri relative pe măsură;

• în acelaşi timp, auditul extern denotă şi reiterează deficienţe de sistem, lipsa de remediere din an în an a cărora nu creează premise pentru sporirea punctuală a conformării benevole, a gradului de colectare şi a cuantumului încasărilor în raport cu PIB-ul;

• autorităţile fiscale şi vamale nu au înregistrat progrese notabile în identificarea, evaluarea şi taxarea veniturilor ilicite provenite din tranzacţii/operaţii neoficializate (clandestine). În general, tema evaziunilor/fraudelor fiscale nu cunoaşte o abordare de sistem, instrumentele de combatere nefiind aplicate în mod sistemic, autorităţile vizate neposedînd expres o bază analitică relevantă şi aferentă unor acţiuni de rigoare;

• auditul intern şi controalele fiscale nu au clar definite reperele şi indicatorii de risc pentru iniţierea evaluărilor/verificărilor privind nedeclararea, neraportarea şi neonorarea obligaţiilor fiscale/contributive;

• colectivele şi personalul angajat în sistemul de administrare fiscală (în special) şi celui vamal nu sînt orientate, prin indicatori de rezultat, la sporirea punctuală a gradului de colectare (raportat la obligaţiile calculate). În consecinţă, restanţele fiscale (inclusiv contribuţiile/primele sociale) nu se diminuează, dimpotrivă, în unele zone se înregistrează un trend de creştere.

Auditul a concluzionat că performanţa sistemului administrării veniturilor publice este afectată de prezenţa unora şi aceloraşi probleme majore, care persistă pe parcursul mai multor ani, avînd impact negativ asupra îmbunătăţirii rezultatelor de asigurare a statului cu resursele necesare pentru exercitarea funcţiilor sale.

Cauzele şi impactul

Performanţa redusă preponderent se rezumă la capacităţile subdezvoltate ale administraţiilor fiscale şi vamale în materie de reguli şi proceduri standardizate şi transparente, precum şi la “regulile de joc” arbitrare, neclare şi impredictibile, inclusiv la origine avînd un cadru juridic instabil şi cu efecte retroactive. Un cadru legislativ şi normativ interpretabil, imprevizibil şi inaplicabil constituie impedimentul major în credibilizarea relaţiilor dintre agentul fiscal şi contribuabil.

Domeniul de fiscalitate, în circumstanţele generate de politici impredictibile şi administrare rigidă, reclamă o atitudine critică din partea mediului de afaceri şi contribuabililor-persoane fizice, ceea ce solicită o regîndire a sistemului per ansamblu.

Astfel, neregulile (2517,7 milioane lei) constatate de audit ţin de abateri şi erori cauzate de: neexecutarea sarcinii stabilite la colectarea veniturilor (93,8 milioane lei); neraportarea corectă a facilităţilor fiscale (60,6 milioane lei); diferenţe între veniturile declarate şi livrările de facturi fiscale (26,0 milioane lei); monitorizarea insuficientă a restanţei şi a plăţilor în avans; formarea supraplăţilor nejustificate (1458,9 milioane lei); decalajul fiscal (impozit pe venit) (469,4 milioane lei); neachitarea impozitelor, taxelor aferente comercializării bunurilor gajate; conlucrarea insuficientă între organele SFS; colaborarea slabă între IFS teritoriale şi organele de drept; neefectuarea inventarierii bunurilor sechestrate; neaplicarea procedurilor scrise de organele SFS (greşeli admise de sistem, 37,6 milioane lei); erori admise de contribuabili la raportarea obligaţiei fiscale (134,8 milioane lei); achitări incorecte de către contribuabili a obligaţiei fiscale; neaplicarea măsurilor operative de către Camera de Licenţiere (4,4 milioane lei); neachitarea taxei de licenţă (3,6 milioane lei); înscrierea eronată a taxei pentru folosirea drumurilor (198,4 milioane lei).

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru remedierea situaţiilor constatate de audit, entităţilor auditate le-au fost înaintate recomandări (32) în vederea eficientizării administrării veniturilor publice, prin prisma atribuţiilor ce le revin, administratorii de venituri urmînd să consolideze activităţile aferente proceselor de administrare a veniturilor în BPN, cu înlăturarea carenţelor şi problemelor care afectează semnificativ calitatea fundamentării prognozelor de venituri bugetare, colectarea deplină şi în termenele legale a obligaţiilor calculate, monitorizarea şi controlul facilităţilor fiscale, urmărirea şi aplicarea măsurilor de executare silită etc.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- dispunerea efectuării de către autorităţile fiscale şi vamale a unei analize care să urmărească sporirea eficienţei acestora prin îmbunătăţirea procedurilor de analiză a riscului fiscal şi vamal, în vederea întreprinderii acţiunilor de rigoare pentru o abordare de sistem şi operativă a evaziunilor/fraudelor fiscale şi vamale, precum şi examinarea completării/modificării cadrului normativ-legal aferent;

- monitorizarea riguroasă a modului de executare a prelevărilor fiscal-bugetare şi identificarea factorilor pentru sporirea capacităţilor instituţionale aferente atribuţiilor de colectare a obligaţiilor calculate.

Auditul Raportului Guvernului privind

executarea bugetului de stat

Potrivit prevederilor legale, Curtea de Conturi efectuează anual auditul Raportului Guvernului privind executarea din exerciţiul bugetar expirat a bugetului de stat.

Misiunea de audit a fost efectuată la MF, care este responsabil de executarea de casă a bugetelor de toate nivelurile prin intermediul sistemului trezorerial, asigurînd evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării, efectuarea cheltuielilor în conformitate cu Legea bugetară anuală, administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte bazate pe clasificaţia bugetară şi asigurarea serviciului datoriei de stat, cu întocmirea şi prezentarea Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar încheiat conform cadrului legal regulator.

Exerciţiul expirat al bugetului de stat reflectă instabilitate şi dezechilibre majore macroeconomice, la origine avînd: creşterea ratei inflaţiei, majorarea preţurilor, deprecierea semnificativă a monedei naţionale, reducerea importurilor şi exporturilor, creşterea continuă a datoriei sectorului public etc.

Conform datelor raportate de MF şi confirmate de auditul extern, principalii indicatori ai BS au constituit: la venituri – 28054,6 milioane lei efectiv, sau 95,5%, la cheltuieli – 30101,1 milioane lei, sau 91,0%. Comparativ cu parametrii stabiliţi, nu au fost încasate venituri în sumă de 1318,2 milioane lei şi, respectiv, nu au fost valorificate alocaţiile bugetare în sumă de 2961,6 milioane lei. Nivelul de executare a veniturilor per total a fost influenţat de nedebursarea granturilor externe, în valoare totală de 696,1 milioane lei, şi de neîncasarea unor tipuri de venituri la nivelul prevăzut. În totalul alocaţiilor nevalorificate, 850,4 milioane lei reprezintă valoarea ordinelor de plată nefinanţate şi restituite de Trezoreriile teritoriale, dat fiind deficitul acut de lichidităţi.

Ca rezultat al execuţiei anuale, a fost înregistrat un deficit bugetar de 2046,5 milioane lei, sau cu 1643,4 milioane lei sub nivelul precizat. Ponderea deficitului bugetar în PIB a atins nivelul de 1,7%, sau cu 1,3 p.p. mai puţin decît indicatorul prestabilit (3,0%), înregistrînd o creştere faţă de anul precedent cu 0,2 p.p.

Plafonul datoriei de stat interne (6982,2 milioane lei) a fost depăşit cu 243,2 milioane lei, sau cu 3,5%, constituind 7225,4 milioane lei, iar datoria de stat externă a fost realizată sub plafonul stabilit (1488,0 milioane dolari SUA) cu 151,0 milioane dolari SUA, la finele anului constituind 1337,0 milioane dolari SUA (echivalentul a 26283,8 milioane lei).

Obiectivul

Obţinerea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 este elaborat, în aspectele semnificative, în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Constatările şi concluziile principale

Sinteza constatărilor asupra execuţiei de ansamblu a bugetului de stat a relevat următoarele:

• bugetul de stat pentru 2015 nu a fost aprobat pînă la finele anului 2014, în perioada ianuarie-aprilie 2015 fiind aplicată procedura de executare a bugetului provizoriu. Impredictibilitatea procesului bugetar, mai cu seamă ce ţine de calendarul previziune-întocmire-aprobare, a generat multiple (re)evaluări şi ajustări rezultate cu devieri semnificative (prevederi-realizări efective) ale indicatorilor sintetici fiscal-bugetari: la venituri – (-1186,2 milioane lei/-3,9%), la cheltuieli – (-1590,4 milioane lei/-4,6%), deficitul bugetar fiind majorat cu 404,2 milioane lei (+10,2%);

• deşi veniturile bugetului de stat sînt în creştere continuă, evoluţia veniturilor efective în 2015 a înregistrat cel mai jos trend din anii 2009-2015 (95,5%). Nivelul de executare a veniturilor pe tipuri de venituri a variat de la 50,2% pînă la 339,0%, neîncasările constituind 1722,8 milioane lei, iar supraîncasările – 404,6 milioane lei;

• menţinerea restanţelor la plata obligaţiunilor contribuabililor faţă de bugetul de stat la un nivel semnificativ (1436,7 milioane lei), deşi acestea s-au diminuat faţă de anul precedent cu 126,2 milioane lei, sau cu 8,1%, a influenţat nivelul încasărilor la buget şi a limitat finanţarea activităţilor prevăzute în buget. În totalul neplăţilor înregistrate la finele anului 2015, neplăţile curente constituie 510,9 milioane lei (35,6%), iar neplăţile anilor precedenţi – 925,8 milioane lei (64,4%);

• decalaje persistente dintre venituri şi cheltuieli, respectiv, angajarea unor cheltuieli fără suport bugetar consistent şi predictibil conduc inevitabil la acumularea datoriilor (debitoare – de 1,12 miliarde lei, şi creditoare – de 1,23 miliarde lei);

• se atestă în continuare deficitul de reguli şi proceduri formalizate privind evaluarea, prognozarea şi raportarea impactului măsurilor de politică fiscal-bugetară, în special referitor la cuantificarea tuturor măsurilor ce au impact financiar asupra bugetului, precum şi la divizarea măsurilor aprobate iniţial de cele care apar suplimentar pe parcursul anului, ceea ce ar spori atît exactitatea, cît şi imaginea reală a impactului;

• analiza acurateţei prognozării necesarului de alocaţii bugetare scoate în evidenţă subevaluarea necesarului de alocaţii de către unii executori de buget, concomitent cu supraestimarea necesarului de către alţii, ceea ce indică un nivel scăzut de responsabilitate atît la nivelul executorilor de buget, cît şi la nivelul direcţiilor din cadrul MF implicate în elaborarea bugetului de stat, nivelul de executare a bugetelor executorilor de buget variind între 39,6% şi 100,0%;

• datoria de stat internă şi externă a înregistrat o evoluţie ascendentă faţă de anul precedent, constituind la finele anului 2015 suma de 33509,2 milioane lei, fiind în creştere cu 6038,6 milioane lei. Urmare a neexecutării obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate BNM pentru creditele de urgenţă ale unor instituţii financiare (13,6 miliarde lei), datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetele pentru următorii ani;

• în contextul altor subiecte auditate, se atestă neluarea în evidenţă a unor cote ale statului în capitalul social al ÎS şi SA, în valoare de 644,3 milioane lei.

Cauzele şi impactul

Principalele cauze care au determinat deficienţele constatate au fost:

• irelevanţa prognozelor macro- şi microfiscale care stau la baza elaborării indicatorilor bugetari;

• supraestimarea cheltuielilor de către executorii de buget, influenţînd nivelul de executare a cheltuielilor BS;

• insuficienţa resurselor financiare, inclusiv sistarea finanţării externe, a influenţat nivelul de executate atît a veniturilor, cît şi a cheltuielilor, a determinat restituirea la finele anului bugetar a ordinelor de plată neexecutate în valoare totală de 850,4 milioane lei;

• iresponsabilitatea unor executori de buget, în calitate de fondatori ai ÎS şi SA, a cauzat neluarea în evidenţă a cotei în capitalul social al statului.

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru realizarea conformă şi eficientă a funcţiilor de administrator de buget, MF urmează să întreprindă măsuri de:

• responsabilizare şi intensificare a activităţilor pentru asigurarea acumulării integrale a veniturilor la BS, cu identificarea rezervelor posibile, inclusiv la colectarea restanţelor la plata impozitelor şi taxelor faţă de BPN;

• intensificare a măsurilor de identificare şi combatere a evaziunilor fiscale şi vamale;

• cuantificare obligatorie a măsurilor cu impact financiar incluse în politicile fiscal-bugetare, cu raportarea integrală a impactului realizat;

• sporire a calităţii prognozelor de cheltuieli prin implementarea conformă a metodelor de prognozare, aprobate în Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului;

• restabilire integrală în evidenţa contabilă a executorilor de buget a cotei statului în capitalul social al ÎS şi SA, fondatori ai cărora sînt APC.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- asigurarea calităţii planificării indicatorilor bugetului de stat în aspectul tipurilor de venituri şi monitorizarea regularităţii executării de către administratorii de venituri, în vederea asigurării plenitudinii încasării plăţilor aferente veniturilor bugetului de stat;

- responsabilizarea executorilor de buget pentru estimarea reală a necesităţilor de cheltuieli şi bună guvernare a fondurilor publice;

- monitorizarea situaţiilor privind datoriile debitoare şi creditoare, cu implementarea unei discipline bugetare eficiente pentru excluderea tendinţei de formare şi creştere a acestora;

- responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice centrale, în calitate de fondatori ai întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni, să înregistreze conform şi să raporteze integral valoarea patrimoniului statului inclus în capitalul social al acestora, inclusiv din contul scutirilor acordate la plata dividendelor/defalcărilor din profitul net obţinut în perioadele precedente, în condiţiile prevederilor legale.

Auditul datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat

Evoluţia datoriei publice impune o abordare prudentă, respectiv, auditul extern evidenţiază cu maximă precauţie vulnerabilităţile şi riscurile adiţionale.

Pe parcursul mai multor ani, datoria sectorului public a înregistrat în mod constant o tendinţă ascendentă, înscriind la finele anului 2015 valoarea de 43183,7 milioane lei, sau cu o creştere faţă de 2014 cu 18,7% (+6817,8 milioane lei), constituind, raportată la PIB, 35,4% (+3,0 p.p.).

În structura soldului datoriei sectorului public, ponderea majoră o deţine datoria de stat – 77,6% (33509,2 milioane lei), urmată de datoria Băncii Naţionale a Moldovei – 15,4% (6669,7 milioane lei), datoria întreprinderilor din sectorul public – 6,0% (2591,9 milioane lei), şi datoria unităţilor administrativ-teritoriale – 1,0% (412,9 milioane lei).

Obiectivul

Oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că gestionarea şi raportarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat este realizată conform cadrului legal, precum şi identificarea riscurilor de nesustenabilitate şi impact.

Constatările şi concluziile principale

Conform evaluărilor de rigoare, auditul extern atestă:

• MF a stabilit parametrii de risc pe anul de gestiune⁴ reieşind din structura curentă a portofoliului datoriei de stat, în vederea monitorizării continue a riscurilor şi evitării expunerii majore a acestuia faţă de anumite tipuri de risc, indicatorii realizaţi încadrîndu-se în parametrii stabiliţi de Guvern;

________________________

⁴ Hotărîrea Guvernului nr.939 din 13.11.2014 “Cu privire la aprobarea Programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”.

• limita stabilită prin Legea bugetară 2015 la angajarea resurselor externe a fost respectată, asigurîndu-se onorarea în termen a obligaţiunilor privind deservirea datoriei externe. De notat că limita pentru angajarea surselor interne a depăşit plafonul stabilit cu 243,2 milioane lei. În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat externă exprimată în dolari SUA (1337,0 milioane dolari SUA) a înregistrat o creştere cu 30,9 milioane dolari SUA, sau cu 2,4%, iar datoria de stat internă (7225,4 milioane lei) s-a majorat cu 150,1 milioane lei, sau cu 2,1%;

• cheltuielile destinate serviciului datoriei de stat au crescut semnificativ în comparaţie cu cheltuielile anului precedent (+76,3%/+451,5 milioane lei), constituind 1043,3 milioane lei. Majorarea a fost influenţată de măsurile politicii monetare aplicate de BNM pentru menţinerea ratei inflaţiei: (i) rata de bază stabilită de BNM a fost în creştere, de la 6,5% în luna ianuarie pînă la 19,5% în luna decembrie; (ii) majorarea normei rezervelor obligatorii din mijloacele atrase în lei moldoveneşti şi în valută neconvertibilă, de la 14,0% pînă la 35,0% din baza de calcul, ceea ce a limitat lichidităţile pe piaţa financiară şi a influenţat creşterea de peste 3 ori a ratelor medii ponderate la VMS emise pe piaţa primară (în anul 2014 – 6,72%, în anul 2015 – 20,13%);

• trendul ascendent al datoriei de stat, implicit, al cheltuielilor aferente deservirii, sporeşte vădit costurile adiţionale, respectiv, creşte presiunea asupra BS. Această tendinţă stabil împovărătoare impune constrîngeri şi limitări de resurse în detrimentul altor angajamente primordiale, inclusiv de însemnătate socială;

• se semnifică un proces anevoios de rambursare a creanţelor BC “Investprivatbank” SA (în proces de lichidare) datorate MF. În perioada 2012-2015 au fost stinse datorii în cuantum de 66,5 milioane lei (inclusiv 5,0 milioane lei în anul 2015), soldul neonorat constituind 362,0 milioane lei;

• nerecuperarea integrală la BS a datoriilor debitorilor garantaţi pentru împrumuturile interne şi externe, precum şi a datoriilor beneficiarilor recreditaţi, care, la situaţia din 31.12.2015, au constituit 485,0 milioane lei şi 5237,7 milioane lei, respectiv, din care 449,4 milioane lei (92,7%) şi 575,5 milioane lei (11,0%), respectiv, reprezintă datoriile cu termenul de achitare expirat. Prezenţa datoriilor cu termenul de achitare expirat influenţează nivelul de asigurare cu resurse financiare necesare pentru satisfacerea necesităţilor BS pe termen mediu şi lung, astfel fiind necesară impunerea unor măsuri de evaluare şi monitorizare strictă/eficientă şi prudentă pentru menţinerea sustenabilităţii sistemului bugetar;

• neonorarea obligaţiunilor derivate din garanţiile de stat emise de MF pentru creditele de urgenţă acordate de BNM sistemului bancar, în condiţiile în care băncile supuse lichidării silite (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA, BC “Unibank” SA) au rambursat în anul 2015 doar 3,8% (532,5 milioane lei) din creditele de urgenţă acordate de BNM sub garanţia statului (14,2 miliarde lei), iar soldul nerambursat al creditelor de urgenţă la finele anului bugetar a constituit 13,7 miliarde lei.

Cauzele şi impactul

Consecinţele multiplicate ale crizei sectorului bancar sînt evidente, cauzele şi efectele de asemenea sînt clare. Respectiv, şi ajustările de rigoare urmează a fi prompte, în caz contrar amplificarea dezechilibrelor va fi inevitabilă. Prin urmare, abordările trebuie să fie sistemice, severe şi consecvente.

Măsurile dispuse pentru remediere

În situaţia creată, ISA consideră relevantă sporirea prudenţialităţii şi predictibilităţii în angajarea împrumuturilor noi şi în administrarea datoriei sectorului public, în special prin diversificarea instrumentelor de atragere a resurselor de capital, raţionalizarea costurilor şi anticiparea/diminuarea posibilelor riscuri de neonorare a angajamentelor asumate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- asigurarea monitorizării continue a situaţiei portofoliului datoriei de stat şi evitarea riscurilor de afectare a managementului datoriei publice, ca rezultat al nevalorificării integrale şi în termen a resurselor alocate pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe;

- ajustarea Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, în scopul redifinirii prudenţiale a normelor privind reglementarea plafonului volumului garanţiilor de stat emise pentru menţinerea stabilităţii financiare a statului; gestionarea crizelor financiare sistemice; monitorizarea riscurilor de împovărare semnificativă şi imprevizibilă a bugetelor de stat ulterioare, precum şi implementarea sistemelor de evaluare a performanţei managementului datoriei sectorului public şi eficienţei pe bază de indicatori-cheie;

- sporirea prudenţialităţii în angajarea împrumuturilor noi şi neadmiterea aprobării sau aprobării cu precauţie a deciziilor aferente acordării garanţiilor de stat şi recreditării de stat, care ar genera/amplifica crize financiare şi/sau ar împovăra bugetele ulterioare în cazul neonorării plăţilor la scadenţă.

Auditul Raportului Guvernului

privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat

Obiectivul

Auditul asupra exerciţiului bugetar 2015 a evaluat, prin verificările de rigoare, capacităţile instituţionale de administrare şi gestionare a BASS la venituri şi cheltuieli, avînd în vedere identificarea riscurilor posibile, scopul fiind oferirea unei certitudini privind conformitatea activităţilor şi tranzacţiilor efectuate, precum şi veridicitatea raportărilor financiare.

Constatările şi concluziile principale

Casa Naţională de Asigurări Sociale, în vederea realizării principiilor administrării BASS şi indicatorilor prevăzuţi pentru anul de referinţă, a acordat servicii în domeniul asigurărilor sociale cetăţenilor şi agenţilor economici, în corespundere cu politicile şi strategiile aferente sferei vizate. În acest sens, CNAS a desfăşurat acţiuni în materie de planificare financiară şi evidenţă contabilă, analiză şi monitorizare a executării indicilor raportaţi, care reflectă gestionarea mijloacelor financiare şi a patrimoniului public din exerciţiul bugetar expirat.

Analizînd cuantumul veniturilor (13432,5 milioane lei) şi cheltuielilor (13490,2 milioane lei) prin prisma cadrului juridic aferent şi ţinînd cont de faptul că prestaţiile de asigurări sociale reprezintă drepturile în bani sau în natură ce se cuvin persoanelor asigurate, care urmau a fi corelative contribuţiilor de asigurări sociale⁵, se relevă că suportul financiar (veniturile proprii) pentru onorarea angajamentelor respective a constituit 90,5% din necesar.

________________________

⁵ Art.7 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale.

Se denotă că indicii bugetari (efectivi per total în 2015) au înregistrat un anumit spor (venituri – cheltuieli) faţă de rezultatele exerciţiului bugetar 2014. În acelaşi timp, auditul a constatat că, pentru anul de referinţă, autorităţile de resort (MMPSF, CNAS, MF) nu au asigurat elaborarea, planificarea şi bugetarea BASS pe programe racordate la indicatori de rezultate şi performanţe, ceea ce nu a permis evaluarea impactului de rigoare.

Veniturile BASS, analizate în aspectul identificării, evaluării plenitudinii şi administrării indică asupra unui cumul de factori negativi ce influenţează completarea şi solvabilitatea bugetului vizat per ansamblu. Astfel, Curtea de Conturi a constatat situaţii problematice, care urmează a fi soluţionate de către CNAS, şi anume:

• monitorizarea neadecvată a procesului de înregistrare a plătitorilor la BASS şi de prezentare de către contribuabili a declaraţiilor obligatorii;

• înregistrarea unui nivel scăzut al declarării contribuţiilor de asigurări sociale (45,3% din totalul de 155,2 mii de plătitori), deşi acestea constituie sursa principală a veniturilor BASS;

• lipsa criteriilor de calificare a unor contribuabili ca “suspendat” (271,9 mii de unităţi), precum şi a activităţilor de monitorizare a acestora;

• luarea tardivă în evidenţă specială a unor obligaţiuni ale plătitorilor la BASS (68,9 milioane lei), dat fiind faptul că IFS teritoriale nu emit şi nu remit operativ deciziile corespunzătoare.

Verificarea conformităţii desfăşurării unor procese de organizare şi de plată a prestaţiilor sociale (generatoare de cheltuieli BASS), prin prisma competenţelor şi responsabilităţilor factorilor implicaţi sau interdependenţi (CTAS, organe de asistenţă socială, instituţii penitenciare), a evidenţiat următoarelor neconformităţi, cum ar fi:

• nerespectarea procedurilor de stabilire, acordare şi verificare a unor indemnizaţii şi alocaţii, precum şi de perfectare a dosarelor beneficiarilor;

• carenţe în organizarea procesului de plată a prestaţiilor sociale, care au determinat nerespectarea de către prestatorii de servicii de plată a condiţiilor stabilite, precum şi neasigurarea cu datele necesare pentru raportarea indicatorilor BASS;

• nerespectarea cadrului legal-normativ ce reglementează procesul de achiziţie a serviciilor de plată a prestaţiilor sociale şi nedocumentarea acestuia.

Totodată, misiunea de audit a rezumat că executarea BASS, în aspectele semnificative, a fost raportată integral, iar în cazuri specifice au fost admise situaţii problematice, determinate de incertitudinea cadrului normativ la unele capitole (raportarea sumelor restituite pe conturile CNAS de către prestatorii de servicii de plată a prestaţiilor sociale, ca urmare a neridicării acestora de către beneficiari şi a sumelor aferente prestaţiilor recalculate şi restituite de beneficiari).

Cauzele şi impactul

Politicile şi procedurile adoptate de conducerea CNAS nu au asigurat desfăşurarea organizată şi conformă a activităţii privind administrarea şi gestionarea BASS, inclusiv respectarea strictă a reglementărilor în vigoare, fapt care, cu certitudine, a determinat apariţia neconformităţilor şi carenţelor atît în procesul de formare a veniturilor, cît şi de executare a cheltuielilor destinate acordării prestaţiilor sociale.

Totodată, administrarea contribuţiilor sociale continuă a fi exercitată de către CNAS şi autorităţile fiscale, ceea ce determină suprapuneri de competenţe. Disfuncţionalităţile influenţează gradul redus de declarare a contribuţiilor şi de identificare a contribuabililor, respectiv, de percepere ulterioară a defalcărilor.

Actuala administrare duală a contribuţiilor destinate BASS (CNAS – IFPS), prin suprapunerea unor atribuţii şi activităţi de evidenţă şi urmărire a plăţilor, respectiv, aplicarea instrumentelor aferente încasării contribuţiilor, reprezintă un sistem anacronic ce consumă resurse umane şi financiare de proporţii şi nejustificate, a căror ineficienţă este evidentă. Misiunea de audit a atestat că cheltuielilor de organizare şi funcţionare a sistemului public de asigurări sociale le reven 1,7%, sau 231,9 milioane lei (inclusiv pentru mentenanţa sistemului informaţional al CNAS – circa 18,0 milioane lei) din totalul cheltuielilor BASS. În context, se impune necesitatea evaluării impactului investiţiilor şi costurilor aferente programelor implementate de CNAS pentru funcţionarea sistemului actual.

Măsurile dispuse pentru remediere

Implementarea recomandărilor şi cerinţelor înaintate de Curtea de Conturi va asigura remedierea situaţiilor problematice ce ţin de respectarea cadrului de reglementare, precum şi de ajustare a celui existent, inclusiv de raportare a indicatorilor BASS. Totodată, aceste măsuri vor sprijini consolidarea controlului intern al entităţilor vizate în vederea îmbunătăţirii proceselor operaţionale de formare a veniturilor şi gestionare a cheltuielilor destinate protecţiei sociale.

Un alt punct de vedere în asigurarea colectării conforme a contribuţiilor sociale constă în necesitatea preluării de către IFPS a administrării integrale a defalcărilor respective.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- asigurarea bugetării BASS pe programe şi principii de performanţă, în baza indicatorilor (măsurabili) de rezultat;

- reconsiderarea aspectelor de politici şi administrare aferente îmbunătăţirii formării şi gestionării BASS, inclusiv în vederea eficientizării managementului financiar şi controlului intern;

- elaborarea şi înaintarea propunerilor privind revizuirea cadrului legal aferent veniturilor BASS în calitate de parte integrantă a Codului fiscal.

Auditul conformităţii Raportului Guvernului

privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală

Obiectivul

Curtea de Conturi, conform mandatului său, auditează anual fondurile obligatorii de asistenţă medicală, administrate şi raportate de Compania Naţională de Asigurări în Medicină.

Obiectivul de bază al misiunii de audit a constat în exprimarea opiniilor de audit, prin oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că mijloacele financiare reflectate în Raportul Guvernului privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală în anul 2015 sînt, sub toate punctele semnificative, administrate, utilizate şi raportate regulamentar, prezentînd o imagine fidelă.

Pentru realizarea acestuia, misiunea de audit şi-a stabilit un obiectiv cu scop special, prin colectarea probelor la 3 instituţii medico-sanitare publice republicane⁶, a căror consolidare a permis auditului să concluzioneze conformitatea şi plenitudinea raportării mijloacelor FAOAM, în aspectele de contractare a serviciilor medicale, administrare a medicamentelor, raportare a uzurii mijloacelor fixe, precum şi de executare a contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor investiţionale.

________________________

⁶ IMSP Institutul de Medicină Urgentă, IMSP Spitalul Clinic Republican, IMSP Institutul Mamei şi Copilului.

Constatările şi concluziile principale

CNAM, în scopul realizării principiilor administrării FAOAM (5062,9 milioane lei) şi a indicatorilor prevăzuţi pentru anul 2015, a contractat servicii medicale cu 437 de instituţii medicale, inclusiv cu 67 de entităţi private.

În acest sens, CNAM a desfăşurat activităţi de planificare, contractare şi consolidare a datelor raportate de instituţiile medicale, a analizat şi monitorizat indicii executaţi şi raportaţi care reflectă datele gestionării mijloacelor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

Conţinutul Raportului de audit asupra conformităţii Raportului Guvernului privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală în anul 2015 atestă că procesele operaţionale ale CNAM la gestionarea FAOAM sînt organizate cu întrunirea rigorilor juridice. În acelaşi timp, auditul a identificat unele deficienţe şi neconformităţi, precum:

• veniturile FAOAM aferente cuantumului primelor de asigurări obligatorii de asistenţă medicală, în cotă procentuală de 9% (2764,3 milioane lei), au fost planificate şi aprobate în timp ce cadrul strategic de dezvoltare al CNAM pe perioada 2015-2016 prevedea menţinerea cotei de 8%;

• veniturile FAOAM provenite din transferurile de la BS pentru categoriile asigurate de Guvern (2125,9 milioane lei) au fost planificate cu aplicarea cotei procentuale de 12,1% la suma cheltuielilor de la care se calculează transferurile, pe cînd Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale⁷ nu admite stabilirea unor astfel de cote prin alte acte decît prin legea bugetară anuală;

________________________

⁷ Art.17 alin.(3) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

• analiza evoluţiei ponderii structurale a veniturilor FAOAM în perioada 2011-2015 denotă că transferurile de la BS au fost în descreştere (de la 56,3% la 43,3%), în timp ce veniturile din contribuţiile primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală şi din alte venituri au fost în creştere (de la 43,7% la 56,6%);

• CNAM nu deţine date privind justificarea calculelor transferurilor de la BS, ceea ce nu asigură transparenţa la acest capitol;

• încasarea veniturilor FAOAM a fost afectată de acumularea ritmică a transferurilor de la BS (2197,6 milioane lei);

• CNAM nu a asigurat, în procesul de contractare a serviciilor medicale (4899,6 milioane lei), documentarea proceselor-verbale ale negocierilor privind stabilirea indicatorilor specifici (tariful şi complexitatea acestora), ceea ce nu oferă transparenţă procesului de contractare a serviciilor medicale de către Companie;

• nerealizarea obiectivelor specifice din politicile de sănătate, aferente Fondului măsurilor de profilaxie, prin neinstituirea, conform prevederilor cadrului strategic⁸, de către MS şi CNAM a Consiliului coordonator, a cauzat neaprobarea de către acesta a planului anual de mijloace financiare şi a priorităţilor măsurilor de profilaxie;

• aprobarea de către CNAM a obiectivelor prioritare ale Fondului măsurilor de profilaxie în lipsa indicatorilor de rezultat, cu axarea pe indicatorii de produs/evenimente (număr de copii, de instruiri etc.), nu a asigurat evaluarea gradului de îndeplinire a scopurilor stabilite;

• la executarea mijloacelor Fondului de dezvoltare şi modernizare a prestatorilor publici de servicii medicale (154,3 milioane lei), CNAM nu a organizat un sistem funcţional de consolidare a responsabilizării şi justificării gestionării optime a resurselor⁸ (50,8 milioane lei);

________________________

⁸ Art.1 din Legea nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern.

• colectarea probelor de audit de la 3 IMSP republicane⁹ care au contractat servicii medicale în valori semnificative¹⁰, raportate de către acestea şi consolidate în Raportul Guvernului privind executarea FAOAM pentru anul 2015, a constatat unele deficienţe şi neconformităţi, cum ar fi:

________________________

⁹ Rapoartele auditului asupra conformităţii gestionării şi raportării situaţiilor financiare ale FAOAM de către Instituţiile Medico-Sanitare Publice Institutul de Medicină Urgentă, Spitalul Clinic Republican şi Institutul Mamei şi Copilului în anul 2015.

¹⁰ 579,7 milioane lei din totalul de 1422,9 milioane lei, sau 47% din mijloacele contractate de instituţiile republicane.

- serviciile medicale spitaliceşti au fost contractate fără stabilirea indicelui de complexitate, ceea ce nu a asigurat transparenţa şi posibilitatea evaluării de către IMSP a nivelului de acoperire a costurilor real suportate în raport cu cele contractate;

- acordarea serviciilor medicale spitaliceşti pacienţilor asiguraţi peste numărul de cazuri contractate cu CNAM¹¹ a determinat cheltuieli suplimentare şi costuri neacoperite în sumă de 50,2 milioane lei, ceea ce a generat insuficienţa mijloacelor financiare cu înregistrarea datoriilor faţă de furnizori¹² şi a avut impact asupra sustenabilităţii economice a IMSP;

________________________

¹¹ IMSP SCR – cu 193 cazuri, IMSP IMC – cu 4523 cazuri.

¹² 139,6 milioane lei pentru 3 IMSP.

- IMSP auditate au achiziţionat medicamente şi produse parafarmaceutice depăşind suma limită planificată în planul de achiziţii (cu 49 milioane lei);

- procesul de executare neconformă şi parţială a contractelor de achiziţie a medicamentelor a fost determinat de unii factori, precum: stabilirea condiţiilor contractuale şi a termenelor de livrare de către AMDM fără coordonarea cu IMSP şi în lipsa sursei financiare disponibile; existenţa datoriilor faţă de furnizori; lipsa, în unele cazuri, a medicamentelor la depozitul furnizorului, precum şi neîntocmirea regulamentară a comenzilor de medicamente de către IMSP etc.;

- distribuirea medicamentelor şi consumabilelor din farmaciile spitaliceşti spre secţii nu a fost realizată în deplină măsură, ceea ce a determinat neasigurarea subdiviziunilor cu medicamentele necesare şi, respectiv, riscuri privind acordarea incompletă a serviciilor medicale sau achiziţionarea acestora din contul pacienţilor;

- completarea fişelor de prescripţii medicale cu introducerea corectărilor privind cantitatea, tipul şi dozele prescrise nu justifică casarea şi administrarea reală de către pacienţi (122,6 milioane lei), precum şi raportarea medicamentelor destinate realizării Programelor naţionale în cadrul asistenţei medicale spitaliceşti (53,2 milioane lei), ceea ce nu prezintă o imagine reală şi fidelă a cheltuielilor pentru medicamente;

- lipsa amortizării, ca element al costului cazului tratat aferent serviciilor medicale spitaliceşti, nu asigură înlocuirea mijloacelor fixe, în condiţiile în care mijloacele Fondului de dezvoltare şi alte mijloace guvernamentale nu asigură finanţarea lor;

- neconformităţile sistemice admise de entităţile implicate în aprobarea, finanţarea şi utilizarea mijloacelor din Fondul de dezvoltare şi modernizare a prestatorilor publici de servicii medicale au determinat nerealizarea scopului propus al proiectelor investiţionale¹³ finanţate din FAOAM (76,8 milioane lei) şi raportarea eronată de către IMSP IMU a realizării indicatorilor scontaţi (12,3 milioane lei).

________________________

¹³ IMSP IMU – investiţii totale de 68,0 milioane lei şi cheltuieli suplimentare de întreţinere de 1,2 milioane lei; IMSP SCR – investiţii totale de 7,6 milioane lei.

Cauzele şi impactul

Factorii de decizie nu au asigurat procese de control intern funcţionale, ceea ce a cauzat disfuncţionalităţi sistemice, neconformităţi, precum şi raportarea eronată a unor date. Aceste circumstanţe au generat confruntarea cu situaţii de insuficienţă financiară şi, implicit, neonorarea termenelor de achitare faţă de IMSP, care în anul 2015 au activat în condiţii de dificultate financiară privind onorarea obligaţiunilor faţă de furnizori. Lipsa unui program de evidenţă şi distribuire a medicamentelor pentru instituţiile medicale a condiţionat nejustificarea casării şi administrării reale de către pacienţi a mijloacelor FAOAM.

Totodată, lipsa indicatorilor de rezultat nu oferă date şi posibilitatea de evaluare a implementării politicilor în domeniul sănătăţii, precum şi a Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2015-2016.

Măsurile dispuse pentru remediere

Curtea de Conturi, urmare a realizării activităţilor de audit, a exprimat opinii cu rezerve atît în aspecte financiare, cît şi de conformitate. Astfel, în vederea îmbunătăţirii sistemului de control intern, transparenţei decizionale, precum şi conformităţii administrării mijloacelor FAOAM, au fost înaintate recomandări de remediere, care ar trebui să prezinte utilitate instituţiilor auditate şi părţilor implicate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- revizuirea sarcinilor şi obiectivelor strategice stabilite, precum şi a nivelului de executare pe deplin şi în termenele scontate aferente domeniului sănătăţii şi finanţate din FAOAM;

- asigurarea bugetării FAOAM pe programe şi principii de performanţă, în baza indicatorilor de rezultat.

Auditul bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale

Obiectivul

Auditul public extern al autorităţilor publice locale rămîne în continuare axat pe problemele ce ţin de relevanţa managementului resurselor publice, exercitat de AAPL conform competenţelor şi responsabilităţilor aferente în condiţiile legii. În acest sens, activitatea de audit a fost exercitată şi direcţionată pe aspectele ce ţin de: evaluarea respectării de către AAPL a legalităţii şi regularităţii în procesul bugetar; asigurării estimărilor fundamentate ale proiecţiilor fiscal-bugetare; administrării prudente şi raportării autentice a veniturilor şi cheltuielilor. Prin verificările la entităţile publice de interes local, Curtea de Conturi a urmărit următoarele obiective:

• au asigurat AAPL valorificarea deplină a potenţialului pasibil de venituri bugetare, precum şi plenitudinea administrării acestora în conformitate cu cadrul legal în vigoare?

• au justificat AAPL angajarea şi gestionarea regulamentară şi exigentă a cheltuielilor bugetare?

• au respectat AAPL legalitatea şi regularitatea privind managementul financiar-contabil şi conformitatea raportărilor bugetare?

Constatările şi concluziile principale

În pofida evaluărilor precedente şi recomandărilor specifice activităţilor de gestionare a resurselor şi fondurilor publice în cadrul UAT, Curtea de Conturi reiterează că abaterile şi neregulile nu numai că persistă, dar rămîn încă semnificative, practic, în toate AAPL supuse procedurilor de audit. Astfel, rapoartele de audit public extern au elucidat că:

• procedurile aferente implementării procesului bugetar la “venituri” nu întrunesc exigenţă suficientă şi instrumente analitice relevante în materie de evaluări ale potenţialului economic aferent bazei de impozitare, precum şi nu asigură pe deplin plenitudinea calculelor şi perceperii impozitelor/taxelor. Practicile aplicate în cadrul planificării şi administrării veniturilor bugetare nu rezidă din relevanţa şi credibilitatea datelor care au stat la baza proiecţiilor fiscal-bugetare şi nu insuflă încrederea de rigoare;

• organele financiare, economice, statistice şi fiscale nu şi-au asumat responsabilităţile de rigoare în materie de coparticipare punctuală la exerciţiul de evaluare a indicilor fiscal-bugetari, respectiv, nu dispun de datele necesare pentru întocmirea calculelor de rigoare. Totodată, AAPL nu au întreprins măsuri sistemice în materie de identificare, evaluare şi monitorizare a potenţialului economico-financiar al teritoriului, care ar asigura o relativă sustenabilitate financiară a bugetelor UAT;

• AAPL nu şi-au mobilizat eforturile privind colectarea operativă a creanţelor bugetare aferente impozitelor şi taxelor locale, precum şi nu au asigurat măsuri corespunzătoare pentru sporirea veniturilor rezultate din inventarierea masei, respectiv, bazei de impozitare efective la nivelul UAT;

• autorităţile de profil, în procesul de evaluare şi prognoză fiscală, se limitează doar la previziunile scontate, axate preponderent pe indicii dinamici din perioada precedentă, fără a ţine cont de factorii ce influenţează evoluţiile structurale;

• procesul de planificare a veniturilor publice rămîne a fi unul vulnerabil, fapt demonstrat de devierile semnificative între indicii stabiliţi şi cei efectiv realizaţi;

• noul sistem de formare a bugetelor locale şi a relaţiilor interbugetare nu a atins scopul urmărit, nefiind asigurată consolidarea bazei fiscale a APL şi nefiind respectate prevederile legale privind fondul de compensare în raporturile interbugetare, astfel majorîndu-se gradul de dependenţă al UAT de transferurile de la BS, acestea fiind în creştere permanentă;

• se atestă o preocupare necorespunzătoare din partea conducerii entităţilor publice în asigurarea veridicităţii datelor din situaţiile financiare şi instituirii unui management financiar orientat spre o bună gestiune economico-financiară, astfel fiind ignorat cadrul juridic aferent;

• au fost admise transferuri supradimensionate de la bugetul de stat la bugetele raionale şi ulterior la bugetele UAT de nivelul I, fără a ţine cont de devierile semnificative referitor la numărul de beneficiari ai serviciilor publice, precum şi de mecanismul de stabilire a normativelor de cheltuieli;

• domeniul de investiţii şi reparaţii capitale rămîne în continuare afectat de nereguli, auditurile neconsemnînd îmbunătăţiri în acest sens. Au fost admise angajarea cheltuielilor fără suport de resurse financiare disponibile; necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor legale/regulamentare; utilizarea/cheltuirea neregulamentară şi/sau ineficientă a mijloacelor financiare, în lipsa racordării la criterii de cost-eficienţă şi orientării pentru satisfacerea necesităţilor colectivităţilor locale;

• iniţierea unor construcţii noi fără darea în exploatare a celor demarate anterior, fapt ce generează imobilizarea (îngheţarea)/dezafectarea mijloacelor bugetare în obiectele în curs de execuţie, acţiuni care contravin principiilor bunei guvernări;

• organizarea, implementarea, exercitarea şi dezvoltarea sistemelor controlului intern/managerial în cadrul entităţilor supuse auditării este la un nivel scăzut şi nu asigură corespunzător gestionarea în condiţii de legalitate şi eficienţă a banului public şi a patrimoniului public şi privat al UAT.

Cauzele şi impactul

• sfidarea de către factorii responsabili şi decizionali a cadrului legal şi regulator aferent procesului bugetar şi gestiunii economico-financiare;

• deficitul de abilităţi profesionale în materie de buget, impozite, taxe, evidenţă contabilă/financiară, jurisprudenţă etc.;

• atitudinea necorespunzătoare a autorităţilor centrale de resort pentru instruirea cadrelor din teritoriu, suportul metodologic fiind neactualizat sau absent;

• neimplementarea adecvată a principiilor bunei guvernări, implicit, a sistemului de control intern în administraţia locală.

Urmare a evaluărilor de rigoare, impactul generat de neconformităţile atestate se caracterizează prin următoarele:

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru remedierea abaterilor de la cadrul legal şi regulamentar, precum şi iregularităţilor care au influenţat calitatea gestiunii finanţelor publice locale, Curtea de Conturi a dispus, în mod consecvent, măsuri privind:

• asigurarea unui cadru organizaţional de conlucrare/interacţiune punctuală şi rezultativă între subdiviziunile Consiliului raional, organul fiscal, alte părţi implicate în subprocesul de evaluare/planificare bugetară, implementînd în acest sens modele analitice şi proceduri tehnice aferente inventarierii potenţialului economic şi bazei impozabile, cu delegarea corespunzătoare a responsabilităţilor;

• standardizarea sistemului de proceduri privind crearea bazei de impozitare fundamentate; instruirea metodologică şi practică a personalului implicat în procesele de elaborare a proiecţiilor fiscal-bugetare pe toate categoriile de venituri fiscale şi nefiscale luate în calcul la formarea veniturilor proprii ale bugetelor UAT;

• stabilirea, înregistrarea, urmărirea şi încasarea obligaţiunilor de plată în bugetele locale şi întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea diminuării restanţelor faţă de BPN;

• instituirea procedurilor de control intern la excluderea terenurilor din circuitul agricol, cu întreprinderea măsurile de rigoare în vederea redresării situaţiei create, precum şi la administrarea mijloacelor obţinute din vînzările de terenuri destinate să asigure utilizarea regulamentară şi neadmiterea efectuării unor cheltuieli contrar destinaţiei şi competenţei legale;

• elaborarea şi aprobarea unor politici clare şi distincte în aspectul criteriilor ce ţin de planificarea, determinarea şi executarea conformă a cheltuielilor bugetare;

• implementarea proceselor operaţionale şi procedurilor eficiente de control intern, care să asigure conformitatea întregului proces de efectuare a achiziţiilor publice, precum şi la toate etapele de executare a lucrărilor capitale;

• stabilirea priorităţilor în vederea finanţării lucrărilor de construcţii/reparaţii capitale în curs de execuţie, cu identificarea mijloacelor necesare şi implementarea măsurilor de rigoare pentru finalizarea lucrărilor;

• îmbunătăţirea calităţii managementului financiar-contabil; asigurarea contabilizării/raportării regulamentare a situaţiilor financiare.

Identificînd cauzele şi efectele generatoare de nereguli în administraţia locală, Curtea de Conturi a dispus în acest sens măsuri de remediere privind competenţele autorităţilor publice centrale de resort, mai cu seamă ale Guvernului, Cancelariei de Stat şi oficiilor sale teritoriale, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Serviciului Fiscal de Stat, Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru.

Recomandări Parlamentului

În contextul celor consemnate şi luînd în considerare starea perpetuă a lucrurilor, Curtea de Conturi reiterează recomandările anterioare privind iniţierea de către comisiile parlamentare permanente a audierilor autorităţilor publice centrale de profil şi a celor locale privind interacţiunea acestora în implementarea efectivă a cadrului legal-normativ aferent afirmării autonomiei decizionale şi financiare locale, descentralizării fiscal-bugetare şi creării premiselor pentru sporirea durabilă a bazei economico-financiare a UAT de toate nivelurile.

Evaluarea sistemului de facilităţi fiscale

Obiectivul

Întrucît practicile aplicate în Republica Moldova în materie de regim preferenţial de taxe şi impozite, prin scutiri şi facilităţi, diferă, în viziunea Curţii de Conturi, semnificativ de bunele practici internaţionale, auditul extern şi-a propus identificarea punctelor slabe în problematica vizată.

Constatările şi concluziile principale

Misiunea de audit a constatat ambiguităţi şi vulnerabilităţi semnificative adiţionale practicilor de iniţiere, supervizare şi implementare a regimului de facilitare fiscală/vamală. Astfel, necesită a fi cuantificate următoarele slăbiciuni:

• atît prevederile Codului fiscal, cît şi amendamentele adiţionale politicilor anuale aferente fiscalităţii nu întrunesc rigorile de fundamentare a impactului scontat în aspectele ce ţin de relansarea economică per total, inclusiv per sectoarele vizate, precum şi a efectelor de ordin social (locuri de muncă etc.);

• susţinerea importatorilor, prin exceptarea de taxe la echipamentele tehnologice, nu este condiţionată de o clasificare punctuală a activelor materiale destinate includerii în capitalul social a subiecţilor producători în funcţie de profilul gestiunii economice;

• lipsa unor instrumente pentru identificarea deplină, corectă şi operativă a beneficiarilor de facilităţi fiscale, precum şi a volumului acestora a determinat neraportarea de către SFS a facilităţilor fiscale acordate serviciilor financiare în sumă de circa 2192,2 milioane lei (2015);

• instrumentele de care dispun SV şi SFS nu oferă o garanţie cu privire la respectarea de către beneficiari a condiţiilor necesare de beneficiere de facilităţi fiscale şi vamale;

• lipsa prevederilor legale cu privire la raportarea costurilor şi rezultatelor obţinute de beneficiarii facilităţilor fiscale/vamale a cauzat neparticiparea tuturor beneficiarilor/contribuabililor în procesul de raportare a facilităţilor fiscale/vamale acordate anual de stat, precum şi a impactului obţinut.

Cauzele şi impactul

Deficienţele şi neregulile atestate au fost cauzate de:

• funcţionalitatea controalelor efectuate de instituţiile abilitate cu drepturi delegate aferente procesului de executare a facilităţilor fiscale şi vamale este limitată de neaplicarea în deplină măsură a tuturor instrumentelor legale de care dispun;

• neasigurarea efectuării unei analize a impactului/rezultatului acordării facilităţilor fiscale şi vamale de către MF, responsabil de monitorizarea facilităţilor fiscale şi vamale, care s-a limitat doar la generalizarea şi sistematizarea informaţiilor la nivel de costuri ale acestora;

• neconformarea raportării depline de către MF a facilităţilor fiscale şi vamale, cu circa 5762,8 milioane lei mai puţin decît datele organelor vamale şi fiscale, nu a asigurat veridicitatea şi plenitudinea datelor prezentate Parlamentului şi publicului vizînd costurile reale ale facilităţilor fiscale şi vamale.

Conform estimărilor MF, anual statul acordă regim fiscal preferenţial, cuantumul valoric constituind în medie 10-14 la sută în raport cu PIB-ul (ceea ce este semnificativ), impactul aferent nefiind cuantificabil din lipsa criteriilor de rezultat şi performanţă.

Măsurile dispuse pentru remediere

Urmare a misiunii de audit, au fost formulate recomandări (11) în vederea îmbunătăţirii procesului de estimare, aprobare, executare, raportare şi evaluare a impactului economico-social al facilităţilor fiscale şi vamale acordate de stat.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- în comun cu părţile implicate, să reevalueze cadrul juridic în materie de regim fiscal preferenţial pentru ajustările de rigoare în sensul determinării unor criterii relevante pentru sporirea impactului economic şi social derivat din acordarea facilităţilor.

Capitolul IV.

ADMINISTRAREA PATRIMONIULUI PUBLIC

 ŞI ALTOR RESURSE PUBLICE

Administrarea patrimoniului public local

Scopul şi obiectivele

Auditul public extern anual acordă o deosebită atenţie gestionării de către autorităţile statului a patrimoniului proprietate publică, în general, şi a portofoliului administrat de către autorităţile publice locale, în particular. De notificat că aceste bunuri materiale: active transmise în gestiune economică; bunuri imobiliare (clădiri, terenuri cu diferită destinaţie, bazine de apă etc.), constituie o bază solidă pentru activitatea de prestări servicii (pe de o parte) şi pentru generarea profiturilor, impozitelor/taxelor şi dividendelor (pe de altă parte) – surse pasibile pentru dezvoltarea infrastructurii locale.

Din aceste considerente, misiunile de audit au cuantificat următoarele obiective:

• au asigurat AAPL şi entităţile de resort conformitatea gestionării şi integrităţii patrimoniului public?

• au asigurat AAPL managementul financiar-contabil regulamentar al fondurilor proprietate publică şi veridicitatea raportărilor financiare?

• au asigurat AAPL eficienţa/eficacitatea gestiunii activelor economice transmise în administrarea întreprinderilor municipale/comunale?

• AAPL au dispus utilizarea relevantă a patrimoniului public în cadrul relaţiilor de folosinţă şi înstrăinare?

• au asigurat AAPL impactul fiscal-bugetar rezultat din administrarea patrimoniului public local?

Constatările şi concluziile principale

Măsurile întreprinse de AAPL de toate nivelurile în materie de management al patrimoniului public nu au întrunit rigorile de legalitate, regularitate şi eficienţă în gestionarea acestuia, astfel fiind admise multiple abateri şi nereguli. Principalele deficienţe, majoritatea cărora se atestă an de an, sînt exprimate prin:

• neasigurarea înregistrării drepturilor patrimoniale asupra patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile; neînregistrarea şi necontabilizarea corespunzătoare a patrimoniului proprietate publică, inclusiv transmis în gestiunea IMSP şi ÎM;

• neevaluarea tuturor elementelor patrimoniale (funciare, forestiere, acvatice, bunuri imobile, obiecte din infrastructură etc.), nevalorificarea potenţialului profitabil al patrimoniului;

• neînregistrarea regulamentară la autoritatea cadastrală şi neasigurarea evidenţei conforme a unor conducte de gaz;

• administrarea neconformă şi monitoringul ineficient atît asupra activităţii entităţilor fondate, cît şi a patrimoniului transmis în gestiunea acestora; neonorarea cu prudenţă a atribuţiilor de către AAPL (în calitate de fondatori ai întreprinderilor municipale şi instituţiilor publice), nesupravegherea în mod constant şi solidar asupra implementării de către entităţile fondate a unui management responsabil şi eficient în privinţa administrării bunurilor publice transmise în gestiune economică corporativă şi raportarea lor;

• neasigurarea identificării şi administrării eficiente a fondului locativ public în conformitate cu normele regulamentare, nefiind stabilită plata de chirie pentru acumularea mijloacelor necesare efectuării lucrărilor de întreţinere şi de reparaţie a blocurilor de locuit, în scopul prevenirii uzurii premature a apartamentelor şi încăperilor locuibile şi menţinerii indicilor de exploatare a elementelor constructive;

• administrarea, evidenţa şi înregistrarea necorespunzătoare a infrastructurii tehnico-edilitare, ceea ce generează impedimente în valorificarea mijloacelor publice, totodată afectînd creşterea veniturilor din proprietate în folosul comunităţii locale. În acelaşi rînd, lipsa evidenţei veridice a drumurilor locale, comunale şi a străzilor administrate de APL generează prezentarea unor date eronate referitor la situaţiile patrimoniale în acest domeniu;

• nefinalizarea procesului de delimitare a terenurilor proprietate publică a statului, a UAT şi a celor private, ceea ce determină posibilitatea de folosire neconformă a lor; neevaluarea/necontabilizarea terenurilor proprietate publică locală; neasigurarea unei evidenţe conforme a decontărilor pentru arenda/vînzarea terenurilor şi neîntreprinderea măsurilor necesare pentru încasarea acestora;

• neidentificarea, nedelimitarea şi necadastrarea terenurilor ocupate de obiectivele acvatice, ceea ce împiedică oficializarea relaţiilor de arendă şi afectează veniturile bugetelor UAT;

• administrarea/gestionarea neconformă a fondului forestier din cadrul UAT exprimată prin: neevaluarea fondului forestier pe suprafeţele împădurite (inclusiv nou create din contul banilor publici) şi neînregistrarea conformă a acestuia în evidenţa contabilă; dezinteresul administraţiilor publice locale privind realizarea obiectivelor cost-beneficiu; standarde imperfecte de cultură a serviciilor în detrimentul intereselor cetăţenilor, ceea ce condiţionează atît risipa mijloacelor folosite pentru împădurire, cît şi degradarea fizică ulterioară a masivelor forestiere, cu costurile aferente.

Cauzele şi impactul

La originea abaterilor cu impact asupra activităţii economico-financiare/patrimoniale sînt slăbiciunile instituţionale şi carenţele care se caracterizează prin:

• monitorizarea neadecvată din partea APC de resort asupra activităţii administraţiei locale, ceea ce a creat un vid în materie de instrumente regulatorii şi administrative, care condiţionează deficienţe şi iregularităţi în domeniul dat;

• preocuparea nepotrivită a factorilor de decizie din cadrul AAPL şi a administratorilor entităţilor economice privind gestionarea conformă şi eficientă a patrimoniului public local, asigurarea drepturilor patrimoniale asupra bunurilor gestionate/administrate;

• deficitul de comunicare (pe verticală şi orizontală), asistenţa irelevantă din partea APC de profil şi a celor cu funcţii regulatorii privind implementarea la nivel local a strategiilor şi mecanismelor aferente politicilor publice (naţionale, sectoriale, regionale);

• necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili a prevederilor legale privind administrarea, gestionarea, angajarea şi utilizarea patrimoniului public local;

• absenţa în cadrul AAPL a unui sistem de reguli şi proceduri privind modul de gestionare a patrimoniului public local, care, în consecinţă, lipseşte bugetele UAT de venituri pasibile încasării şi de resurse aferente soluţionării problemelor sociale de ordin local;

• lipsa unor obiective clar definite pentru promovarea principiilor de prudenţialitate în administrarea fondurilor publice, instrumentele managementului financiar aplicat necontribuind la consolidarea bazei financiare aferente dezvoltării socioeconomice;

• nerealizarea unor măsuri sistemice în materie de identificare şi evaluare a potenţialului economic aferent patrimoniului public gestionat şi formării la justa valoare a bazei de venituri bugetare corespunzătoare;

• lipsa unui control eficient asupra integrităţii şi folosirii eficiente a fondului funciar, inclusiv a celui silvic, şi a unei coordonări exhaustive privind activitatea specialiştilor pentru reglementarea regimului funciar al primăriilor satelor/comunelor şi oraşelor din UAT, precum şi executarea necorespunzătoare de către aceştia a funcţiilor de bază;

• absenţa în sectorul public a unor reglementări exhaustive (cadru metodologic) privind evidenţa plantaţiilor pomicole, precum şi a unui mecanism bine definit de evaluare pentru asigurarea unei valori de bilanţ juste a acestora, ceea ce determină imposibilitatea aprecierii valorii prejudiciilor în caz de sustragere a acestor bunuri;

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului imobiliar şi neconformarea factorilor decizionali cadrului legal în materie de control financiar intern şi audit;

• neconformarea cadrului legal-normativ şi insuficienţa implementării procedurilor de control intern, ceea ce a determinat administrarea ineficientă a patrimoniului public local, fiind afectat potenţialul fiscal-bugetar al administraţiilor locale.

În susţinerea celor expuse, semnificăm impactul derivat cuantificat:

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru remedierea abaterilor de la cadrul legal şi regulamentar, precum şi iregularităţilor care au influenţat calitatea administrării/gestiunii patrimoniului public local, Curtea de Conturi a dispus recomandări menite să asigure implementarea de către AAPL a unor măsuri privind:

• evaluarea, înregistrarea şi documentarea conformă a patrimoniului public local şi drepturilor patrimoniale;

• delimitarea şi evaluarea proprietăţii publice în conformitate cu prevederile cadrului legal-normativ în vigoare;

• iniţierea unor consultaţii cu APC pentru soluţionarea problemei de edificare masivă a construcţiilor neautorizate pe terenurile publice ocupate abuziv, în scopul prevenirii fenomenului de eludare a cadrului legislativ pe viitor;

• organizarea activităţii instituţiilor/întreprinderilor fondate în concordanţă cu norma legală, cu elaborarea unor planuri manageriale de redresarea a situaţiei financiare/patrimoniale a acestora; examinarea/ajustarea regulamentelor entităţilor fondate, cu înlăturarea dublării funcţiilor şi sporirea responsabilităţii pentru executarea punctuală a competenţelor; revizuirea statutelor ÎM, cu conformarea acestora cadrului legal existent şi principiilor de administrare eficientă, legală şi transparentă a proprietăţii publice;

• sporirea transparenţei în procesele de atribuire a bunurilor proprietate publică locală în arendă/locaţiune şi/sau de privatizare a acestora în baza licitaţiilor/concursurilor;

• planificarea veniturilor din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor conform cadrului legal/normativ în domeniu; funcţionalitatea şi relevanţa sistemelor informaţionale automatizate pentru ţinerea evidenţei contractelor şi a încasărilor din arenda/locaţiunea bunurilor publice; acumularea veniturilor ratate în urma gestionării defectuoase şi/sau neautorizate a bunurilor proprietate publică locală;

• inventarierea exhaustivă şi contabilizarea conformă a patrimoniului public; elaborarea/aprobarea cadrului metodologic intern, cu stabilirea unor obiective bine determinate şi proceduri relevante pentru verificarea/reconcilierea în cadrul inventarierii patrimoniului proprietate publică locală a situaţiilor contabile, cadastrale şi tehnice aferente bunurilor imobile, a modului de administrare a acestora, precum şi realizarea rezultatelor inventarierii prin înregistrarea/ajustarea datelor cadastrale şi contabile;

• acordarea suportului metodologic şi monitorizarea conformităţii ţinerii evidenţei contabile şi veridicităţii raportării patrimoniale; determinarea gradului de responsabilitate al persoanelor implicate în procesul de raportare eronată a situaţiilor patrimoniale;

• implementarea unor procese operaţionale şi proceduri eficiente de control intern, care să asigure fără echivoc respectarea cadrului legal-normativ în materie de administrare/gestionare a patrimoniului public local etc.

Pentru a acorda suportul necesar autorităţilor publice locale, dar şi pentru a impulsiona şi responsabiliza acţiunile de monitorizare privind conformarea acestora principiilor şi exigenţelor managementului instituţional/financiar/patrimonial, Curtea de Conturi a înaintat recomandări, în acest sens, şi autorităţilor publice centrale de resort, mai cu seamă Guvernului, Cancelariei de Stat şi oficiilor teritoriale ale acesteia, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Mediului, Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru.

Recomandări Parlamentului

- agrearea şi susţinerea practicii de audiere în cadrul comisiilor permanente de resort privind implementarea cadrului legislativ în materie de organizare şi funcţionare a administraţiei locale;

- folosirea în acest sens a materialelor auditului public extern.

Conformitatea fondurilor publice

în cadrul Ministerului Apărării

Obiectivul

Obţinerea asigurării rezonabile că sistemul MFC organizat de aparatul central al MA şi entităţile din subordine garantează conformitatea gestionării fondurilor publice cu reglementările în vigoare, inclusiv cu formularea concluziei generale de audit.

Constatările şi concluziile principale

În exerciţiul activităţilor de audit au fost identificate:

• neînregistrarea şi negrevarea drepturilor patrimoniale asupra 682 de clădiri (364,2 mii m²) şi a 14 terenuri (2,4 mii ha) ;

• neevaluarea terenurilor şi imobilelor aflate în gestiune;

• neajustrea Anexei nr.22¹¹ la Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 cu un număr semnificativ de clădiri (360,3 mii m²), reprezentînd bunuri imobile cu caracter secret, acestea nefiind înregistrate nici la organele cadastrale;

• neconformităţi în administrarea patrimoniului întreprinderilor de stat în care MA deţine funcţia de fondator prin: neînregistrarea în evidenţa contabilă a 70 de terenuri (961,1 mii ha); negrevarea drepturilor patrimoniale asupra a 35 de terenuri (369,2 mii ha) şi 109 clădiri (26,5 mii m²).

• neconformităţi la achiziţionarea mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor;

• modul de comercializare a activelor din patrimoniul neutilizat al Armatei Naţionale prin intermediul instituţiilor din subordine şi întreprinderile de stat în care MA exercită funcţia de fondator determină circumstanţe de nevirare la BS a cuantumului stabilit din mijloacele obţinute.

Neregulile constatate au afectat semnificativ conformitatea gestionării fondurilor publice de către MA şi instituţiile publice (atît prin materialitate, cît şi prin context) şi au creat posibile riscuri privind integritatea patrimoniului de stat şi buna guvernare a acestuia, iar în baza asigurărilor obţinute auditul a exprimat concluzia cu rezerve asupra conformităţii aplicării criteriilor aferente domeniilor auditate.

Cauzele şi impactul

Asigurarea parţială a condiţiilor de organizare a controlului intern la MA şi instituţiile din subordine, precum şi lipsa/insuficienţa monitorizării respectării de către MA în calitate de executor primar de buget şi de fondator al ÎS au cauzat prezenţa neconformităţilor constatate.

Măsurile dispuse pentru remediere

Urmare a misiunii de audit au fost formulate multiple recomandări în vederea asigurării gestionării conforme şi raţionale a fondurilor publice, precum şi consolidării controlului intern în cadrul gestionării/administrării patrimoniului public, achiziţiilor publice şi organizării financiar-contabile în MA şi instituţiile din subordine.

În special, se rezumă necesitatea îmbunătăţirii: managementului financiar şi controlului intern; cadrului de reglementare instituţională; procesului de planificare şi executare a mijloacelor speciale; redistribuirii veniturilor şi cheltuielilor fondului centralizat de mijloace speciale, care necesită claritate şi transparenţă.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- examinarea cadrului legislativ şi normativ aferent comercializării tehnicii militare, cu înaintarea propunerilor de corelare/revizuire/modificare a acestuia pentru a stopa crearea posibilităţilor de comercializare prin aplicarea altor norme legale decît cele stabilite prin Regulamentul privind modul de comercializare a tehnicii militare, armamentului şi altor mijloace tehnice militare de care dispun Forţele Armate ale Republicii Moldova, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.283-XIV din 17.02.1999, ca rezultat fiind evitate defalcările cuvenite bugetului de stat;

- examinarea oportunităţii de operare a modificărilor la Hotărîrea Guvernului nr.863 din 29.12.1992 “Cu privire la instituirea reprezentanţelor militare în unităţile industriale şi cele de cercetări ştiinţifice şi proiectări” prin prisma scopului de instituire a reprezentanţelor militare.

Auditul exerciţiului bugetar 2015

în cadrul Biroului Naţional de Statistică

Obiectivul

Oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că, în exerciţiul bugetar expirat, Biroul Naţional de Statistică a gestionat fondurile publice conform rigorilor de regularitate şi legalitate.

Constatările şi concluziile principale

• cheltuielile au fost executate la nivel de 96,7% faţă de limitele aprobate, datoriile creditoare constituind 3,2 milioane lei, cauza fiind finanţarea subprogramată;

• carenţele managementului în gestionarea patrimoniului au cauzat neasigurarea încasării depline a veniturilor din locaţiunea încăperilor nelocuibile (446,1 mii lei), utilizarea gratuită a unor încăperi şi neîncasarea unor mijloace speciale din chirie (327,2 mii lei), iar unele spaţii nelocuibile ale întreprinderii de stat a cărui fondator este BNS şi date în locaţiune au fost privatizate fără acordul fondatorului, fără concurs şi la preţuri subestimate;

• procesul achiziţiilor de mărfuri (lucrări şi servicii) a fost afectat de nerespectarea unor norme juridice aferente domeniului vizat, mai cu seamă: organizarea unor proceduri de achiziţii fără ca acestea să fie incluse în planul de achiziţii pe anul de gestiune (893,0 mii lei); divizarea neregulamentară a achiziţiilor de bunuri şi lucrări (372,9 mii lei); tergiversarea procedurilor de achiziţii care s-a soldat cu achitarea din alocaţiile pe anul 2015 a unor contracte în valoare de 452,0 mii lei încheiate în anul 2014 etc.;

• atribuirea obiectelor de mică valoare şi scurtă durată la mijloace fixe sau la stocuri de materiale s-a efectuat cu unele nereguli, în acest proces fiind constatată şi lipsa unei metodologii de ghidare aprobate de MF.

Cu referire la exercitarea atribuţiilor de către BNS în calitate de fondator al ÎS Editura de Imprimate “Statistica”, se denotă următoarele:

• contractul încheiat între fondator şi administrator nu conţine (ca parte componentă) lista anexată privind componenţa şi valoarea proprietăţii de stat transmise în gestiune;

• lista bunurilor depuse în capitalul social, cu valoarea lor, nu este ataşată în mod regulamentar la Statut, iar patrimoniul public inclus în capitalul social al entităţii nu este evaluat şi ajustat ţinîndu-se cont de valoarea capitalului propriu, valoarea patrimoniul public fiind micşorată cu 7,2 milioane lei;

• din cauza că ÎS i-au fost preluate sarcinile de tipărire şi eliberare a unor formulare cu regim special, indicatorii economico-financiari înregistraţi denotă o diminuare semnificativă (în ultimii ani) a veniturilor din vînzări şi a profitului net faţă de perioadele precedente de gestiune, precum şi creşterea cheltuielilor administrative;

• în lipsa mijloacelor circulante, fondatorul şi Consiliul de administraţie al ÎS nu s-au conformat unor prevederi legale privind asigurarea transparenţei procedurilor de achiziţii destinate atît acoperirii necesităţilor, cît şi asigurării bazei tehnico-materiale şi formării programului de producţie al întreprinderii;

• potrivit cadrului legal, ÎS este inclusă în lista bunurilor neposibile privatizării (capitalul social constituie 6,2 milioane lei). Contrar prevederilor legale, unele bunuri cu suprafaţa totală de 829,2 m² au fost calificate ca active neutilizate în procesul tehnologic şi expuse spre privatizare;

• entitatea, avînd titluri de proprietate, nu a evaluat şi nu a înregistrat în bilanţul contabil două terenuri cu valoarea cadastrală de 4,1 milioane lei.

În context, se rezumă neconformitatea gestionării de către BNS a fondurilor publice vizavi de: utilizarea mijloacelor din granturi şi sponsorizări; planificarea şi efectuarea achiziţiilor publice de mărfuri (lucrări şi servicii); executarea veniturilor şi cheltuielilor provenite din darea/luarea în locaţiune/comodat a încăperilor nelocuibile; atribuirea obiectelor de mică valoare şi scurtă durată la mijloacele fixe sau la stocurile de materiale.

Cauzele şi impactul

Derogările cuantificate sînt rezultatul ignorării sistemelor MFC, impactul soldîndu-se cu venituri nerealizate, cheltuieli nejustificate şi privatizări ineficiente ale patrimoniului de stat.

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru remedierea lacunelor depistate, auditul a recomandat:

eliminarea neconformităţilor la planificarea şi alocarea mijloacelor pentru procesarea datelor şi diseminarea rezultatelor recensămîntului populaţiei şi al locuinţelor; executarea conformă a achiziţiilor publice, identificarea şi prioritizarea acestora, cu estimarea reală a valorii contractelor de achiziţii publice; încasarea integrală a veniturilor din chiria bunurilor proprietate publică, conform contractelor de locaţiune; încheierea de către întreprinderea de stat cu direcţiile teritoriale pentru statistică a contractelor de locaţiune pentru încăperile nelocuibile utilizate gratuit; prevenirea cazurilor de privatizări ilicite ale patrimoniului de stat, prin stabilirea, ca măsură obligatorie, evaluării comparate ale beneficiilor rezultate din locaţiunea încăperilor nelocuibile şi privatizate, înainte de adoptarea deciziilor privind privatizarea lor; ajustarea statutului agentului economic fondat de BNS la prevederile statutului-model al întreprinderii de stat şi coordonarea, conform normelor legale, cu Consiliile de administraţie a mărimii capitalului social reieşind din valoarea activelor nete.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- examinarea sistematică a rapoartelor executorilor primari de buget privind utilizarea fondurilor publice în condiţii de transparenţă, eficienţă şi eficacitate;

- intensificarea controlului asupra respectării cadrului normativ aferent activităţilor şi reglementărilor de organizare şi funcţionare a întreprinderilor de stat.

Capitolul V.

GESTIUNEA RESURSELOR PROVENITE DIN FONDURILE EXTERNE

Proiectul “Reforma învăţămîntului în Moldova”

Obiectivul

Misiunea de audit a situaţiilor financiare ale Proiectului de referinţă pentru anul 2015 s-a desfăşurat al doilea an consecutiv, la solicitarea Ministerului Educaţiei, conform clauzelor Acordului de finanţare (IDA 51960)¹⁴, scopul fiind evaluarea veridicităţii şi fidelităţii contabilizării operaţiunilor financiare, atît în raportarea bugetară, cît şi în rapoartele financiare interimare prezentate BM, cu exprimarea a două opinii de audit.

________________________

¹⁴ Legea nr.89 din 19.04.2013 pentru ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare privind realizarea Proiectului reformei învăţămîntului în Moldova.

Constatările şi concluziile principale

Auditul a atestat funcţionalitatea sistemului MFC, acesta fiind orientat la asigurarea gestionării şi raportării corecte a mijloacelor financiare ale Proiectului. În acelaşi timp, fiind admise situaţii nepotrivite, s-au constatat: erori în evidenţa bugetară, exprimate prin contabilizarea incorectă a serviciilor de proiectare şi verificare aferente reparaţiei sediilor a 16 instituţii de învăţămînt din circumscripţie, în sumă de 10965,3 mii lei. Aceste nereguli au influenţat asupra înscrierilor în soldurile bilanţiere consolidate ale MEd şi calificării opiniei de audit cu rezerve privind raportarea bugetară.

Cauzele şi impactul

Iregularităţile elucidate au fost cauzate de neajustarea cadrului normativ intern al autorităţii vizate privind particularităţile evidenţei contabile ale proiectelor finanţate din surse externe.

Măsurile dispuse pentru remediere

În contextul remedierilor de rigoare, auditul public extern s-a pronunţat asupra ajustărilor de fond în materie de politici contabile şi norme regulatorii aferente înregistrării corecte a operaţiilor economice şi corectării soldurilor de închidere din rapoartele bugetare consolidate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- monitorizarea realizării Proiectului în vederea valorificării resurselor financiare conform clauzelor contractuale.

Proiectul “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”

Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare, prin intermediul unui credit în valoare de 22,9 milioane Drepturi Speciale de Tragere, echivalentul a 37,0 milioane dolari SUA¹⁵, finanţat în cadrul Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, susţine Guvernul Republicii Moldova în implementarea reformelor demarate în materie de eficientizare şi creştere a echităţii sistemului de protecţie socială. Proiectul nominalizat este realizat în perioada 2011-2016 de Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei.

________________________

¹⁵ Legea nr.174 din 28.07.2011 privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”.

Obiectivul

În contextul Acordului de finanţare, acţiunea de audit s-a axat pe identificarea faptului dacă sistemul MFC implementat în cadrul Proiectului asigură întocmirea autentică şi veridică a situaţiilor financiare relevante formulării unei opinii privind întrunirea datelor corespunzătoare din Rapoartele financiare interimare şi Rapoartele financiar-bugetare (2015), prin prisma criteriilor de autenticitate şi credibilitate.

Constatările şi concluziile principale

Rezultatele analizei datelor raportate în contul de execuţie pe anul de referinţă şi evaluării funcţionalităţii controalelor interne au relevat că sistemul de MFC implementat de MMPSF la realizarea Proiectului asigură veridicitatea situaţiilor financiare, nefiind astfel constatate abateri, nereguli şi cheltuieli neeligibile.

Drept rezultat, echipa de audit a exprimat opinie fără rezerve asupra situaţiilor financiare perfectate şi raportate la situaţia din 31.12.2014, acestea reflectînd în totalitate, într-un mod real şi exact, tranzacţiile financiare din cadrul Proiectului.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- evaluarea periodică a realizării Proiectului, estimarea şi identificarea continuă a riscurilor caracteristice componentelor şi etapelor de implementare ale acestuia, în vederea minimizării unor efecte nedorite.

Proiectul “Modernizarea sectorului sănătăţii în Republica Moldova”

În scopul susţinerii eforturilor autorităţilor statului în dezvoltarea unui sistem performant în sănătate, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare a oferit un credit în valoare de 20,0 milioane Drepturi Speciale de Tragere¹⁶, finanţat prin intermediul Proiectului “Modernizarea sectorului sănătăţii în Republica Moldova”.

________________________

¹⁶ Legea nr.35 din 19.03.2015 pentru ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării Proiectului “Modernizarea sectorului sănătăţii în Republica Moldova”.

Instituţia creditară susţine realizarea reformelor prin utilizarea instrumentului de finanţare bazat pe principiul: resurse adiţionale – pentru încurajarea rezultatelor scontate. În acest context, MS şi-a asumat realizarea unui subset de indicatori de rezultat, agreaţi de BM, prin atingerea cărora este declanşat procesul de debursare a fondurilor creditare alocate ca suport financiar bugetului de stat.

Obiectivul

Auditul şi-a propus să obţină certitudinea că rezultatele aferente realizării unor indicatori de progres ce caracterizează performanţa Proiectului corespund realităţii şi sînt veridice.

Constatările şi concluziile principale

Promovarea şi punerea în aplicare a politicilor în domeniul ocrotirii sănătăţii, compatibile cu obiectivele Proiectului, au permis atingerea unor rezultate scontate în primul an de implementare a acestuia, condiţionînd debursarea maximă a mijloacelor creditare în valoare totală de circa 6,9 milioane dolari SUA. Astfel, la nivelul obiectivului de dezvoltare al Proiectului, au fost realizaţi integral doi indicatori-cheie de rezultat:

- reducerea cu 2,5 a numărului de externări anuale din spitale după îngrijiri acute la 100 de persoane, acesta însumînd 15,1 (valoarea de bază în anul 2011 fiind de 17,6); şi

- subdimensionarea cu 3,5 mii a numărului de paturi spitaliceşti pentru îngrijiri acute, acesta constituind 14,1 (valoarea de bază în anul 2012 fiind de 17,6).

Totodată, auditul a conchis că pentru a asigura impactul scontat al reformelor demarate în eficientizarea sectorului spitalicesc este necesară elaborarea unor reglementări exhaustive în aspectul de normare a capacităţilor spitaliceşti, inclusiv a modului de calcul al numărului necesar de paturi după profiluri.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- implementarea unui cadru regulator în materie de normare a capacităţilor spitaliceşti, ţinîndu-se cont de aspectele-cheie: calitatea serviciilor prestate şi îmbunătăţirea eficienţei acestora.

Capitolul VI.

AUDITURILE FINANCIARE

Ministerul Apărării

Obiectivul

Oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că situaţiile financiare aferente exerciţiului bugetar 2014 şi 2015 sînt întocmite de către MA şi unele entităţi din subordine în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil, respectînd principiile legalităţii şi regularităţii/conformităţii, şi oferă o imagine reală şi fidelă cu emiterea unei opinii asupra situaţiilor financiare. În perioada de referinţă, MA şi entităţile din subordine au gestionat resurse bugetare în total de 630,3 milioane lei şi, respectiv, de 687,0 milioane lei şi patrimoniu în valori respective de 1772,0 milioane lei şi 2180,4 milioane lei.

Constatările şi concluziile principale

• reglementările interne ale MA şi entităţilor din subordine aferente Politicii de contabilitate necesită revizuiri în contextul specificului activităţii, regulilor şi procedurilor aplicate în cazul asigurării evidenţei prin contabilităţile centralizate;

• abordarea privind asigurarea evidenţei contabile pentru întregul sistem al MA cu utilizarea sistemelor informaţionale unificate trebuie să constituie o prioritate;

• lipsa unui cadru regulator intern cu norme exhaustive ale modului de raportare, responsabilităţilor şi atribuţiilor personalului implicat în acest proces la nivelul aparatului central şi la nivelul subdiviziunilor.

În aceste circumstanţe, raportul financiar consolidat întocmit pentru anii 2014 şi 2015 a fost afectat de:

• carenţe şi neconformităţi aferente managementului financiar-contabil prin înregistrarea neconformă a operaţiunilor economice efectuate, prezentarea neveridică şi nereală a valorii patrimoniale, denaturarea datelor incluse în bilanţurile contabile;

• abordarea necuprinzătoare a procesului de inventariere şi evidenţă a elementelor de activ şi pasiv (56,0 milioane lei);

• neasigurarea înregistrării drepruilor patrimoniale asupra bunurilor imobile şi neprezentarea reală a situaţiei patrimoniale (50,5 milioane lei);

• nereflectarea în evidenţa contabilă a terenurilor (2803,5 ha);

• neraportarea de către MA a cotei de participare în capotalul social al ÎS (385,7 milioane lei).

Astfel, se concluzionează că tranzacţiile şi înregistrările supuse auditului indică: neevaluarea şi neînregistrarea în contabilitate a valorii terenurilor şi a unor imobile; efectuarea unor înregistrări contabile eronate; neinventarierea unor imobilizări corporale în curs de execuţie, a creanţelor bugetare ale furnizorilor, care au afectat situaţiile financiare şi patrimoniale ale MA. Auditul a obţinut asigurările necesare pentru a exprima opinia cu rezerve privind raportul financiar.

Cauzele şi impactul

Deficienţele şi erorile constatate au fost cauzate de: lipsa reglementărilor interne privind prezentarea situaţiilor financiare; neincluderea, necompletarea şi neactualizarea normelor Politicii de contabilitate; lipsa procedurilor de control intern privind raportarea cheltuielilor interdepartamentale. Efectele acestor situaţii au determinat: erori aferente evidenţei contabile, dublînd cheltuielile efective în cazul procurărilor centralizate şi transmiterii gratuite a bunurilor instituţiilor subordonate; incorectitudini în reflectarea valorii bunurilor imobile şi a valorii capitalului social în ÎS al căror fondator este autoritatea vizată; iregularităţi în procesul de efectuare a inventarierii etc.

Măsurile dispuse pentru remediere

Din totalul neconformităţilor constatate (2014 – 399,13 milioane lei, 2015 – 70,76 milioane lei) pe parcursul auditului, MA şi entităţile din subordine au întreprins măsuri de remediere, fiind înregistrate corectări în evidenţa contabilă în valoare totală de 78,9 milioane lei. Totodată, MA urmează să: (i) asigure corectitudinea raportării cheltuielilor aferente procurărilor efectuate centralizat; (ii) excluderea din evidenţa contabilă a valorii bunurilor imobile care nu-i aparţin, inclusiv a celor privatizate; (iii) luarea în evidenţă şi înregistrarea la organele cadastrale a terenurilor, precum şi legalizarea în modul stabilit a drepturilor patrimoniale.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- identificarea soluţiilor şi resurselor necesare pentru înregistrarea la organul cadastral a drepturilor patrimoniale, în vederea excluderii riscurilor de înstrăinare a bunurilor proprietate publică.

Biroul Naţional de Statistică

Obiectivul

Obţinerea unei asigurări rezonabile privind întocmirea exigentă şi veridică a rapoartelor financiare de către Biroul Naţional de Statistică, cu respectarea cadrului aplicabil de raportare financiară, precum şi atestarea/evaluarea corectitudinii sistemelor de tranzacţii financiare şi solduri ale conturilor sub toate aspectele semnificative.

Constatările şi concluziile principale

• sistemul de management financiar şi control intern în cadrul entităţii se află la etapa incipientă, auditul constatînd absenţa unui Plan de acţiuni pentru implementarea sistemului respectiv, precum şi nedescrierea proceselor operaţionale aferente gestionării fondurilor publice;

• rapoartele financiare sînt elaborate/consolidate prin utilizarea sistemelor automatizate şi manuale, fiind cuantificată absenţa reglementărilor privind abordările şi organizarea sistemului contabil în politica de contabilitate a entităţii;

• gestionarea imobilizărilor corporale administrate de către BNS este afectată de neînregistrarea regulamentară a drepturilor patrimoniale asupra unor imobile şi terenuri, precum şi de nereflectarea valorii acestora (4,1 milioane lei) în evidenţa contabilă a instituţiei, fapt care generează riscuri de raportare incorectă a situaţiilor financiare. Astfel, în darea de seamă prezentată APP, valoarea imobilelor a fost diminuată cu 2,1 milioane lei;

• inventarierea anuală a activelor nu a fost efectuată în strictă conformitate cu cerinţele regulamentare pentru a confirma veridicitatea şi autenticitatea datelor contabilităţii şi a celor din rapoartele financiare;

• în Bilanţul consolidat al executării bugetului autorităţilor/instituţiilor publice, prezentat MF (01.10.2015), nu a fost reflectată valoarea capitalului social (6,2 milioane lei) al ÎS Editura de Imprimate “Statistica”, fondată de BNS.

Se concluzionează că tranzacţiile şi înregistrările entităţii supuse auditului indică: inventarierea stocurilor de active a fost efectuată formal; nu toate drepturile patrimoniale asupra unor imobile şi terenuri au fost înregistrate şi reflectate în evidenţa contabilă a instituţiei; soldurile iniţiale şi finale ale unor active materiale au fost contabilizate la valori inexacte, iar controlul intern este parţial funcţional. Auditul a constatat raportarea incorectă a situaţiilor financiare şi a obţinut asigurările necesare pentru a exprima opinia cu rezerve privind raportul financiar.

Cauzele şi impactul

Neimplementarea punctuală şi integrală a sistemelor MFC a determinat neajustarea/neînregistrarea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile, aceste circumstanţe amplificînd riscurile fenomenului de dezintegrare a proprietăţii publice.

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru remedierea lacunelor depistate, a fost recomandată: asigurarea implementării sistemului de management financiar şi control intern, inclusiv prin descrierea proceselor, identificarea şi evaluarea riscurilor aferente gestionării fondurilor publice; elaborarea reglementărilor interne în Politica de contabilitate referitor la modul de elaborare/generare şi consolidare a rapoartelor financiare; actualizarea politicii de securitate a informaţiei; înregistrarea la OCT a drepturilor de proprietate asupra bunurilor patrimoniale gestionate şi asigurarea evaluării şi reflectării (valorice şi cantitative) corecte a acestora în evidenţa contabilă.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- responsabilizarea managementului instituţional şi asumarea de către factorii decizionali a eficienţei şi eficacităţii activităţilor gestionate, inclusiv a implementării sistemului de management financiar şi control intern;

- examinarea şi soluţionarea problemelor ce ţin de înregistrarea, administrarea şi monitorizarea patrimoniului public gestionat.

Capitolul VII.

AUDITURILE DE CONFORMITATE

Agenţia “Moldsilva”

Obiectivul

Dată fiind perpetuarea aceloraşi nereguli în cadrul autorităţii vizate şi neconformarea de către factorii decizionali recomandărilor auditului extern, Curtea de Conturi a dispus evaluarea impactului sistemului de management şi control intern pentru oferirea unei asigurări rezonabile că administrarea resurselor şi fondurilor publice din cadrul Agenţiei “Moldsilva” şi al întreprinderilor din subordine se efectuează econom şi eficient, în strictă conformitate cu prevederile actelor normative şi legislative în vigoare.

În acest sens, misiunea de audit a cuantificat următoarele obiective specifice:

1. Au implementat Agenţia “Moldsilva” şi întreprinderile din subordine cerinţele şi recomandările auditurilor precedente efectuate de CCRM?

2. Corespunde gradul de implementare a managementului şi controlului intern în cadrul Agenţiei “Moldsilva” unor criterii clar definite şi axate pe reguli standardizate?

3. Întruneşte activitatea Consiliilor de administraţie din cadrul întreprinderilor silvice rigorile necesare pentru responsabilizarea managementului corporativ şi financiar în gestiunea economă şi profitabilă a fondurilor publice?

4. Sistemele de management din cadrul întreprinderilor silvice corespund principiilor de disciplină financiară, pentru buna guvernare şi gestionare prudentă a resurselor publice?

Constatările şi concluziile principale

Top-managementul Agenţiei nu şi-a asumat în mod plenar angajamentele pentru realizarea unui impact economic şi social rezultat din gestionarea fondurilor silvic şi cinegetic. Astfel, în mod repetat s-au elucidat multiple şi semnificative derapaje, exprimate prin:

• administrarea cu carenţe expres vădite a domeniului, gradul subdezvoltat al MFC, mai cu seamă în privinţa sistemelor de control intern, precum şi deficitul de expertiză în management, ceea ce a amplificat starea de lucruri, asupra redresării cărora Curtea de Conturi s-a pronunţat de fiecare dată;

• neelaborarea unui program/plan de acţiuni pînă în anul 2020 aferent implementării Strategiei de dezvoltare durabilă a domeniului forestier, care ar contribui la crearea unor ecosisteme forestiere înalt productive şi stabile, prin planificarea unică la scară naţională şi locală (asigurarea cu material săditor, asigurarea tehnică, metodologică, tehnologică, de proiectare, de realizare în teren etc.);

• neelaborarea/neaprobarea unui sistem unic de ţinere a evidenţei de stat a fondului forestier şi a cadastrului silvic; neasigurarea elaborării cadrului juridic adiţional funcţiei de ţinere a cadastrului silvic, în consecinţă Agenţia nedispunînd şi neoferind pasibililor utilizatori datele de rigoare;

• neîntreprinderea măsurilor sistemice în materie de analiză a informaţiei privind conservarea diversităţilor biologice şi folosirea raţională a resurselor genetice şi biologice; nestabilirea exactă a tipului ariilor protejate şi a modalităţii de finanţare a acestora, fapt ce nu contribuie la realizarea scopului de conservare, regenerare a speciilor rare de plante şi animale, precum şi la eficientizarea procesului de dezvoltare ulterioară a rezervaţiilor naturale;

• interpretarea neunivocă de către cadrul legal a prevederilor privind atribuirea rezervaţiilor la categoria “ştiinţifică” sau “naturală”, ceea ce generează abordări diferite şi în materie de politici sectoriale, impactul constituind stabilirea neclară a priorităţilor în activitatea de administrare;

• nedelimitarea şi neînregistrarea drepturilor de proprietate ale statului asupra terenurilor fondului forestier, precum şi asupra altor bunuri patrimoniale, ceea ce influenţează veridicitatea datelor privind patrimoniul gestionat;

• nedelimitarea trupurilor de pădure, neinventarierea terenurilor fondului forestier arendat, nestabilirea criteriilor prompte privind calificarea construcţiilor pe terenurile arendate şi lipsa unui control intern adecvat în această privinţă;

• necorespunderea contractelor de arendă a terenurilor forestiere în scopuri de gospodărire cinegetică şi recreere cadrului legal-normativ în vigoare, precum şi neînregistrarea corespunzătoare a acestora la organele cadastrale; neefectuarea modificărilor de rigoare privind cuantumul plăţii de arendă (acesta nefiind modificat din anul 2008); aplicarea unei modalităţi de transmitere neregulamentară a dreptului de arendă a fondului forestier, generatoare de venituri tenebre, în detrimentul cetăţenilor şi statului;

• lipsa unor reglementări exhaustive şi a planurilor de finanţare a mijloacelor provenite din arenda terenurilor fondului forestier; necalcularea şi neacumularea adecvată a veniturilor pasibile din arenda fondului forestier; utilizarea veniturilor provenite din arenda terenurilor de interes public la discreţia conducerii Agenţiei; trendul ascendent al creanţelor de la darea în arendă a terenurilor;

• absenţa şi/sau irelevanţa abordărilor de sistem în materie de actualizare a politicilor sectoriale, ceea ce a condiţionat dezvoltarea neuniformă a legislaţiei silvice în raport cu retrocedările terenurilor degradate ale UAT spre împădurire şi includerea consecutivă a acestora în fondul forestier;

• transmiterea către primării a bunurilor nou create pe suprafeţele împădurite fără evaluarea lor în aspect economic, ceea ce s-a soldat cu neînregistrarea corespunzătoare în evidenţa contabilă a UAT a terenurilor vizate; iresponsabilitatea materială, precum şi neasigurarea existenţei durabile a fondului silvic nou creat, fiind irosite mijloacele publice pentru lucrările de împădurire;

• neasigurarea corespunzătoare a integrităţii Fondului forestier de stat; statutul juridic ambiguu şi nedefinit al Gărzii forestiere, exercitarea de către această unitate a unor funcţii care se suprapun cu atribuţiile altor subdiviziuni de profil, ceea ce generează ineficienţă per ansamblu şi, respectiv, deficit de responsabilitate;

• activitatea consiliilor de administraţie ale întreprinderilor silvice este, în aspectele semnificative, una preponderent reprezentativă, dar nu un instrument al fondatorului cu impact benefic asupra activităţii economico-financiare a entităţilor din subordine, necontribuind la soluţionarea problemelor privind: tăierile ilicite de proporţii; aprobarea suprastatelor de personal şi a cheltuielilor de retribuire a muncii; achiziţiile publice; neconformităţile în regulamentele interne şi statutele de funcţionare; neînregistrarea drepturilor patrimoniale asupra bunurilor imobile etc.;

• utilizarea ineficientă a mijloacelor financiare de către întreprinderile silvice în lipsa unor criterii de evaluare şi indicatorilor-cheie de gestiune economică axată pe cost-beneficiu şi raportată la rezultate de performanţă.

Сauzele şi impactul

La originea abaterilor cu impact asupra activităţii economico-financiare/patrimoniale sînt slăbiciunile instituţionale şi carenţele ce se caracterizează prin:

• preocuparea nepotrivită a top-managementului Agenţiei şi a administratorilor întreprinderilor silvice privind asigurarea drepturilor patrimoniale ale statului asupra bunurilor gestionate;

• lipsa unei metodologii de calculare a serviciilor ecosistemice; efectuării lucrărilor de amenajare a pădurilor proprietate publică a APL şi proprietate privată; mijloacelor financiare pentru elaborarea studiilor analitice în domeniu; programelor relevante privind întreţinerea personalului de profil etc., ceea ce a condiţionat neelaborarea Cadastrului silvic;

• disfuncţiile de sistem în procesele de gestionare a terenurilor fondului forestier arendat, de acumulare şi de utilizare a veniturilor din arenda acestora, lipsa de interacţiune cu autorităţile de resort;

• evidenţa contabilă neconformă a decontărilor şi modul de urmărire a executării clauzelor contractuale, care nu au asigurat controlul eficient asupra încasării depline şi în termenele prevăzute de contract a plăţilor pentru arendă;

• neinstituirea unui mecanism eficient şi transparent privind echitatea şi distribuirea alocaţiilor bugetare la întreprinderile silvice, fapt ce nu asigură dezvoltarea durabilă a fondului forestier din cadrul unor întreprinderi;

• perpetuarea unui management neconform şi ineficient în cadrul întreprinderilor silvice, ceea ce a generat multiple nereguli soldate cu cheltuieli neregulamentare/neconforme/iraţionale;

• nerespectarea regimului juridic privind lucrările de construcţii şi de modernizare, evidenţă contabilă, conflictul de interese etc., ceea ce reduce eficienţa utilizării fondurilor publice administrate/gestionate;

• neconformarea reglementărilor interne ale Agenţiei la cadrul legal aplicabil privind documentarea şi evaluarea pierderilor rezultate din tăierile ilicite;

• nerespectarea normativelor proprii elaborate la determinarea numărului necesar al unităţilor de personal în cadrul întreprinderilor din subordine, în raport cu indicatorii de performanţă stabiliţi, precum şi lipsa unor criterii fundamentate în materie de personal şi retribuire a muncii în sferele de activitate gestionate;

• absenţa cadrului regulator intern cu privire la modalitatea şi condiţiile de salarizare şi stimulare (premiere, acordarea ajutoarelor materiale) a angajaţilor, ceea ce a condiţionat utilizarea ineficientă a mijloacelor financiare;

• nefamiliarizarea cu reglementările legale în domeniu şi neinstruirea membrilor grupului de lucru privind achiziţiile publice, ceea ce s-a soldat cu admiterea unor încălcări şi neconformări legate de achiziţionarea bunurilor şi serviciilor, care au afectat buna gestiune a mijloacelor publice;

• managementul financiar-contabil necorespunzător la nivelul entităţilor;

• ignorarea de către top-managementul Agenţiei a cerinţelor legale privind implementarea fără echivoc a Legii nr.229 din 23.09.2010 privind controlul financiar public intern.

Prin urmare, impactul financiar al evaluărilor de audit se caracterizează prin următoarele:

Măsurile dispuse pentru remediere

În contextul auditului în cauză, Curtea de Conturi a dispus măsuri privind:

• consolidarea sistemului MFC şi monitorizarea activităţilor aferente prin abordarea eficientă a sarcinilor stabilite prin lege;

• înlăturarea deficienţelor constatate de audit în activitatea unităţii de audit intern;

• elaborarea şi aprobarea sistemului unic de ţinere a evidenţei de stat a fondului forestier şi a cadastrului silvic;

• elaborarea şi aprobarea unui plan de acţiuni în vederea înregistrării conforme, în termen rezonabil, a bunurilor administrate de întreprinderile silvice;

• elaborarea unui program de măsuri privind implementarea Strategiei de dezvoltare durabilă a sectorului forestier din Republica Moldova;

• elaborarea şi aprobarea normelor pentru produsele şi serviciile forestiere, inclusiv a metodologiilor adecvate pentru formarea preţurilor la produsele (lemnoase şi nelemnoase) şi serviciile din domeniile silviculturii şi cinegeticii;

• efectuarea instruirilor/consultărilor personalului din cadrul întreprinderilor silvice responsabil de activităţile de producere şi comercializare a produselor forestiere, cu documentarea corespunzătoare a acestora;

• efectuarea analizei şi confruntarea informaţiei privind conservarea diversităţii biologice şi folosirea raţională a resurselor genetice şi biologice, respectînd prevederile legale în această privinţă;

• asigurarea revizuirii/perfectării/ajustării reglementărilor interne ce ţin de domeniul arendei terenurilor fondului forestier, cu remedierea iregularităţilor constatate de audit şi implementarea procedurilor respective de control;

• întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea ajustării clauzelor contractuale ce ţin de arenda fondului forestier la prevederile obligatorii privind forma şi conţinutul actului juridic (conform Codului civil);

• efectuarea unei revizuiri a construcţiilor edificate pe terenurile fondului forestier arendat, cu întreprinderea măsurilor de rigoare faţă de iregularităţile admise, în conformitate cu cadrul legal-normativ în vigoare;

• întreprinderea măsurilor de rigoare pentru recuperarea datoriilor la plăţile pentru arendă;

• aprobarea Instrucţiunii cu privire la efectuarea reviziilor şi controlului operativ, precum şi stabilirea costului lemnului pe picior pentru masa lemnoasă dobîndită ilicit;

• instruirea şi responsabilizarea membrilor grupului de lucru pentru achiziţii publice;

• perfectarea cadrului ramural aferent remunerării muncii personalului Agenţiei şi al întreprinderilor din subordine, prin completarea normativelor de personal şi racordarea sistemului de remunerare la rezultatele de cost-eficienţă;

• întreprinderea măsurilor de rigoare privind modificarea/ajustarea suprafeţelor ariilor protejate în toate rezervaţiile naturale din subordinea Agenţiei, în vederea corespunderii acestora prevederilor cadrului legal în vigoare;

• implementarea unor măsuri/acţiuni eficiente în vederea îmbunătăţirii sistemelor de management din cadrul întreprinderilor silvice, cu ajustarea acestora rigorilor disciplinei financiare şi responsabilizarea factorilor decizionali;

• revizuirea statutelor întreprinderilor silvice, cu ajustarea acestora la cadrul legal-normativ în vigoare.

În contextul recomandărilor Plenului CCRM, Ministerul Mediului şi Agenţia “Moldsilva” au fost audiate în cadrul şedinţei Comisiei parlamentare permanente administraţie publică, dezvoltare regională, mediu şi schimbări climaterice privind gestiunea economico-financiară contraindicată.

Recomandări Parlamentului

Angajarea plenară a Guvernului în vederea:

- audierii/examinării disfuncţionalităţilor instituţionale persistente în administrarea sectorului silvic şi iniţierii unor controale adiţionale problematicii în cauză, cu responsabilizarea ulterioară a autorităţilor publice de resort;

- examinării gradului de conformare a autorităţilor publice de specialitate şi a celor locale privind respectarea cadrului legal şi regulator în materie de evidenţă/cadastrare/integritate a fondului silvic.

Comisia Electorală Centrală

Obiectivul

Oferirea unei asigurări rezonabile referitor la conformitatea gestionării fondurilor publice privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor parlamentare din anul 2014 şi ale alegerilor locale generale din anul 2015.

Constatările şi concluziile principale

Evaluările auditului au relevat că CEC a asigurat o gestiune conformă a banilor publici destinaţi alegerilor parlamentare şi alegerilor locale generale, bazată pe reguli şi proceduri clare şi transparente. În acelaşi timp, au fost constatate şi unele abateri determinate atît de factori externi, cît şi de nefuncţionalitatea unor elemente ale controlului intern.

Astfel, au fost atestate:

• incertitudini privind aprobarea alocaţiilor financiare pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor locale generale;

• lipsa modului de distribuire şi raportare a mijloacelor alocate pentru alegerile organizate şi desfăşurate peste hotarele ţării;

• absenţa unor reglementări ehxaustive cu referire la anumite condiţionări/criterii privind determinarea numărului minim sau maxim de membri ai organelor electorale în funcţie de numărul alegătorilor înscrişi în listele electorale, ceea ce a generat o situaţie ambiguă la stabilirea numărului de membri în birourile electorale ale secţiilor de votare, cu impact asupra cheltuielilor pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor;

• lipsa reglementărilor de rigoare privind aplicarea indicatorilor de estimare/planificare a cheltuielilor ce ţin de plata recompenselor funcţionarilor electorali, precum şi normelor privind calcularea indicatorului la planificarea cheltuielilor de retribuire a muncii creează incertitudini la utilizarea resurselor pentru domeniul în cauză;

• deficienţe la ţinerea evidenţei contabile şi raportarea financiară; decontarea neconformă/neregulamentară a unor bunuri materiale; carenţe nesemnificative în executarea cheltuielilor privind remunerarea muncii şi achiziţia bunurilor şi serviciilor;

• absenţa reglementărilor privind modul de distribuire şi raportare consolidată a mijloacelor alocate pentru alegeri, în conformitate cu prevederile Codului electoral;

• funcţionalitatea redusă a unor controale generale privind TI aferente evidenţei contabile, precum şi privind evaluarea şi ţinerea registrului riscurilor.

Auditurile au concluzionat că gestionarea fondurilor publice privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor parlamentare din anul 2014 şi alegerilor locale generale din anul 2015 s-a conformat prevederilor legale, cu excepţia celor constatate mai sus.

Cauzele şi impactul

Iregularităţile elucidate au fost cauzate de carenţe ce ţin de: disfuncţionalitatea unor controale interne (inclusiv unele generale privind TI aferente evidenţei contabile); absenţa reglementărilor cu referire la modul de estimare, distribuire, evidenţă şi raportare consolidată a mijloacelor alocate pentru alegeri în aspectul executorilor, în special a celor organizate şi desfăşurate peste hotarele ţării; cunoaşterea insuficientă de către personalul încadrat în perioada electorală a cadrului legal-normativ aferent evidenţei contabile în sistemul public. În aceste circumstanţe, CEC nu dispune de o raportare consolidată a mijloacelor alocate şi a celor real utilizate pentru alegeri.

Măsurile dispuse pentru remediere

Auditul public extern s-a pronunţat asupra: necesităţii aprobării Ghidului privind evidenţa contabilă a alocaţiilor din bugetul de stat pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor; respectării prevederilor legale la determinarea salariului mediu pentru remunerarea muncii personalului implicat în alegeri; planificării conforme a achiziţiilor, cu includerea elementelor esenţiale în contractele de achiziţii; întreprinderii măsurilor de implementare a componentelor controlului financiar public intern, în scopul identificării şi evaluării riscurilor posibile aferente raportării şi utilizării mijloacelor destinate ciclului electoral; actualizării controalelor TI aferente evidenţei contabile.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- redefinirea regulilor privind modul de distribuţie a mijloacelor alocate pentru alegeri, determinarea responsabilităţilor în vederea întocmirii unui raport consolidat în conformitate cu prevederile Codului electoral, precum şi aprobarea normelor privind calcularea indicatorului aplicat la planificarea cheltuielilor pentru remunerarea muncii.

Proiectul “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru

consolidarea managementului frontierei de stat pe

segmentul Ungheni–Giurgiuleşti (Faza I)”

Acţiunile prevăzute pentru implementarea Fazei I a Proiectului, cu costul total de 10,2 milioane euro, au fost realizate cu suportul financiar oferit de Uniunea Europeană în perioada 2009-2012, în temeiul Acordului de finanţare semnat la 11.05.2006 între Comunitatea Europeană şi Guvernul Republicii Moldova¹⁷. Drept rezultat, pe segmentul prestabilit al frontierei de stat a fost creată Reţeaua de telecomunicaţii fixe şi mobile în standard european “Tetra”, constituită din echipament de telecomunicaţii şi infrastructura corespunzătoare, capabilă să susţină o serie de servicii simultane de voce, video şi date.

________________________

¹⁷ Legea nr.426-XVI din 27.12.2006 pentru ratificarea Acordului-cadru dintre Guvernul Republicii Moldova şi Comisia Comunităţilor Europene privind asistenţa externă.

Obiectivul

Obiectivele acţiunii desfăşurate au vizat evaluarea conformităţii îndeplinirii angajamentelor asumate de unii actori-cheie responsabili de realizarea acestei faze, cu identificarea problemelor care au afectat durabilitatea rezultatelor generate de Proiect.

Constatările şi concluziile principale

Deşi DPF gestionează Reţeaua “Tetra”, care este funcţională din anul 2012, pînă la momentul actual entitatea nu deţine dreptul de proprietate asupra unor bunuri – părţi componente ale acesteia (28 de turnuri de telecomunicaţii şi 16 cabine tehnice, precum şi alte elemente de infrastructură), în sumă totală de circa 1,9 milioane euro, care nu sînt reflectate nici în evidenţa contabilă. Situaţia atestată a fost generată de un şir de factori şi impedimente, precum: perpetuarea unui management defectuos, multiple incertitudini şi litigii, existenţa interdicţiilor prin sechestrele aplicate pe o serie de bunuri – părţi componente ale Reţelei “Tetra” în valoare totală de 2,3 milioane lei.

Totalitatea circumstanţelor menţionate au condus la formarea unui impact negativ în atingerea scopului scontat al Proiectului – transmiterea integrală către beneficiar (DPF) a Reţelei “Tetra”, generînd un risc major de trecere a dreptului de proprietate asupra bunurilor destinate consolidării securităţii frontierei de stat către terţi – persoane private cărora le-au fost aplicate sechestre în sumă totală de 2,3 milioane lei.

În acest context, instituţiile de resort urmează să-şi consolideze capacităţile instituţionale şi să identifice soluţii prompte de remediere pentru depăşirea situaţiei incerte, evitarea periclitării funcţionalităţii şi securităţii sistemului de comunicaţii fixe şi mobile, precum şi pentru eliminarea efectelor negative asupra securităţii frontaliere naţionale, cît şi celei internaţionale.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- readucerea în agenda sa de lucru a subiectului în cauză, pentru o evaluare complexă a situaţiei atestate şi identificarea soluţiilor de rigoare, adiţionale redresării stării de lucruri.

Capitolul VIII.

AUDITURILE DE PERFORMANŢĂ

Administrarea şi monitorizarea datoriilor

faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat

Obiectivul

Întrucît creanţele contributorilor în raport cu BASS constituie un element de risc privind solvabilitatea bugetului în cauză, Curtea de Conturi a considerat relevantă verificarea dacă autorităţile cu atribuţii de administrare (CNAS şi organele SFS) dispun de procese interne eficiente pentru perceperea şi reducerea datoriilor respective.

Constatările şi concluziile principale

Acumularea integrală a contribuţiilor de asigurări sociale determină onorarea de către stat a angajamentelor faţă de beneficiari, iar neîndeplinirea de către plătitori/contribuabili a obligaţiunilor legale privind achitarea neîntîrziată a contribuţiilor a devenit un obstacol în funcţionalitatea întregului sistem. Prin urmare, monitorizarea datoriilor este un proces complex şi dificil în administrarea şi gestionarea veniturilor BASS.

Auditul asupra administrării şi monitorizării datoriilor, prin prisma măsurilor de rigoare aplicate de părţile responsabile, atestă că entităţile vizate au înregistrat progrese la capitolele evidenţă şi urmărire a obligaţiunilor la BASS, ca urmare a dezvoltării unor procese interne de înregistrare, evidenţă, urmărire şi încasare a plăţilor. Totodată, rezultatele indică asupra unor carenţe şi nereguli în procesul de urmărire a restanţelor la BASS, care au creat impedimente semnificative în atingerea obiectivelor/ţintelor, şi anume:

• neîntreprinderea de către CNAS a măsurilor de rigoare şi necrearea condiţiilor de asigurare a monitorizării datoriilor (1140,0 milioane lei), inclusiv a plătitorilor cu risc sporit de incapacitate de plată sau supuşi procesului de reorganizare;

• nerealizarea de către toate subdiviziunile teritoriale ale CNAS a procesului de constatare a contravenţiilor privind neplata în termen a contribuţiilor (din 40 CTAS, 23 au constatat contravenţii);

• nerealizarea de către CNAS şi organele SFS a măsurilor de rigoare asupra tuturor plătitorilor restanţieri pentru încasarea plăţilor la BASS şi responsabilizarea acestora;

• neasigurarea aplicării operative de către organele fiscale a măsurilor de executare silită pentru stingerea restanţelor plătitorilor sau/şi imposibilitatea aplicării acestora faţă de unii agenţi economici care înregistrau restanţe, din cauză că aceştia nu dispuneau de bunuri sau mijloace financiare pasibile de a fi încasate în mod silit;

• admiterea abaterilor de la legislaţia fiscală de către funcţionarii fiscali în procesul de aplicare a urmăririi silite a obligaţiilor la BASS;

• limitarea organelor fiscale, în condiţiile cadrului juridic actual, în aplicarea metodelor de control pentru verificarea corectitudinii de calculare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii;

• neasigurarea unui schimb de informaţii cu date identice şi reale între CNAS şi IFPS privind sumele de contribuţii calculate şi achitate, în vederea acumulării plăţilor la BASS (divergenţe de 19,2 milioane lei).

Cauzele şi impactul

Disfuncţiile înregistrate sînt generate de:

• atitudinea superficială a factorilor de decizie vizavi de încasările la BASS, ceea ce nu a asigurat stingerea eficientă a datoriilor, inclusiv a penalităţilor, şi a determinat mărirea soldurilor restante;

• cadrul normativ şi metodologic neactualizat/irelevant privind administrarea şi monitorizarea datoriilor a avut ca impact imposibilitatea recalculării, de către organele fiscale, a posibilelor defalcări către BASS;

• ineficienţa managementului instituţional al entităţilor responsabile şi interacţiunii acestora a determinat operarea, în procesul de gestionare, a datoriilor în cuantumuri diferite.

Măsurile dispuse pentru remediere

În contextul celor expuse, Curtea de Conturi a formulat recomandări aferente redresării situaţiei create de ani, prin eficientizarea comunicării/conlucrării autorităţilor responsabile de domeniu, cu reconcilierea datelor, intensificarea realizării măsurilor şi consolidarea capacităţilor, elaborarea şi ajustarea reglementărilor interne, cu stabilirea priorităţilor şi responsabilităţilor care să asigure instituirea eficientă a unor proceduri bine documentate şi specific automatizate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- audierea autorităţilor publice responsabile privind interacţiunea, rezultatele şi impedimentele în implementarea politicilor fiscal-bugetare în materie de asigurări sociale, crearea premiselor pentru realizarea eficientă a competenţelor delegate, cu consolidarea capacităţilor lor instituţionale şi perfecţionarea cadrului legal relevant.

Fonduri comunitare aferente consolidării

sistemului securităţii frontierei de stat

Aderarea la Uniunea Europeană reprezintă obiectivul politic strategic al ţării, care implică, printre altele, angajamente privind alinierea la reglementările, standardele şi bunele practici europene în domeniul gestiunii frontierei de stat. Pentru dezvoltarea managementului integrat al frontierei de stat, în perioada 2011-2015 (9 luni) Republica Moldova a beneficiat de asistenţă externă substanţială din partea Uniunii Europene, în valoare totală de circa 57,6 milioane euro.

Principiile şi procedurile cadrului instituţional de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de comunitatea donatorilor, precum şi întregul proces de programare, implementare şi monitorizare a proiectelor/programelor de asistenţă externă au fost definite şi implementate, în premieră, de către Executiv începînd cu anul 2010¹⁸.

________________________

¹⁸ Hotărîrea Guvernului nr.12 din 19.01.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”.

Obiectivul

Principala întrebare a acţiunii de audit a constat în determinarea faptului dacă mecanismul existent de coordonare a asistenţei externe oferite de Uniunea Europeană în domeniul securizării frontierei de stat este funcţional şi eficace.

Constatările şi concluziile principale

Urmare a auditării modului de implementare a actualului mecanism de coordonare a asistenţei externe, auditul a relevat că atît la nivel naţional, cît şi la nivel sectorial acesta nu este pe deplin funcţional, subestimînd capacităţile Republicii Moldova de a obţine şi a valorifica asistenţa externă la un nivel eficient. Printre principalele cauze identificate care au generat deficienţe în asigurarea eficienţei, eficacităţii şi durabilităţii asistenţei externe acordate în domeniul securităţii frontierei de stat, se consemnează: instabilitatea macroeconomică; schimbările instituţionale în structurile guvernamentale; dedicarea irelevantă a managementului MAI pentru implementarea punctuală a mecanismului de asistenţă externă; conlucrarea insuficientă şi lipsa unor proceduri clare, transparente şi justificate pentru a fi aplicate de către subiecţii responsabili la selectarea şi promovarea propunerilor de proiecte de asistenţă externă, precum şi la distribuirea mijloacelor financiare; imperfecţiunea cadrului normativ, prin nestabilirea termenelor de examinare, avizare şi aprobare a propunerilor de proiecte atît la nivel sectorial, cît şi la cel naţional.

Situaţia atestată impune elaborarea şi aplicarea unor instrumente şi proceduri mai rigide de responsabilizare a tuturor subiecţilor implicaţi în procesul vizat, precum şi asigurarea unei comunicări eficiente între toate părţile implicate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- reexaminarea actualului mecanism de coordonare a asistenţei externe, precum şi aplicarea unor practici consecvente de implementare a unui management eficient al proiectelor şi programelor finanţate din surse externe.

Valorificarea suportului oferit de partenerii de dezvoltare

 pentru combaterea hepatitelor virale

Obiectivul

Programul naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016 este unul de anvergură, destinat reducerii morbidităţii, invalidităţii şi mortalităţii generate de hepatitele virale acute şi cronice, cirozele hepatice, pentru a atinge un indice comparabil cu cel al ţărilor UE.

Misiunea de audit a avut drept obiectiv evaluarea eficacităţii implementării Programului naţional de combatere a hepatitelor virale B, C şi D pentru anii 2012-2016, prin prisma funcţionalităţii instituţionale şi impactului asupra sănătăţii publice, rezultat din acţiunile realizate în acest sens.

Constatările şi concluziile principale

Potrivit datelor statistice, în anul 2015 numărul persoanelor bolnave cu hepatite cronice şi ciroze hepatice de origine virală a constituit 48,1 mii, fiind în creştere, comparativ cu anii precedenţi (44,4 mii bolnavi în 2013). Totodată, datele Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii relevă că Republica Moldova se află pe primul loc după mortalitatea prin ciroze hepatice (71,2 cazuri de deces la 100 mii populaţie), fapt care reprezintă o problemă majoră de sănătate publică pentru ţară.

Pentru realizarea activităţilor Programului, în perioada auditată (2013-2015) mijloacele financiare real achitate (circa 115,2 milioane lei) au constituit circa 20% din suma planificată (580,1 milioane lei), ceea ce a condiţionat neîndeplinirea obiectivelor, indicatorilor şi activităţilor specifice ale Programului la nivelul aşteptărilor. Aceste circumstanţe au fost generate de unele carenţe şi disfuncţionalităţi ale sistemului de MFC la toate etapele de realizare, cum ar fi:

• neasigurarea eficacităţii şi plenitudinii îndeplinirii obiectivelor Programului ca rezultat al neidentificării surselor de acoperire (peste 50%) la etapa planificării (CNSP), acceptării (MS) şi aprobării (Guvern) mijloacelor financiare necesare realizării activităţilor specifice de profilaxie şi tratament;

• neinstituirea unui sistem de control intern eficient, orientat spre diminuarea sau excluderea riscurilor de neexecutare a obiectivelor şi indicatorilor scontaţi, generat de neelaborarea şi nedescrierea proceselor de bază (MS, CNSP, CNMS, CNAM şi IMS implicate) pentru cele mai semnificative etape de implementare a Programului, cu stabilirea responsabilităţilor persoanelor-cheie din cadrul instituţiilor implicate;

• insuficienţa mijloacelor financiare alocate din FAOAM şi de la BS la finanţarea activităţilor Programului şi neidentificarea surselor suplimentare de finanţare a acestora au condus la nerealizarea/neatingerea nivelului preconizat al unor indicatori stabiliţi;

• absenţa interacţiunii sistemice şi relevanţa măsurilor de monitorizare şi control din partea entităţilor abilitate cu astfel de atribuţii (MS, CNSP, CNMS, IMS etc.), precum şi neimplementarea unui registru naţional de evidenţă a pacienţilor (MS, CNSP) nu au asigurat o raportare veridică, reală şi completă a rezultatelor obţinute;

• neadoptarea deciziilor de rigoare (Guvernul, MS) în vederea atingerii şi dezvoltării/creşterii performanţelor, prin eliminarea deficienţelor şi problemelor identificate, au fost o consecinţă a neelaborării şi neaprobării unei metodologii unice de raportare (veridică, reală şi completă) a rezultatelor obţinute, precum şi a nerevizuirii periodice a indicatorilor prestabiliţi în Program în funcţie de nivelul de finanţare şi posibilităţile reale ale sistemului de sănătate.

Cauzele şi impactul

Carenţele şi disfuncţionalităţile sistemului MFC privind implementarea Programului au generat nerealizarea indicatorilor şi obiectivelor la nivelul aşteptărilor şi, respectiv, creşterea an de an a numărului de bolnavi cu hepatite virale cronice şi ciroze hepatice.

Măsurile dispuse pentru remediere

Recomandările înaintate de audit au avut ca scop remedierea şi/sau înlăturarea carenţelor şi constrîngerilor constatate pentru asigurarea: creşterii eficacităţii implementării Programului; atingerii obiectivelor scontate; reducerii îmbolnăvirilor prin hepatite virale acute şi cronice şi ameliorării sănătăţii publice; îmbunătăţirii sistemului de management şi control al Programului.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- elaborarea şi aprobarea Programelor naţionale în sănătate în baza indicatorilor sustenabili, măsurabili, realizabili şi real încadraţi în perioade determinate, cu identificarea surselor concrete de finanţare şi a resurselor suficiente realizării activităţilor preconizate.

Capitolul IX.

MISIUNI DE AUDIT PUBLIC EXTERN CU ABORDĂRI DE SISTEM

Sistemul achiziţiilor publice

Obiectivul

Misiunea de audit a urmărit două obiective: “Îşi îndeplineşte eficient Agenţia Achiziţii Publice responsabilităţile de reglementare, supraveghere şi control în domeniul achiziţiilor publice?” şi “Au planificat, implementat şi monitorizat autorităţile contractante achiziţiile publice în conformitate cu cerinţele legale şi cu cele mai bune practici pentru a asigura transparenţa şi eficienţa achiziţiilor?”.

Constatările şi concluziile principale

Auditul a fost efectuat la AAP, colectîndu-se probe şi de la autorităţi contractante care au organizat proceduri de achiziţii publice în valoare de 2,4 miliarde lei, ceea ce constituie 21,2% din valoarea totală a achiziţiilor publice înregistrate de AAP în anul 2014. Abordarea de audit s-a axat pe probleme, cu identificarea, verificarea şi analiza deficienţelor şi punctelor slabe ale domeniului. Astfel, auditul s-a centrat pe aspecte de planificare a achiziţiilor, în special de identificare a necesităţilor, organizare şi monitorizare a achiziţiilor, fapt care influenţează semnificativ eficienţa utilizării banilor publici.

În ce priveşte îndeplinirea responsabilităţilor de către AAP în domeniul achiziţiilor publice, se relevă:

• informaţia aferentă achiziţiilor publice inclusă de către AAP în Sistemul de Management Intern al Documentelor nu a fost în toate cazurile completă şi veridică, fiind constatate oportunităţi de îmbunătăţire şi dezvoltare a acestuia;

• AAP nu avea stabilite termene pentru situaţiile de returnare/respingere a contractelor şi dărilor de seamă în cazul în care acestea conţin nereguli, fiind tergiversat termenul de înregistrare şi, respectiv, de livrare a bunurilor (lucrărilor şi serviciilor);

• în unele cazuri, AAP examina contestaţiile depuse de operatorii economici cu depăşirea termenelor prevăzute de cadrul legal;

• Lista operatorilor economici calificaţi şi Lista de interdicţie a operatorilor economici nu erau cuprinzătoare, în consecinţă utilitatea acestora fiind neadecvată;

• AAP nu deţinea informaţii referitor la numărul persoanelor implicate în procesul de achiziţii publice din cadrul autorităţilor contractante şi, respectiv, la necesităţile acestora de instruire pentru asigurarea eficienţei achiziţiilor publice.

Cît priveşte planificarea, organizarea şi monitorizarea achiziţiilor publice de către autorităţile contractante în condiţii de transparenţă şi eficienţă, se relevă:

• autorităţile contractante nu au asigurat descrierea şi documentarea proceselor operaţionale aferente domeniului achiziţii publice. De asemenea, acestea nu îşi planifică adecvat necesităţile şi nu asigură transparenţa achiziţiilor publice prin întocmirea şi publicarea anunţurilor de intenţie;

• unele autorităţi contractante au planificat proceduri de achiziţii în lipsa suportului financiar sustenabil (sau a dovezii de alocare a acestora), au selectat neregulamentar procedura de achiziţie şi au desfăşurat proceduri de achiziţii fără includerea acestora în planul anual de achiziţii;

• grupurile de lucru din cadrul autorităţilor contractante, în unele cazuri, nu au întocmit şi nu au semnat declaraţiile de confidenţialitate şi imparţialitate, procesele-verbale de deschidere şi evaluare a ofertelor, nu au evaluat corespunzător ofertele conform caietului de sarcini, nu au asigurat încasarea garanţiilor de bună execuţie şi nici încheierea regulamentară a contractelor de valoare mică şi raportarea acestora la AAP;

• autorităţile contractante nu aplică penalităţi operatorilor economici pentru încălcarea prevederilor contractuale, iar în unele cazuri, contrar prevederilor legale şi contractuale, efectuează achitări în avans, suportînd, în unele cazuri, cheltuieli suplimentare pentru achitarea dobînzilor.

Referitor la alte constatări privind efectuarea unor achiziţii publice:

• procesul de externalizare a serviciilor de curăţenie şi spălătorie, dispus de către MS în cadrul entităţilor din domeniu, s-a efectuat în lipsa unui studiu de fezabilitate şi a unor reglementări aferente acestuia;

• achiziţa unui complex diagnostic de către IMSP Centrul Republican de Diagnosticare Medicală, în valoare de 59,9 milioane lei, s-a efectuat în lipsa resurselor financiare disponibile, precum şi cu mai multe abateri de la normele legale. Contractul de achiziţii a fost achitat integral, deşi clauzele lui stipulau alte condiţii, iar operatorul economic nu livrase în întregime utilajul contractat. Astfel, în condiţiile în care mijloacele pentru achitarea echipamentului medical proveneau dintr-un credit de la o bancă comercială, achitarea lucrărilor şi bunurilor înaintea termenului de achitare a determinat admiterea cheltuielilor ineficiente prin achitarea dobînzii (pînă la 31.08.2015, dobînda pentru credit constituia circa 3,07 milioane lei);

• deşi instituţiile de învăţămînt superior de stat activează, începînd cu 01.01.2013, în condiţii de autonomie financiară, pînă în prezent MEd nu dispune de o metodologie de calculare a taxei de studii pentru învăţămîntul superior, aprobată în modul stabilit, pentru fundamentarea valorii contractuale. În aceste circumstanţe, achiziţiile publice continuă a fi efectuate prin procedura de achiziţii dintr-o singură sursă. Astfel, utilizarea mijloacelor bugetare poate fi afectată de mai multe riscuri;

• MAIA nu a asigurat conform şi integral realizarea şi monitorizarea achiziţiei centralizate a merelor potrivit Hotărîrii Guvernului nr.958 din 17.11.2014 “Cu privire la modul de repartizare a mijloacelor financiare pentru compensarea parţială a pierderilor producătorilor agricoli legate de blocarea exporturilor”, prin: (i) neasigurarea participării la licitaţiile publice a tuturor producătorilor agricoli; (ii) incapacitatea organizării achiziţiilor de mere în termene rezonabile; (iii) neasigurarea cu mere a tuturor instituţiilor de învăţămînt preşcolar, primar, secundar general şi special; (iv) distribuirea neproporţională a merelor, fiind constatate cantităţi exagerate sau insuficiente; (v) nelivrarea merelor în termenele planificate; (vi) neraportarea către Guvern a executării hotărîrii menţionate.

Cauzele şi impactul

Ignorarea de către persoanele cu funcţii responsabile a cadrului juridic aferent achiziţiilor, astfel fiind admisă: neconformitatea activităţii grupurilor de lucru pentru achiziţii şi nestabilirea responsabilităţii fiecărui membru; planificarea neadecvată a necesităţilor şi divizarea contractelor; neasigurarea participării extinse a operatorilor economici; evaluarea neadecvată a ofertelor şi întocmirea necalitativă a documentaţiei aferente procedurilor de achiziţii publice; nedepunerea garanţiilor de bună execuţie şi neprioritizarea procurărilor; nerespectarea condiţiilor contractuale, în special a termenului, specificaţiilor şi calităţii; lipsa transparenţei achiziţiilor publice prin încheierea frecventă a acordurilor adiţionale etc. Cele mai frecvente cazuri sînt determinate de lipsa monitorizării executării contractelor de către autorităţile contractante şi de faptul că nu se asigură transparenţa achiziţiilor publice, care este crucială pentru existenţa unui nivel bun de concurenţă a ofertanţilor şi poate avea un impact asupra eficienţei utilizării mijloacelor publice.

Neregulile (116) cuantificabile constatate de audit au însumat peste 210 milioane lei, din care: abateri şi erori admise în procesul de elaborare şi planificare a achiziţiilor (126,8 milioane lei); încălcări de ordin legislativ-normativ generatoare de prejudicii în utilizarea mijloacelor publice (3,6 milioane lei); deficienţe legate de utilizarea mijloacelor fără respectarea principiilor de eficienţă, economicitate şi eficacitate (60,4 milioane lei) etc.

Măsurile dispuse pentru remediere

Constatările de audit au concluzionat că sectorul achiziţiilor publice este predispus lipsei de transparenţă, abuzurilor şi irosirii resurselor financiare. În acest sens, MF şi AAP urmează să dispună măsuri aferente sporirii regulilor prudenţiale umane, în vederea excluderii neregulilor şi sustragerilor de resurse. Totodată, ţinînd cont de ponderea semnificativă a valorii achiziţiilor publice în PIB şi de necesitatea remedierii deficienţelor constatate, Curtea de Conturi a stăruit asupra întocmirii cadrului regulator aferent implementării noii Legi nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice. De asemenea, în contextul remedierilor de rigoare, autorităţile responsabile vor asigura corespunzător: elaborarea şi aprobarea metodologiei de calculare a taxei de studii pentru învăţămîntul superior de stat, pentru respectarea cadrului legal în domeniul achiziţiilor publice şi eficientizarea utilizării banilor publici; elaborarea studiului de fezabilitate în vederea analizei costului şi beneficiului procesului de externalizare a serviciilor de curăţenie, spălătorie şi închiriere a lenjeriei curate; respectarea prevederilor legale privind responsabilităţile părţilor implicate în procesul achiziţiilor publice şi altele.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- la elaborarea cadrului normativ pentru implementarea Legii nr.131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice, să se ţină cont de necesitatea elucidării cauzelor şi efectelor generatoare de abuz, indisciplină şi fraudă;

- aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pînă la începutul anului bugetar, pentru eficientizarea procesului de organizare şi desfăşurare a procedurilor de achiziţii publice.

Funcţionalitea monitoringului financiar al întreprinderilor

 şi societăţilor comerciale cu participarea statului

Obiectivul

Dată fiind importanţa sectorului economic controlat de stat (întreprinderi şi societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat) în dezvoltarea economiei şi în formarea sistemului bugetar per ansamblu, obiectivul auditului a constat în evaluarea funcţionalităţii monitoringului financiar în calitate de proces instrumentat – exercitat, ca atribuţie de profil, de către MF.

Constatările şi concluziile principale

Sistemul de monitoring financiar al activităţii ÎS şi SA cu capital integral sau majoritar de stat (care cuprinde circa 30 de fondatori; 189 întreprinderi de stat; 41 societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat) a fost conceput şi iniţiat (2007) în scopul evaluării modului de gestionare a patrimoniului public, obiectivul scontat fiind eficientizarea folosirii activelor pe principii de economicitate, eficienţă şi eficacitate drept chezăşie pentru consolidarea disciplinei financiare. Bunele practici, inclusiv cele autohtone de restructurare financiar-operaţională, oferă o varietate de instrumente analitice pentru evaluări şi diagnoze adiţionale formulării concluziilor aferente redresării gestiunii economice a activelor publice generatoare de plusvaloare, prelevări fiscale şi dividende.

Potrivit cadrului juridic¹⁹, responsabil de efectuarea procesului de monitoring financiar este MF, părţile conexe implicate fiind IFPS, APP, MF, CNPF, BNS. Utilizatorii rezultatelor monitoringului sînt autorităţile publice, mai cu seamă Parlamentul, Guvernul, APP, ministerele de resort, fondatorii/acţionarii ÎS/SA şi societatea civilă.

________________________

¹⁹ Regulamentul privind monitoringul financiar al activităţii întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.875 din 21.10.2014.

Auditul a elucidat multiple disfuncţionalităţi, procesul per total fiind fragmentat şi nedefinit pe dimensiunile adiţionale: organizare – implementare – realizare de impact, situaţie cauzată de abilităţile deficitare şi de cadrul normativ ambiguu.

Astfel, la etapa de organizare a monitoringului financiar s-au constatat:

• responsabilităţile de prezentare de către părţile implicate a informaţiilor necesare realizării monitoringului nu sînt reglementate expres;

• informaţiile privind rezultatele economico-financiare obţinute de entităţile cu capital integral sau majoritar de stat, prezentate MF pentru a fi supuse monitoringului financiar, nu sînt complete;

• entităţile cu cota de participare a statului sub 50% şi cu valori patrimoniale semnificative, respectiv, cu impact direct asupra BPN nu sînt supuse monitoringului financiar.

La etapa de desfăşurare a monitoringului financiar s-au atestat:

• evaluarea indicatorilor valorici de rezultat ai activităţii economico-financiare, în lipsa indicatorilor de performanţă prestabiliţi de fondatori, nu permite aprecierea nivelului de consolidare a disciplinei financiare şi eficienţei de gestionare a patrimoniului public;

• notele analitice privind rezultatele monitoringului financiar reflectă doar o constatare statistică, astfel nefiind însoţite de propuneri privind redresarea punctuală a situaţiei economico-financiare a subiecţilor supervizaţi. De asemenea, soluţiile pentru stingerea datoriilor nu sînt identificabile, mai ales cele faţă de instituţiile financiare. Astfel, o situaţie precară se atestă în privinţa onorării obligaţiunilor de către beneficiarii creditelor sub garanţia statului (2288,6 milioane lei şi, respectiv, 19,9 milioane dolari SUA), riscurile de neplată al cărora, respectiv, se pun pe seama BS;

• absenţa studiilor de fezabilitate şi de impact privind solvabilitatea ÎS şi SA cu capital integral sau majoritar de stat.

Rezultatele monitoringului financiar sînt realizate, de regulă, prin formularea şi sesizarea de către MF a IF privind efectuarea controalelor adiţionale. Aceasta însă nu determină aplicarea tuturor instrumentelor de asanare a situaţiei economico-financiare.

În context,

• reglementările ce ţin de implementarea propunerilor rezultate din exerciţiul monitoringului financiar nu prevăd prescripţii de responsabilizare a AAPC, în special în vederea asumării stabilirii şi îndeplinirii indicatorilor de rezultat, respectiv, gestiunii conform principiului cost-beneficiu;

• datele analitice întocmite de MF nu servesc călăuză pentru APP în evaluarea eficienţei activelor transmise în gestiunea ÎS/SA;

• evaluările monitoringului financiar nu folosesc la fundamentarea analitică a previziunilor fiscal-bugetare anuale şi pe termen mediu.

Cauzele şi impactul

Curtea de Conturi rezumă că procesul în cauză este lipsit de rezultate vizibile, respectiv, are un impact limitat, ceea ce denotă că instrumentele aplicate de MF nu răspund aşteptărilor stipulate în Legea nr.121 din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice (art.21) şi în Regulamentul privind monitoringul financiar al activităţii întreprinderilor de stat/municipale şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public (Hotărîrea Guvernului nr.875 din 21.10.2014).

Carenţele şi lacunele atestate în problema vizată indică asupra unui cumul de factori, în special de natură decizională şi managerială în cadrul MF.

Aceste circumstanţe cauzează neatingerea obiectivelor scontate în cadrul instituirii monitoringului financiar, şi anume: aplicarea unor instrumente financiare specifice pentru relansarea sectorului economic cu participarea statului, asigurîndu-se astfel solvabilitatea, eficienţa şi competitivitatea întreprinderilor.

Măsurile dispuse pentru remediere

Curtea de Conturi a formulat recomandările de rigoare privind revizuirea cadrului de reguli şi proceduri aferent procesului vizat, scopul fiind regîndirea şi implementarea unor instrumente analitice şi administrative pentru redresarea situaţiei financiare în sectorul supravegheat.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- luarea de atitudine privind disfuncţiile instituţionale în materie de monitoring financiar al sectorului economic cu participarea statului, în sensul dispunerii unor măsuri şi acţiuni aferente ajustării situaţiei create.

Aplicabilitatea sistemului parteneriatului public-privat

Obiectivul

Curtea de Conturi, prin realizarea auditului respectiv, a urmărit să determine dacă sistemul parteneriatului public-privat dispune de un cadru legal actualizat, iar în aspect instituţional este unul funcţional, ale cărui reglementări şi dispoziţii ar asigura implementarea eficientă şi durabilă a contractelor de parteneriat public-privat.

În acest sens, auditul s-a axat pe evaluarea funcţionalităţii sistemului respectiv, prin identificarea punctelor slabe şi a celor forte, precum şi oportunităţilor de ajustare a politicilor şi reglementărilor ce vizează domeniul, considerînd a fi relevante pentru toate părţile interesate şi implicate, cum ar fi: Guvernul, MF, MEc, APP, alte autorităţi publice centrale şi autorităţi publice locale, precum şi partenerii privaţi.

Constatările şi concluziile principale

Sistemul parteneriatului public-privat se bazează pe o cooperare modernă între partenerul public şi cel privat, urmărind ca scop atragerea de investiţii private pentru realizarea proiectelor de interes public şi implementarea strategiilor în domeniu. Acest sistem este recunoscut şi aplicat de majoritatea statelor cu economie avansată şi are menirea de a atrage investiţii destinate modernizării patrimoniului public prin dezvoltarea infrastructurii şi, ca rezultat, prestarea populaţiei a unor servicii de calitate.

Modalitatea de cooperare între partenerul public şi partenerul privat se realizează prin contracte de parteneriat public-privat. În perioada 2011-2015, în Republica Moldova au fost încheiate 69 de contracte de PPP, din care doar 13 (19%) au fost iniţiate.

Rezultatul obţinut din realizarea obiectivelor prevăzute în clauzele contractuale indică asupra unor carenţe şi slăbiciuni generatoare de defecţiuni de ordin juridic şi instituţional. Este important de menţionat că sistemul PPP este însoţit de probleme şi deficienţe, care au un impact negativ asupra derulării contractelor încheiate şi care necesită un şir de acţiuni, a căror realizare ar permite înregistrarea progreselor la acest capitol.

• Cu referire la reglementările în domeniu, s-au constatat următoarele:

- cadrul legal nu era clar şi inteligibil, reglementarea condiţiilor şi formelor PPP fiind prevăzute de diverse acte legislative;

- la iniţierea PPP de către autorităţile publice locale (sănătate şi salubritate) nu era reglementată implicarea autorităţilor publice centrale de specialitate;

- reglementările privind stabilirea formelor şi termenelor contractuale de pînă la 49 de ani nu prevedeau expres obligativitatea justificării acestora.

• Sistemul instituţional existent nu dispune de un management durabil, astfel:

- Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat nu a asigurat evaluarea politicilor statului pentru definirea priorităţilor, analiza situaţiei şi problemelor din domeniu;

- partenerii publici, în procesul de stabilire a condiţiilor contractuale, nu s-au ghidat de Matricea de repartizare a riscurilor, astfel generînd apariţia unor situaţii problematice;

- în cadrul derulării contractelor, procesul de evaluare şi monitorizare de către APP nu era eficient şi nu asigura identificarea posibilelor soluţii de eliminare a problemelor existente;

- APL nu au respectat în toate cazurile prevederile legale privind constituirea unor PPP conforme, ceea ce a determinat neiniţierea a 56 de contracte din 69 încheiate;

- perfectarea, de către autorităţile publice, a studiilor de fezabilitate fără justificarea termenului de recuperare a investiţiilor, lipsa unor calcule fezabile, nepartajarea riscurilor între parteneri etc.

• Obiectivele stabilite iniţial în contracte în unele cazuri nu au fost realizate, fiind evidenţiate următoarele situaţii:

- serviciile medicale prestate populaţiei din cadrul unui raion nu corespundeau aşteptărilor şi obiectivelor, inclusiv în ce priveşte calitatea şi performanţa acestora, în timp ce autoritatea publică centrală de specialitate nu era informată aferent despre contract;

- nerealizarea construcţiei unui bloc şi nebeneficierea de către APL de apartamente (9 unităţi spaţii locative cu 416,57 m² şi spaţii auxiliare de 33,43 m²) din cauza admiterii de autorităţile locale a neconformităţilor la încheierea contractului;

- nerealizarea scopului de creare a unui sistem eficient de colectare a deşeurilor agricole şi producere a bioenergiei cu reducerea cheltuielilor pentru încălzirea imobilelor afectate entităţilor publice din cadrul unui raion a fost determinată de admiterea, de către APL, a neconformităţilor la realizarea contractului;

- deşi în perioada 2013-2015 serviciile aeroportuare au înregistrat investiţii semnificative (946,0 milioane lei), entităţile implicate nu au trecut în evidenţă aportul statului (circa 16 milioane euro) prin menţinerea taxei de modernizare (9 euro/pasager), precum şi nu au calculat şi înregistrat redevenţe (13,1 milioane lei) aferente perioadei de graţie (5 ani);

- nerealizarea către populaţie a serviciilor de salubrizare calitative (colectarea, transportarea, depozitarea şi neutralizarea deşeurilor, precum şi sortarea, reciclarea şi tratarea acestora) (în 20 de localităţi);

- transmiterea în PPP doar a serviciilor de aprovizionare cu apă, în situaţia în care acestea nu pot fi divizate de serviciile de canalizare, nefiind posibilă divizarea cheltuielilor aferente reţelelor şi a tarifelor pentru aceste servicii, astfel încît APL a fost determinată să accepte credite pentru acoperirea cheltuielilor de menţinere a serviciilor (230 mii dolari SUA);

- nedelimitarea clară a responsabilităţilor şi nepartajarea riscurilor de către parteneri în realizarea scopului de efectuare a investigaţiilor radiologice şi diagnostic imagistic, precum şi a modului şi surselor de finanţare au determinat pierderi atît partenerului public (3,0 milioane lei), cît şi cheltuieli neacoperite financiar partenerului privat (2,8 milioane lei);

- necalcularea şi netransferarea de către partenerul privat către partenerul public a redevenţelor stabilite potrivit clauzelor contractuale de PPP (3 cazuri, în sumă de circa 3,0 milioane lei, inclusiv APL Bălţi – 1,4 milioane lei, IMSP SCR – 1,6 milioane lei, şi APL Teleneşti – 121, 6 mii lei);

- contabilizarea bunurilor şi serviciilor transmise în PPP nu oferă o raportare veridică a conţinutului economic al contractelor respective şi pune sub risc integritatea acestora, luînd în considerare termenele extinse de realizare a respectivelor contracte.

Cauzele şi impactul

Situaţiile constatate privind realizarea contractelor de PPP au fost determinate de: neprevederea criteriilor relevante, nedistribuirea conformă a riscurilor şi a responsabilităţilor de administrare a acestora, avînd impact asupra eficienţei activităţii domeniului şi, respectiv, asupra aşteptărilor publicului privind asigurarea cu servicii calitative.

De asemenea, un rol negativ au avut lacunele şi ambiguităţile cadrului legislativ-normativ, precum şi lipsa interacţiunii sistemice a cadrului instituţional.

Măsurile dispuse pentru remediere

Pentru funcţionarea eficientă a sistemului PPP şi înlăturarea carenţelor din managementul acestuia, Curtea de Conturi a înaintat un set de recomandări autorităţilor publice centrale şi locale implicate în realizarea şi monitorizarea contractelor PPP: operarea modificărilor în cadrul legislativ-normativ aferent; descrierea proceselor şi modului de monitorizare a contractelor de PPP; elaborarea, de către autorităţile centrale de specialitate, a instrucţiunilor de contabilizare a operaţiunilor economice atît de către partenerul public, cît şi de cel privat etc.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- prezentarea unui raport privind funcţionalitatea sistemului parteneriatului public-privat, pentru soluţionarea problemelor, la etapele de iniţiere, contractare, realizare şi monitorizare, cu identificarea punctelor slabe şi forte, precum şi a oportunităţilor de ajustare a politicilor şi reglementărilor pentru toate părţile implicate.

Fiabilitatea sistemului de pensii

Obiectivul

Curtea de Conturi, prin realizarea respectivului audit de performanţă, a urmărit să stabilească dacă sistemul public de pensii dispune de un cadru legal actualizat şi de un cadru instituţional eficient, ale căror norme şi dispoziţii ar oferi servicii calitative beneficiarilor de pensii şi ar asigura sustenabilitatea financiară a sistemului. Auditul s-a axat pe analiza, în perioada 2012-2014, a eficienţei cadrului instituţional aferent acordării drepturilor la pensii (pentru limită de vîrstă) de către CNAS, precum şi la pensii (pentru vechime în muncă) acordate de MAI şi MA, dată fiind preponderenţa acestora per sistem.

Importanţa evaluării domeniului vizat rezidă în contextul demografic nefavorabil şi evoluţia socioeconomică în ansamblu, acesta reprezentînd un conglomerat destul de complicat de aspecte, cu circumstanţe atenuante pentru sustenabilitatea politicilor sociale şi suportul financiar adiţional.

Constatările şi concluziile principale

Cadrul legislativ-normativ ce reglementează sistemul de pensii este unul neactualizat şi necesită o revizuire de substanţă, inclusiv prin prisma asigurării unui cadru unitar. Astfel, sistemul instituţional respectiv este unul supraramificat şi prea sofisticat (7 organe de stabilire a pensiei; 18 tipuri de pensii; 690758 de pensionari; cheltuieli aferente de circa 9103,4 milioane lei/anual), administrarea fondurilor de pensii fiind dispersată.

Totodată, şi politica statului în sfera pensiilor nu reprezintă un concept unitar, aspectul sectorial prevalînd asupra celui naţional. Drept rezultat, în prezent nu există o bază unică de date sistematizate privind numărul total de beneficiari ai sistemului public de pensii şi privind cheltuielile aferente, ceea ce nu oferă informaţii concludente cu referire la unele analize şi evaluări exhaustive.

Analiza politicilor şi activităţilor realizate de MMPSF, CNAS, MAI şi MA în domeniul asigurării cu pensii, prin prisma activităţilor şi măsurilor de rigoare aplicate de organele de pensionare, a constatat prezenţa unor probleme şi deficienţe în procesul de asigurare cu pensii, care reduc din eficienţa şi eficacitatea activităţilor demarate în acest sens.

• Cu referire la realizarea scopurilor strategice, precum şi tratarea univocă şi echitabilă a beneficiarilor de pensii, se atestă că obiectivele strategice ce vizează sistemul de pensii prevăd atingerea unor indicatori esenţiali, însă evaluarea lor devine dificilă în condiţiile în care nu există o modalitate exhaustivă de determinare şi monitorizare a acestora.

Totodată, cadrul legislativ-normativ în vigoare nu asigură acordarea prestaţiilor sociale în corelaţie cu aportul beneficiarilor de pensii, iar condiţiile minime de stabilire a pensiilor (stagiul de cotizare necesar şi veniturile incluse la calcularea pensiilor) sînt diferite de la o categorie de pensie la alta. Cadrul juridic prevede condiţii şi modalităţi speciale de stabilire a pensiei pentru unele categorii de cetăţeni (judecători, procurori, funcţionari publici, deputaţi, membri de guvern, aleşi locali, colaboratori vamali) cărora le-au fost acordate facilităţi în aspectul reducerii vîrstei de pensionare şi a stagiului de cotizare. De asemenea, există situaţii cînd reglementările sistemului de pensii lasă loc de interpretări, care pot condiţiona inechitate între beneficiarii de pensii.

• Sistemul instituţional existent, reieşind din atribuţiile deţinute de instituţiile implicate, desfăşoară activităţi de control privind calcularea, raportarea şi acumularea contribuţiilor sociale, care însă nu asigură veniturile necesare acoperirii cheltuielilor aferente pensiilor. Prin urmare, instituţiile cu atribuţii de control dispun de instrumente, mecanisme, tehnici şi proceduri în vederea asigurării controlului gestionării contribuţiilor la BASS, însă nu întotdeauna activităţile de control sînt funcţionale şi eficiente pentru contracarara fenomenelor şi riscurilor de evaziune fiscală. Astfel, datoriile contribuabililor faţă de BASS (31.12.2014 – 1142,2 milioane lei; 01.01.2012 – 851,6 milioane lei) sînt o problemă sensibilă la capitolul venituri. Totodată, s-au majorat şi datoriile cu risc de nerecuperare, luate în evidenţă specială de CNAS în baza deciziilor de luare în evidentă specială recepţionate de la IFPS, ajungînd în perioada menţionată pînă la 142,6 milioane lei (de la 83,5 milioane lei).

În contextul celor menţionate şi în situaţia în care, indiferent de faptul achitării creanţelor faţă de BASS, salariaţii urmează să beneficieze pe viitor de toate drepturile privind prestaţiile de asigurări sociale, se formează un dezechilibru între veniturile şi cheltuielile acestui buget, fiind afectată sustenabilitatea sistemului.

Ca rezultat, ritmul acumulărilor contributive este net inferior ritmului de creştere a cheltuielilor pentru prestaţiile sociale, ceea ce creează disproporţii considerabile, respectiv, amplifică riscul sustenabilităţii sistemului de pensii propriu-zis, cu acoperirea deficitului de la BS (1121,5 milioane lei).

În acelaşi timp, solicitarea finanţărilor de la BS, în calitate de suport pentru acoperirea cheltuielile aferente pensiilor unor categorii de beneficiari avantajaţi, participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la C.A.E. Cernobîl şi militarilor în termen (192,0 milioane lei în anul 2014) în lipsa evidenţei analitice a acestora, nu asigură transparenţa alocării resurselor respective. De asemenea, nu se ţine o evidenţă justificată a mijloacelor financiare solicitate de la BS (283,1 milioane lei în anul 2014), ce ar conţine lista beneficiarilor a căror pensie conţine diferenţa dintre cuantumul pensiei calculate şi cea minimă.

Sustenabilitatea sistemului de pensii, în perioada 2012-2014, a fost influenţată de numărul populaţiei active şi a persoanelor ocupate, care s-a majorat, corespunzător, cu 1,5% şi 3,3%, în timp ce numărul total al pensionarilor s-a mărit cu 3,1%, iar cheltuielile pentru plata pensiilor – cu 16,9%. Deşi nivelul ocupării forţei de muncă este în creştere, se atestă o rezervă de circa 3-5 p.p., ceea ce indică o posibilă neraportare a unor salarii şi, respectiv, neacumularea unor posibile venituri.

• Acordarea nemijlocită de către CNAS a pensiilor pentru limită de vîrstă se realizează în baza proceselor şi procedurilor stabilite, care reprezintă componente ale sistemului de control intern, dar care nu oferă beneficiarilor claritatea şi transparenţa decizională la diferite etape. Totodată, pentru unele situaţii specifice, mecanismele existente, inclusiv cele interne, oferă posibilitatea determinării arbitrare a unor indicatori care sînt utilizaţi la stabilirea mărimii pensiei, iar lipsa datelor automatizate privind unii indicatori ce stau la baza calculării pensiei determină vulnerabilitatea acestora şi creează condiţii de apariţie a riscului de fraudă la prezentarea documentelor care îi justifică. Astfel, lipsa reglementărilor certe, aferente calculării unor indicatori care stau la baza stabilirii pensiei, condiţionează aplicarea diferită a procedurilor, şi anume la: acceptarea stagiului de cotizare, calcularea venitului asigurat şi selectarea variantei optime pentru beneficiar de luare în calcul a perioadelor la determinarea indicatorilor pentru calcularea pensiei.

• Respectiv, stabilirea şi plata pensiilor de către Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării se realizează în baza cadrului juridic, fără a dispune de reglementări interne actualizate, care ar conţine activităţile ce ţin de acest proces şi ar asigura un control intern eficient.

Cauzele şi impactul

Referitor la sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii, este necesar de specificat că acest aspect reprezintă impactul fenomenului emigraţiei şi îmbătrînirii populaţiei, pensionării anticipate şi, nu în ultimă măsură, salariilor neoficiale. În situaţia în care sursa de acoperire a cheltuielilor aferente pensiilor urmează să constituie în majoritate contribuţiile de asigurări, sistemul se confruntă cu probleme tot mai mari, deoarece plăţile din contribuţii sociale nu sînt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor necesare, astfel încît acestea sînt suplimentate cu transferuri de la BS, care în ultimii ani au înregistrat o creştere semnificativă.

Majorarea deficitului este determinată şi de nerespectarea disciplinei bugetare privind achitarea contribuţiilor. Astfel, datoriile faţă de BASS rămîn o problemă sensibilă, fiind în creştere şi datoriile cu risc de nerecuperare ţinute în evidenţă specială.

Totodată, asupra sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii influenţează lichidarea unor agenţi economici cu datorii faţă de BASS, în timp ce angajaţii acestora beneficiază de pensii. Cuantumul veniturilor BASS a fost influenţat şi de stingerea, în baza hotărîrilor instanţelor judecătoreşti şi normelor legale, a obligaţiunilor fiscale ale unor contribuabili fără a fi compensate (circa 970 milioane lei).

Procedurile interne insuficiente în procesul de acordare a pensiilor, precum şi lipsa unor reglementări pentru situaţii specifice influenţează calitatea serviciilor oferite beneficiarilor de pensii. Unele lacune în activitatea instituţională denotă disfuncţii care afectează transparenţa procesului de acordare a pensiilor, impactul final fiind afectarea drepturilor beneficiarilor şi ratarea de către aceştia a oportunităţilor reale garantate de lege.

Totodată, problemele şi deficienţele stabilite în procesul de determinare de către Casa Naţională a pensiei pentru limită de vîrstă au fost determinate şi de complexitatea modului de calculare a pensiei, a multitudinii de indicatori şi a perioadelor îndelungate luate în calcul, ceea ce nu oferă solicitantului posibilitatea de a cunoaşte modul în care a fost determinat dreptul acestuia.

Măsurile dispuse pentru remediere

Incapacitatea sistemului de a asigura un nivel de trai decent după pensionare şi riscurile de sustenabilitate pe termen mediu şi lung impun măsuri de atenuare a vulnerabilităţii sistemului de pensii. Prin urmare, pentru redresarea situaţiei este necesară intensificarea şi eficientizarea activităţilor de control, instrumentelor şi procedurilor de colectare a veniturilor BASS, dar şi de elaborare a politicilor de motivare şi încurajare a declarării şi achitării contribuţiilor sociale potrivit practicilor internaţionale, ceea ce ar genera venituri suficiente, respectiv, consolidarea suportului financiar în acest sens.

Pentru eficientizarea cadrului instituţional şi asigurarea sustenabilităţii sistemului de pensii, se impune delimitarea clară a funcţiilor aferente realizării activităţilor la toate etapele proceselor: de elaborare a politicilor în domeniu, de administrare a veniturilor, precum şi de acordare a pensiilor.

Respectiv, pentru diminuarea constrîngerilor şi riscurilor în procesul de stabilire a pensiei, autorităţilor centrale de resort şi entităţilor responsabile le-au fost înaintate recomandări de ajustare şi completare a normelor legale, precum şi de perfecţionare a subproceselor la acordarea pensiei, astfel încît să fie eficientizate serviciile acordate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- readucerea în prim-plan pe agenda de lucru a chestiunii privind modificarea sistemului de pensii pentru a asigura durabilitatea şi sustenabilitatea acestuia, reglementat de un cadru legislativ-normativ actualizat, corespunzător cerinţelor şi mediului existent, cert/clar şi coerent, cu prevederi echitabile şi unificate, care urmează a fi aplicat de un cadru instituţional unic.

Sustenabilitatea investiţiilor publice

Obiectivul

Misiunea de audit cu tematica “Întruneşte cadrul decizional de bugetare a investiţiilor publice criteriile aferente realizării priorităţilor strategice?” a evaluat dacă sistemul de management financiar în domeniul investiţiilor publice din cadrul APC este unul aliniat bunelor practici standardizate şi dacă cadrul decizional de bugetare întruneşte exigenţe şi criterii de cost-eficienţă şi impact.

Constatările şi concluziile principale

Managementul finanţelor publice din domeniul investiţional nu întruneşte rigorile corespunzătoare aspiraţiilor şi provocărilor aferente modernizării instituţiilor statului, ca urmare strategiile (sectoriale, regionale, locale) nefiind racordate la resursele bugetate. În consecinţă, dezvoltarea social-economică ce ţine de edificarea unei infrastructuri moderne se realizează incoerent şi nesistemic, proiectele investiţionale se implementează în lipsa fundamentărilor respective şi fără o certitudine privind finalizarea, impactul nefiind determinat. În acest context, Curtea de Conturi atestă multiple slăbiciuni instituţionale, care se exprimă prin:

• neasigurarea/neelaborarea/neaprobarea conformă a Strategiilor naţionale, sectoriale şi intersectoriale de dezvoltare, precum şi a planurilor de acţiuni aferente în corespundere cu bunele practici internaţionale, ca urmare obiectivele din Strategii şi acţiunile aferente nefiind prioritizate şi corelate cu sursele bugetare disponibile, propunerile de investiţii neavînd legătură (clară/vizibilă) cu politicile şi strategiile guvernamentale existente;

• iniţierea de către APC a unor proiecte investiţionale în lipsa studiilor de fezabilitate, de impact şi fără certitudini documentate privind angajamentele ferme din partea Guvernului pentru un suport financiar sustenabil. Ca urmare, în condiţiile unei crize sistemice de strategii strict corelate cu resursele financiare disponibile, angajarea investiţiilor nu contribuie la dezvoltarea economico-financiară susţinută, dar, dimpotrivă, reclamă imobilizare contraproductivă şi risipă;

• lipsa unui control corespunzător din partea autorităţilor de resort asupra programului său de dezvoltare, cheltuielile investiţionale fiind finanţate în regim ad-hoc şi nesistemic;

• deficitul de viziuni complementare şi uniforme, cu obiective măsurabile şi suport financiar sustenabil, ceea ce a generat multiple abordări şi practici manageriale privind investiţiile publice, care nu sînt conforme principiilor bunei guvernări şi bunei gestiuni financiare, nu asigură o monitorizare conformă a procesului investiţional, nefiind orientate spre evaluarea impactului investiţional;

• neasigurarea elaborării/aprobării (MF) unor norme metodologice clare şi exhaustive privind capitalizarea investiţiilor publice şi evidenţa acestora atît la fondator, cît şi la întreprinderile şi instituţiile publice din subordine, ceea ce a condiţionat lipsa de informaţii veridice privind proiectele investiţionale nefinalizate, valoarea din evidenţă a obiectivelor finalizate nereflectînd corect investiţiile efectuate;

• neîntocmirea unui registru unic de date generalizate privind obiectivele investiţionale (în curs de execuţie; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi etc.), în conformitate cu recomandările anterioare ale Curţii de Conturi şi ca urmare lipsa unor informaţii autentice şi integrare privind obiectele investiţionale (începute de ani!) şi nefinalizate pînă în prezent, necesare procesului de prioritizare a obiectivelor investiţionale;

• urmare absenţei, aproape în totalitate, în cadrul APC a evaluărilor de impact per obiect investiţional, nu se poate releva dacă investiţiile generează plusvaloare şi eficienţă în activitatea APC şi a entităţilor din subordine.

Cauzele şi impactul

Punctele slabe care au generat impedimente semnificative în realizarea principiilor eficienţei şi eficacităţii, precum şi iregularităţile semnificative constatate de misiunea de audit se caracterizează prin:

• absenţa unei strategii de stat actualizate privind dezvoltarea social-economică bazată pe atragerea resurselor investiţionale diversificate, cu defalcarea suportului bugetar sustenabil de durată;

• necorelarea distinctă între politicile sectoriale, regionale, locale şi alocaţiile bugetare anuale aprobate şi trienale prognozate;

• perpetuarea practicilor necorespunzătoare de autorizare şi bugetare a programelor (proiectelor) investiţionale la scară naţională şi perdomeniu în condiţiile nesustenabilităţii financiare/materiale;

• cadrul juridic în vigoare aferent domeniului vizat (Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1029 din 19.12.2013) care nu întruneşte rigorile unui sistem bazat pe procese (cu reguli şi proceduri), resurse şi rezultat;

• capacitatea limitată a subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi de planificare bugetară în materie de analiză a opţiunilor/scenariilor şi de evaluare a impactului (economic, financiar şi social) al politicilor aprobate;

• neasigurarea de către autorităţile publice centrale şi locale a controlului de rigoare privind utilizarea de către entităţile din subordine a mijloacelor alocate conform destinaţiei; neverificarea autenticităţii şi plenitudinii raportărilor financiare;

• neexercitarea de către Ministerul Finanţelor a competenţelor aferente evaluărilor/expertizelor (preliminare şi ulterioare) privind relevanţa cererilor de finanţare şi impactul măsurabil al proiectelor investiţionale;

• evidenţa şi raportarea diferită a cheltuielilor capitale, în funcţie de sursa de finanţare a investiţiilor (internă sau externă), care este o consecinţă a cerinţelor neconforme ale MF, necapitalizarea conformă a acestor cheltuieli fiind o urmare a lipsei cerinţelor explicite în această privinţă;

• neimplementarea de către autorităţile publice, începînd cu 26.11.2011, a sistemului de management financiar şi control, precum şi ignorarea recomandărilor şi cerinţelor înaintate de Curtea de Conturi în urma auditurilor precedente.

Misiunea de audit extern privind tematica vizată a rezumat cu o sinteză a impactului ce derivă din neregulile atestate (conform tabelului ce urmează).

Măsurile dispuse pentru remediere

• dezvoltarea abilităţilor de conformare a documentelor de planificare strategică şi a strategiilor sectoriale de cheltuieli la resursele bugetare disponibile; delimitarea (prin separare) funcţională şi/sau organizaţională a activităţilor de evidenţă contabilă de cele de analiză şi bugetare;

• (re)evaluarea şi fundamentarea exhaustivă a necesităţilor, inclusiv investiţionale, pentru realizarea politicilor şi strategiilor naţionale/sectoriale/intersectoriale/zonale aprobate;

• organizarea neîntîrziată în cadrul APC şi entităţilor din subordine a sistemelor de management financiar şi control intern aferente procesului investiţional, care să asigure: stabilirea unităţii (subdiviziunii)/funcţiei/persoanei responsabile de evidenţa, fundamentarea, gestiunea şi analiza impactului obiectelor investiţionale;

• implementarea fără echivoc a acţiunilor aferente integrării şi unificării managementului financiar din cadrul unităţilor pentru administrarea proiectelor finanţate din surse externe şi din cadrul autorităţilor administraţiei publice;

• inventarierea exhaustivă a tuturor bunurilor proprietate publică, în special a celor formate ca rezultat al investiţiilor publice (din gestiunea instituţiilor publice aflate la autogestiune, întreprinderilor de stat şi agenţilor economici cu capital majoritar de stat), cu asigurarea unei evidenţe uniforme şi conforme a patrimoniului gestionat atît la acestea, cît şi la fondatorii acestora (APC);

• crearea unui sistem complex (registru) de date privind investiţiile publice în aspectul beneficiarilor şi obiectelor investiţionale, care să cuantifice evoluţia în dinamică a finanţării/execuţiei per ansamblu, costurile de deviz, sursele de finanţare, perioada de iniţiere a finanţării, volumele lucrărilor executate, volumul datoriilor înregistrate, perioada de finalizare şi de dare în exploatare, indicatorii de performanţă etc.;

• determinarea modului de folosinţă ulterioară a investiţiilor începute şi nefinalizate, precum şi a necesităţii de finalizare a acestora.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

- revizuirea strategiilor naţionale şi subnaţionale, prin stabilirea unor principii clare de prioritizare/concordare a obiectivelor şi politicilor cu resursele financiare disponibile;

- actualizarea şi redefinirea Regulamentului cu privire la proiectele de investiţii capitale publice, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1029 din 19.12.2013, în ce priveşte fundamentarea oportunităţii şi cost-eficienţei proiectelor angajate, obiectele investiţionale indiferent de sursele de finanţare, valoarea lor şi instituţiile/entităţile implementatoare;

- alocarea expresă a mijloacelor financiare doar pentru iniţierea sau finanţarea obiectelor investiţionale care sînt fundamentate în corespundere cu principiile de performanţă, cost-eficienţă, suport şi sustenabilitate, indiferent de data demarării acestora, cu indicarea obligatorie a obiectelor investiţionale în legea bugetară anuală şi gestionarea alocaţiilor prin Trezoreria de Stat.

Proiectul “Programul de Dezvoltare a Companiilor

de Aprovizionare cu Apă şi Canalizare”

Obiectivul

Obiectivul general al auditului a constat în stabilirea dacă mijloacele destinate implementării Proiectului “Programul de Dezvoltare a Companiilor de Aprovizionare cu Apă şi Canalizare” au fost gestionate eficient pentru a contribui la regionalizarea şi la sporirea performanţei serviciilor de aprovizionare cu apă şi de canalizare în localităţile beneficiare. În acest sens, Curtea de Conturi a evaluat nivelul de realizare a obiectivelor propuse, a performanţelor atinse, precum şi eficienţa activităţilor de administrare întreprinse de părţile responsabile de implementarea Proiectului (MF, MM, autorităţile publice locale de nivelurile I şi II, operatorii regionali apă-canal).

Constatările şi concluziile principale

Pentru dezvoltarea sectorului serviciilor publice de alimentare cu apă şi de canalizare, în 32 de localităţi din 6 raioane (Leova, Ceadîr-Lunga, Orhei, Hînceşti, Floreşti şi Soroca) a fost implementat Proiectul “Programul de Dezvoltare a Companiilor de Aprovizionare cu Apă şi Canalizare”, finanţat de BERD, BEI şi FIV (30,0 milioane euro).

Auditarea modului de utilizare a surselor externe, a performanţelor obţinute şi a onorării angajamentelor asumate de către instituţiile responsabile şi beneficiarii surselor creditare şi de grant relevă că au fost obţinute îmbunătăţiri tehnice ale sistemului de aprovizionare cu apă şi de canalizare, find dezvoltată activitatea corporativă şi operaţională a domeniului. Totodată, au fost constatate unele deficienţe şi carenţe care au determinat nerealizarea unor obligaţiuni asumate şi indicatori de performanţă stabiliţi de finanţatorii externi, după cum urmează:

• utilizarea ineficientă, de către entităţile responsabile, a mijloacelor împrumutate, prin procurarea unor bunuri care ulterior au fost stocate la depozit sau transmise către terţi (3,5 milioane lei);

• nerealizarea, de către regiile apă-canal, a unor indicatori de performanţă stabiliţi de finanţatorii externi şi/sau necorespunderea lor potrivit dinamicii pozitive, nivelului aşteptat şi scopului prevăzut în Proiect (regionalizarea serviciilor, ajustarea tarifelor, numărul conexiunilor şi al populaţiei conectate, numărul personalului regiilor apă-canal, deschiderea şi menţinerea contului de rezervă etc.);

• emiterea unor decizii de către Consiliile locale de nivelul I şi nivelul II privind acordarea compensaţiilor/reducerilor la tarifele pentru serviciile de apă şi de canalizare prestate consumatorilor de către unii operatori regionali apă-canal, în lipsa stabilirii sursei de acoperire nu corespund obiectivelor prevăzute în Proiect şi au cauzat reducerea veniturilor companiilor (1,8 milioane lei aferent unui operator apă-canal în decurs de 10 luni);

• necorespunderea calităţii apei livrate consumatorilor (în două raioane) limitează accesul populaţiei din aceste localităţi la apă potabilă şi nu asigură prestarea serviciilor calitative la costuri corespunzătoare;

• neonorarea integrală şi în termen a obligaţiunilor de rambursare a împrumutului de către împrumutaţi (două autorităţi publice locale de nivelul II) implică achitarea acestuia din bugetul de stat (311,2 mii euro), precum şi suportarea unor cheltuieli suplimentare ineficiente pentru achitarea penalităţilor din cauza neachitării în termen;

• modul de implementare a proiectului, inclusiv direcţia de investire a mijloacelor alocate şi rezultatele obţinute în unele cazuri nu au corespuns aşteptărilor populaţiei (extinderea/construcţia reţelelor de apă în localităţile rurale în lipsa sistemului de canalizare; unele gospodării casnice au rămas neconectate la reţeaua de apă; calitatea apei livrate consumatorilor; costul serviciilor de apă şi de canalizare; persistenţa unor deficienţe privind starea drumurilor), iar în unele cazuri nici procesului tehnologic (încălcarea normelor, inclusiv a celor antiincendiare; micşorarea diamentrelor reţelelor stradale; planificări ce nu corespund necesităţilor, situaţiilor reale sau condiţiilor rurale).

Cauzele şi impactul

Deficienţele şi situaţiile problematice atît la executarea investiţiilor, cît şi la gestionarea acestora au fost determinate de faptul că autorităţile vizate în procesul de implementare a Proiectului nu dispun de capacităţile şi potenţialul necesar pentru implementarea proiectelor, astfel încît nu şi-au îndeplinit rolurile asumate, ceea ce poate submina impactul Proiectului. Totodată, neevaluarea oportunităţilor reale de atingere a indicatorilor de performanţă şi a impactului a creat impedimente în realizarea obiectivelor trasate, inclusiv la nivelul stabilit de finanţatori.

Situaţia creată a fost determinată şi de atitudinea managementului instituţional al entităţilor responsabile care nu au demonstrat preocupare şi eficienţă în realizarea activităţilor de cooperare, coordonare şi monitorizare, impactul exprimîndu-se prin neonorarea obligaţiunilor asumate.

Măsurile dispuse pentru remediere

În scopul asigurării atingerii obiectivelor stabilite, precum şi remedierii carenţelor şi deficienţelor constatate, Curtea de Conturi a formulat recomandări aferente redresării situaţiei, mai cu seamă: fortificarea capacităţilor de implementare a Proiectelor; gestionarea conformă a investiţiilor realizate; monitorizarea realizării obiectivelor şi onorarea angajamentelor asumate faţă de finanţatorii externi; eficienţa şi durabilitatea serviciilor de aprovizionare cu apă şi de canalizare; calitatea apei potabile livrate consumatorilor etc.

Recomandări Parlamentului

- audierea, de către comisiile parlamentare permanente, a autorităţilor publice responsabile privind analiza şi evaluarea rezultatelor implementării Proiectelor în domeniu, a impedimentelor în atingerea indicatorilor de performanţă şi a onorării obligaţiunilor asumate pentru asigurarea menţinerii credibilităţii finanţatorilor, beneficiarilor, dar şi cetăţenilor.

Relevanţa sistemului de remunerare în sectorul public

Obiectivul

Misiunea de audit a evaluat modul de racordare a sistemelor de salarizare în domeniul public la criterii de aport şi performanţă per angajat.

Constatările şi concluziile principale

• Politicile de remunerare în sectorul public nu au la bază, din inerţie, analize comparative în funcţie de productivitatea muncii, aport şi abilităţi profesionale măsurabile. Sistemele de normare, tarifare, în mare măsură provin din economia dirijistă, respectiv, nu au fost actualizate şi adaptate la economia de piaţă. Autoritatea centrală de profil nu beneficiază de expertiză metodologică pentru formularea unor viziuni în domeniul tarifării standardizate şi remunerării per ansamblu în sectorul public, inclusiv per domeniu (bugetare, nebugetare, economice).

Din considerentele succint expuse, este necesar de rezumat că actualul sistem de salarizare (ambiguu şi sofisticat) nu reprezintă o concepţie definită conform bunelor practici, respectiv, nu întruneşte teorii şi practici avansate. În consecinţă, actele normative (evident cu carenţe) aferente domeniului sînt permanent modificate/completate, ceea ce numai amplifică disproporţiile de remunerare între categoriile multiple de salariaţi.

• Lipsa unor reglementări stricte asupra componentelor sistemului de salarizare a angajaţilor din entităţile publice permite, suplimentar prevederilor legal-normative, instituirea în baza convenţiilor şi contractelor colective de muncă a unor clauze noi aferente salarizării, cu impunerea obligaţiunilor financiare suplimentare, dar care nu sînt aprobate de finanţatorul/fondatorul acestor entităţi publice (Parlamentul sau consiliile locale). De asemenea, pentru demnitarii publici, în special, din autorităţile centrale, în Legea nr.355-XVI din 23.12.2005 lipsesc prevederi exprese privind modul şi frecvenţa de acordare a premiilor unice.

• Legea salarizării funcţionarilor publici nu asigură salarizarea angajaţilor în funcţie de competenţă şi calificare. Deşi gradele de salarizare diferenţiază salariile în funcţie de competenţă (funcţie principală, superioară sau simplă), introducerea treptelor de salarizare (9 sau 5), care depind, în principal, de vechimea muncii a distorsionat această gradaţie. Astfel, angajaţii cu funcţii şi calificare inferioară, dar cu vechimea în muncă mare, au un nivel de salarizare mai înalt decît angajaţii cu funcţii şi calificare înaltă, dar cu vechime de muncă mică.

• Sporurile şi suplimentele acordate în prezent pentru calitatea şi eficienţa muncii (cu excepţia funcţionarilor publici), din cauza lipsei unor îndrumări metodologice de măsurare/determinare a calităţii şi eficienţei muncii nu au nici o legătură cu acestea. Totodată, modul de evaluare a performanţelor funcţionarilor publici este afectat de formalism şi subiectivism, iar sporurile de performanţă se acordă fără corelarea lor cu evaluările primite de fiecare angajat în parte.

• Legea salarizării funcţionarilor publici nu indică în baza căror criterii au fost stabilite grade diferite de salarizare pentru angajaţii din diverse tipuri de instituţii, deşi aceştia deţin aceleaşi funcţii care presupun aceleaşi sarcini, atribuţii şi responsabilităţi (de exemplu: contabili, auditori).

• Sistemul de salarizare al organelor de reglementare (de exemplu, ANTA) este acceptat de Guvern/Parlament indirect, prin aprobarea schemei de încadrare a personalului şi bugetului entităţii.

Cauzele şi impactul

Factorul generator de utilizare ineficientă a mijloacelor financiare aferente salarizării este cadrul legal imperfect, cum ar fi: (a) lipsa legăturii între productivitatea/eficienţa angajaţilor cu salariul acordat; (b) inaplicabilitatea cadrului legal-normativ sau aplicarea subiectivă a acestuia; (c) lacune de reglementare, inclusiv lipsa cadrului metodologic privind calificarea persoanelor, determinarea eficienţei, volumului şi responsabilităţii muncii prestate; (d) lipsa criteriilor unice de remunerare a muncii.

Absenţa unei baze de date autentice, precum şi a unor studii privind structura, tendinţele, dinamica, necesarul şi costul forţei de muncă pe piaţa internă lipseşte autorităţile respective de suportul aferent iniţierii, fundamentării, implementării şi evaluării²⁰ sistemelor şi politicilor salariale, precum şi impactului acestora asupra motivării şi performanţelor angajaţilor.

________________________

²⁰ Art.25 alin.(2) lit.(b) din Legea nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate.

Impactul major în materie de salarizare şi remunerare a muncii în sectorul public rezidă în perpetuarea dereglărilor de sistem, implicit, în discrepanţe evidente de salarizare între categorii identice de personal angajat în sectorul public – atît cel din sfera bugetară, cît şi din cea nebugetară. Această stare de lucruri este alimentată de asemenea factori subiectivi, cum ar fi: deficitul de viziuni şi strategii în problema salarizării; prevalarea la scară naţională (sau la nivel de stat) a intereselor sectoriale asupra celor de interes.

Măsurile dispuse pentru remediere

Iniţierea unor consultări publice în vederea revizuirii sistemului de tarifare şi remunerare, redefinirii principiilor de constituire a unui sistem unitar de salarizare în sectorul public; asigurarea elaborării Cadrului Naţional al Calificărilor şi/sau a Standardelor naţionale ocupaţionale pentru toate ocupaţiile aferente sectorului public; implementarea prevederilor art.167-169 din Codul muncii privind elaborarea normelor de muncă pentru toate posturile/funcţiile din entităţile publice; revizuirea statelor de funcţiuni/personal în scopul ajustării acestora la volumul de muncă existent; elaborarea criteriilor şi procedurilor de măsurare a volumului, calităţii şi eficienţei muncii angajaţilor din entităţile publice (inclusiv cu autonomie financiară); revizuirea conţinutului rapoartelor aferente monitorizării cheltuielilor de personal, în vederea unificării acestora şi raportării cheltuielilor salariale pe categorii de angajaţi şi pe componentele salariului.

Recomandări Parlamentului

să solicite Guvernului:

- o abordare sistemică şi regîndită pentru includerea în agenda de acţiuni prioritare a tematicii în materie de normare, tarificare şi salarizare, inclusiv prin instituţionalizarea unităţii de metodologie şi standardizare a muncii;

- efectuarea unui studiu amplu privind slăbiciunile instituţionale ale actualelor sisteme de remunerare în sectorul public, în scopul conceptualizării şi demarării unei reforme de anvergură, cu elaborarea cadrului legal-normativ aferent, avînd în vedere salarizarea unitară a personalului din entităţile publice bugetare şi a celui din entităţile publice nebugetare (autonome).

Capitolul X.

AUDITUL TEHNOLOGIILOR INFORMAŢIONALE

Tehnologiile informaţionale şi comunicaţiilor (TIC) au devenit o parte indispensabilă a tuturor aspectelor vieţii, transformîndu-se într-un factor determinant pentru dezvoltarea social-economică şi susţinerea reformelor.

În contextul în care TIC sînt menite să automatizeze business-procesele din cadrul instituţiilor publice, în mediile digitale circulă tot mai multă informaţie pentru care trebuie asigurată securitatea, integritatea, fiabilitatea, exactitatea, veridicitatea şi acurateţea ei. Investiţiile şi eforturile depuse pentru asigurarea îndeplinirii acestor cerinţe sînt ineficiente şi pot fi considerate drept risipă dacă nu ar fi asigurată plenitudinea datelor, iar din moment ce TIC pătrund tot mai intens în toate aspectele vieţii, dependenţa de acestea creşte, sporind şi necesitatea gestionării lor conforme şi eficace.

În această ordine de idei, auditul public extern constituie un instrument important de evaluare şi verificare a funcţionalităţii sistemelor informaţionale, cuantificarea slăbiciunilor instituţionale şi a lacunelor, cu formularea recomandărilor adecvate de remediere.

Utilizînd experienţa altor state, standardele internaţionale şi bunele practici în domeniu, Curtea de Conturi a realizat auditul TI cu tema: “Asigură Sistemul Informaţional Automatizat “Asistenţă Socială” protejarea activelor, integritatea datelor şi funcţionează eficient pentru a atinge scopurile şi obiectivele organizaţionale?”

Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei

Obiectivul

Obiectivul misiunii de audit a constat în evaluarea dezvoltării şi implementării SIAAS, în vederea obţinerii unei înţelegeri asupra activităţilor, proceselor şi controalelor instituite de către MMPSF în efortul de a realiza un proiect de succes, de a identifica oportunităţile de îmbunătăţire a acestuia, cu oferirea unor recomandări viabile şi oportune care vor contribui la asigurarea realizării scopurilor propuse.

Constatările şi concluziile principale

Auditul a reliefat faptul că SIAAS, per ansamblu, care se află la etapa incipientă de exploatare/implementare, reprezintă un potenţial promiţător în obţinerea impactului scontat şi o provocare semnificativă pentru automatizarea business-proceselor aferente domeniului asistenţă socială sau celor cu efect asupra acestuia. Totodată, auditul a constatat probleme, deficienţe, precum şi alţi factori ce influenţează funcţionalitatea adecvată a SIAAS şi, respectiv, atingerea scopului propus, printre cele mai semnificative fiind:

• gestionarea inadecvată a riscurilor aferente Proiectului şi a SIAAS în ansamblu, subestimarea complexităţii proceselor care stau la baza modulelor SI, a resurselor umane şi de timp necesare pentru dezvoltarea, implementarea şi administrarea acestuia, testarea insuficientă a modulelor SIAAS şi lansarea prematură în producţie a Sistemului au generat deficienţe şi disfuncţionalităţi în realizarea obiectivelor-cheie de activitate;

• neconfigurarea controalelor pentru prevenirea şi/sau identificarea potenţialelor procesări eronate cu impact direct asupra calităţii datelor procesate de SIAAS;

• aplicarea necorespunzătoare a prevederilor privind protecţia datelor cu caracter personal şi privind securitatea informaţională, fapt care amplifică riscul privind securitatea informaţională şi confidenţialitatea datelor cu caracter personal în SIAAS;

• neasigurarea continuităţii serviciilor, inclusiv lipsa unui plan privind recuperarea datelor în caz de dezastru sporeşte riscul de nerestabilire a SIAAS în cazul materializării acestor riscuri etc.

Măsurile dispuse pentru remediere

În contextul misiunii de audit, ISA a formulat un şir de recomandări în vederea remedierii neregulilor constatate şi îmbunătăţirii activităţilor relevante, respectiv:

• instituirea unui mecanism adecvat de gestionare a riscurilor, inclusiv a Proiectelor, în scopul asigurării realizării cu succes a obiectivelor stabilite;

• revizuirea acordurilor existente, precum şi încheierea altora cu instituţiile competente, în vederea asigurării cu datele necesare şi relevante a utilizatorilor Sistemului şi excluderii dublării/generării unor date inutile şi contradictorii;

• asigurarea unui management adecvat asupra schimbărilor, cu documentarea corespunzătoare a acestora pentru obţinerea unei asigurări privind nivelul adecvat de funcţionare a SI, precum şi revizuirea cadrului normativ aferent activităţii entităţilor respective, în scopul ajustării buissnes-proceselor adaptate la noile funcţionalităţi ale SIAAS;

• instituirea procedurilor adecvate pentru asigurarea continuităţii SIAAS, inclusiv stabilirea unui plan de continuitate şi de recuperare în caz de dezastru, cu monitorizarea şi testarea periodică a realizării acestora în scopul asigurării sustenabilităţii SIAAS.

Recomandări Parlamentului

- susţinerea eforturilor autorităţilor de resort, prin prisma unei implicări participative la toate etapele (ajustarea cadrului de reglementare/normativ, finanţare etc.), pentru realizarea obiectivelor SIAAS.

Să solicite Guvernului:

- identificarea metodelor şi instrumentelor de monitorizare adecvată a Proiectelor de automatizare care au loc în prezent în cadrul instituţiilor de stat, precum şi de analiză, asimilare şi fructificare a acţiunilor deja finalizate;

- examinarea oportunităţii de identificare a metodelor de stimulare şi motivare a personalului TI din cadrul instituţiilor de stat, pentru minimizarea efectului de fluctuaţie a acestuia, excluderea dependenţei de factorii externi, precum şi pentru asigurarea continuităţii dezvoltării durabile a domeniului TI.

ANEXE