Hotărîre nr.38 din 15.12.98 despre controlul constituţionalităţii Legii nr.101-XIV din 22 iulie 1998 "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat peanul 1998"

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE despre controlul constituţionalităţii Legii nr. 101-XIV din 22 iulie 1998 "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat peanul 1998"* Nr.38 din 15.12.98 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.1-2/2 din 07.01.1999 * * * -------------------------- * M.O. nr. 75-76 din 13.08.98, art. 510. În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Pavel BARBALAT - preşedinte Nicolae CHISEEV - judecător Mihai COTOROBAI - judecător Constantin LOZOVANU - judecător-raportor Gheorghe SUSARENCO - judecător cu participarea grefierului Aliona Balaban, deputatului în Parlament Victor Cecan, preşedintele Comisiei pentru control şi petiţii, autorul sesizării, reprezentantului Parlamentului Radu Ţurcanu, consultant superior în Direcţia juridică a Aparatului Parlamentului, reprezentantului Guvernului Ludmila Sverdlic, vicedirector executiv - şef al Direcţiei control a Fondului social, conducîndu-se după art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 16 alin. (1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul privind controlul constituţionalităţii Legii nr. 101-XIV din 22 iulie 1998 "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998" (în continuare Legea nr. 101-XIV). Temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Victor Cecan, depusă la 3 septembrie 1998, în conformitate cu art. 24 şi 25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art. 38 şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Prin decizia Curţii Constituţionale din 21 septembrie 1998 sesizarea a fost acceptată pentru examinare în fond. Analizînd materialele dosarului, audiind informaţia judecătorului- raportor, explicaţiile autorului sesizării, reprezentanţilor Parlamentului şi Guvernului, Curtea Constituţională a constatat: La 22 iulie 1998 Parlamentul a adoptat Legea nr. 101-XIV "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998", prin care a modificat Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998 nr. 1424-XIII din 23 decembrie 1997** (în continuare Legea nr. 1424-XIII). --------------------------- ** M.O. nr. 14-15 din 26.02.98, art. 67. Considerînd modificările operate în Legea nr. 1424-XIII contrare principiilor ce garantează protecţia drepturilor omului, autorul sesizării solicită controlul constituţionalităţii Legiinr. 101-XIV. În sesizare se menţionează că prevederile Legii nr. 101-XIV, în partea ce ţine de micşorarea cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat şi a alocaţiilor de la bugetul de stat, contravin dispoziţiilor art. 47 alin.(1) din Constituţie, care statuează că statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent. De asemenea, se susţine că Legea nr. 101-XIV restrînge exerciţiul unor drepturi ale cetăţenilor şi astfel intră în contradicţie cu dispoziţiile art. 54 din Constituţie. Totodată, în sesizare este contestat art. 16 alin. (2) din Legea nr.1424-XIII în redacţia Legii nr. 101-XIV, care se aplică de la 1 ianuarie 1998, precum şi celelalte dispoziţii ale legii menţionate, cărora, în opinia autorului, li s-a conferit putere retroactivă şi se aplică de la 26 februarie 1998, data intrării în vigoare a Legiinr. 1424-XIII. Printre argumentele aduse în sprijinul sesizării sale, autorul relevă şi încălcarea procedurii de adoptare a legilor organice, prevăzută de art. 74 alin. (1) din Constituţie, care statuează că legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi. Aşadar, în cadrul examinării obiectului sesizării, Curtea Constituţională urmează să se pronunţe asupra principiilor ce reglementează relaţiile între stat şi cetăţeni, asupra drepturilor lor economice, sociale şi culturale, raportate la garanţiile acordate de stat şi la realizarea lor propriu-zisă, precum şi să readucă în atenţie dispoziţiile constituţionale cu privire la intrarea în vigoare a legii şi procedura de examinare şi adoptare a legilor bugetare, în special a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Procedînd la examinarea constituţionalităţii Legii nr. 101-XIV, Curtea relevă că drepturile, libertăţile fundamentale ale omului şi garanţiile statuate de Constituţia Republicii Moldova nu sînt concepute ca o enumerare finită. Ea poate fi completată prin dispoziţiile pactelor şi tratatelor privind drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte. Aderînd la o convenţie internaţională ce guvernează libertăţile şi drepturile omului, Republica Moldova va aplica dispoziţiile acestei convenţii, chiar dacă legislaţia internă în domeniul dat vine în contradicţie cu dispoziţiile ei (art. 4 alin. (2) din Constituţie). Din dispoziţiile constituţionale ale art. 4 rezultă că acordurile şi convenţiile internaţionale asupra drepturilor omului, încheiate şi ratificate în conformitate cu Constituţia, primează asupra reglementărilor legislative interne, iar Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, pactele şi tratatele privind drepturile şi libertăţile omului au un statut constituţional în ordinea juridică internă. Favorizarea progresului social şi instaurarea condiţiilor mai bune de viaţă sînt principii pe care Republica Moldova se străduieşte să le promoveze, afirmînd respectul pentru drepturile enunţate de Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (adoptată şi proclamată de Adunarea generală a ONU prin rezoluţia 217 A (III) din 10 decembrie 1948, la care Republica Moldova a aderat la 28 iulie 1990)* . --------------------------------- * Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova nr. 217-XII din 28.07.90 ("Tratate internaţionale", 1998, vol.1, pag. 9-17). În baza art. 2 alin. (1) din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, adoptat la 16 decembrie 1966 la New-York şi ratificat de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr. 217-XII din 28 iulie 1990**, Republica Moldova, ca parte la acest Pact, va acţiona atît prin propriul său efort, cît şi prin asistenţă şi cooperare internaţională, folosind la maximum resursele sale disponibile pentru ca exercitarea deplină a drepturilor recunoscute de Pact să fie asigurată progresiv prin toate mijloacele adecvate, inclusiv prin adoptarea de măsuri legislative. --------------------------------- ** "Tratate internaţionale", 1998, vol. 1, pag. 20. Dispoziţiile Constituţiei Republicii Moldova (art. 43 alin. (1), art. 47, 49 alin. (1) şi (2) garantează şi protejează drepturile omului, statul fiind obligat să ofere cetăţenilor săi un nivel de trai decent, precum şi dreptul la asigurare în caz de şomaj, boală, invaliditate, bătrîneţe sau în alte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă, ca urmare a unor împrejurări independente de voinţa lor. Problemele legate de punerea în aplicare a garanţiilor privind protejarea drepturilor sociale ale cetăţenilor îşi găsesc reflectare în bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, care, conform art. 131 alin. (1) din Constituţie, fac parte din bugetul public naţional. Proiectele acestor bugete sînt elaborate anual de către Guvern, care le supune, separat, aprobării Parlamentului (art. 131 alin. (2) din Constituţie). Legea nr. 847-XIII "Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar"***, adoptată de Parlament la 24 mai 1996, tratează sistemul bugetar ca parte integrantă a sistemului finanţelor publice ale statului, incluzînd bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile extrabugetare. Scopul legilor bugetare, care sînt specifice prin natura şi esenţa lor, este de a asigura echilibrul financiar în activitatea Guvernului. ---------------------------- *** M.O. nr. 19-20 din 27.03.97, art. 197. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998 nr. 1424-XIII a fost adoptată de Parlament, la propunerea Guvernului, pornindu-se de la necesitatea stabilirii unui echilibru economic. La elaborarea ei s-au luat în calcul prognozele pentru perioada respectivă şi Programul de activitate al Guvernului precedent, acceptat de Parlament la învestirea lui. În capitolul 1 al Programului de activitate al Guvernului pentru anii 1998-2000**** se menţionează că veniturile reale, obţinute la bugetul de stat, sînt mai mici, iar cheltuielile sînt excesive, bugetul public se află în imposibilitatea de a suporta programele şi infrastructura socială costisitoare, iar schemele curente de asigurare socială nu sînt orientate spre protejarea eficientă a categoriilor vulnerabile ale populaţiei. Ca urmare, Guvernul şi-a stabilit ca obiectiv principal reducerea cheltuielilor sociale ale reformei economice şi neadmiterea pauperizării populaţiei prin aplicarea unor scheme flexibile de protecţie socială. Potrivit anexei nr. 3, Guvernul va considera drept cheltuieli prioritare plata pensiilor, salariilor (inclusiv a restanţelor) şi compensaţiilor populaţiei. -------------------------- **** Hotărîrea Guvernului nr. 523 din 04.06.98 "Cu privire la aprobarea Programului de activitate al Guvernului R.M. pentru anii 1998-2001", M.O. nr. 54-55 din 18.06.98, art. 370. Pentru îndeplinirea Programului de activitate al Guvernului, la propunerea acestuia, la 22 iulie 1998, Parlamentul a adoptat Legea nr. 101-XIV "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998". Bugetul a fost modificat în sensul micşorării sumelor la venituri, cheltuieli şi deficit. În el a fost inclusă o poziţie nouă, care prevede alocarea a 68 600 mii lei pentru achitarea restanţelor la pensii. Analizînd Legea pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998, Curtea Constituţională apreciază că prin adoptarea ei nu s-a adus atingere drepturilor fundamentale ale cetăţenilor în sfera socială, statuate de Constituţie şi Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, textul legii neconţinînd referinţe ce ar putea fi interpretate ca o încălcare a drepturilor sociale ale cetăţenilor. Adoptarea Legii menţionate constituie o opţiune a legislativului, care decurge din situaţia social- economică a ţării. Potrivit art. 66 lit.h) din Constituţie, aprobarea bugetului statului şi exercitarea controlului asupra lui sînt atribuţii de bază ale Parlamentului, care, evident, stabileşte, după cum găseşte de cuviinţă, modul de acumulare a veniturilor în buget şi de administrare a lor*. Micşorarea sumelor alocate pentru asigurările sociale de stat, în acest caz, nu constituie o problemă de drept. Curtea Constituţională a relevat deja că "în cazul în care legea sau o normă a ei încalcă dispoziţiile ori principiile Constituţiei, ele sînt declarate neconstituţionale, iar în cazul unei opţiuni este imposibilă examinarea juridică a problemei de neconstituţionalitate"**. --------------------------------- * Decizia Curţii Constituţionale nr. 10 din 15.12.97 "Cu privire la controlul constituţionalităţii art. 58 alin. (3) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar", M.O. nr. 6-7 din 29.01.98, art. 5. ** Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 29 din 27.10.97 "Privind controlul constituţionalităţii art. 4 alin. 4 şi art. 12 alin. 4 din Codul funciar al Republicii Moldova", M.O. nr. 76 din 20.11.97, art. 31. În lumina celor expuse mai sus, nu pot fi reţinute argumentele autorului sesizării că micşorarea cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat contravine dispoziţiilor art. 47 alin. (1) din Constituîie. Pentru soluţionarea problemei ridicate de autorul sesizării, Curtea consideră necesar să-şi expună punctul de vedere şi asupra restrîngerii exerciţiului drepturilor cetăţenilor, în cazul examinat - al exerciţiului drepturilor sociale. Regula generală, consacrată de art. 54 alin. (1) şi (2) din Constituţie, demonstrează că exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrîns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea anchetei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale ori avarii. Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii. Micşorarea alocaţiilor de stat pentru bugetul asigurărilor sociale de stat nu aduce atingere existenţei drepturilor sociale ale cetăţenilor. Dispoziţiile constituţionale nu prevăd expres limitele de restrîngere a drepturilor sociale. Conform art. 29 alin. (2) din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, în exercitarea drepturilor şi libertăţilor sale, fiecare persoană este supusă numai îngrădirilor stabilite de lege în scopul exclusiv al asigurării recunoaşterii şi respectării drepturilor şi libertăţilor celorlalţi şi în vederea satisfacerii cerinţelor juste ale moralei, ordinii publice şi bunăstării generale, într-o societate democratică. Referitor la art. 16 alin. (2) din Legea nr. 1424-XIII în redacţia Legii nr. 101-XIV, Curtea Constituţională reţine următoarele. Dreptul subiectiv, constituit în baza unei legi anterioare, nu poate fi atins de cel născut sub imperiul unei legi posterioare. În caz contrar s-ar putea înţelege că legea nouă e susceptibilă aplicării unor fapte din trecut, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 22 din Constituţie. Conform regulii generale, legea nouă poate modifica regimul juridic al dreptului anterior, îl poate suprima sau îl poate înlocui cu un alt drept. Însă dacă legea nouă nu are caracter retroactiv, ea nu poate desfiinţa modalitatea prin care legea anterioară a instituit dreptul respectiv şi efectele lui. Astfel, indicaţia cuprinsă în sintagma "începînd cu 1 ianuarie 1998" din art. 16 alin. (2) în redacţia Legii nr. 101-XIV este contrară principiului enunţat. De menţionat că, în conformitate cu art. 76 din Constituţie, legea se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" şi intră în vigoare la data publicării sau la data indicată în textul ei. Prin Hotărîrea nr. 32 din 29 octombrie 1998, Curtea Constituţională a interpretat modalităţile intrării în vigoare a legii conform art. 76 din Constituţie*** . ------------------------------- *** Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 32 din 29.10.98 "Privind interpretarea art. 76 din Constituţia Republicii Moldova "Intrarea în vigoare a legii", M.O. nr. 100-102 din 12.11.98, art. 42. Avînd în vedere că în textul Legii nr. 101-XIV nu se face nici o referinţă la data intrării ei în vigoare, prevederile acesteia, inclusiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 1424-XIII în redacţia Legii nr. 101-XIV, sub imperiul Hotărîrii Curţii Constituţionale invocate, au efect juridic şi pot fi aplicate din 13 august 1998, data cînd a fost publicată în Monitorul Oficial. În problema încălcării de către legislativ a procedurii de votare, invocată de autorul sesizării, Curtea Constituţională observă următoarele. Potrivit Regulamentului Parlamentului Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996****, legislativul se întruneşte în două sesiuni ordinare pe an. O formă prin care legislativul îşi organizează activitatea este şedinţa în plen. Art. 36 alin.(2) din Regulament prevede că şedinţele Parlamentului sînt deliberative cu participarea majorităţii deputaţilor aleşi. --------------------------- **** Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 "Pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului", M.O. nr. 81-82 din 19.12.96, art. 765. În exercitarea atribuţiilor sale, prevăzute de art. 66 din Constituţie, în special în activitatea de legiferare, Parlamentul trebuie să se conducă de dispoziţiile art. 74 din Constituţie (reluate de art. 75 din Regulament). Pentru cazul examinat Constituţia prevede că legile organice sînt adoptate cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. Articolul 60 alin. (2) din Constituţie stipulează că Parlamentul este compus din 101 deputaţi. Prin Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 11 din 9 aprilie 1998* , au fost validate mandatele a 101 deputaţi, aleşi în cadrul scrutinului parlamentar. --------------------------- * Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 11 din 09.04.98 "Cu privire la confirmarea legalităţii alegerii Parlamentului Republicii Moldova şi validarea mandatelor deputaţilor aleşi", M.O. nr. 34 din 16.04.98, art. 17. Aşadar, adoptarea legilor organice cu votul majorităţii deputaţilor aleşi presupune votarea legii cu cel puţin jumătate plus unu din numărul total al deputaţilor din Parlament. Deoarece o jumătate din componenţa legislativului formează un număr fracţionar, iar fracţionarea votului nu poate fi admisă (potrivit regulii, un deputat are dreptul la un singur vot), numărul care semnifică majoritatea deputaţilor aleşi este de 52. Deci, o lege organică poate fi adoptată cu votul a cel puţin 52 de deputaţi. Aceleiaşi reguli se va supune şi cerinţa referitor la caracterul deliberativ al şedinţelor Parlamentului, cuprinsă în art. 36 alin. (2) din Regulament: şedinţele Parlamentului sînt deliberative, dacă la ele participă cel puţin 52 de deputaţi. Din stenograma şedinţei parlamentare pentru adoptarea Legii nr. 101-XIV, prezentată Curţii Constituţionale, aflăm că la şedinţă au asistat 51 deputaţi (filele 43-44, banda magnetică 05 din 22.07.98), Legea nominalizată fiind adoptată cu votul a 51 de deputaţi (fila 67, banda magnetică 10 din 22.07.98). Din informaţiile furnizate Curţii rezultă că Legea nr.101-XIV, care este o lege organică, nu a întrunit numărul necesar de voturi, deci ea nu poate avea forţă juridică. În plus, şedinţa Parlamentului din 22.07.98 nu a fost deliberativă. Principiile legalităţii şi securităţii juridice într-un stat de drept reclamă ca toţi subiecţii procesului legislativ să respecte rigorile dispoziţiilor constituţionale şi normelor legislative ce reglementează acest proces. Or, o lege are putere juridică numai dacă la etapele de elaborare şi adoptare au fost respectate normele juridice respective. În cazul dat, Legea nr. 101-XIV nu a întrunit numărul necesar de voturi, mai mult decît atît, a fost examinată într-o şedinţă nedeliberativă, fără a se ţine seama de rigorile impuse atît de art. 74 alin. (1) din Constituţie, cît şi de art. 36 alin. (2) din Regulamentul Parlamentului. Prin aceasta Parlamentul a încălcat procedura de adoptare a unei legi organice. Prin urmare, Legea nr. 101-XIV este neconstituţională. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) lit.a), art. 140 din Constituţie şi art. 62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională H O T Ă R Ă Ş T E: 1. Recunoaşte neconstituţională Legea nr. 101-XIV din22 iulie 1998 "Pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 1998". 2. Prezenta Hotărîre este definitivă, intră în vigoare la data adoptării, nu poate fi supusă nici unei căi de atac şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Preşedintele Curţii Constituţionale Pavel BARBALAT Chişinău, 15 decembrie 1998. Nr. 38.