Постановление N 38 от 15.12.98 о контроле конституционности Закона N 101-ХIV от 22 июля 1998 года "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ о контроле конституционности Закона N 101-ХIV от 22 июля 1998 года "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год"* Nr.38 от 15.12.98 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 1-2/2 от 07.01.1999 * * * ---------------------------- * М.О., N 75-76 от 13 августа 1998 года, ст.510 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья Михай КОТОРОБАЙ - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик Георге СУСАРЕНКО - судья, при участии Алены Балабан, секретаря суда, Виктора Чекана, председателя Комиссии по контролю и петициям, депутата Парламента, автора обращения, Раду Цуркану, старшего консультанта Управления по юридическим вопросам Аппарата Парламента, представителя Парламента, Людмилы Свердлик, заместителя исполнительного директора Управления по контролю социального фонда, представителя Правительства, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона N 101-XIV от 22 июля 1998 года "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год" (далее - Закон N 101-XIV). Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Виктора Чекана, представленное 3 сентября 1998 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 21 сентября 1998 года обращение было принято к рассмотрению по существу. Проанализировав материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика, разъяснения автора обращения, представителей Парламента и Правительства, Конституционный суд установил: 22 июля 1998 года Парламент принял Закон N 101-XIV "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год", которым внес изменения в Закон N 1424-ХIII от 23 декабря 1997 года "О бюджете государственного социального страхования на 1998 год" (далее - Закон N 1424-ХIII). Автор обращения считает, что изменения, внесенные в Закон N 1424-ХIII, противоречат принципам, гарантирующим защиту прав человека, и просит осуществить контроль конституционности Закона N 101-XIV. В обращении отмечается, что положения Закона N 101-XIV в части, касающейся уменьшения затрат бюджета государственного социального страхования и ассигнований из государственного бюджета, противоречат положениям ст.47 ч.(1) Конституции, согласно которой государство обязано принимать меры для обеспечения каждому человеку достойного жизненного уровня. Утверждается также, что, ограничивая осуществление некоторых прав граждан, Закон N 101-XIV противоречит ст.54 Конституции. Автор обращения оспаривает также конституционность ст.16 ч.(2) Закона N 1424-ХIII в редакции Закона N 101-XIV, применяемой с 1 января 1998 года, и остальных положений данного закона, имеющих, по его мнению, обратную силу и применяемых с 26 февраля 1998 года, - даты вступления в силу Закона N 1424-ХIII. В качестве одного из аргументов в поддержку своего обращения автор приводит нарушение процедуры принятия органических законов, предусмотренной ст.74 ч.(1) Конституции, согласно которой органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях. Таким образом, рассматривая объект обращения, Конституционный суд считает необходимым высказаться по поводу принципов, регламентирующих отношения между государством и гражданами, по экономическим, социальным и культурным правам граждан, соотнесенным с гарантиями, предоставленными государством, и их осуществлением, а также по положениям Конституции о вступлении закона в силу, процедуре рассмотрения и принятия бюджетных законов, в частности Закона о бюджете государственного социального страхования. Приступая к рассмотрению конституционности Закона N 101-XIV, Конституционный суд отмечает, что основные права и свободы человека и гарантии, закрепленные в Конституции Республики Молдова, не следует рассматривать как законченный перечень. Он может быть дополнен положениями пактов и договоров об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова. Присоединяясь к Международной конвенции, регламен-тирующей права и свободы человека, Республика Молдова применяет ее положения даже при наличии несоответствий между внутренним законодательством в данной отрасли и конвенцией (ст.4 ч.(2) Конституции). Из положений ст.4 Конституции следует, что международные конвенции и договоры о правах человека, заключенные и ратифицированные в соответствии с Конституцией, имеют приоритет над внутренним законодательством, а Всеобщая декларация прав человека, пакты и договоры о правах и свободах человека имеют конституционный статус в рамках внутренней правовой системы. Содействие социальному прогрессу и улучшение условий жизни - это принципы, которые Республика Молдова стремится претворить в жизнь, провозглашая уважение к правам и свободам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека (принятой и провозглашенной резолюцией 217 А (III) Генеральной ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года, к которой Республика Молдова присоединилась 28 июля 1990 года)** . ------------------------ ** Постановление Парламента N 217-XII от 28 июля 1990 года ("Международные договоры", 1998 г., т.1, с.9-17) На основании ст.2 ч.(1) Международного договора об экономических, социальных и культурных правах, принятого 16 декабря 1966 года в Нью-Йорке и ратифицированного Республикой Молдова Постановлением Парламента N 217-ХII от 28 июля 1990 года***, Республика Молдова, являясь одной из сторон договора, будет действовать как самостоятельно, так и при международной поддержке, используя свои возможности с тем, чтобы придать полному осуществлению прав, признанных договором, прогрессивный характер наиболее подходящими средствами, включая законодательные меры. --------------------------- *** "Международные договоры", 1998 г., т.1, с.20 Положения ст.43 ч.(1), ст.47, 49 ч.(1) и (2) Конституции гарантируют осуществление и защиту прав человека. Государство обязано принимать меры для обеспечения своим гражданам достойного жизненного уровня, а также права на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам. Проблемы, связанные с претворением в жизнь гарантий защиты социальных прав граждан, находят отражение в государственном бюджете и в бюджете государственного социального страхования, которые, согласно ст.131 ч.(1) Конституции, формируют национальный публичный бюджет. Правительство ежегодно разрабатывает проекты бюджетов и представляет их на утверждение Парламенту (ст.131 ч.(2) Конституции). Закон N 847-ХIII "О бюджетной системе и бюджетном процессе"* , принятый Парламентом 24 мая 1996 года, рассматривает бюджетную систему как составную часть публичной финансовой системы государства, включающую государственный бюджет, местные бюджеты, бюджет государственного социального страхования, внебюджетные фонды. Цель бюджетных законов, специфических по содержанию и сути, - обеспечение финансового равновесия деятельности Правительства. -------------------------- * М.О., N 19-20 от 27 марта 1997 года, ст.197 Закон N 1424-ХIII принят Парламентом по предложению Правительства в связи с необходимостью установления какого-то определенного экономического равновесия. При его разработке были приняты во внимание прогноз на соответствующий период и Программа деятельности предыдущего Правительства, одобренная Парламентом. В первом разделе Программы деятельности Правительства** отмечается, что собираемые объемы доходов являются низкими при чрезмерных расходах, публичный бюджет в дальнейшем не в состоянии выдерживать дорогостоящие программы и социальную инфраструктуру, а действующие схемы социального обеспечения не ориентированы на эффективную защиту малообеспеченных слоев населения. Следовательно, деятельность Правительства должна быть направлена на сокращение социальных издержек экономической реформы и недопущение обнищания населения путем применения гибких схем социальной защиты. Согласно приложению 3 Правительство определяет в качестве приоритетных расходов выплату пенсий, заработной платы (включая задолженности) и компенсаций населению. -------------------- ** Постановление Правительства N 523 от 4 июня 1998 года "Об утверждении Программы деятельности Правительства Республики Молдова на 1998-2001 годы". М.О., N 54-55 от 18 июня 1998 года, ст.370 Для реализации Программы деятельности Правительства по его предложению 22 июля 1998 года Парламент принял Закон N 101-XIV "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год". В бюджет были внесены изменения, предусматривающие снижение сумм доходов, расходов и дефицита. Статья доходов дополнена новым положением об ассигнованиях для погашения задолженности по пенсиям в сумме 68 600 тыс.леев. Проанализировав Закон об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год, Конституционный суд пришел к выводу, что данным законом не ущемляются основные права граждан в социальной сфере, закрепленные в Конституции и во Всеобщей декларации прав человека. Текст закона не содержит положений, которые можно было бы рассматривать как ущемление социальных прав граждан. Принятие оспариваемого закона является волеизъявлением законодательного органа и исходит из социально-экономического положения страны. Согласно ст.66 п.h) Конституции утверждение государственного бюджета и осуществление контроля за его исполнением являются одними из основных полномочий Парламента, устанавливающего по своему усмотрению порядок поступления доходов в бюджет и их управление*** . Уменьшение сумм, выделенных на государственное социальное страхование, в данном случае не является правовой проблемой. Суд же отметил, что в случае, когда закон или другой нормативный акт противоречат положениям или принципам Конституции, их объявляют неконституционными, а в случае выбора, правовое рассмотрение проблемы неконституционности является невозможным.**** -------------------------------- *** Определение Конституционного суда N 10 от 15 декабря 1997 года "О контроле конституционности ст.58 ч.(3) Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе". М.О., N 6-7 от 29 января 1998 года, ст.5 **** Постановление Конституционного суда N 29 от 27 октября 1997 года "О контроле конституционности ст.4 ч.4 и ст.12 ч.4 Земельного кодекса Республики Молдова". М.О., N 76 от 20 ноября 1997 года, ст.31 Исходя из изложенного, аргументы автора обращения о том, что сокращение расходов государственного социального страхования противоречат ст.47 ч.(1) Конституции, не могут быть приняты во внимание. Для разрешения оспариваемого автором обращения вопроса суд считает необходимым высказаться по поводу ограничения осуществления прав граждан, в данном случае осуществления социальных прав. Согласно ст.54 ч.(1) и (2) Конституции осуществление прав или свобод может быть ограничено только законом и только если это необходимо для защиты национальной безопасности, охраны общественного порядка, общественного здоровья или морали, прав и свобод граждан, для проведения уголовного расследования, для предупреждения последствий стихийного бедствия или аварии. Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы. Ограничение государственных ассигнований на бюджет государственного социального страхования не затрагивает существования социальных прав граждан. Конституционное положение прямо не предусматривает пределы ограничения социальных прав. Согласно ст.29 ч.(2) Всеобщей декларации прав человека при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и благосостояния в демократическом обществе. Что касается ст.16 ч.(2) Закона N 1424-ХIII в редакции Закона N 101-XIV, то Конституционный суд отмечает следующее. Субъективное право, сложившееся в соответствии с принятым ранее законом, не может быть изменено субъективным правом, сложившимся в силу закона, принятого позднее. В данном случае можно предположить, что деяния, совершенные в прошлом, подлежат регламентации новым законом, что противоречит ст.22 Конституции. Согласно общему правилу новый закон может изменить правовой режим предыдущего права, отменить его или заменить другим правом. Однако, если новый закон не имеет обратного действия, он не может отменить порядок, установленный предыдущим законом, и его последствия. Таким образом, выражение из ст.16 ч.(2) "начиная с 1 января 1998 года" в редакции Закона N 101-XIV противоречит изложенному принципу. В соответствии со ст.76 Конституции закон публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" и вступает в силу в день опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе. Конституционный суд в Постановлении N 32 от 29 октября 1998 года дал толкование порядку вступления закона в силу в соответствии со ст.76 Конституции* . ----------------------------- * Постановление N 32 от 29 октября 1998 года "О толковании ст.76 Конституции Республики Молдова "О вступлении закона в силу". М.О., N 100-102 от 12 ноября 1998 года, ст.42 Учитывая, что в тексте Закона N 101-XIV не указана дата введения его в действие, и в силу вышеназванного постановления Конституционного суда, положения данного закона, в том числе ст.16 ч.(2) Закона N 1424-ХIII в редакции Закона N 101-XIV имеют юридическую силу и могут быть применены с 13 августа 1998 года - даты его опубликования в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Что касается вопроса нарушения законодательным органом процедуры голосования, затрагиваемого автором обращения, Конституционный суд отмечает следующее. Согласно Регламенту Парламента Республики Молдова, принятому Законом N 797-ХIII от 2 апреля 1996 года**, законодательный орган созывается на две очередные сессии в течение года. Парламент организует свою работу в форме пленарных заседаний. Ст.36 ч.(2) Регламента предусматривает, что заседания Парламента признаются правомочными при участии большинства избранных депутатов. ----------------------- ** Закон N 797-ХIII от 2 апреля 1996 года "О принятии Регламента Парламента". М.О., N 81-82 от 19 декабря 1996 года, ст.765 В осуществлении своих полномочий, предусмотреных ст.66 Конституции, особенно в законодательной деятельности, Парламент должен руководствоваться положениями ст.74 Конституции (воспроизведены в ст.75 Регламента). В рассматриваемом случае Конституция предусматривает, что органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов. Согласно ст.60 ч.(2) Конституции Парламент состоит из 101 депутата. Постановлением Конституционного суда N 11 от 9 апреля 1998 года*** признаны мандаты 101 депутата, избранных в результате парламентских выборов. ------------------------- *** Постановление Конституционного суда N 11 от 9 апреля 1998 года "О подтверждениии результатов выборов Парламента Республики Молдова и признании мандатов избранных депутатов". М.О., N 34 от 16 апреля 1998 года, ст.17 Таким образом, принятие органических законов большинством голосов избранных депутатов предполагает, что закон принимается не менее чем 50 плюс один голос из общего числа депутатов Парламента. Поскольку половина состава законодательного органа является дробным числом, а в данном случае дробление голоса недопустимо (согласно правилу один депутат имеет право на один голос), то большинство избранных депутатов составляет число 52. Таким образом, органический закон может быть принят не менее чем 52 голосами депутатов. Тем же правилом следует руководствоваться при определении правомочий заседаний Парламента, предусмотренных ст.36 ч.(2) Регламента: заседания Парламента признаются правомочными при участии в них не менее чем 52 депутатов. Из стенограммы парламентского заседания по поводу принятия Закона N 101-XIV, представленной Конституционному суду, следует, что в заседании участвовал 51 депутат (страницы 43-44, пленка 05 от 22.07.98 г.), данный закон был принят 51 голосом депутатов (страница 67, пленка 10 от 22.07.98 г.). Из представленных в Конституционный суд материалов следует, что Закон N 101-XIV, являющийся органическим законом, не набрал необходимое число голосов. Следовательно, он не может иметь юридической силы. К тому же заседание Парламента от 22.07.98 г. было неправомочным. Принципы законности и юридической безопасности в правовом государстве требуют соблюдения всеми субъектами законодательного процесса конституционных положений и законодательных норм, регламентирующих данный процесс. Закон имеет юридическую силу только в том случае, если на стадии разработки и принятия были соблюдены соответствующие правовые нормы. В рассматриваемом случае Закон N 101-XIV не набрал необходимое число голосов, более того, он был рассмотрен на неправомочном заседании с нарушением как положений ст.74 ч.(1) Конституции, так и положений ст.36 ч.(2) Регламента Парламента. Тем самым Парламент нарушил процедуру принятия органического закона. Следовательно, Закон N 101-XIV является неконституционным. Исходя из изложенного, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а), ст.140 Конституции, ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать неконституционным Закон N 101-XIV от 22 июля 1998 года "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год". 2. Настоящее постановление является окончательным, вступает в силу со дня принятия, обжалованию не подлежит и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель конституционного суда Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 15 декабря 1998 г. N 38.