Hotărîre nr.39 din 15.07.2013 privind Raportul auditului performanţei "Au implementat autorităţile abilitate un mecanism adecvat în domeniul folosirii subsolului în vederea gestionării eficiente şi raţionale a resurselor minerale utile ale Republicii Moldova?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului performanţei “Au implementat autorităţile abilitate

un mecanism adecvat în domeniul folosirii subsolului în vederea gestionării

eficiente şi raţionale a resurselor minerale utile

ale Republicii Moldova?”

nr. 39  din  15.07.2013

 (în vigoare 16.08.2013) 

Monitorul Oficial nr.177-181 art.31 din 16.08.2013

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului mediului dl Gh.Şalaru, directorului Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale dl A.Juraveli, şefului Inspectoratului Ecologic de Stat dl V.Curărari, şefului adjunct al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat dl Gh.Cojocari, directorului Camerei de Licenţiere dl V.Guznac, administratorului Î.S. “Expediţia Hidrogeologică din Moldova” dl I.Panciuc, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul autorităţilor vizate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Au implementat autorităţile abilitate un mecanism adecvat în domeniul folosirii subsolului în vederea gestionării eficiente şi raţionale a resurselor minerale utile ale Republicii Moldova?”.

____________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a realizat în conformitate cu prevederile art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2013², avînd drept scop evaluarea eficienţei mecanismului actual de administrare şi control instituit în cadrul instituţiilor responsabile de folosirea şi protecţia subsolului la gestionarea raţională şi eficientă a resurselor subterane ale statului, în vederea obţinerii unei asigurări rezonabile cu privire la veridicitatea bazei de materie primă minerală, precum şi garantării faptului că beneficiarii subsolului respectă exigenţele cadrului legal.

____________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 04.12.2012 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2013” (cu modificările ulterioare).

Auditul a fost planificat şi s-a desfăşurat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, Manualul de audit al performanţei, elaborat de Curtea de Conturi în baza Standardelor Internaţionale de Audit. În vederea susţinerii opiniilor, constatărilor, formulării concluziilor şi recomandărilor, probele de audit s-au obţinut prin desfăşurarea procedurilor specifice auditului. În funcţie de contextul în care au fost aplicate, procedurile au inclus examinări, testări, analize, verificări, intervievări etc.

Curtea de Conturi şi-a propus ca obiectiv să răspundă la următoarea întrebare:

• Este eficient sistemul de management instituţional şi de control şi contribuie acesta la administrarea raţională a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide? Dacă nu, ce modificări sînt necesare?

Auditul a fost efectuat la Ministerul Mediului şi la 3 instituţii din subordinea acestuia: Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale, Inspectoratul Ecologic de Stat şi Î.S. “Expediţia Hidrogeologică a Moldovei”, la Camera de Licenţiere, precum şi la 33 de beneficiari ai subsolului care exploatează 37 de zăcăminte de substanţe minerale utile solide.

Pentru a realiza obiectivele definite şi a susţine concluziile de audit, au fost verificate, analizate şi comparate unele informaţii din baza de date a Serviciului Fiscal de Stat cu cele prezentate de către beneficiarii de subsol Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

În condiţiile Republicii Moldova, care dispune de rezerve limitate de substanţe minerale utile, utilizarea acestora impune principiul raţional şi durabil de dezvoltare, adică satisfacerea necesităţilor vitale de moment ale societăţii, fără a compromite posibilităţile generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile necesităţi, iar lipsa unor documente de politici care să stabilească direcţiile evolutive distincte, coerente şi durabile în domeniul exploatării resurselor minerale afectează exploatarea raţională a acestora.

În perioada anilor 2009-2012, întru promovarea reformelor în domeniul administrării subsolului, autorităţile abilitate au întreprins unele măsuri, după cum urmează: a fost aprobat noul Cod al subsolului, ulterior fiind elaborate şi aprobate unele acte normative privind implementarea acestuia; s-au iniţiat unele procese privind crearea sistemului informaţional în vederea paşaportizării zăcămintelor; s-a îmbunătăţit activitatea de control şi supraveghere minieră la beneficiarii subsolului în anul 2012, comparativ cu anii 2010-2011.

Verificările efectuate în cadrul auditului performanţei, potrivit constatărilor expuse în Raportul de audit, au relevat existenţa unor probleme, deficienţe şi nereguli în organizarea şi desfăşurarea procesului de gestionare raţională şi inofensivă a subsolului, carenţe şi imperfecţiuni ale normelor de drept, ce constituie drept impedimente şi constrîngeri în realizarea obiectivelor prestabilite.

Factorii determinanţi care au influenţat direct procesele de gestionare raţională şi complexă a subsolului şi au afectat exploatarea eficientă a resurselor minerale utile solide sînt următorii:

♦ Neelaborarea unui cadru normativ integrat cu privire la punerea în aplicare a prevederilor legislaţiei în domeniul relaţiilor miniere;

♦ Insuficienţa personalului calificat implicat în activităţile ce ţin de ajustarea cadrului legal;

♦ Nedeterminarea clară a organelor abilitate cu funcţii de control în domeniul protecţiei mediului şi folosirii resurselor naturale (indicate în Codul subsolului³ şi în Legea nr.131 din 08.06.2012⁴), delimitarea neclară a funcţiilor acestora, precum şi interpretarea incorectă a competenţelor ce vizează exercitarea controlului ecologic şi controlului geologic;

____________________

³ Codul subsolului aprobat prin Legea nr.3-XVI din 02.02.2009. M.O., 2009, nr.75-77, art.197.

⁴ Legea nr.131 din 08.06.2012 “Privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător”.M.O., 2012, nr.181-184, art.595.

♦ Lipsa unui sistem de acţiuni efectiv şi coordonat între Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale, Ministerul Mediului, autorităţile publice locale şi alte instituţii interesate în vederea elaborării programelor de stat de cercetare geologică a subsolului;

♦ Exercitarea neadecvată a competenţelor de către organele colegiale (Consiliul tehnico-ştiinţific şi Comisia de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile larg răspîndite) în vederea luării deciziilor ce ţin de promovarea aplicării realizărilor tehnico-ştiinţifice şi avizarea oportunităţii elaborării proiectelor de explorare şi pregătire pentru exploatarea zăcămintelor;

♦ Carenţele cadrului legal ce vizează reglementarea obligativităţii beneficiarilor de a legaliza contractual raporturile juridice ce decurg din relaţiile miniere;

♦ Aprobarea sectoarelor expuse la concurs în temeiul unor justificări arbitrare;

♦ Neelaborarea unor criterii unice, echitabile, uniforme şi inechivoce pentru evaluarea celei mai avantajoase propuneri pentru stat privind explorarea geologică şi valorificarea industrială a zăcămintelor minerale;

♦ Neinstituirea unor proceduri adecvate de examinare a documentaţiei obligatorii la atribuirea sectoarelor în folosinţă pentru cercetare geologică şi exploatare a zăcămintelor;

♦ Lipsa unui mecanism procedural succesiv şi coerent de autorizare, înregistrare şi monitorizare a etapelor ce vizează procesul de efectuare a cercetărilor geologice;

♦ Neelaborarea unor proceduri interne privind modalitatea de examinare a procesului de certificare a perimetrelor miniere;

♦ Insuficienţa personalului specializat şi lipsa unor proceduri scrise privind exercitarea controlului de stat şi supravegherii miniere, precum şi neluarea măsurilor corespunzătoare în cazul nerespectării de către beneficiari a legislaţiei în vigoare;

♦ Imperfecţiunea organizării controalelor şi evidenţa necorespunzătoare a acestora;

♦ Neelaborarea unui format privind întocmirea actelor de control, ineficienţa misiunilor de inspectare, neconcordanţa recomandărilor cu constatările efectuate, precum şi raportarea nesistematică a rezultatelor către conducere;

♦ Monitorizarea nesatisfăcătoare a proceselor de schimbare a destinaţiei terenurilor aferente zăcămintelor minerale şi de readucere în circuitul agricol a sectoarelor de teren afectate de activitatea minieră;

♦ Lipsa pîrghiilor legale de aplicare a unor sancţiuni ce vizează nerespectarea condiţiilor de desfăşurare a activităţii licenţiate;

♦ Iregularităţile la reflectarea bazei de materie primă în evidenţa Balanţelor de stat ale rezervelor de substanţe minerale utile;

♦ Neîntreprinderea de către Ministerul Mediului a măsurilor de rigoare în vederea implementării Sistemului informaţional automatizat “Registrul geologic de stat”.

În contextul celor expuse, se concluzionează că, în perioada supusă auditului, reformele demarate şi eforturile conjugate ale instituţiilor abilitate în vederea eficientizării procesului de administrare şi folosire raţională a subsolului nu s-au soldat cu rezultate benefice. Lipsa unor politici coerente, neajunsurile şi lacunele persistente în cadrul legislativ şi normativ pun în incertitudine dezvoltarea durabilă a sectorului respectiv, iar executarea necorespunzătoare de către management a sarcinilor delegate condiţionează disfuncţionalităţi în mecanismele de administrare, monitorizare şi control, ceea ce afectează considerabil gestionarea eficientă şi inofensivă a subsolului. Neregulile şi abaterile constatate se datorează şi deficienţelor în organizarea şi implementarea controlului intern la nivelul entităţilor responsabile de administrarea resurselor minerale.

Reieşind din importanţa şi actualitatea procesului de raţionalizare a exploatării resurselor minerale neregenerabile şi din multiplii factori ce influenţează procesul de reformare în sectorul minier, instituţiile responsabile trebuie să se implice activ şi să conlucreze într-un mod productiv, pentru a opera remanierele şi ajustările necesare în vederea stimulării procesului de reformare şi asigurare a suportului reciproc la instituţionalizarea procedurilor regulatorii.

Întru ameliorarea situaţiei şi asigurarea gestionării raţionale şi complexe a subsolului, este necesară elaborarea şi implementarea stringentă a tuturor reglementărilor de punere în aplicare a Codului subsolului, definirea exhaustivă a competenţelor funcţionale ale autorităţilor abilitate în materie de elaborare a politicilor, de administrare şi de control al resurselor subterane, aplicarea unor abordări strategice care să asigure dezvoltarea durabilă, precum şi responsabilizarea instituţiilor din domeniu în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Au implementat autorităţile abilitate un mecanism adecvat în domeniul folosirii subsolului în vederea gestionării eficiente şi raţionale a resurselor minerale utile ale Republicii Moldova?”, care se anexează la prezenta Hotărîre.

2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit autorităţilor indicate în subpct.2.1. şi punctele 3-6 din prezenta Hotărîre şi se recomandă să ia atitudine, conform competenţelor, referitor la rezultatele auditului, după cum urmează:

2.1. Ministerului Mediului, Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale, Inspectoratului Ecologic de Stat, Camerei de Licenţiere, pentru întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor indicate în Raportul de audit şi implementării recomandărilor expuse în acesta, precum şi executării cerinţelor expuse în prezenta hotărîre;

2.2. Ministerului Mediului, pentru:

2.2.1. consolidarea capacităţilor instituţionale ale instituţiilor subordonate, astfel încît acestea să asigure exercitarea atribuţiilor delegate şi să facă faţă în mod adecvat priorităţilor politicii de mediu;

2.2.2. îmbunătăţirea procesului de implementare a politicilor de mediu în domeniul exploatării zăcămintelor minerale la capitolele privind stabilirea priorităţilor şi obiectivelor, monitorizarea şi coordonarea între instituţiile implicate;

2.2.3. examinarea oportunităţii modificării structurii statelor de personal în vederea creării unui serviciu responsabil de gestionarea resurselor minerale şi a subsolului, cu includerea specialiştilor din domeniul geologic şi cel juridic;

2.2.4. impulsionarea activităţilor ce vizează crearea Sistemului informaţional automatizat “Registrul geologic de stat”, cu identificarea surselor financiare şi elaborarea planului de acţiuni concrete pentru implementarea acestuia;

2.2.5. intensificarea procesului de recuperare a prejudiciului cauzat mediului înconjurător de către beneficiarii de subsol, în urma nerespectării cerinţelor prevăzute de cadrul legal în domeniul minier;

2.2.6. înaintarea către Guvern a propunerilor în vederea modificării Legii nr.131 din 08.06.2012, pentru aducerea în concordanţă a acesteia cu prevederile Codului subsolului la capitolul ce ţine de abilitarea cu funcţii de control a Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale şi Inspectoratului Ecologic de Stat în domeniul protecţiei mediului şi folosirii resurselor naturale;

2.2.7. examinarea oportunităţii modificării art.83 al Codului subsolului în vederea încheierii contractelor privind folosirea sectoarelor de subsol şi cu beneficiarii de subsol care au obţinut dreptul de folosinţă pînă la intrarea în vigoare a Codului subsolului, întru aducerea în condiţii egale a tuturor beneficiarilor de subsol, şi, după caz, înaintarea modificărilor respective Guvernului;

2.2.8. examinarea oportunităţii modificării art.70 alin.(4) din Codul subsolului prin aducerea acestuia în concordanţă cu prevederile art.318 alin.(1) din Codul fiscal⁵ şi ale Legii nr.397-XV din 16.10.2003⁶, ce vizează componenta bugetului public naţional la care se va efectua achitarea taxei pentru extragerea substanţelor minerale utile, în vederea uniformizării prevederilor ce reglementează corectitudinea colectării taxelor vizate;

____________________

⁵ Codul fiscal aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997 (cu modificările şi completările ulterioare). M.O., 1997, nr.62, art.522.

⁶ Legea nr.397-XV din 16.10.2003 “Privind finanţele publice locale”.M.O.,2003, nr.248-253, art.996.

2.2.9. înaintarea către Guvern a propunerilor privind modificarea Regulamentului cu privire la atribuirea perimetrelor geologice şi miniere (Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009⁷) în vederea aducerii în concordanţă a pct.17 lit.a) din acesta cu prevederile art.18 alin.(2) din Codul subsolului (care reglementează că contractul este unicul act ce confirmă dreptul beneficiarului de a folosi sectorul de subsol), excluzînd sintagma din norma regulamentară “sau a actului de transmitere a zăcămîntului în valorificare industrială”, care va contribui şi la implementarea regulamentară a pct.16 din Regulamentul menţionat, potrivit căruia proiectul perimetrului minier se elaborează după încheierea contractului privind atribuirea în folosinţă a sectorului de subsol;

____________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009 “Cu privire la aprobarea unor acte normative în vederea implementării prevederilor Codului subsolului”. M.O., 2009, nr.144-147, art.633.

2.2.10. asigurarea bunei funcţionări a Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile larg răspîndite, în scopul îmbunătăţirii integrării aspectelor de exploatare a zăcămintelor cu alte politici sectoriale;

2.3. Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale, pentru:

2.3.1. elaborarea unui mecanism de evaluare a gradului de cercetare geologică a subsolului, ceea ce ar permite evaluarea necesităţilor reale ale ţării privind folosirea resurselor minerale şi ar reprezenta un instrument de dezvoltare economică durabilă a statului, cu rezultate şi efecte benefice pe termen lung;

2.3.2. întreprinderea măsurilor de intensificare a controlului geologic asupra exploatării corespunzătoare a resurselor minerale, instituirea unor instrumente adecvate privind monitorizarea respectării procedeelor raţionale şi eficiente în domeniul folosirii subsolului, precum şi a condiţiilor contractuale;

2.4. Inspectoratului Ecologic de Stat, pentru stabilirea unor indicatori de rezultate, care să reflecte starea ecologică a terenurilor exploatate de către beneficiarii de subsol.

3. Serviciului Fiscal de Stat, pentru informare despre rezultatele auditului, precum şi pentru:

3.1. instituirea unor proceduri de verificare a volumelor de substanţe minerale utile extrase, declarate de către beneficiarii de subsol la Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale şi la Serviciul Fiscal de Stat;

3.2. întreprinderea măsurilor de rigoare întru încasarea taxei pentru extragerea substanţelor minerale utile solide la volumul constatat de către misiunea de audit pentru perioada anilor 2010-2012, dar nedeclarat de către beneficiarii de subsol la Serviciul Fiscal de Stat.

4. Guvernului, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru:

4.1. examinarea în cadrul unei şedinţe de Guvern a Raportului de audit, în scopul evaluării punctelor slabe şi problemelor constatate, care limitează gestionarea eficientă şi raţională a resurselor minerale;

4.2. solicitarea de la Ministerul Mediului a elaborării, coordonării şi prezentării spre aprobare a actelor normative necesare punerii în aplicare a Codului subsolului;

4.3. examinarea oportunităţii majorării efectivului Ministerului Mediului ţinîndu-se cont de domeniile vaste şi importante gestionate de către acesta, precum şi de situaţia alarmantă creată în administrarea resurselor naturale.

5. Parlamentului Republicii Moldova şi Comisiei parlamentare mediu şi schimbări climatice, pentru informare şi o posibilă utilizare la luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicii în domeniul protecţiei mediului şi folosirii raţionale a resurselor naturale.

6. Rezultatele auditului se aduc la cunoştinţă Preşedintelui Republicii Moldova, pentru o posibilă luare de atitudine.

7. Despre rezultatele auditului se informează Procuratura Generală, pentru o posibilă luare de atitudine.

8. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpct.2.2. – 2.4 şi pct.3 din prezenta hotărîre, precum şi pentru implementarea recomandărilor auditului se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

9. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.39 din 15 iulie 2013

RAPORTUL AUDITULUI PERFORMANŢEI

“Au implementat autorităţile abilitate un mecanism adecvat în domeniul

folosirii subsolului în vederea gestionării eficiente şi raţionale

a resurselor minerale utile ale Republicii Moldova?”

Direcţia audit al performanţei

15.07.2013

SINTEZA

Ţinînd cont de importanţa problemei folosirii raţionale a resurselor naturale şi de aspectul divers al acestui sector, condiţionat de faptul că materiile prime minerale sînt resurse limitate în volum şi care nu se regenerează în timp, Curtea de Conturi a iniţiat auditul performanţei privind exploatarea resurselor naturale ale statului, în vederea stabilirii dacă abordările de administrare şi de control instituite în cadrul instituţiilor responsabile de folosirea şi protecţia subsolului permit o gestionare raţională şi eficientă a resurselor subterane ale statului, furnizează o asigurare rezonabilă privind veridicitatea bazei de materie primă minerală, precum şi garantează faptul că beneficiarii subsolului respectă obligaţiile care derivă din exigenţele cadrului legal.

Scopul auditului performanţei a constat în evaluarea exigentă a aspectelor ce ţin de conformitatea şi modalitatea reglementării de stat a folosirii subsolului, de asigurarea principiilor de transparenţă, de folosire raţională, complexă şi inofensivă a resurselor subterane.

Prezenta misiune de audit s-a realizat, la nivel central, la Ministerul Mediului, fiind supuse analizei şi activităţile specifice desfăşurate de cele 3 structuri din subordinea acestuia: AGRM; IES şi Î.S. “EHGeoM”, la Camera de Licenţiere, precum şi la 33 de beneficiari ai subsolului, care exploatează 37 de zăcăminte de substanţe minerale utile solide.

Actualmente, potrivit datelor AGRM, sînt recunoscute şi luate la evidenţa de stat 412 zăcăminte de substanţe minerale utile, inclusiv: 146 – exploatate de către 156 de beneficiari ai subsolului; 246 – pregătite pentru valorificare şi exploatare în perspectivă, şi 20 – nu se prevăd pentru valorificare.

Se atestă o creştere a volumului extragerilor de substanţe minerale utile solide, care pentru anii 2009-2012 au însumat în total 5,0 mil. tone, precum şi 11,5 mil.m³, majorîndu-se de la 1,06 mil. tone – în anul 2009, pînă la 1,36 mil. tone – în anul 2012, sau cu 28,3%, şi, respectiv, de la 2,7 mil.m³ pînă la 3,1 mil.m³, sau cu 14,8%.

În perioada anilor 2009-2012, întru îmbunătăţirea situaţiei în domeniul administrării subsolului, au fost întreprinse unele măsuri, după cum urmează:

- s-a aprobat noul Cod al subsolului;

- s-au elaborat şi aprobat 10 acte normative privind implementarea noului Cod al subsolului;

- s-au realizat cercetări geologice din contul agenţilor economici, ceea ce a contribuit la creşterea gradului de cunoaştere geologică a resurselor minerale ale subsolului;

- s-a iniţiat procesul de înregistrare a paşapoartelor zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile prin crearea unui sistem informaţional;

- s-a îmbunătăţit şi eficientizat activitatea de control şi supraveghere minieră la beneficiarii subsolului în anul 2012, comparativ cu anii 2010-2011.

În perioada de referinţă, beneficiarii subsolului au calculat şi achitat la bugetele UAT taxele pentru extragerea substanţelor minerale utile în sumă totală de 30,2 mil.lei. În acelaşi timp, din cauza prezentării informaţiilor neveridice către SFS, unii beneficiari ai subsolului au diminuat volumele substanţelor minerale real extrase cu 469,8 mii m³, prin ce n-au fost acumulate în bugetele UAT venituri, estimate de misiunea de audit, în sumă de 1,7 mil.lei.

În perioada auditată, AGRM a calculat prejudicii cauzate mediului înconjurător de către 6 beneficiari ai subsolului în sumă de 39,2 mil.lei, urmare exploatării ilicite a zăcămintelor minerale (depăşirea limitelor perimetrului minier), din care, la sesizarea PG, CCCEC şi MAI – în sumă de 25,8 mil.lei, şi în urma controalelor iniţiate de către AGRM – de 13,4 mil.lei, fiind recuperat benevol prejudiciul de către un singur beneficiar, în sumă de 22,5 mii lei (0,6% din totalul prejudiciului calculat). Deşi controalele au fost efectuate în perioada anilor 2011-2012, MM abia în martie 2013 (în perioada auditului) a înaintat o acţiune în instanţa de judecată în vederea recuperării prejudiciului calculat în mărime de 1,1 mil.lei. De asemenea, 5 beneficiari ai subsolului, nedispunînd de licenţă pentru desfăşurarea activităţii de extragere a zăcămintelor minerale, au extras ilicit substanţe minerale în volum de 6,7 mii m³. Totodată, la 9 beneficiarii ai subsolului care valorifică industrial zăcămintele minerale, urmare aprobării cu întîrziere a cadrului normativ, AGRM n-a calculat cheltuielile efectuate din contul bugetului de stat pentru cercetarea geologică a subsolului în valoare estimativă de circa 1,5 mil.lei, care urmau a fi recuperate la bugetul de stat, acesta fiind prejudiciat cu suma respectivă.

Urmare a lipsei unui control riguros din partea IES, inspecţiilor ecologice teritoriale, dar şi a autorităţilor publice locale, au fost admise activităţi ilicite de extragere a substanţelor minerale utile din carierele locale sau din albiile rîurilor Prut şi Nistru de către 22 de persoane fizice şi juridice (care nu dispun de dreptul de folosire asupra sectoarelor de subsol), fiind cauzat şi prejudiciu mediului în sumă totală de 34,3 mil.lei, care, de asemenea, n-a fost recuperat.

Evaluările efectuate de către echipa de audit au relevat multiple deficienţe în activitatea actorilor implicaţi în reglementarea de stat a relaţiilor miniere, precum şi o serie de carenţe ale cadrului legal, care necesită o soluţionare stringentă, acestea avînd ca impact desfăşurarea inadecvată a proceselor aferente exploatării resurselor minerale utile şi diminuarea substanţială a eficacităţii administrării resurselor subterane, şi anume:

▪ În cadrul procesului de elaborare a actelor normative în vederea punerii în aplicare a noului Cod al subsolului:

- MM n-a asigurat elaborarea obiectivelor de dezvoltare strategică durabilă şi a politicilor distincte în vederea protecţiei mediului şi respectării principiilor de eficacitate şi echitate la utilizarea acestora, ceea ce a dus la neperfecţionarea sistemului de gestionare a resurselor subterane, la neelaborarea mecanismelor şi instrumentelor necesare aplicării optime a principiilor de folosire raţională şi inofensivă a subsolului;

- Urmare a conlucrării insuficiente între MM, AGRM, autorităţile publice locale şi alte instituţii interesate, n-au fost elaborate programe de stat de cercetare geologică a subsolului, în consecinţă, nefiind extinsă baza de materie primă minerală şi neasigurîndu-se monitoringul stării subsolului;

- Incertitudinile şi efectele instabilităţii politice (în anii 2009-2010), conjugate cu exercitarea inadecvată a funcţiilor delegate MM şi AGRM, precum şi numărul limitat de specialişti în domenii înguste au generat aprobarea cu întîrziere a 7 acte normative, neaprobarea a 5 acte normative care se află în diferite stadii de promovare, precum şi neelaborarea altor 4 acte normative, care urmau a fi aprobate pînă în februarie 2010, întru punerea în aplicare a noului Cod al subsolului, astfel fiind create impedimente în administrarea eficientă a resurselor minerale utile;

- Consiliul tehnico-ştiinţific, constituit de către AGRM, n-a contribuit la elaborarea strategiei de dezvoltare a ramurii şi n-a promovat aplicarea realizărilor tehnico-ştiinţifice în domeniul cercetării, folosirii şi protecţiei subsolului;

- Comisia de stat pentru rezerve de substanţe minerale utile nu şi-a îndeplinit integral funcţiile, unele decizii fiind adoptate nejustificat, urmare cărui fapt AGRM a luat decizii nefondate privind atribuirea spre folosinţă a 3 sectoare de subsol;

- Comisia de stat pentru rezerve de substanţe minerale utile n-a emis avize despre oportunitatea elaborării proiectelor de explorare şi pregătire pentru exploatare a zăcămintelor, precum şi despre punerea acestora în exploatare, ca urmare nefiind stabilite gradul de studiere şi cantitatea rezervelor materiale utile explorate, precum şi stadiul de pregătire a lor pentru exploatare industrială.

▪ În cadrul procesului de atribuire a sectoarelor de subsol în folosinţă:

- Imperfecţiunea cadrului legal a determinat nelegalizarea relaţiilor miniere privind utilizarea raţională a resurselor minerale între autoritatea responsabilă şi beneficiari, ceea ce generează deficienţe majore în evidenţa sectoarelor de subsol şi exploatarea conformă a resurselor minerale;

- Nereglementarea exhaustivă a unor clauze contractuale importante între MM şi beneficiarii subsolului nu a permis negocierea unor condiţii esenţiale care să asigure apărarea intereselor statului la exploatarea resurselor minerale utile;

- Conlucrarea ineficientă între MM şi AGRM în organizarea gestionării resurselor minerale utile s-a soldat cu redistribuirea a 6 sectoare de subsol în lipsa principiilor echitabile şi concurenţiale. Totodată, sectoarele în cauză au fost pasibile de a fi retrase, ca urmare a nerespectării termenelor legale privind începerea şi folosirea sectoarelor de subsol.

▪ În cadrul procesului de atribuire a sectoarelor de subsol prin concurs:

- MM, la aprobarea sectoarelor de subsol pentru concurs, n-a ţinut cont de necesităţile reale ale economiei, n-a justificat decizia luată prin estimări fundamentate, astfel neasigurînd exploatarea raţională şi calculată a resurselor existente;

- Exercitarea inadecvată a funcţiei de organizare şi desfăşurare a concursului de către AGRM, stabilirea contrar normei regulamentare de către Comisia de concurs a criteriului privind deţinerea în posesie a terenurilor de către ofertanţi au condiţionat atribuirea sectoarelor de subsol numai pretendenţilor care deţineau în posesie terenuri în perimetrele zăcămintelor propuse la concurs, din ce reiese că desfăşurarea concursurilor a fost inutilă şi formală.

▪ În cadrul procesului de efectuare a cercetărilor geologice ale subsolului şi de eliberare a perimetrelor geologice şi miniere:

- Atitudinea necorespunzătoare a persoanelor implicate în procesul de certificare a perimetrelor miniere şi geologice din cadrul AGRM a determinat atribuirea neregulamentară a unor perimetre miniere şi geologice;

- În procesul de cercetare geologică, rolul MM s-a redus doar la coordonarea concluziei geologice cu AGRM, fapt prin care ministerul nu a contribuit la determinarea obiectivelor de perspectivă privind extinderea bazei de materie primă minerală;

- Nestabilirea în mod expres a coordonatelor sectorului cercetat în contractele pentru atribuirea sectoarelor de subsol, în scopul cercetărilor geologice, creează dificultăţi la determinarea suprafeţei cercetate;

- Lipsa unui regulament privind modul de efectuare a expertizei de stat a informaţiei geologice a condiţionat neconfirmarea autenticităţii informaţiei privind resursele de substanţe minerale utile.

▪ În cadrul proceselor supravegherii miniere, controlului geologic şi ecologic de stat, controlului respectării condiţiilor de licenţiere:

- AGRM n-a realizat integral controalele geologice planificate conform programelor pentru anii 2010, 2011 şi 2012 – respectiv, 74(45%), 96(71%) şi 47(35%) de controale, iar controlul managerial intern n-a devenit un instrument util întru valorificarea maximă a rezultatelor, prevenirea riscurilor şi a disfuncţiilor în activitatea de valorificare a zăcămintelor minerale;

- Acţiunile întreprinse de AGRM şi MM privind iniţierea procedurilor de limitare, suspendare sau încetare a dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol nu sînt coordonate în timp, ceea ce a permis, în unele cazuri, beneficiarilor de subsol să activeze ilegal;

- N-a fost îmbunătăţit procesul de reîntoarcere în circuitul agricol a terenurilor afectate în urma extragerii mineralelor utile, ca rezultat al divizării funcţiilor de control în condiţiile noului Cod al subsolului între MM şi IES, în ce priveşte controlul asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului şi controlului ecologic de stat;

- Sistemul de monitorizare a performanţei IES nu prevede obiective şi indicatori stabiliţi întru supravegherea aşa-numitor cariere locale şi întreprinderea măsurilor de combatere a extragerii ilicite de substanţe minerale utile din aceste sectoare ale subsolului;

- Camera de Licenţiere, în perioada auditată, a prelungit licenţele pentru activităţile de extragere a substanţelor minerale utile la 40 de beneficiari de subsol în lipsa contractelor pentru folosirea sectorului de subsol, astfel nerespectînd art.35 alin.(2) lit.a) din noul Cod al subsolului, ca bază pentru prelungirea acestora servind doar actele de transmitere a zăcămintelor pentru valorificare industrială, în consecinţă, nefiind legalizate relaţiile miniere între MM şi beneficiarii de subsol.

▪ În cadrul procesului de evidenţă a rezervelor de substanţe minerale utile:

- MM n-a întreprins măsuri pentru iniţierea implementării sistemului informaţional automatizat “Registrul geologic de stat”, prin ce nu s-a realizat crearea resurselor informaţionale unice de ramură, acordarea serviciilor informaţionale de stat privind evidenţa elementelor mediului geologic şi folosirea subsolului pentru persoane juridice şi fizice;

- AGRM n-a întreprins măsuri de rigoare în vederea prezentării de către toţi beneficiarii de subsol a dărilor de seamă privind starea şi utilizarea resurselor de materie primă minerale, fapt ce a influenţat veridicitatea Balanţelor de stat;

- SFS n-a efectuat confruntări cu AGRM privind volumul extragerilor de substanţe minerale utile, ceea ce i-a determinat pe unii beneficiari de subsol să se eschiveze de la plata taxei pentru extragerea substanţelor minerale. De asemenea, n-au fost verificate pierderile supranormative raportate de beneficiarii de subsol, drept rezultat nefiind achitate la buget depăşirile admise;

- Recalculările şi neconfirmările volumelor rezervelor de substanţe minerale în Balanţele de stat, în unele cazuri, s-au efectuat în lipsa deciziei Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile, ceea ce a determinat majorarea şi micşorarea nefondată a rezervelor.

În prezentul Raport de audit sînt generalizate principalele realizări, dar şi probleme şi nereguli care au influenţat negativ utilizarea raţională şi eficientă a resurselor minerale utile solide, acesta conţinînd şi o serie de recomandări de îmbunătăţire a situaţiei şi de anticipare a unor eventuale efecte nefaste.

INTRODUCERE

Resursele naturale reprezintă una din componentele esenţiale ale patrimoniului naţional şi constituie obiectele, fenomenele, condiţiile naturale şi alţi factori, utilizabili în trecut, prezent şi viitor pentru consum direct sau indirect.

În contextul rigorilor Legii nr.1102-XIII din 06.02.1997¹, principalele resurse naturale de care posedă Republica Moldova se clasifică în:

____________________

¹ Legea nr.1102-XIII din 06.02.1997 “Cu privire la resursele naturale” (cu modificările ulterioare).

- Resursele naturale renovabile: pămîntul; pădurile; apele de suprafaţă şi subterane; apele rîurilor, lacurilor, acumulărilor, canalelor; flora şi fauna.

- Resursele naturale nerenovabile: petrolul; gazele naturale; substanţele minerale utile solide.

Substanţele minerale utile se divizează în: minereuri metalifere şi nemetalifere, combustibile solide, petrol şi gaze naturale, gaze inerte, ape subterane. Zăcămintele de substanţe minerale utile nemetalifere, printre care rocile carbonatice, de siliciu şi argiloase; depunerile de nisip şi pietriş; ghipsul, granitul, gresia etc., constituie sursa principală de materie primă a ţării noastre.

În scopul determinării statutului juridic al regimului de folosire, precum şi a importanţei economice, substanţele minerale utile sînt divizate în 2 categorii:

Sursă: Codul subsolului, Hotărîrea Guvernului nr.646 din 20.07.2010²

____________________

² Hotărîrea Guvernului nr.646 din 20.07.2010 “Cu privire la aprobarea listei substanţelor minerale utile de importanţă naţională”.

Prin urmare, în condiţiile Republicii Moldova, care dispune de rezerve limitate de substanţe minerale utile, utilizarea acestora impune principiul raţional şi durabil de dezvoltare, adică satisfacerea necesităţilor vitale de moment ale societăţii, fără a compromite posibilităţile generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile necesităţi.

Datorită importanţei şi caracteristicilor economice aferente sectorului extractiv, resursele minerale naturale necesită reglementare juridică adecvată, care a primit un impuls suplimentar urmare adoptării noului Cod al subsolului³. Implementarea acestuia a fost condiţionată de necesitatea perfecţionării reglementării de stat a relaţiilor miniere, în vederea intensificării influenţei statului în aplicarea mecanismului comercial la cercetarea, folosirea şi protecţia subsolului.

____________________

3 Codul subsolului aprobat prin Legea nr.3-XVI din 02.02.2009 (în continuare – Codul subsolului).

Administrarea de stat în domeniul folosirii şi protecţiei subsolului este statuată prin art.8 al Codului subsolului, precum şi printr-un şir de acte legislative şi normative în vigoare. Structura instituţională ce asigură reglementarea de către stat a folosirii subsolului şi protecţiei mediului înconjurător este prezentată schematic în Figura nr.1.

Sursă: Codul subsolului, Legea cu privire la resursele naturale,

Hotărîrile Guvernului nr.765 din 24.06.2008 şi nr.77 din 30.01.2004

Ministerele de resort, precum şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, la rîndul lor, trebuie să facă faţă provocărilor, pentru a-şi moderniza sistemul de management, conformîndu-şi capacităţile instituţionale şi organizaţionale la exigenţele cadrului juridic.

Informaţia generală privind competenţele părţilor implicate în domeniul folosirii şi protecţiei subsolului, prevăzute de legislaţie, se prezintă detaliat în Anexa nr.1.

Bogăţiile de orice natură ale subsolului, inclusiv substanţele minerale utile pe care le conţine, precum şi spaţiile subterane ale acestuia fac obiectivul exclusiv al proprietăţii publice a statului.

Ţinînd cont de tendinţa la nivel mondial de a raţionaliza exploatarea resurselor naturale, de preocuparea primordială faţă de atenuarea consecinţelor negative ca urmare a exploatării incorecte a resurselor neregenerabile ale subsolului, de rezonanţa domeniului respectiv în societate, echipa de audit a decis evaluarea sectorului de exploatare a resurselor minerale utile solide, în vederea constatării în ce măsură Codul subsolului actual a contribuit la administrarea eficientă a resurselor minerale utile solide, la îmbunătăţirea managementului instituţional, precum şi la evitarea supraexploatării resurselor neregenerabile.

La selectarea domeniului respectiv s-a ţinut cont de importanţa valorificării planificate şi oportune a resurselor minerale utile solide ca sursă principală în asigurarea necesarului de materie primă minerală; însemnătatea economică şi ponderea semnificativă pe care aceasta o deţine în volumul resurselor naturale exploatate.

Prezenta misiune de audit a abordat activităţile de bază executate de autoritatea publică centrală şi de alte entităţi publice care au atribuţii directe sau indirecte în sistemul de administrare a resurselor naturale. Totodată, auditul s-a focusat, în măsură semnificativă, pe evaluarea actualului proces de administrare şi control în domeniul explorării, exploatării şi valorificării zăcămintelor de substanţe minerale utile solide.

Starea rezervelor de balanţă ale substanţelor minerale utile, potrivit gradului de valorificare industrială, în perioada anilor 2009-2012, se prezintă în Tabelul nr.1.

Prin urmare, în perioada auditată, se atestă un grad sporit de exploatare a zăcămintelor de substanţe minerale utile, acesta fiind în creştere în anii 2011-2012 (faţă de anul 2009) cu 13 unităţi şi, respectiv, cu 16 unităţi. Această majorare a fost condiţionată de darea în exploatare a 21 de zăcăminte de substanţe minerale utile noi şi de trecerea din exploatare în rezervă a 2 zăcăminte.

Se menţionează că, din totalul zăcămintelor aflate la evidenţă în Balanţa de stat, 50 de zăcăminte se află pe teritoriul din partea stîngă a rîului Nistru, la care AGRM nu are acces şi despre exploatarea şi evidenţa cărora nu deţine informaţii.

Datele privind dinamica volumului de extragere a substanţelor minerale utile solide, în perioada de referinţă, se prezintă în Diagrama nr.1.

Sursă: Balanţele de stat pentru anii 2009-2012

Astfel, analiza situaţiei în domeniul extragerii substanţelor minerale utile solide relevă o creştere atît a consumului de resurse minerale, cît şi a numărului beneficiarilor de subsol. Prin urmare, pentru a face faţă provocărilor legate de accesul la materii prime neregenerabile, MM urma să definească obiective care vizează o creştere economică durabilă, materializată prin elaborarea unei strategii durabile în domeniul folosirii subsolului. În lipsa unor oportunităţi clare pentru sectorul de resurse minerale, este dificil de a ne expune asupra faptului dacă progresul înregistrat în valorificarea resurselor neregenerabile are în prezent un impact favorabil şi care vor fi consecinţele.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Una din problemele prioritare pentru Republica Moldova în domeniul folosirii subsolului ar reprezenta gestionarea eficientă şi utilizarea durabilă a resurselor minerale, ceea ce ar asigura accesul fiabil şi constant la materii prime, ca element esenţial pentru creşterea social-economică a societăţii.

Luîndu-se în consideraţie faptul că, în perioada anilor 2009-2012, în sectorul de reglementare a relaţiilor miniere s-au produs anumite reforme structurale şi instituţionale, Curtea de Conturi, în calitatea sa de auditor extern, a decis efectuarea unui audit al performanţei în domeniul exploatării zăcămintelor de substanţe minerale utile, pentru perioada respectivă, în vederea determinării eficienţei actualului sistem de administrare a resurselor subterane, identificării carenţelor şi golurilor în normele de drept, precum şi a imperfecţiunii sistemului de management implementat.

În context, misiunea de audit şi-a propus să localizeze zonele în care mecanismul actual de administrare a subsolului a înregistrat performanţe reduse, cu identificarea cauzelor acestora, precum şi să determine ce acţiuni urmează să întreprindă Parlamentul, Guvernul, MM şi alte instituţii ale statului întru sporirea eficienţei în domeniul abordat.

Scopul general al auditului a constat în evaluarea politicilor şi procedurilor concepute şi aplicate în domeniul vizat de către entităţile auditate, cu stabilirea faptului dacă acestea au fost suficiente pentru asigurarea unei administrări efective şi eficace a relaţiilor legate de folosirea şi protecţia subsolului.

În special, Curtea de Conturi a fost interesată în determinarea faptului dacă procesele de reglementare şi gestionare a sectoarelor de subsol exploatate sînt implementate integral şi adecvat şi dacă acestea contribuie la garantarea unei utilizări raţionale a resurselor naturale subterane.

Misiunea de audit şi-a propus ca obiectiv să răspundă la următoarea întrebare:

Este eficient sistemul de management instituţional şi de control şi contribuie acesta la administrarea raţională a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide? Dacă nu, ce modificări sînt necesare?

Auditul performanţei a fost efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, elaborate în baza Standardelor Internaţionale de Audit, precum şi potrivit cerinţelor cuprinse în Manualul de audit al performanţei.

Misiunea de audit elucidează în prezentul Raport de audit principalele constatări şi concluzii ale auditului, considerîndu-le a fi relevante pentru toate părţile interesate (Parlament, Guvern, AAPC, AAPL, instituţiile statului, beneficiarii de subsol, societatea etc.). Totodată, formarea unei imagini de ansamblu asupra procesului actual de exploatare a resurselor minerale utile solide va permite înaintarea unor recomandări întru sporirea responsabilităţii participanţilor la gestionarea şi administrarea resurselor subsolului, la identificarea unor pîrghii suplimentare care ar facilita şi eficientiza folosirea raţională a acestora.

Domeniul de aplicare şi metodologia sînt descrise în Anexa nr.2.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Este eficient sistemul de management instituţional şi de control şi contribuie acesta la administrarea raţională a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide? Dacă nu, ce modificări sînt necesare?

Politicile realizate de MM şi AGRM în vederea folosirii raţionale

şi protecţiei resurselor naturale nu sînt concludente şi suficiente

▪ N-a fost elaborată strategia de dezvoltare şi gestionare durabilă a resurselor minerale utile solide.

În perioada analizată, MM n-a realizat importanţa administrării eficiente a resurselor minerale pe care ar trebui să le cuprindă în strategia de dezvoltare durabilă, asistînd la o dezvoltare haotică, ce nu ţine seama de epuizarea resurselor. În acest sens, deşi MM, ca entitate publică centrală, a fost abilitată cu funcţii de elaborare şi de promovare a politicii statului în domeniul folosirii şi protecţiei subsolului, a programelor de stat de cercetare geologică a subsolului în scopul extinderii bazei de materie primă, astfel de oportunităţi n-au fost materializate.

În contextul implementării instrumentelor necesare aplicării optime a principiilor de folosire raţională şi inofensivă a subsolului, potrivit explicaţiilor factorilor de decizie din cadrul MM, acesta, în comun cu reprezentanţii MDRC şi AGRM, în anul 2009, a elaborat şi a prezentat organului executiv proiectul Programului lucrărilor geologice privind determinarea materiei prime minerale pentru producerea materialelor de construcţie şi de exploatare a zăcămintelor de substanţe minerale utile pentru anii 2009-2020, care pînă în prezent n-a fost aprobat.

În lipsa unor decizii de guvernanţă eficiente şi oportune, nu se aplică principiile dezvoltării durabile, fapt ce generează exploatarea necontrolată a subsolului, reglementarea incoerentă a resurselor neregenerabile, utilizarea haotică a lor, toate acestea ducînd la epuizarea continuă a resurselor naturale.

În acelaşi timp, din cauza neasigurării unei finanţări coerente, pe programe de dezvoltare şi corelare a acestora cu resursele bugetare disponibile, nu s-a realizat orientarea cercetării resurselor minerale către principalele tendinţe promovate de cercetarea ştiinţifică. Astfel, deşi în perioada anilor 2009-2012 Î.S. “EHGeoM” i s-au alocat mijloace financiare în sumă de 15,0 mil.lei, inclusiv 11,5 mil.lei – din contul bugetului de stat, şi 3,5 mil.lei – din FEN, destinate finanţării lucrărilor de explorare geologică, n-a fost realizată politica MM în domeniul studierii geologice, utilizării raţionale şi protecţiei subsolului, una dintre cauze fiind insuficienţa mijloacelor alocate. În context, se denotă că mijloacele menţionate au fost utilizate doar pentru:

• lucrări geologice şi geofizice regionale şi ridicări geologice – 0,7 mil.lei;

• lucrări de prognozare a cutremurelor de pămînt – 3,6 mil.lei;

• lucrări hidrogeologice şi geotehnice – 10,4 mil.lei;

• lucrări de prospectare, inventariere şi evaluare a zăcămintelor de substanţe minerale utile – 0,3 mil.lei.

Astfel, în cadrul Direcţiei explorări geologice ale zăcămintelor de substanţe minerale utile au fost iniţiate doar 2 proiecte de prospecţiuni geologice⁴, al căror cost de deviz a constituit 2,0 mil.lei şi, respectiv, 2,3 mil.lei. În perioada anilor 2008-2009, s-au alocat şi utilizat mijloace în sumă de doar 0,3 mil.lei, ulterior, din insuficienţă de mijloace financiare, proiectele vizate au fost stopate. Drept rezultat, investigaţiile în cadrul primului proiect s-au realizat doar în 5 raioane, din cele 32 de raioane care dispun de zăcăminte minerale solide, iar în cadrul celui de-al doilea proiect cercetările s-au executat numai în 3 raioane centrale ale republicii şi în mun.Chişinău.

____________________

⁴ “Inventarierea zăcămintelor minerale utile şi elaborarea clasificării acestora” şi “Lucrări de prospectare şi evaluare de piatră pentru construcţii”.

În scopul contribuirii la elaborarea strategiei de dezvoltare a ramurii şi a recomandărilor privind aplicarea realizărilor tehnico-ştiinţifice în domeniul cercetării, folosirii şi protecţiei subsolului, conform normei pct.14 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.485 din 12.08.2009⁵, AGRM a instituit Consiliul tehnico-ştiinţific. Analiza activităţii Consiliului denotă că, în perioada anilor 2009-2012, acesta a examinat chestiunile privind corectitudinea întocmirii Balanţelor de stat, cererile de cercetări geologice din contul beneficiarilor şi dările de seamă la proiectele incluse în programul de stat, nefiind realizate competenţele ce ţin de determinarea direcţiilor principale de cercetare geologică şi folosire a subsolului.

____________________

⁵ Anexa nr.1 la Hotărîrea Guvernului nr.485 din 12.08 2009 “Cu privire la aprobarea Regulamentului Agenţiei pentru Geologie şi Resurse Minerale”.

▪ Nu sînt elaborate şi aprobate o serie de reglementări subsecvente cadrului legislativ şi normativ.

Pe măsură ce reglementarea de către stat a folosirii raţionale a subsolului este de maximă importanţă ca bază a dezvoltării economice, urmau să fie elaborate şi perfecţionate mecanismele juridice care să permită creşterea eficienţei utilizării resurselor de materii prime minerale ca bogăţie naţională, în corelare cu obiectivele şi scopurile sale strategice.

În contextul modernizării legislaţiei subsolului, au fost stabilite clar cerinţele şi termenele de perfecţionare şi ajustare a mecanismelor şi procedurilor de reglementare a relaţiilor miniere, în vederea asigurării folosirii raţionale şi complexe a resurselor minerale existente, precum şi prevenirii impactului negativ al activităţii de exploatare asupra mediului înconjurător, însă un şir de norme juridice nu sînt elaborate, iar altele se află la diferite stadii de promovare, deşi noul cadru legal se implementează o perioadă de circa 3,5 ani.

În această ordine de idei, se atestă că, potrivit art.85 din Codul subsolului, puterea executivă şi cea legislativă urmau să aducă în concordanţă 19 acte normative şi 2 acte legislative, în termen de 1 an şi, respectiv, de 6 luni de la data intrării în vigoare a Codului subsolului. Efectiv, în perioada de referinţă, executivul a elaborat şi a aprobat doar 3 regulamente⁶, care prevăd aplicarea dispoziţiilor Codului privind modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol⁷, organizarea şi desfăşurarea concursului pentru dreptul de folosinţă asupra sectoarelor de subsol pentru prospecţiuni şi explorări sau pentru extragerea substanţelor minerale utile⁸, atribuirea perimetrelor geologice şi miniere⁹. Totodată, se menţionează că din 19 norme regulatorii, care se regăseau în planurile anuale de activitate ale MM, începînd cu anul 2009, sînt aprobate doar 10 acte, inclusiv 7 – cu întîrziere de la 1 an pînă la 2,5 ani, alte 5 acte normative se află la diferite stadii de promovare, iar 4 – nici nu sînt elaborate.

____________________

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009 “Cu privire la aprobarea unor acte normative în vederea implementării prevederilor Codului subsolului” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009).

⁷ Anexa nr.1 “Cu privire la modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol” la Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009 (în continuare – Regulamentul cu privire la modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol).

⁸ Anexa nr.2 “Cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului pentru dreptul de folosinţă asupra sectoarelor de subsol pentru prospecţiuni şi explorări sau pentru extragerea substanţelor minerale utile” la Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009 (în continuare – Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului).

⁹ Anexa nr.3 “Cu privire la atribuirea perimetrelor geologice şi miniere” la Hotărîrea Guvernului nr.570 din 11.09.2009 (în continuare – Regulamentul cu privire la atribuirea perimetrelor geologice şi miniere).

Tergiversarea elaborării actelor normative este cauzată de insuficienţa de personal pentru elaborarea actelor normative în domeniul respectiv în cadrul MM (care dispune de Secţia sol subsol, compusă din 3 persoane), precum şi de conlucrarea necorespunzătoare între MM şi AGRM în vederea elaborării acestora.

Stadiul elaborării actelor legislative şi reglementărilor normative se prezintă detaliat în Anexa nr.3.

Misiunea de audit a constatat că tergiversarea elaborării şi aprobării actelor legislative şi normative a avut, în unele cazuri, efecte negative în procesul de exploatare a resurselor naturale. Se exemplifică, în acest sens, că a fost reţinută cu 2,5 ani elaborarea normei decisive privind modul de calculare a normativelor şi de compensare a cheltuielilor pentru lucrările de prospecţiuni şi explorări geologice, realizate din contul mijloacelor bugetului de stat (elaborată la finele lunii martie 2012), care prevede compensarea de către beneficiarii de subsol a cheltuielilor ce ţin de lucrările de explorări geologice efectuate din contul bugetului de stat. În această ordine de idei, la 9 beneficiari ai subsolului care valorifică industrial zăcămintele minerale, urmare a aprobării cu întîrziere a cadrului normativ, AGRM n-a calculat cheltuielile efectuate din contul bugetului de stat pentru cercetarea subsolului în valoare estimativă de circa 1,5 mil.lei, care urmau a fi recuperate la bugetul de stat, acesta fiind prejudiciat cu suma respectivă. Ca urmare a elaborării şi aprobării cu întîrziere a metodologiei de calculare a acestor compensaţii, nici în contractele încheiate pentru exploatarea zăcămintelor respective n-au fost incluse clauze privind compensarea cheltuielilor pentru lucrările de prospecţiuni şi explorări geologice realizate din contul mijloacelor bugetului de stat.

În acelaşi context, se relevă că instituţiile abilitate (MM şi AGeoM) n-au asigurat executarea normei privind obligaţia beneficiarului de a recupera cheltuielile bugetare pentru cercetarea zăcămîntului, prevăzută anterior adoptării noii legi. Cu toate că Codul subsolului anterior¹⁰ nu conţinea astfel de cerinţe pentru cercetările efectuate din contul bugetului de stat, acestea erau prevăzute în pct.5 din Hotărîrea Guvernului nr.1061 din 14.09.2006¹¹ (abrogată la 11.09.2009), dar n-a fost elaborat un regulament privind modul de calculare a acestor cheltuieli. În consecinţă, pînă la situaţia din 01.01.2013, nici un agent economic nu a compensat cheltuielile respective, urmare a imperfecţiunii cadrului legislativ şi normativ, iar ţinîndu-se cont de principiul neretroactivităţii legii, nu este posibil de a impune beneficiarii care au obţinut dreptul de folosinţă pînă la aprobarea Codului subsolului în redacţie nouă să achite aceste cheltuieli.

____________________

¹⁰ Codul subsolului aprobat prin Legea nr.1511-XII din 15.06.1993 “ (în continuare – Codul subsolului nr.1511-XII din 15.06.1993).

¹¹ Hotărîrea Guvernului nr.1061 din 14.09.2006 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind modul de transmitere a zăcămintelor de substanţe minerale utile pentru valorificare industrială” (în continuare – Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1061 din 14.09.2006).

La fel, un impact negativ asupra utilizării raţionale a subsolului a avut şi activitatea inadecvată a Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile larg răspîndite, care, în perioada anilor 2009-2010, a funcţionat în baza unui regulament elaborat conform prevederilor Codului subsolului din anul 1993, acesta fiind actualizat abia în aprilie 2013¹². Astfel, în perioada analizată, Comisia s-a întrunit doar în 6 şedinţe, fiind adoptate 13 hotărîri, inclusiv 6 – privind zăcămintele de apă subterană, şi 7 – privind rezervele de substanţe minerale utile solide, în anii 2011-2012 nedesfăşurîndu-şi activitatea, din ce reiese că Comisia nu şi-a îndeplinit integral funcţiile, printre care: efectuarea expertizei de stat a rezervelor de substanţe minerale utile larg răspîndite, emiterea avizelor despre oportunitatea elaborării proiectelor de explorare şi pregătire pentru exploatare a zăcămintelor, punerea în exploatare a acestora. Totodată, 3 decizii ale Comisiei, adoptate în anul 2009, sînt nejustificate, deoarece n-a fost întrunit cvorumul prevăzut de pct.6 din Regulamentul Comisiei¹³ (fiind prezenţi numai 6 membri, din cei 11 prevăzuţi de actul normativ). Cele menţionate au permis AGeoM să adopte unele decizii nefondate privind exploatarea a 3 zăcăminte de substanţe minerale¹⁴.

____________________

¹² Anexa nr.2 “Regulamentul Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile larg răspîndite” la Hotărîrea Guvernului nr.259 din 12.04.2013 “Cu privire la implementarea unor prevederi ale Codului subsolului”.

¹³ Anexa nr.1 “Regulamentul Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile” la Hotărîrea Guvernului nr.700 din 21.09.1994 “Cu privire la reglementarea valorificării subsolului”.

¹⁴ Zăcămîntul calcar brut din sectorul Măgdăceşti, r-nul Criuleni; Zăcămîntul de nisip-prundiş din Zăluceni, r-nul Floreşti; Zăcămîntul de piatră “Paşcani”, r-nul Criuleni.

De asemenea, MM n-a stabilit modul de evidenţă şi înregistrare de stat a lucrărilor de cercetare geologică, prin ce n-au fost implementate cerinţele art.46 alin.(6) din Codul subsolului. În consecinţă, lucrările privind prospecţiunile geologice se înregistrează într-un registru deţinut de AGRM din anul 1983, acesta fiind întocmit conform Instrucţiunii Ministerului de Geologie al URSS din anul 1986. Corespunzător, contrar art.52 alin.(5) din Codul subsolului, nici AGRM n-a elaborat cadrul normativ privind efectuarea expertizei de stat a informaţiei geologice, astfel necontribuind la folosirea raţională şi complexă a subsolului, precum şi la confirmarea autenticităţii informaţiei privind resursele de substanţe minerale utile.

Totodată, la momentul actual, pentru calcularea prejudiciului cauzat mediului se utilizează Instrucţiunea MM din 08.06.2004¹⁵, care a fost elaborată în conformitate cu Codul subsolului nr.1511-XII din 15.06.1993. Neaducerea în concordanţă a actului intern cu cel legislativ adoptat ulterior provoacă tratarea diferită a problemei. Astfel, art.80 alin.(4) din Codul subsolului în vigoare prevede că gradul de răspundere şi mărimea compensării prejudiciului cauzat se stabilesc în fiecare caz aparte pe cale judiciară, pe cînd pct.4 al Instrucţiunii MM contravine prevederilor acestuia şi prevede că prejudiciul cauzat mediului înconjurător în urma nerespectării legislaţiei privind subsolul se compensează de persoanele fizice, juridice naţionale şi străine, în mărimea deplină, fără aplicarea normativelor de micşorare a cuantumului plăţii.

____________________

¹⁵ Instrucţiunea Ministerului Mediului din 08.06.2004 “Privind evaluarea prejudiciului cauzat mediului în urma nerespectării legislaţiei privind subsolul”.

În contextul celor expuse, se concluzionează că MM, ca autoritate abilitată cu funcţii de administrare de stat în domeniul folosirii şi protecţiei subsolului, a întreprins unele acţiuni de elaborare şi perfecţionare a mecanismelor juridice la exploatarea resurselor minerale, totodată, acestea nefiind realizate integral şi în termenele stabilite. Lipsa unei strategii de dezvoltare integrată în domeniul resurselor minerale n-a asigurat premise pentru creşterea eficienţei utilizării resurselor de materii prime minerale ca bogăţie naţională în corelare cu noile sale obiective şi scopuri strategice. Cele relatate sînt cauzate atît de activitatea necorespunzătoare a MM, cît şi de inactivitatea Comisiei de stat pentru rezervele de substanţe minerale utile, precum şi a Consiliului tehnico-ştiinţific pe lîngă AGRM, care n-au contribuit la elaborarea cadrului normativ-juridic şi n-au promovat politici unice de aplicare prioritară a metodelor progresiste de explorare şi evaluare a rezervelor minerale utile.

În vederea remedierii celor constatate, se recomandă conducerii:

1. MM:

1.1. să identifice, cu antrenarea instituţiilor interesate şi a societăţii academice, priorităţile de dezvoltare durabilă a folosirii subsolului şi să elaboreze un document de politici care să includă procesul de evaluare a rezervelor minerale, de stabilire a obiectivelor în procesul de exploatare, de determinare a politicilor de dezvoltare sectoriale, planul de acţiuni, controlul şi monitorizarea proceselor derulate;

1.2. să întreprindă măsurile de rigoare în vederea intensificării colaborării cu AGRM, organele centrale de specialitate şi alte instituţii interesate pentru elaborarea în comun şi asigurarea realizării programelor de stat de cercetare geologică a subsolului în scopul extinderii bazei de materie primă minerală a ţării;

2. MM şi AGRM:

- să asigure elaborarea actelor normative pentru domeniile nereglementate şi să le înainteze Guvernului, pentru aprobare, ceea ce ar permite implementarea prevederilor Codului subsolului şi aducerea legislaţiei în vigoare în concordanţă cu actul legislativ menţionat.

Principiile şi abordările manageriale aplicate în procesul de atribuire a sectoarelor

de subsol pentru prospecţiuni şi explorări geologice sau extragerea substanţelor

minerale utile nu garantează gestionarea eficientă a resurselor minerale

▪ Date generale despre particularităţile obţinerii dreptului de folosinţă a sectoarelor de subsol.

Prin rigorile Codului subsolului a fost introdusă o nouă abordare a dreptului de folosinţă asupra sectorului de subsol şi a temeiurilor de apariţie a acestuia. Astfel, cadrul legal prevede că sectoarele de subsol pentru extragerea substanţelor minerale utile se atribuie în condiţiile contractului încheiat cu MM, iar pentru efectuarea explorărilor substanţelor minerale utile acestea se atribuie beneficiarilor subsolului de către AGRM. Contractul pentru folosirea sectorului de subsol este unicul act care confirmă legalitatea folosirii de către beneficiar a sectorului de subsol în conformitate cu scopurile indicate în acesta, în limitele perimetrului minier sau geologic.

Temeiurile legale de apariţie a dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol identificate se prezintă în Figura nr.2.

Sursă: Codul subsolului

Referitor la modalitatea de atribuire a sectoarelor de subsol în scopurile vizate, legislaţia prevede realizarea dreptului de folosinţă asupra acestora prin 2 modalităţi, care se prezintă schematic în Figura nr.3

Sursă: Codul subsolului

Exploatarea zăcămintelor de substanţe utile solide se realizează în limitele perimetrului minier eliberat de AGRM în corespundere cu proiectele şi schemele tehnologice aprobate ale întreprinderilor extractive de substanţe utile, care sînt supuse expertizei de stat, precum şi în conformitate cu planurile de dezvoltare a lucrărilor miniere şi cerinţele legislaţiei ecologice.

Actele legislative şi normative nu prevăd expres succesiunea etapelor în vederea obţinerii de către beneficiarii de subsol a dreptului de a exploata zăcămintele minerale. Totodată, nici AGRM şi nici MM n-au asigurat elaborarea unui ghid pentru potenţialii beneficiari ai subsolului, cu includerea întregului set de documente necesar fiecărei etape sau a unei instrucţiuni privind modalitatea derulării întregului proces de atribuire a sectorului de subsol în scopul valorificării industriale.

Urmare a examinării detaliate a procesului vizat, misiunea de audit a identificat consecutivitatea etapelor care urmează a fi parcurse de un agent economic în vederea obţinerii dreptului de valorificare industrială a zăcămintelor, care se prezintă schematic în Figura nr.4.

Sursă: Codul subsolului

Rezultatele auditului relevă că, în anii 2009-2012, urmare a implementării noului Cod al subsolului, MM a încheiat 104 contracte asupra dreptului de folosire a sectoarelor de subsol pentru extragerea substanţelor minerale utile solide.

▪ N-a fost efectuată evaluarea sectoarelor de subsol atribuite anterior în folosinţă în vederea legalizării raporturilor juridice ce decurg din exigenţele noului Cod al subsolului.

Potrivit art.83 din Codul subsolului, beneficiarii care deţineau dreptul de folosinţă asupra subsolului sînt în drept, pînă la expirarea termenului stabilit anterior, să se adreseze la MM în vederea legalizării raporturilor juridice. Se denotă că posesorii sectoarelor repartizate anterior intrării în vigoare a noului Cod activau în baza actelor de transmitere a zăcămintelor de substanţe minerale utile pentru valorificare industrială, în majoritatea din acestea nefiind indicat termenul de exploatare a zăcămintelor minerale. Deşi, conform noului Cod al subsolului, contractul pentru folosirea sectorului de subsol este actul ce confirmă dreptul beneficiarului de a folosi sectorul de subsol în limitele perimetrului minier sau geologic, exigenţa cadrului legal a permis acestora de a activa în baza actelor de transmitere a zăcămintelor de substanţe minerale utile pentru valorificare industrială, perimetrelor miniere valabile (majoritatea eliberate pînă la epuizarea integrală a zăcămîntului), precum şi a licenţelor (eliberate pe un termen de 5 ani), fără a prevedea în mod obligatoriu încheierea contractelor privind dreptul de exploatare a zăcămintelor deţinute.

Testarea documentelor a relevat că, din cei 156 de beneficiari ai subsolului care actualmente exploatează zăcăminte de substanţe minerale utile solide, numai 71 de beneficiari au încheiat contracte privind dreptul de folosinţă asupra 74 de sectoare de subsol, iar 11 – doar pentru unele sectoare de subsol pe care le deţin.

Cu toate acestea, la momentul efectuării auditului, AGRM nu a efectuat o inventariere a documentaţiei privind sectoarele de subsol atribuite, întru responsabilizarea beneficiarilor şi legalizarea raporturilor juridice ce decurg din folosirea sectoarelor de subsol atribuite.

Astfel, urmare a neincluderii în art.83 alin.(2) din Codul subsolului a unor termene-limită de conformare a beneficiarilor de subsol la cerinţele cadrului legal, n-au fost încheiate 127 de contracte cu 96 de beneficiari ai subsolului care îşi continuă activitatea în lipsa angajamentelor de utilizare eficientă şi raţională a resurselor minerale şi funciare. Mai mult decît atît, ţinîndu-se cont de faptul că nici MM şi nici AGRM nu deţin careva documente privind condiţiile de folosire a subsolului în perioada anterioară (acestea fiind deţinute doar de beneficiari), precum şi că registrele de evidenţă au fost ţinute, în perioada anterioară, de mai multe organe abilitate, nu există o informaţie integră şi veridică privind beneficiarii subsolului, ceea ce dă posibilitate acestora să încalce cadrul legal.

▪ MM a atribuit neîntemeiat în folosinţă unele sectoare de subsol posesorilor de zăcăminte repartizate anterior intrării în vigoare a noii legi.

Potrivit prevederilor art.83 alin.(3) din Codul subsolului, beneficiarii, la prezentarea către MM a cererii pentru încheierea contractelor privind dreptul de folosire a sectoarelor de subsol, sînt obligaţi să anexeze copiile: actelor de transmitere a zăcămîntului în valorificare industrială; perimetrelor miniere; documentaţiei tehnice (tehnologice) de proiect şi ale licenţelor pentru genul de activitate respectiv. Analiza şi testarea segmentului vizat prin prisma respectării cerinţelor legale denotă că nu în toate cazurile MM s-a conformat exigenţei acesteia. Astfel, la atribuirea celor 74 de sectoare de subsol, în 12 cazuri s-a admis atribuirea dreptului de exploatare a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide fără a fi prezentat setul complet de documente obligatoriu, ce constituie 16,2% din numărul total de contracte încheiate, şi anume:

√ la 7 zăcăminte lipseşte documentaţia tehnica (tehnologica) de proiect: Zăcămîntul de calcar pentru tăierea blocurilor şi plăcilor “Făureşti – I” (stratul 50); 3 Zăcăminte de calcar brut pentru construcţie¹⁶; Zăcămîntul de nisip pentru construcţie “Mereni” (blocul III, partea de Sud); Zăcămîntul de nisip-prundiş “Păscăuţi” (sectorul Sud); Zăcămîntul de calcar pentru construcţie “ Orhei-I”;

____________________

¹⁶ Zăcămintele de calcar brut pentru construcţie: “ Făureşti”; “ Duruitoarea” şi “Balatina”.

√ la 5 zăcăminte s-a admis atribuirea acestora în condiţiile în care titularii nu au prezentat licenţele pentru genul de activitate respectiv: Zăcămîntul de calcar pentru tăierea blocurilor şi plăcilor “Făureşti-II”; 3 Zăcăminte de nisip pentru construcţie¹⁷; Zăcămîntul de calcar brut pentru construcţie “Balatina”.

____________________

¹⁷ Zăcămintele de nisip pentru construcţie: “ Selemet”; “Mereni” (blocul III, partea de Sud) şi “Batîr”.

Pe lîngă acestea, misiunea de audit a relevat că, din cauza unei conlucrări ineficiente dintre AGRM şi MM, nu s-a decis asupra retragerii dreptului de folosinţă pentru 6 beneficiari ai subsolului, care pînă la semnarea contractelor, timp de 2 ani din momentul primirii zăcămîntului, n-au iniţiat lucrări de extragere a substanţelor minerale utile, deşi exista posibilitatea redistribuirii sectoarelor respective întru utilizarea mai eficientă a acestora. Astfel, neţinîndu-se cont de prevederile art.32 lit.i) din Codul subsolului şi ale pct.14 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1061 din 14.09.2006, MM a confirmat dreptul de folosinţă asupra 6 zăcăminte de substanţe minerale utile solide¹⁸, care, conform exigenţelor cadrului legal, puteau fi restabilite la balanţa rezervelor de stat, iar ulterior, după necesitate, atribuite în baza concursului.

____________________

¹⁸ Zăcămîntul de nisip “Selemet”; Zăcămintele de calcar: “Feteşti-I”, “Făureşti-II”, “Mihuleni”, “Făureşti-II” (sectorul nord-vest, “stratul 80”); Zăcămîntul de argilă şi loess “Bălăbăneşti”.

Prin urmare, cu toate că, potrivit art.10 lit.d) din Codul subsolului, de competenţa MM ţine adoptarea deciziilor cu privire la transmiterea pentru valorificare industrială a zăcămintelor de substanţe minerale utile, cu excepţia celor de importanţă naţională, participarea MM în cadrul procesului de atribuire a sectoarelor de subsol se rezumă formal la încheierea contractelor. Neinstituirea unui control intern eficient în cadrul MM, monitorizarea neadecvată a procedurii privind încheierea contractelor şi nerespectarea exigenţelor legale au generat atribuirea neconformă a 12 sectoare de subsol, precum şi neluarea deciziilor în vederea redistribuirii a 6 sectoare întru folosirea mai eficientă a acestora, ceea ce a condiţionat exploatarea acestora în lipsa unor documente obligatorii, iar în unele cazuri, tergiversarea exploatării zăcămintelor.

▪ Procesul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru dreptul de folosinţă asupra sectoarelor de subsol compromite efectele scontate.

Întru asigurarea realizării şi aplicării corecte a mecanismului de atribuire a sectoarelor de subsol pentru explorări sau pentru extragerea substanţelor minerale utile, Guvernul a aprobat, prin Hotărîrea nr.570 din 11.09.2009, Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului, potrivit căruia AGRM este responsabilă de asigurarea organizaţională a desfăşurării concursului, precum şi de stabilirea criteriilor de evaluare pentru propunerile de concurs. Succesiunea etapelor care trebuie parcurse în procesul de desfăşurare a concursului în vederea atribuirii sectoarelor de subsol pentru efectuarea lucrărilor de explorare geologică la zăcămintele de substanţe minerale utile sau pentru extragerea acestora se prezintă schematic în Figura nr.5.

Sursă: Codul subsolului, Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului

Prin urmare, se evidenţiază că, începînd cu anul 2009, Guvernul a prevăzut o nouă abordare a modului de organizare şi desfăşurare a concursurilor, un mecanism mai performant, prin care s-a urmărit îmbunătăţirea transparenţei în procesul decizional de atribuire a sectoarelor de subsol, eficientizarea utilizării resurselor minerale prin selectarea celei mai avantajoase propuneri pentru stat privind explorarea geologică sau valorificarea industrială a zăcămintelor de substanţe minerale utile.

Auditul a constatat că, în perioada anilor 2010-2012, MM a aprobat pentru concurs 23 de sectoare de subsol pentru cercetare geologică şi valorificare industrială. Deşi AGRM a iniţiat 23 de concursuri pentru atribuirea dreptului de folosinţă asupra 19 sectoare de subsol, din cele 23 de sectoare menţionate, 7 concursuri au fost anulate din cauza neîntrunirii numărului necesar de voturi, necorespunderii şi insuficienţei datelor prezentate de către agenţii economici, iar 2 concursuri s-au desfăşurat repetat. Urmare a desfăşurării celor 18 concursuri, au fost atribuite drepturi de folosinţă asupra 10 sectoare de subsol, dintre care 3 – pentru explorarea zăcămintelor de substanţe minerale utile, şi 7 – pentru extragerea substanţelor minerale utile solide.

Urmare a misiunii de audit, s-a constatat că pct.21 din Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului prevede că AGRM este obligată să stabilească criterii de evaluare pentru determinarea cîştigătorului la concurs în vederea selectării celei mai avantajoase propuneri pentru stat.

În realitate, criteriile de evaluare a ofertelor sînt aprobate de către Comisia permanentă de concurs, cu toate că de competenţa ultimei ţine doar evaluarea propunerilor parvenite. Mai mult decît atît, Comisia a stabilit criteriile de evaluare numai în ziua desfăşurării concursurilor, cunoscînd deja lista participanţilor. În acelaşi timp, se denotă că pentru fiecare concurs desfăşurat principiile de selectare sînt diferite. Astfel, pentru 3 concursuri au fost definite 7 criterii de evaluare, pentru alte 3 concursuri– 4 criterii, iar pentru un concurs – 5 criterii, fapt ce a determinat nerespectarea principiului de asigurare a condiţiilor egale pentru toţi participanţii.

De asemenea, s-a constatat că, deşi cadrul normativ nu prevede obligarea participanţilor la concurs să prezinte informaţii despre deţinerea în posesie a terenurilor pentru sectoarele de subsol, Comisia a stabilit o astfel de condiţie, care în final a constituit criteriul decisiv la selectarea cîştigătorilor concursurilor, ceea ce a dat posibilitate doar deţinătorilor de teren să cîştige concursurile desfăşurate.

În aceste condiţii, concursul are însemnătate numai în cazul cînd terenul aferent zăcămîntului expus la concurs este în posesia a mai mulţi deţinători. Ca urmare, în cadrul a 10 concursuri, cîştigătorii acestora au fost persoanele care au prezentat informaţia privind deţinerea în posesie a terenurilor aferente zăcămintelor propuse spre concurs.

În această odine de idei, se exemplifică următoarele:

- Urmare a desfăşurării concursului pentru atribuirea dreptului de folosinţă asupra Zăcămîntului de calcar cretos-silicios “Vărăncău”, r-nul Soroca, cu suprafaţa de 9,3 ha, comisia a declarat drept cîştigător participantul care a prezentat cea mai slabă ofertă (acesta nu dispune de istoric pozitiv în domeniu, nu are experienţă în extragerea zăcămintelor, nu dispune de tehnica şi personalul necesar pentru efectuarea lucrărilor de valorificare a zăcămîntului), în timp ce alt participant la concurs, deşi desfăşura activitate în domeniu timp de peste 15 ani, dispunea de tehnică performantă şi personal calificat, a fost respins. Această situaţie este condiţionată de faptul că primăria comunei Vărăncău, înainte de desfăşurarea concursului şi de declararea cîştigătorului, a eliberat o scrisoare de garanţie privind darea în arenda a suprafeţei de teren din perimetrul zăcămîntului expus la concurs pretendentului care a şi fost declarat cîştigător.

- În cazul atribuirii Zăcămîntului de nisip-prundiş “Cerlina”, r-nul Soroca, cu suprafaţa de 20,8 ha, concursul a fost cîştigat de către un agent economic numai datorită faptului că a prezentat un contract de arendă pentru terenul agricol cu suprafaţa de 6,9 ha, dar neavînd experienţă în domeniu şi nedispunînd de utilaj tehnologic pentru lucrările de exploatare. În acelaşi timp, alţi 2 agenţi economici, participanţi la concurs, aveau experienţă vastă în domeniu, stare financiară stabilă, utilaj tehnologic în proprietate şi personal calificat.

- La atribuirea Zăcămîntului de nisip-prundiş “Păscăuţi”, r-nul Rîşcani, Comisia nu a luat în consideraţie oferta avantajoasă a unui participant, declarînd drept învingător ofertantul care deţinea terenul din perimetrul zăcămîntului, deşi acesta nu a prezentat informaţia obligatorie privind posibilităţile financiare necesare pentru efectuarea lucrărilor.

- La desfăşurarea altor 3 concursuri pentru atribuirea zăcămintelor în valorificare industrială¹⁹, nici unul din cei 9 participanţi n-au prezentat documentele necesare, astfel nerespectîndu-se cerinţele pct.15 din Regulamentul cu privire la organizarea şi desfăşurarea concursului, cîştigătorii fiind desemnaţi doar în baza criteriului, stabilit de către Comisie, privind dispunerea de terenuri în proprietate. O situaţie similară a fost constatată şi la declararea altor 3 cîştigători în urma desfăşurării concursurilor pentru atribuirea sectoarelor de subsol în scopul explorărilor geologice²⁰.

____________________

¹⁹ Zăcămîntul de nisip pentru construcţii “Pepeni”, r-nul Sîngerei; Zăcămîntul de calcar brut pentru construcţie “Ştefăneşti”, r-nul Floreşti, şi Zăcămîntul de nisip-prundiş “Japca”, r-nul Floreşti.

²⁰ Sectorul de subsol “Egoreni”, r-nul Soroca; Sectorul de subsol situat la 3,5 km sud-vest de s.Cetîreni, r-nul Ungheni, şi Sectorul de subsol situat la 0,8 km sud-est de or.Ceadîr-Lunga.

Totodată, se relevă că AGRM a stabilit costul documentaţiei geologice în sumă de 3,0 mii lei, neavînd la bază calcule argumentate privind formarea costului pentru serviciul prestat. Acest cost nici nu este reglementat printr-un act intern, şi nici coordonat cu MM.

Se denotă că, în urma procurării documentaţiei geologice pentru participare la concurs de către pretendenţii care nu dispuneau de terenuri şi care nu puteau fi declaraţi cîştigători, în condiţiile stabilite de Comisie, AGRM a realizat venituri în sumă de 114,0 mii lei, care au fost utilizate pentru întreţinerea acesteia.

Generalizînd cele menţionate, se poate concluziona că actualul proces de desfăşurare a concursurilor n-a înregistrat performanţe, fiind compromis. Exercitarea neadecvată a funcţiilor de către Comisia permanentă de concurs, precum şi de către AGRM, neasigurarea implementării de către ultima a unui alt mod de efectuare a concursului, luîndu-se în consideraţie faptul că o parte dintre participanţii la concurs dispun de terenuri agricole, au condiţionat atribuirea şi exploatarea neregulamentară a 9 din cele 10 sectoare de subsol atribuite prin concurs. Neimplementarea unor soluţii fiabile de revizuire a modalităţii existente de desfăşurare a concursului nu va permite atingerea progresului în gestionarea transparentă şi raţională a resurselor minerale utile.

▪ Nu este reglementat mecanismul procedural de inspectare a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide la etapa premergătoare încheierii contractelor.

Ca condiţie obligatorie pînă la încheierea contractului de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru extragerea substanţelor minerale utile, în art.24 alin.(2) din Codul subsolului se prevede efectuarea cercetării suprafeţei zăcămîntului de substanţe minerale utile de către o comisie din care să facă parte reprezentanţi ai organizaţiei care a efectuat explorările geologice, ai AGRM şi ai beneficiarului subsolului, în vederea determinării existenţei şi stării excavaţiilor miniere, forajelor, reperelor etc., ale cărei rezultate se consemnează într-un act, care se anexează la contract.

Auditul a constatat că nici MM şi nici AGRM n-au elaborat proceduri interne în vederea exercitării activităţilor menţionate, ceea ce a determinat omiterea unui element semnificativ din procesul de atribuire a sectoarelor de subsol şi neefectuarea unei evaluări preventive a zăcămintelor atribuite.

Cu toate că AGRM a întocmit, în anii 2010-2012, acte de cercetare a suprafeţelor pentru 13 din cele 26 de zăcăminte de substanţe minerale utile solide noi transmise în valorificare industrială, aceste inspectări se realizează în lipsa reglementării mecanismului procedural, astfel nefiind obţinut efectul scontat. În această ordine de idei, la activităţile de inspectare n-au participat organizaţiile care au efectuat explorările geologice, iar problemele pe care s-a axat Comisia sînt cele privind aprecierea limitelor zăcămintelor şi punctelor unghiulare, nefiind elucidată informaţia despre examinarea şi precizarea excavaţiilor miniere.

Ca urmare a celor constatate, MM a admis încheierea celor 26 de contracte ce vizează exploatarea substanţelor minerale utile solide, deşi la transmiterea a 50% din zăcămintele noi n-a fost consemnată starea suprafeţei zăcămîntului de substanţe minerale utile, precum şi alte date obligatorii potrivit exigenţei legale.

▪ Contractele încheiate de către MM privind folosirea sectoarelor de subsol nu întrunesc integral condiţiile cadrului legal.

În vederea realizării noilor criterii prescrise de cadrul legal, MM a elaborat şi a aprobat un model de contract tipizat privind atribuirea sectoarelor de subsol, dar fără a ţine cont de toate cerinţele prestabilite. Astfel, în pofida faptului că condiţiile de bază care urmează a fi incluse în contract sînt prevăzute explicit în art.19 din Codul subsolului, misiunea de audit a constatat unele deficienţe în reglementarea celor 104 raporturi juridice încheiate între MM şi beneficiarii subsolului, şi anume:

♦ N-au fost incluse cerinţe obligatorii privind:

• condiţiile în baza cărora subsolul a fost atribuit în folosinţă;

• volumele lucrărilor de cercetare geologică a subsolului.

♦ O parte din cerinţele obligatorii, deşi incluse în contract, sînt reglementate la general, urmînd a fi executate conform proiectelor de exploatare a zăcămîntului, care de fapt se elaborează numai după încheierea contractului şi atribuirea perimetrului minier, acestea fiind:

• termenul planificat de recultivare a terenurilor degradate;

• volumul planificat la extragerea substanţelor minerale utile;

• realizarea măsurilor de protecţie a subsolului şi a mediului înconjurător.

Prin urmare, în astfel de condiţii, nu sînt fixate în contracte termenele optime de realizare a acestor măsuri întru asigurarea exploatării oportune şi eficiente a zăcămintelor.

Se relevă că, deşi proiectele de exploatare a zăcămîntului stabilesc o serie de condiţii privind realizarea activităţilor menţionate, acestea sînt prezentate doar spre avizare şi coordonare AGRM şi IES, fiind păstrate numai la beneficiarii subsolului. Prin urmare, se constată o atitudine formală a MM, precum şi a instituţiilor abilitate privind instituirea unui proces eficient de monitorizare a exercitării de către beneficiarii subsolului a condiţiilor prevăzute de documentaţia tehnică. Totodată, cu toate că cadrul legal stipulează că sectoarele de subsol pentru extragerea substanţelor minerale utile se atribuie în folosinţă temporară, conform documentaţiei tehnice de proiect aprobate, toate contractele semnate cu beneficiarii au prevăzut termenul de atribuire a sectorului “pe perioada exploatării zăcămîntului”, indiferent de volumul planificat al extragerilor anuale. Urmare analizei proiectelor de exploatare a zăcămintelor, s-a constatat că termenul epuizării zăcămîntului variază în dependenţă de volumul extragerilor anuale planificate – de la 2,4 ani pînă la 200 de ani. În consecinţă, la elaborarea clauzelor cu privire la atribuirea sectoarelor de subsol, MM n-a ţinut cont de cerinţele cadrului legal, zăcămintele fiind atribuite pînă la epuizarea integrală a acestora, prin ce n-au fost responsabilizaţi beneficiarii în vederea exploatării şi utilizării eficiente a zăcămintelor.

În acelaşi timp, unele cerinţe obligatorii care rezultă din exigenţele legale de folosire a subsolului, de asemenea, nu se regăsesc în contractele încheiate. Astfel, clauzele contractuale nu au precizat:

• obligaţia beneficiarului de subsol de a schimba destinaţia pînă la începerea lucrărilor de extragere a zăcămîntului, deşi în conformitate cu art.29 din Codul funciar nr.828-XII din 25.12.1991²¹, deţinătorii terenurilor sînt obligaţi să folosească terenurile în conformitate cu destinaţia lor, iar potrivit art.29 din Codul subsolului, atribuirea terenurilor către beneficiarii subsolului se efectuează în conformitate cu legislaţia menţionată;

____________________

²¹ Codul funciar aprobat prin Legea nr.828-XII din 25.12.1991 (în continuare – Codul funciar).

• termenele estimate pentru elaborarea proiectului tehnic (tehnologic) de începere a construirii întreprinderii, de începere a extragerii şi ieşirii întreprinderii la capacitatea proiectată, cerinţe stipulate în art.24 alin.(4) din Codul subsolului.

Pe lîngă acestea, examinarea celor 104 contracte de atribuire a sectoarelor de subsol în scopul valorificării industriale denotă că unele raporturi juridice au fost reglementate diferenţiat, şi anume:

• în 20 de cazuri (19% din numărul total de contracte) nu este prevăzut termenul de dare în exploatare a obiectivelor, chiar dacă aceasta este o prevedere legală obligatorie a art.19 din Codul subsolului;

• în 64 de cazuri (62% din numărul total de contracte) sînt reglementate raporturi juridice ce vizează obligarea beneficiarilor de a obţine în decurs de doi ani în posesie, parţial sau în întregime, suprafaţa de teren care se încadrează în limitele perimetrului minier al zăcămîntului, deşi o astfel de prevedere nu este stipulată de cadrul legal.

Ca urmare, se constată că, prin neincluderea unor clauze importante în contractele privind folosirea subsolului, MM n-a asigurat reglementarea exhaustivă a condiţiilor de exploatare a acestuia, astfel neconvenindu-se cu exactitate asupra unor aspecte importante. Din cele 104 contracte încheiate pentru exploatarea zăcămintelor de substanţe minerale utile solide, 20 de contracte, sau 19,2%, nu conţin clauze privind respectarea termenului de 2 ani de la momentul începerii exploatării zăcămîntului, iar 40 de contracte, sau 38,5% – clauze privind obligarea beneficiarilor de a obţine în decurs de doi ani în posesie, parţial sau în întregime, suprafaţa de teren care se încadrează în limitele perimetrului minier al zăcămîntului. Cele menţionate condiţionează tergiversarea demarării lucrărilor de către beneficiari, neiniţierea procedurii de schimbare a destinaţiei terenului aferent zăcămîntului, stabilirea unor termene şi condiţii în proiectele de exploatare a zăcămîntului şi de recultivare a terenurilor degradate fără a fi convenite cu MM, toate acestea, la rîndul lor, fiind determinate de atitudinea necorespunzătoare a persoanelor responsabile faţă de valoarea juridică a contractelor de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol şi de nereglementarea exhaustivă a condiţiilor care să asigure apărarea intereselor statului în raporturile de exploatare minieră.

▪ Procesul de atribuire a perimetrelor geologice se desfăşoară neregulamentar şi necesită îmbunătăţire.

Avînd în vedere că cercetarea geologică a subsolului este o parte componentă a întregului proces de obţinere a dreptului de folosinţă a sectorului de subsol în scopul exploatării substanţelor minerale, misiunea de audit a considerat oportună şi relevantă analiza mecanismului ce ţine de explorarea geologică a acestora.

Explorarea zăcămintelor de substanţe minerale constituie un complex de lucrări efectuate în scopul stabilirii cantităţii rezervelor de substanţe minerale utile, caracteristicilor calitative ale acestora, inclusiv a proprietăţilor tehnologice, determinării amplasării în spaţiu a substanţelor minerale utile şi altor date cu exactitatea necesară pentru elaborarea proiectului de exploatare a zăcămîntului şi includerea rezervelor acestuia în Balanţa de stat.

Evaluarea procesului de obţinere a sectorului de subsol în folosinţă pentru cercetare geologică relevă un şir de deficienţe şi neconformităţi la capitolul respectiv, ce vizează atribuirea perimetrelor geologice, modalitatea înregistrării şi evidenţei de stat a lucrărilor de cercetare geologică, modul de organizare şi controlul efectuării lucrărilor de cercetare geologică, după cum urmează:

→ Din 20 de cereri pentru care au fost atribuite în folosinţă sectoare de subsol fără concurs, doar în 2 cazuri agenţii economici au prezentat setul complet de documente prevăzut de cadrul normativ. Prin urmare, MM era în drept să refuze examinarea celorlalte 18 cereri ale agenţilor economici.

Analiza documentelor prezentate denotă că:

√ 8 solicitanţi n-au prezentat date privind dispunerea de mijloace financiare;

√ 8 solicitanţi n-au prezentat informaţia privind dispunerea de utilaj tehnologic special şi de specialişti pentru efectuarea tipului respectiv de lucrări la folosirea subsolului;

√ 9 solicitanţi nu au prezentat note explicative, cu argumentarea necesităţii de efectuare a lucrărilor de explorări geologice şi cu indicarea scopului şi a termenelor de îndeplinire a lucrărilor;

√ 6 solicitanţi n-au prezentat copiile documentelor ce confirmă că sectorul de subsol solicitat este alăturat zăcămîntului de substanţe minerale utile de acelaşi tip, exploatat de aceştia.

→ În cazul transmiterii în folosinţă a sectoarelor de subsol în scopul cercetării geologice, rolul ministerului se reduce la înregistrarea cererilor parvenite de la agenţii economici şi coordonarea concluziilor geologice întocmite de AGRM. Deşi art.16 alin.(2) al Codului subsolului prevede că temei de apariţie a dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol este hotărîrea MM, de fapt, astfel de hotărîri nu sînt emise, decizia fiind luată de AGRM, în baza concluziei geologice, coordonată cu ministerul, care şi serveşte drept reper pentru eliberarea actului perimetrului geologic şi pentru încheierea contractului. Totodată, nu este respectat pct.10 din Regulamentul cu privire la modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol, care prevede că în cazul deciziei pozitive privind atribuirea în folosinţă a sectorului de subsol, MM elaborează condiţiile de folosire a sectorului de subsol în conformitate cu art.19 al Codului subsolului şi concluziile geologice, care urmează să constituie baza condiţiilor contractului încheiat cu agentul economic.

→ N-au fost exercitate corespunzător competenţele nici de către AGRM, care în 11 din 23 de cazuri a propus ministerului încheierea contractelor pentru atribuirea sectoarelor de subsol în folosinţă în scopuri de cercetare geologică în lipsa actelor de confirmare a perimetrelor geologice. Deşi cadrul legal nu reglementează expres consecutivitatea etapelor de atribuire a perimetrelor geologice şi a dreptului de folosinţă, pct.8 din Regulamentul cu privire la modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol specifică că iniţial se eliberează actul de confirmare a perimetrului geologic şi apoi contractul pentru cercetare geologică. Astfel, în 11 cazuri, iniţial au fost încheiate contractele pentru atribuirea sectoarelor de subsol în folosinţă şi apoi eliberate actele de confirmare a perimetrelor geologice.

→ Contrar prevederilor art.13 alin.(2) din Codul subsolului, pentru 8 din 20 de contracte s-au stabilit condiţii contractuale, care prevăd că coordonatele sectorului vor fi stabilite în timpul cercetărilor geologice. Mai mult decît atît, nu există un model de contract pentru atribuirea sectoarelor de subsol în folosinţă pentru cercetare geologică care ar fi fost aprobat de către MM.

→ Lucrările de cercetări geologice ale subsolului s-au efectuat cu unele abateri de la cadrul legal. Astfel, doar la 5 din cele 20 de zăcăminte cercetate procesul dat s-a desfăşurat conform cadrului legal şi etapelor de efectuare a lucrărilor de cercetări geologice. La celelalte 15 zăcăminte s-au constatat abateri atît de la cadrul legal, cît şi de la procesul menţionat, fiind condiţionate de lipsa succesivităţii etapelor procesului de efectuare a cercetărilor geologice. Ca rezultat, în unele cazuri, apar suspiciuni privind efectuarea cercetărilor geologice sau utilizarea datelor din Fondul de stat de informaţii privind subsolul. La rîndul său, AGRM, ca beneficiar al informaţiei geologice privind subsolul, n-a exercitat corespunzător controlul lucrărilor de explorări geologice.

→ Din 23 de acte de confirmare a perimetrelor geologice eliberate solicitanţilor, au înregistrat lucrările pentru cercetări geologice 15 agenţi economici, dintre care la 8 agenţi economici lucrările de cercetare geologică a subsolului s-au înregistrat contrar art.46 alin.(3) din Codul subsolului, fără acordul preliminar, confirmat documentar, al tuturor proprietarilor terenului.

→ Contrar prevederilor art.45 şi art.76 din Codul subsolului şi pct.4 lit.c) din Regulamentul AGRM, aceasta n-a organizat şi n-a controlat efectuarea lucrărilor de cercetare geologică a subsolului, astfel nefiind asigurat faptul că agenţii economici respectă calitatea şi eficacitatea lucrărilor de cercetare geologică a subsolului, cu aplicarea argumentată a metodicilor şi tehnologiilor de cercetare geologică a subsolului, precum şi îndeplinirea condiţiilor prevăzute de contractul privind folosirea sectoarelor de subsol.

În contextul celor expuse, se concluzionează că, în perioada auditată, eliberarea actelor de confirmare a perimetrelor geologice s-a efectuat cu unele abateri de la prevederile legale, iar procesul de cercetare geologică nu întruneşte integral cerinţele cadrului legal. Această situaţie a fost cauzată de lipsa măsurilor de supraveghere şi control din partea AGRM, precum şi de exercitarea neconformă a funcţiilor delegate de către unele persoane implicate în procesul vizat. În consecinţă, organizarea studierii geologice a subsolului fără aplicarea metodelor şi procedeelor raţionale şi eficiente de cercetare nu garantează protecţia mediului înconjurător, precum şi folosirea complexă a subsolului în vederea satisfacerii necesităţii de materie primă minerală pentru populaţie.

▪ AGRM nu monitorizează adecvat procesul privind certificarea perimetrelor miniere.

În contextul Codului subsolului, atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol sub formă de perimetru minier ţine de competenţa AGRM. Auditul a constatat că AGRM, în perioada auditată, a atribuit 45 de perimetre miniere pentru exploatarea substanţelor minerale utile, cu suprafaţa totală de 2,2 mii ha, la 42 de agenţi economici.

Perimetrul minier reprezintă actul care le acordă beneficiarilor subsolului dreptul exclusiv de a realiza activităţi în limitele acestuia, în strictă conformitate cu contractul încheiat.

Urmare analizei procedurii de atribuire a perimetrelor miniere, prin prisma corectitudinii modului de atribuire a acestora, auditul a constatat unele carenţe şi lacune în cadrul regulator şi cel legal, care au generat divergenţe atît la etapa de elaborare a proiectelor perimetrelor miniere, cît şi la etapa de examinare şi certificare a perimetrelor miniere, precum şi unele neconformităţi. Cu referire la cele menţionate, elucidăm următoarele situaţii:

→ Cu toate că art.18 alin.(2) din Codul subsolului stipulează exhaustiv că actul ce confirmă dreptul beneficiarului de a folosi sectorul de subsol în limitele perimetrului minier este contractul pentru folosirea sectorului de subsol, în condiţiile pct.17 din Regulamentul cu privire la atribuirea perimetrelor geologice şi miniere, beneficiarii subsolului pot anexa şi actul de transmitere a zăcămîntului în valorificare industrială. În consecinţă, AGRM în 2 cazuri a eliberat perimetre miniere²² în lipsa contractelor de atribuire a sectorului de subsol, în condiţiile în care şi valabilitatea perimetrelor miniere deţinute deja era depăşită, respectiv, cu 6 şi 2 luni.

____________________

²² Zăcămîntul de argilă pentru cheramzit “Horungii-Mici II", mun.Chişinău, şi Zăcămîntul de nisip pentru construcţii “Teliţa-III”, r-nul Anenii Noi.

→ În art.83 alin.(2) din Codul subsolului nu este reglementată cerinţa obligatorie de a legaliza raporturile juridice cu beneficiarii de subsol care dispuneau de sectoare pînă la intrarea în vigoare a noului Cod. Totodată, norma pct.16 din Regulamentul cu privire la atribuirea perimetrelor geologice şi miniere specifică că proiectul perimetrului minier pentru extragerea substanţelor minerale utile este elaborat la comanda beneficiarului de subsol de către o organizaţie licenţiată, în baza documentaţiei geologice, numai după încheierea contractului privind atribuirea în folosinţă a sectorului de subsol. Astfel, discrepanţele relevate au dus, în 2 cazuri, la eliberarea perimetrelor miniere²³ beneficiarilor de subsol fără ca aceştia să dispună de contracte încheiate cu MM, proiectele fiind elaborate în baza actelor de transmitere în valorificare industrială a zăcămintelor, cu nerespectarea cerinţelor cadrului normativ.

____________________

²³ Zăcămîntul de argilă pentru cheramzit “Horungii-Mici II", mun.Chişinău, şi Zăcămîntul de nisip pentru construcţii “Teliţa-III”, r-nul Anenii Noi.

→ Contrar pct.17 din Regulamentul cu privire la atribuirea perimetrelor geologice sau miniere, în 5 cazuri AGRM a eliberat neregulamentar perimetrele miniere, din care în 4 cazuri – în lipsa proiectelor perimetrelor miniere, iar într-un caz – în lipsa dreptului de valorificare a zăcămîntului, care a fost anulat abia după un an.

Reieşind din cele menţionate, se concluzionează că, pe lîngă imperfecţiunile cadrului juridic, problemele expuse sînt cauzate şi de lipsa unui control intern în cadrul AGRM, de neelaborarea unor proceduri interne privind modalitatea de examinare a procesului de certificare a perimetrelor miniere, de insuficienţa personalului calificat în domeniu, procesul de examinare şi atribuire a perimetrelor minere fiind realizat doar de către o singură persoană. În final, deficienţele şi neajunsurile constatate au condiţionat atribuirea neregulamentară în 4 cazuri a perimetrelor miniere.

Întru redresarea situaţiei create şi îmbunătăţirea managementului instituţional, recomandăm următoarele:

3. MM:

3.1. să efectueze înregistrarea cererilor privind solicitarea de încheiere a contractelor pentru atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol numai după prezentarea setului complet de documente;

3.2. să examineze oportunitatea revizuirii clauzelor contractuale, în vederea reglementării exhaustive a condiţiilor de exploatare a sectoarelor de subsol în conformitate cu cadrul normativ relevant;

3.3. să revizuiască clauzele contractelor încheiate cu beneficiarii sectoarelor atribuite după intrarea în vigoare a actului normativ ce reglementează calcularea compensaţiilor efectuate de la bugetul de stat pentru lucrările de prospecţiuni şi explorări geologice, în vederea calculării şi includerii obligaţiei beneficiarilor de a compensa aceste cheltuieli;

3.4. de comun acord cu ME şi MDRC, să determine modul de întocmire a listei sectoarelor de subsol preconizate de a fi expuse la concurs, ţinîndu-se cont de interesele statului şi necesităţile economiei naţionale.

4. MM şi AGRM:

1.1. să examineze oportunitatea operării modificărilor la art.83 al Codului subsolului, în vederea obligării beneficiarilor care au obţinut dreptul de folosinţă anterior intrării în vigoare a noii legi de a legaliza raporturile juridice ce decurg din exploatarea sectoarelor de subsol;

4.2. să examineze oportunitatea revizuirii Codului subsolului, prin introducerea obligativităţii executării lucrărilor de recultivare în fiecare an de către beneficiari în conformitate cu proiectele de recultivare a terenurilor.

5. AGRM:

5.1. să efectueze inventarierea documentaţiei privind eliberarea sectoarelor de subsol atribuite în folosinţă, în vederea legalizării raporturilor juridice ce decurg din exploatarea zăcămintelor aferente acestora;

5.2. să dispună efectuarea inventarierii perimetrelor, în vederea realizării unui control eficient la utilizarea subsolului, pentru depistarea beneficiarilor care nu dispun de perimetre miniere;

5.3. să efectueze inventarierea carierelor şi minelor, transmise beneficiarilor, care nu se exploatează o perioadă îndelungată, în scopul examinării posibilităţii atribuirii sectoarelor respective prin concurs altor agenţi economici care ar asigura exploatarea eficientă a zăcămintelor respective;

5.4. să stabilească un termen-limită de adresare a beneficiarului subsolului pentru atribuirea sectorului în folosinţă în cazul efectuării lucrărilor de explorare din contul mijloacelor agentului economic;

5.5. să instituie proceduri de control specifice în cadrul instituţiei, care să asigure: încheierea contractelor pentru folosirea sectoarelor de subsol; verificarea legalităţii obţinerii dreptului de folosinţă asupra sectoarelor anterior atribuite; respectarea termenelor privind iniţierea exploatării zăcămintelor;

5.6. să propună modificarea Codului subsolului şi a Hotărîrii Guvernului nr.570 din 11.09.2009, în vederea aducerii în concordanţă a reglementărilor în ceea ce priveşte consecutivitatea etapelor de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru cercetare geologică, precum şi a prevederilor de delegare a competenţelor privind încheierea contractelor pentru cercetare geologică;

5.7. să elaboreze şi să prezinte spre aprobare un act normativ care să prevadă etapele şi cerinţele efectuării expertizei de stat a informaţiei geologice, ce ar contribui la folosirea raţională şi complexă a subsolului, precum şi pentru confirmarea autenticităţii informaţiei privind resursele de substanţe minerale utile;

5.8. să efectueze, de comun acord cu IES, inventarierea suprafeţelor nesupuse recultivării, în vederea elaborării unui plan de acţiuni, cu stabilirea termenelor-limită în care beneficiarii să execute aceste lucrări şi, după caz, aplicarea sancţiunilor prevăzute de cadrul legal;

5.9. să elaboreze un act normativ de ordin intern privind evaluarea ofertelor de concurs pentru atribuirea dreptului de folosinţă asupra sectorului de subsol, care să asigure principiul egalităţii şi transparenţei, prin stabilirea preliminară a criteriilor de participare, selectare şi evaluare a ofertelor de atribuire a dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol;

5.10. să asigure elaborarea unei metodologii privind calcularea costului pachetului de documentaţie geologică.

Controlul de stat se desfăşoară cu deficienţe şi nu are impactul cuvenit

asupra protecţiei subsolului şi folosirii raţionale a acestuia

▪ AGRM nu dispune de o procedură internă privind realizarea controlului de stat asupra respectării de către beneficiari a actelor legislative şi normative.

Sarcina controlului de stat asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului constă în asigurarea respectării de către beneficiarii subsolului a actelor legislative şi normative ce reglementează relaţiile în ce priveşte folosirea şi protecţia subsolului, precum şi a documentaţiei tehnice (tehnologice) de proiect, aprobată în modul stabilit.

Întru implementarea exigenţelor Codului subsolului, AGRM, în martie 2010, a aprobat Regulamentul Direcţiei control geologic şi supraveghere minieră, care specifică 31 de atribuţii pentru realizarea sarcinii de control asupra folosirii raţionale a subsolului, prevăzută de cadrul legal.

Evaluarea managementului instituţional al AGRM, efectuată în vederea determinării gradului în care aceasta îşi realizează obiectivele, precum şi a angajaţilor antrenaţi în controlul de stat şi supravegherea minieră, denotă că:

→ Programele anuale de control n-au fost realizate integral. Aşadar, în anii 2010-2012, din cele 163, 216 şi, respectiv, 227 de controale planificate, n-au fost efectuate, respectiv, 74(45%), 96(71%) şi 47(35%) de controale, fapt determinat de insuficienţa personalului în Direcţia control geologic şi supraveghere minieră şi de numărul semnificativ de controale realizate la sesizarea altor organe de control. Astfel, în anii 2010-2012, şeful Direcţiei a efectuat, respectiv, 57%, 41% şi 62% din numărul total de controale executate de către AGRM.

→ Controlul managerial intern n-a devenit un instrument util întru valorificarea maximă a rezultatelor, prevenirea riscurilor şi a disfuncţiilor în activitate. Astfel, controalele n-au fost planificate în baza unui criteriu al prejudiciului presupus, care poate fi cauzat de încălcarea de către beneficiarul subsolului a prevederilor legislaţiei şi actelor normative. Deşi ordinele emise de către conducătorul AGRM privind exercitarea controlului prevăd informarea acestuia despre rezultate, nu sînt prezentate sistematic rapoarte asupra desfăşurării activităţii de control, nu se evaluează performanţele, nu se constată eventualele abateri de la obiective, în scopul luării măsurilor corective ce se impun.

→ Lipsa unei proceduri interne privind efectuarea şi evidenţa controalelor a generat neînregistrarea unui număr semnificativ de acte de control. Astfel, lipsesc materialele controalelor în 43 de cazuri (32,6%) – pentru anul 2010, şi în 62 de cazuri (32%) – pentru anul 2011, în majoritatea cazurilor, ca urmare a participării AGRM în cadrul controalelor solicitate de Procuratura Generală, Procuraturile raionale, CCCEC şi MAI, întru depistarea extragerii ilicite a resurselor minerale de către unele persoane fizice sau juridice (primării, întreprinderi municipale etc.).

→ În unele cazuri, ordinele privind efectuarea controalelor nu indică aspectele care urmează a fi examinate, termenul de efectuare a controlului şi perioada de activitate supusă controlului. N-a fost stabilită nici modalitatea de reflectare în actele de control a constatărilor. Ca rezultat, pentru perioada anilor 2010-2011 (semestrul I), nu se poate determina faptul dacă au fost respectate toate procedurile de control.

→ Controalele efectuate de către AGRM în anul 2010 n-au fost eficiente şi n-au adus plusvaloare beneficiarilor. Astfel, în cadrul a 89 de controale executate la 43 de beneficiari ai subsolului (sau 48% din numărul total de controale), n-au fost întocmite actele de control; în cadrul altor 28 de controale (32%) n-au fost constatate încălcări; în cadrul a 9 controale (10%) s-au constatat încălcări neînsemnate, şi doar în 9 cazuri (10%) au fost constatate încălcări şi stabilite termene pentru remedierea deficienţelor depistate. Totodată, se menţionează că, începînd cu anul 2011, în urma schimbării managementului AGRM şi întreprinderii unor măsuri de rigoare, situaţia în acest domeniu s-a îmbunătăţit.

→ Unele dintre recomandările înaintate în cadrul controalelor denotă atitudinea necorespunzătoare faţă de efectuarea controlului geologic de stat şi lipsa controlului managerial adecvat. Deşi n-au fost reflectate iregularităţi în cadrul controlului, sînt înaintate un şir de recomandări, care nu rezultă din cele constatate, şi anume: prelungirea licenţelor de activitate care vor expira peste cîteva luni, prezentarea dărilor de seamă în anul viitor, extragerea zăcămintelor în limitele perimetrelor miniere atribuite, nerealizarea substanţelor minerale utile în lipsa facturilor fiscale. Astfel de situaţii au fost constatate în 50 de cazuri în cadrul celor 89 de controale executate în anul 2010, în 23 de cazuri în cadrul celor 120 de controale efectuate în anul 2011 şi în 8 cazuri în cadrul celor 126 de controale realizate în anul 2012.

→ Imperfecţiunea procesului de organizare a controlului majorează riscul de utilizare ineficientă a subsolului ori de prejudiciere a intereselor statului. Astfel, AGRM nu are creată o bază de date completă, care ar conţine informaţii despre beneficiarii subsolului, statutul acestora, data efectuării controlului, prescripţiile înaintate privind înlăturarea deficienţelor constatate, precum şi termenele de executare a acestora, sancţiunile aplicate şi achitate, notificările emise de MM, suprafaţa şi categoria terenurilor ocupate de excavaţii miniere şi suprafaţa recultivată sau nerecultivată.

→ În procesul controlului de stat asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului, specialiştilor AGRM, în unele cazuri, nu le-a fost permis accesul pe teritoriul zăcămintelor valorificate, întru exercitarea funcţiilor sale, situaţie constatată şi în cadrul controalelor efectuate în comun cu reprezentanţii AGRM şi IET la unii beneficiari ai subsolului. Astfel, în 5 cazuri – în perioada anilor 2010-2012, precum şi în 3 cazuri – în perioada efectuării misiunii de audit, beneficiarii de subsol au interzis accesul pe teritoriul zăcămintelor exploatate, ceea ce n-a dat posibilitate de a verifica situaţiile privind modul de exploatare a acestora.

→ Acţiunile întreprinse de AGRM şi MM nu sînt coordonate în timp, ceea ce condiţionează tergiversarea emiterii notificărilor privind înlăturarea încălcărilor constatate şi permite beneficiarului de a activa ilegal. Astfel, în cadrul a 19 controale, din cele 37 de controale efectuate, MM a emis notificări peste 3-7 luni de la data efectuării controlului, totodată şi AGRM informînd ministerul cu întîrziere (în decurs de 1-2 luni).

→ Deşi AGRM a informat MM despre încălcările legislaţiei subsolului, acesta n-a întreprins măsurile corespunzătoare. Astfel, MM n-a retras dreptul beneficiarilor asupra sectoarelor de subsol în 11 cazuri de nefolosire a subsolului conform destinaţiei pe parcursul a 2 ani²⁴, iar în cazul beneficiarului Zăcămîntului de nisip-prundiş “Selemet”, AGRM nici n-a informat MM despre activitatea ilicită a acestuia, nesolicitînd retragerea dreptului de posesie, iar ministerul încheind un contract de exploatare în continuare a zăcămîntului.

____________________

²⁴ Zăcămîntul de nisip”Doroţcaia”, r-nul Dubăsari; 3 Zăcăminte de nisip-prundiş “Mereni” , “Chirca-II” şi “Cobusca” (sectorul Est), r-nul Anenii Noi; 3 Zăcăminte de argilă “Străşeni-II” “Bubuieci” şi “Bubuieci-II”, mun.Chişinău; Zăcămîntul de calcar pentru tăierea blocurilor şi plăcilor “Gordineşti-I”, r-nul Rezina; Zăcămîntul de argilă bentonică “Ocniţa” şi Zăcămîntul de argilit “Naslavcea”, r-nul Ocniţa; Zăcămîntul de calcar recifal “Hîncăuţi”, r-nul Edineţ.

→ AGRM nu are stabilită o procedură de înregistrare şi examinare a contravenţiilor, precum şi a dărilor de seamă. Prin urmare, toate procesele-verbale contravenţionale sînt întocmite şi semnate doar de către inspectorul care a efectuat controlul geologic şi supravegherea minieră, fără a fi examinate în cadrul AGRM. Totodată, s-a constatat că şi dările de seamă prezentate de către beneficiarii subsolului n-au fost analizate sub aspectul veridicităţii informaţiei reflectate privind volumele substanţelor minerale utile extrase.

Existenţa lacunelor şi neconformităţilor în unele acte normative şi legislative dă posibilitate agenţilor economici să-şi desfăşoare ilegal activitatea şi creează dificultăţi în organizarea corespunzătoare a controlului geologic de stat. În cazul cînd prejudiciul a fost calculat la solicitarea PG, Procuraturilor raionale, CCCEC, MAI, Comisariatelor de poliţie, AGRM remite materialele (calculele) organelor respective, iar în cazul cînd a fost constatat şi calculat prejudiciul în urma controalelor subdiviziunilor ministerului (AGRM, IES şi Serviciul Piscicol), AGRM informează MM, pentru a intenta, conform art.10 lit.g) al Codului subsolului, acţiuni privind compensarea prejudiciului cauzat mediului înconjurător. Se menţionează că, în perioada analizată, MM n-a intentat nici o acţiune faţă de beneficiarii subsolului care au admis prejudiciul, aceştia fiind doar înştiinţaţi, prin notificările emise de minister, că prejudiciul urmează a fi achitat în termen de 30 de zile, iar în caz de neexecutare va fi retras dreptul de folosire asupra zăcămîntului. Astfel, n-a fost retras dreptul de folosinţă asupra sectorului de subsol în 6 cazuri cînd s-au depistat extrageri în afara perimetrului minier. Totodată, deşi s-a calculat prejudiciul cauzat mediului în sumă totală de 39,2 mil.lei, inclusiv: de 26,1 mil.lei – în anul 2011²⁵, şi de 13,1 mil.lei – în anul 2012²⁶, s-au recuperat numai 22,5 mii lei de către un beneficiar al subsolului. Conform art.80 alin.(1) din Codul subsolului, tragerea la răspundere contravenţională sau penală a persoanei vinovate de încălcarea legislaţiei cu privire la subsol nu o eliberează pe aceasta de obligaţia de a înlătura încălcările comise şi de a compensa prejudiciul cauzat. Informaţia detaliată privind prejudiciul cauzat mediului în urma exploatării ilicite a substanţelor minerale utile, constatat de către AGRM şi nerecuperat, se prezintă în Anexa nr.4.

____________________

²⁵ Zăcămîntul de nisip cuarţos pentru sticlă “Floreşti” – 13,9 mil.lei; Zăcămîntul de nisip-prundiş “Dubăsarii Vechi” – 10,9 mil.lei; Zăcămîntul de nisip-prundiş “Ohrincea-I” – 1,3 mil lei.

²⁶ Zăcămîntul de nisip-prundiş “Cremenciug-III” – 7,7 mil.lei; Zăcămîntul de nisip “Veregeni” – 4,4 mil.lei; Zăcămîntul de nisip-prundiş “Chirca-II”– 1,0 mil.lei.

→ N-a fost recuperat prejudiciul cauzat mediului în urma activităţii ilicite de extragere a substanţelor minerale utile din carierele locale sau din albiile rîurilor Nistru şi Prut. Din lipsa controlului corespunzător atît din partea IET, cît şi din partea autorităţilor publice locale (inclusiv de nivelul I), 22 de persoane fizice şi juridice au practicat activităţi ilicite de extragere a substanţelor minerale utile, ca urmare, în perioada anilor 2010-2012, fiind cauzat prejudiciu mediului în sumă totală de 34,3 mil.lei, care n-a fost recuperat. Informaţia detaliată privind prejudiciul cauzat mediului urmare extragerii ilicite a substanţelor minerale utile din carierele locale şi din albiile rîurilor Prut şi Nistru, calculat de AGRM la solicitarea PG, CCCEC şi MAI, se prezintă în Anexa nr.5.

Se menţionează că, în perioada anilor 2010-2012, organele competente au întocmit, respectiv, 1, 20 şi 56 de procese-verbale privind nerespectarea cadrului legal de către unii beneficiari în procesul de exploatare a zăcămintelor minerale, fiind încasate amenzi în sumă totală de 174,8 mii lei (respectiv, de 6,0 mii lei; 48,8 mii lei şi 120,0 mii lei).

De asemenea, la momentul iniţierii auditului, s-a constatat că PG, în anul 2011, pornise o cauză penală pe faptul folosirii intenţionate de către factorii de decizie ai AGRM a situaţiei de serviciu în interes material, ori în alte interese personale, ca urmare a măsurărilor şi calculărilor incorecte ale volumelor de zăcăminte minerale utile extrase, în urma controalelor efectuate la 3 beneficiari de subsol²⁷. Ulterior, în scopul verificării situaţiei reale la aceste subiecte, organul de urmărire penală a dispus specialiştilor Î.S.“EHGeoM”, în comun cu cei de la Inspectoratul de Stat pentru Supraveghere Geodezică, verificarea legalităţii exploatării de către beneficiarii respectivi a zăcămintelor minerale utile. Urmare acestui control, s-a constatat că beneficiarii de subsol au depăşit limitele perimetrelor miniere stabilite de organele competente, acestora fiindu-le calculate prejudicii în mărime de 26,2 mil.lei, fapt confirmat şi de Raportul de expertiză întocmit la 01.06.2012 de către Centrul Naţional Expertize Judiciare pe lîngă Ministerul Justiţiei. În contextul celor expuse, Camera de Licenţiere a emis decizii de retragere a licenţelor eliberate celor 3 titulari, înaintînd instanţelor de fond deciziile respective. Instanţele de judecată au respins acţiunile înaintate de Camera de Licenţiere, la momentul actual toate cele 3 decizii sînt înaintate Curţii Supreme de Justiţie, care urmează să emită hotărîrile definitive. Cu toate acestea, conform ordonanţei de clasare penală din 16 aprilie 2013, PG a dispus încetarea urmăririi penale şi clasarea procesului penal.

____________________

²⁷ Zăcămintele de nisip-prundiş “Podiş”, r-nul Călăraşi, şi “Buciumeni”, r-nul Ungheni; Zăcămîntul de piatră pentru construcţie “Delacău” , r-nul Anenii Noi.

Faptele constatate sînt cauzate de mai mulţi factori, printre care: lipsa experienţei şi insuficienţa personalului specializat în domeniul controlului de stat şi supravegherii miniere, neelaborarea politicilor şi procedurilor scrise şi formalizate privind realizarea activităţii respective, lipsa unei analize asupra rapoartelor prezentate de beneficiarii subsolului şi neluarea măsurilor corespunzătoare în cazul nerespectării de către aceştia a legislaţiei în vigoare. Sistemul de monitorizare a performanţei nu este influenţat de obiective şi indicatori stabiliţi, lipseşte accesul angajaţilor la informaţii. Dacă la entitate nu vor fi întreprinse măsuri urgente în vederea sporirii eficienţei managementului prin instituirea unui mecanism integral de planificare şi control, dacă nu vor fi divizate responsabilităţile autorităţilor în procesul de control şi nu vor fi completate statele cu personal specializat, dacă nu va fi ridicat, prin instruiri, nivelul de cunoştinţe al personalului angajat, atunci nu se vor realiza obiectivele de bază ale AGRM în domeniul controlului geologic şi minier.

▪ Exercitarea neadecvată a controlului ecologic de stat a condiţionat neschimbarea destinaţiei terenurilor în urma exploatării zăcămintelor minerale şi nerecultivarea terenurilor degradate.

Odată cu crearea AGRM şi divizarea funcţiilor de control conform prevederilor Codului subsolului (controlul de stat asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului – AGRM, controlul ecologic de stat – MM), n-a fost îmbunătăţit procesul de reîntoarcere în circuitul agricol a terenurilor afectate în urma extragerii mineralelor utile. Conform Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.77 din 30.01.2004²⁸, atribuţiile în domeniul controlului ecologic de statsînt exercitate de către IES. Exercitarea acestor funcţii presupun şi supravegherea aşa-numitor cariere locale şi întreprinderea măsurilor de combatere a extragerii ilicite de substanţe minerale utile din aceste sectoare ale subsolului. Totodată, deşi pînă în anul 2009 IES ţinea evidenţa extragerilor din carierele locale, constata şi actualiza permanent datele privind extragerile ilicite, în prezent această activitate nu se realizează, fiind înaintate doar propuneri MM de a elabora metodologia de evaluare şi apreciere a tuturor excavaţiilor (carierelor locale) de pe teritoriul Republicii Moldova. Ca urmare, mai multe terenuri agricole nu sînt recultivate, beneficiarii de subsol nedispunînd de surse de restabilire a terenurilor în circuitul agricol şi nefiind creat la timpul potrivit fondul de lichidare şi recultivare a terenurilor. În acelaşi timp, în cadrul vizitelor în teren în raionul Anenii Noi, efectuate de către echipa de audit în comun cu reprezentanţii AGRM, s-a constatat că unii beneficiari ai subsolului au exploatat perimetrele miniere fără a fi executate lucrările de recultivare şi reîntoarcere a acestora în circuitul agricol. Cele menţionate se constată, îndeosebi, în cazul cînd terenurile au fost luate în arendă de la organele administraţiei publice locale, carierele fiind exploatate în perioada anilor 2004-2009. Astfel, la momentul actual, nu activează 6 agenţi economici care se află în proces de lichidare sau de faliment, ori cărora le-a fost retrasă licenţa de activitate şi nu au efectuat lucrări de recultivare pe o suprafaţă de 14,0 ha.

____________________

²⁸ Hotărîrea Guvernului nr.77 din 30.01.2004 “Cu privire la aprobarea structurii şi Regulamentului Inspectoratului Ecologic de Stat”.

Codul subsolului nu conţine careva prevederi explicite privind relaţiile funciare la momentul obţinerii dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol, în art.29 al acestuia fiind prevăzut că atribuirea terenurilor către beneficiarii subsolului se efectuează în conformitate cu legislaţia funciară (Codul funciar). Astfel, art.29 din Codul funciar prevede că deţinătorii de terenuri sînt obligaţi să folosească terenurile în conformitate cu destinaţia lor, din ce reiese că pentru utilizarea subsolului urmează a fi modificată destinaţia terenurilor agricole. Totodată, potrivit art.71 al Codului funciar, modificarea acestuia se efectuează prin Hotărîre de Guvern. Modul de atribuire, modificare a destinaţiei terenurilor este stabilit prin Hotărîrea Guvernului nr.1451 din 24.12.2007²⁹.

____________________

²⁹ Hotărîrea Guvernului nr.1451 din 24.12.2007 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor”.

În urma analizei actelor normative aferente schimbării destinaţiei terenurilor agricole, în legătură cu exploatarea zăcămintelor minerale, s-a relevat că, în perioada anilor 2007-2013, Guvernul a emis 10 hotărîri, potrivit cărora a fost modificată destinaţia terenurilor cu o suprafaţă de 72,0 ha numai pentru 23 de zăcăminte minerale. Astfel, se constată o monitorizare insuficientă din partea organelor de control a aspectului privind respectarea de către beneficiarii subsolului a prevederilor Codului funciar. De asemenea, lacunele constatate în reglementările relaţiilor miniere, care nu prevăd exhaustiv la ce etapă beneficiarul subsolului urmează să modifice destinaţia terenului, în vederea utilizării acestuia în scopuri miniere, au generat încălcarea sistemică a prevederilor Codului funciar.

Urmare realizării misiunii de audit la Camera de Licenţiere, s-a constatat că din cele 16 sesizări ale MM înaintate Camerei de Licenţiere, 13 sesizări ţin de neschimbarea de către beneficiari a destinaţiei terenurilor aferente zăcămintelor minerale exploatate din anii 2005-2010, dintre care 9 – în raionul Anenii Noi.

Astfel, controalele efectuate de către AGRM, în perioada august-septembrie 2012, la beneficiarii subsolului din Anenii Noi au identificat că aceştia efectuează exploatări contrar destinaţiei terenurilor, şi anume la: 3 Zăcăminte de nisip pentru construcţie³⁰; Zăcămîntul complex de calcar brut pentru construcţie şi nisip-prundiş “Puhăceni” (sectorul Est); 2 Zăcăminte de nisip-prundiş³¹. Totodată, s-a constatat că deşi lucrările de decopertare a rocilor şi de extragere a substanţelor minerale de către 2 beneficiari ai subsolului se efectuează pe o suprafaţă de circa 5,0 ha şi, corespunzător, de circa 4,5 ha, aceştia au schimbat destinaţia terenului, conform Hotărîrii Guvernului nr.1030 din 03.11.2010, pe o porţiune de numai 0,5 ha pentru exploatarea zăcămintelor de nisip-prundiş “Şerpeni” şi “Şerpeni-2”.

____________________

³⁰ Zăcămintele de nisip pentru construcţie “Mereni”; “Valea Albă” şi “Teliţa III”.

³¹ Zăcămintele de nisip-prundiş “Calfa-II” şi “Chirca-II”.

În modul corespunzător, urmare efectuării vizitelor la 14 beneficiari ai subsolului în r-nul Soroca, echipa de audit a constatat că 2 din aceştia exploatează zăcămintele minerale pe terenuri agricole cu o suprafaţă de 6,2 ha.

Cu toate că AGRM a informat MM, care, la rîndul său, a sesizat, în octombrie 2012, Camera de Licenţiere, solicitînd sistarea temporară a licenţelor eliberate beneficiarilor de subsol, ultima, din lipsa prevederilor explicite ale art.37 din Codul subsolului pentru încălcarea unor astfel de norme legale, n-a avut temei de suspendare a licenţelor, fiind emise prescripţii de înlăturare a încălcărilor în termen de 3 luni. Ulterior, urmare emiterii prescripţiilor repetate, doar un titular de licenţă a modificat destinaţia terenurilor, la 8 beneficiari ai subsolului fiindu-le retrasă, la 15.03.2013, licenţa în temeiul art.21 lit.f) din Legea nr.451-XV din 30.07.2001³² (la alţi 4 titulari de licenţă nu expirase termenul prescripţiilor repetate).

____________________

³² Legea nr.451-XV din 30.07.2001 “Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” (cu modificările şi completările ulterioare) (în continuare – Legea nr.451-XV din 30.07.2001).

În acelaşi context, se menţionează că nici AGRM, conform art.119 din Codul contravenţional, nu poate sancţiona beneficiarii subsolului în cazul neschimbării destinaţiei terenului aferent zăcămîntului. Astfel, AGRM, la constatarea unor asemenea cazuri, doar informează MM, iar ultimul, odată cu emiterea notificării către beneficiarul subsolului, înştiinţează Camera de Licenţiere.

Cele menţionate sînt condiţionate şi de faptul că procedurile de trecere a terenurilor dintr-o categorie în alta necesită surse financiare considerabile, precum şi o perioadă îndelungată de timp.

Reieşind din cele expuse, se constată că, deşi legislaţia privind relaţiile funciare obligă beneficiarii subsolului să modifice destinaţia terenului pe care se execută extrageri de substanţe minerale utile, iar art.116 alin.(1) al Codului contravenţional prevede sancţionarea pentru utilizarea terenurilor contrar destinaţiei, IES nu aplică sancţiunile prevăzute. Pe lîngă toate acestea, organele competente, în perioada analizată, n-au înaintat careva propuneri privind modificarea actelor legislative şi normative în domeniu. Mai mult decît atît, nici AGRM şi nici IES nu dispun de o bază de date referitor la beneficiarii subsolului şi suprafaţa terenurilor la care a fost modificată destinaţia. Astfel, ţinîndu-se cont de faptul că, pînă la intrarea în vigoare a Codului subsolului, controlul geologic a fost efectuat de mai multe organe de control, dintre care nici unul n-a deţinut şi nici nu deţine întreg pachetul de documente privind terenurile aferente sectoarelor de subsol exploatate, se constată necesitatea efectuării unor modificări în actele legislative şi normative în vigoare.

▪ Rezultatele controalelor comune realizate de către misiunea de audit împreună cu reprezentanţi ai AGRM şi ai inspectoratelor ecologice teritoriale denotă, de asemenea, exploatarea sectoarelor de subsol cu nerespectarea cadrului legal.

În cadrul misiunii de audit au fost efectuate, în comun cu reprezentanţii AGRM şi ai inspectoratelor ecologice teritoriale, vizite în teren la 33 de beneficiari ai subsolului care deţin 37 de zăcăminte minerale spre valorificare industrială, amplasate în raioanele Anenii Noi, Soroca şi Criuleni. Obiectivele vizitelor în teren s-au axat pe verificarea executării notificărilor înaintate de către MM, pe respectarea legislaţiei funciare şi a procesului de readucere a terenurilor în circuitul agricol.

Urmare verificărilor în teren, s-a constatat că:

• din 37 de Zăcăminte inspectate, 23 de Zăcăminte se exploatau, iar 8 Zăcăminte, deşi se aflau la balanţa întreprinderilor miniere, nu se exploatau (“Şolcani”; “Redi-Cereşnovăţ”; “Egoreni-III”; “Vărăncău”; “Vărăncău-II”; “Cerlina”; “Ohrincea” şi “Doroţcaia”);

• la 14 Zăcăminte cu suprafaţa totală a perimetrelor atribuite de 232 ha se exploatau substanţele minerale utile pe terenuri agricole fără a fi modificată destinaţia acestora, după cum prevede art.29 al Codului funciar. Totodată, la alte 9 Zăcăminte a fost modificată destinaţia terenurilor doar parţial, dintre care la 5 Zăcăminte – pe o suprafaţă a cîte 0,5 ha, sau 2,5 ha din 51,5 ha;

• în 3 cazuri nu au fost respectate graficele de recultivare a terenurilor la Zăcămintele exploatate (“Petrovca”, “Şerpeni II”, “Cobusca”), iar la 6 Zăcăminte terenurile au fost abandonate de beneficiarii care se află în proces de insolvabilitate sau de lichidare (“Chirca”, “Mereni”), ori sînt sistate lucrările de către organele competente (“Cremenciug-III”, “Delacău”, “ Chirca-II”, “Mereni-II”);

• beneficiarul Zăcămîntului “Cobusca” (sector Est) a efectuat lucrări de extragere a substanţelor minerale utile în afara limitelor perimetrului minier pe o suprafaţă de 0,4 ha, fiind extras ilicit un volum de 13,4 mii m³, ca urmare, prejudiciul cauzat mediului constituind 1,6 mil.lei;

• la 4 Zăcăminte (“Redi-Cereşnovăţ”, “Şolcani”, “Egoreni–III”, “Doroţcaia”) nu sînt executate lucrări o perioadă de la 2 ani pînă la 15 ani, urmare cărui fapt AGRM s-a adresat MM pentru retragerea dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol menţionate, în conformitate cu prevederile art.32 alin.(1) lit.i) din Codului subsolului, şi anume:

În perioada auditului, la 2 beneficiari ai subsolului la care au fost efectuate verificări, cu participarea şi a reprezentanţilor Curţii de Conturi, AGRM a propus MM să anuleze dreptul de folosinţă pentru 4 zăcăminte deţinute.

Se menţionează că 2 agenţi economici din r-nul Anenii Noi şi din r-nul Criuleni, care deţin dreptul de folosinţă asupra Zăcămintelor de nisip-prundiş “Calfa-II ” şi “Cruglic”, cu suprafaţa de 32,2 ha şi, respectiv, de 41,3 ha, n-au permis accesul echipei de control pe teritoriul carierelor pentru a verifica volumul de substanţe minerale extrase. Doar în cadrul solicitării unui control repetat, de către unul din aceştia a fost permisă efectuarea măsurărilor la faţa locului, iar altul aşa şi n-a permis accesul la zăcămîntul exploatat.

În multiple cazuri, auditorii Curţii de Conturi au fost ofensaţi de către administratorii unor subsoluri. O astfel de situaţie este posibilă şi din cauza interesului factorului politic în activitatea unor beneficiari ai subsolului care deseori obţin venituri ilicite din activitatea lor, şi unii demnitari de stat sînt cointeresaţi ca astfel de controale să nu fie efectuate la agenţii economici respectivi.

Urmare misiunii de audit, s-a constatat că, potrivit art.11 alin.(1) lit.p); art.74 alin.(2) şi art.75 alin.(3) din Codul subsolului, AGRM exercită controlul de stat asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului, precum şi supravegherea minieră de stat în modul stabilit de Guvern. Se denotă că nu sînt elaborate acte normative privind implementarea acestor prevederi. Totodată, s-a identificat că, conform Anexei³³ la Legea nr.131 din 08.06.2012³⁴, AGRM nu este inclusă în lista organelor abilitate cu dreptul de a iniţia controale în domeniile menţionate, acest rol fiindu-i atribuit IES, care, conform Codului subsolului, nu este abilitat cu astfel de funcţii.

____________________

³³ Anexa “Lista organelor abilitate cu dreptul de a iniţia controale şi de a acorda mandate de control în domeniile aferente” la Legea nr.131 din 08.06.2012 “Privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător”.

³⁴ Legea nr.131 din 08.06.2012 “Privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător” (în continuare – Legea nr.131 din 08.06.2012).

În această ordine de idei, se denotă că prevederile Legii nr.131 din 08.06.2012 nu sînt armonizate la prevederile Codului subsolului. Mai mult decît atît, deoarece AGRM nu este inclusă ca organ de control în Anexa respectivă la Legea nr.131 din 08.06.2012, aceasta, pentru fiecare control care urmează a fi efectuat la beneficiarii de subsol, solicită de la IES acordarea mandatelor pentru a-şi putea exercita acţiunile de control de sine stătător, cu toate că aceste 2 structuri se află la acelaşi nivel de subordonare MM, ambele exercitînd funcţii de control în domeniile specifice acestora.

În contextul celor expuse, se concluzionează că procesul de iniţiere şi organizare a controalelor în cadrul AGRM, odată cu punerea în aplicare a Legii nr.131 din 08.06.2012 (începînd cu 01.03.2013), se implementează cu dificultăţi, fiindu-i restrînse acesteia competenţele delegate în domeniul controlului de stat asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului, precum şi supravegherea minieră de stat, conform Codului subsolului.

▪ Controlul de stat asupra respectării de către titularii de licenţe a condiţiilor de licenţiere necesită stabilirea unor mecanisme legale mai rigide.

Activităţile de extragere a substanţelor minerale utile solide sînt supuse obligatoriu licenţierii conform prevederilor Legii nr.451-XV din 30.07.2001, Camera de Licenţiere fiind învestită cu dreptul: 1) de a elibera, prelungi, reperfecta, suspenda, retrage şi relua valabilitatea licenţelor; 2) de a organiza controlul asupra respectării de către titularii de licenţe a condiţiilor de licenţiere; 3) de a remite prescripţii privind lichidarea încălcărilor ce ţin de condiţiile de licenţiere.

Misiunea de audit a constatat că, în perioada anilor 2009-2013 (semestrul I), organul de licenţiere a efectuat doar 2 controale inopinate la beneficiarii subsolului, concomitent fiind adoptate 16 decizii de retragere a licenţelor, 2 decizii de suspendare temporară a acestora, precum şi înaintate 35 de prescripţii (inclusiv 17 prescripţii repetate) la 18 beneficiari ai subsolului privind lichidarea încălcărilor constatate de către unele instituţii abilitate.

La situaţia din 01.05.2013, pentru genul de activitate “valorificarea extragerii substanţelor minerale utile solide”, dispun de licenţe 119 agenţi economici, faţă de cei 157 de beneficiari care exploatează zăcămintele de substanţe minerale utile, iar 37 de beneficiari nu au licenţe. Astfel, se constată conlucrarea insuficientă între MM, AGRM şi Camera de Licenţiere, care a generat în mai multe cazuri exploatarea ilicită a zăcămintelor minerale. Astfel, deşi beneficiarii subsolului dispuneau de perimetru minier:

√ în 6 cazuri nu dispuneau de licenţă pentru desfăşurarea activităţii de extragere a zăcămintelor minerale, dintre care 1 beneficiar, în anul 2009 (trimestrul IV), a extras ilicit substanţe de nisip-prundiş în volum de 1,0 mii m³;

√ în 23 de cazuri termenul de valabilitate a licenţelor era expirat, nefiind solicitată prelungirea acestora, inclusiv din anul 2008 – la 1 beneficiar; din anul 2009 – la 2 beneficiari; din anul 2010 – la 8 beneficiari; din anul 2011 – la 2 beneficiari; din anul 2012 – la 2 beneficiari, şi din anul 2013 (semestrul I) – la 8 beneficiari. Drept rezultat, 4 beneficiari ai subsolului au valorificat zăcămintele de substanţe minerale utile solide în volum de 5,7 mii m³ şi după expirarea licenţei.

Examinarea corectitudinii modului de eliberare/prelungire a licenţelor pentru extragerea substanţelor minerale denotă că în 40 de cazuri Camera de Licenţiere a admis prelungirea licenţelor în baza actelor de transmitere a zăcămintelor în valorificare industrială, dar nu în baza contractelor, potrivit condiţiilor prevăzute expres de art.35 din Codul subsolului, această situaţie fiind condiţionată de faptul că art.83 din Codul subsolului n-a stabilit un termen-limită de conformare a beneficiarilor subsolului la cerinţele cadrului legal.

O altă problemă constatată de audit în aspectul nerespectării cadrului legal ţine de norma art.21 alin.(6) din Legea nr.451-XV din 30.07.2001, care reglementează că titularii de licenţă sînt obligaţi, în decurs de 10 zile de la data adoptării deciziei de retragere a licenţei, să depună la Camera de Licenţiere licenţa retrasă. Doar într-un singur caz, titularul licenţei retrase s-a conformat la cerinţa legală. Producerea unui astfel de fenomen este condiţionată de nestabilirea unui mecanism legal de sancţionare a agenţilor economici în caz de nerestituire a licenţei, ceea ce generează riscul valorificării ilegale a zăcămintelor de substanţe minerale utile.

Analogic, deşi, potrivit art.10 alin.(4) din Legea nr.845-XII din 03.01.1992³⁵, pentru desfăşurarea activităţii fără licenţă pe teritoriul Republicii Moldova, Camera de Licenţiere aplică amendă în mărimea venitului brut obţinut, pînă în prezent procesul legislativ nu a fost finalizat, nefiind modificate şi completate unele acte legislative şi normative, precum: Codul contravenţional; Legea nr.451-XV din 30.07.2001 şi Hotărîrea Guvernului nr.779 din 27.11.2009³⁶, în consecinţă neinstituindu-se pîrghii legale privind aplicarea amenzii. De asemenea, cadrul legal în domeniul folosirii subsolului, cel de reglementare a activităţii de întreprinzător prin licenţiere, precum şi de reglementare expres a activităţii de licenţiere nu prevăd interdicţii pentru desfăşurarea activităţii licenţiate: 1) din momentul emiterii deciziei irevocabile şi definitive de retragere a licenţei de către instanţa de judecată, sau 2) din momentul emiterii deciziei de retragere a licenţei de către Camera de Licenţiere. Astfel, inexistenţa unor pîrghii legale determină faptul că beneficiarii subsolului solicită eliberarea unei noi licenţe, chiar şi în condiţiile în care aceştia, în perioada de exploatare a zăcămintelor minerale, au admis încălcări ale normelor legale.

____________________

³⁵ Legea nr.845-XII din 03.01.1992 “Cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi” (în continuare – Legea nr.845-XII din 03.01.1992).

³⁶ Hotărîrea Guvernului nr.779 din 27.11.2009 “Pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Camerei de Licenţiere şi efectivului-limită ale acesteia”.

S-a constatat că a fost retrasă licenţa unui beneficiar al subsolului de către Camera de Licenţiere la 12.09.2012, din cauza nelichidării încălcărilor constatate de către IPSSTOP. Peste 7 zile, Camera de Licenţiere a adoptat o altă decizie de eliberare acestuia a unei licenţe noi, neavînd temei legal de a-i respinge cererea privind eliberarea licenţei.

Ţinîndu-se cont de problemele identificate privind eficientizarea controlului de stat, considerăm oportun să fie întreprinse următoarele măsuri:

6. MM:

- să înainteze Guvernului propuneri de armonizare a prevederilor Legii nr.131 din 08.06.2012 cu prevederile Codului subsolului, referitor la lista organelor abilitate cu drept de a efectua controale.

7. AGRM:

7.1. să stabilească responsabilităţi clare pentru fiecare angajat al Direcţiei control geologic şi supraveghere minieră, fiind revizuite şi fişele posturilor, în vederea stabilirii responsabilităţilor adecvate la planificarea, executarea şi raportarea controalelor;

7.2. să elaboreze proceduri scrise privind forma şi conţinutul actului de control, raportarea de către beneficiarii de subsol a executării cerinţelor înaintate privind protecţia şi folosirea subsolului şi a prescripţiilor în cazul suspendării lucrărilor miniere;

7.3. să elaboreze şi să execute un plan de măsuri privind organizarea instruirilor persoanelor implicate în procesul de control;

7.4. să stabilească modalitatea de înregistrare a prescripţiilor şi recomandărilor, înaintare beneficiarilor de subsol, de examinare, avizare şi înregistrare a proceselor-verbale contravenţionale întru eficientizarea activităţii de control;

7.5. să stabilească modul de înregistrare a prejudiciului calculat cauzat mediului înconjurător, de informare a MM şi de recuperare a acestuia.

8. MM şi IES:

8.1. să examineze oportunitatea înaintării propunerilor privind completarea Codului subsolului şi a Hotărîrii Guvernului nr.570 din 11.09.2009, în vederea includerii unor condiţii obligatorii de schimbare a destinaţiei terenurilor aferente zăcămintelor la extragerea substanţelor minerale utile;

8.2. să creeze o bază de date comună cu AGRM, în vederea deţinerii unei informaţii ample şi depline privind sectoarele de subsol atribuite în folosinţă, dreptul de proprietate asupra sectoarelor de teren, categoria terenului aferent zăcămîntului, modificarea destinaţiei terenului, suprafaţa de teren recultivată, suprafaţa de teren reîntoarsă în circuitul agricol.

9. Camera de Licenţiere:

9.1. să examineze oportunitatea înaintării propunerilor în vederea instituirii unor pîrghii legale de aplicare a amenzilor conform prevederilor Legii nr.845-XII din 03.01.1992, cu includerea unor sancţiuni pentru cazurile în care beneficiarii subsolului nu vor prezenta în termenul legal licenţa retrasă;

9.2. în comun cu MM şi AGRM, să examineze oportunitatea includerii în cadrul legal a unor măsuri de interdicţie pentru cazurile în care beneficiarii de subsol au fost privaţi de dreptul de a desfăşura lucrări de valorificare a zăcămintelor de substanţe minerale utile, urmare neconformării acestora la normele legale.

Informaţia geologică privind subsolul este incompletă,

iar evidenţa bazei de materie primă nu reflectă realitatea

Subsolul Republicii Moldova constituie Fondul de stat al subsolului, care include:

◊ sectoarele de subsol atribuite în folosinţă (fondul subsolului repartizat);

◊ sectoarele de subsol neatribuite în folosinţă (fondul subsolului nerepartizat).

Sistemul evidenţei obiectelor Fondului de stat al subsolului include informaţia Cadastrului de stat al zăcămintelor de substanţe minerale utile şi Balanţele de stat ale rezervelor de substanţe minerale utile, precum şi dările de seamă ale întreprinderilor şi organizaţiilor care efectuează cercetarea geologică a zăcămintelor, extragerea şi îmbogăţirea substanţelor minerale utile. Parte componentă a Fondului de stat al subsolului este Fondul de stat al zăcămintelor de substanţe minerale utile, care include toate zăcămintele cu rezervele industriale de substanţe minerale utile evaluate. Evidenţa obiectelor Fondului de stat al zăcămintelor de substanţe minerale utile o ţine AGRM.

Informaţia geologică privind subsolul este colectată, ţinută la evidenţă, sistematizată şi păstrată de către AGRM, constituind Fondul de stat de informaţii privind subsolul.

În vederea asigurării schimbului de informaţii operative în domeniul gestionării datelor geologice şi creării unui sistem informaţional automatizat unic în domeniul cercetării şi folosirii subsolului, prin Hotărîrea Guvernului nr.1003 din 23.10.2010, a fost aprobat Conceptul tehnic al Sistemului informaţional automatizat “Registrul geologic de stat”, MM fiind responsabil de elaborarea documentaţiei tehnice şi de implementarea acestuia în anii 2011-2013 (trimestrul IV).

Misiunea de audit a constatat că, deşi MM a depus unele eforturi privind implementarea sistemului, la momentul efectuării auditului, era realizat doar un studiu de prefezabilitate, care a determinat costul orientativ pentru crearea sistemului automatizat, în mărime de 4,9 mil.lei, mijloace de care acesta nu dispune.

Luînd în consideraţie cele expuse, precum şi faptul că la momentul actual este elaborat doar studiul de prefezabilitate a Sistemului informaţional automatizat, persistă riscul că acesta nu va fi implementat în termenele stabilite, ceea ce va determina nerealizarea scopurilor stabilite de concept. Astfel, nu va fi asigurată îmbunătăţirea calităţii şi simplificată procedura de prestare a serviciilor informaţionale de stat, precum şi sporirea nivelului de autenticitate a datelor.

Evidenţa rezultatelor lucrărilor legate de folosirea subsolului şi extinderea bazei de materie primă minerală este ţinută în Cadastrul de stat al subsolului, care reprezintă paşapoartele zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile şi include:

▪ Cadastrul de stat al zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile;

▪ Cadastrul de stat al sectoarelor de subsol în scopuri nelegate de extragerea substanţelor minerale utile.

În Cadastrul de stat al zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile sînt incluse şi supuse evidenţei toate zăcămintele de substanţe minerale utile descoperite pe teritoriul republicii, indiferent de volumul rezervelor, starea lor de exploatare, nivelul valorificării şi forma organizatorică a beneficiarului subsolului, precum şi a manifestărilor de substanţe minerale utile.

Prezenta misiune a constatat că AGRM a realizat înregistrarea doar a 18% din paşapoartele zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile, sau 104 din 593 de paşapoarte, care urmează a fi incluse în sistemul informaţional. Tergiversarea procesului este condiţionată de faptul că AGRM nu a stabilit un termen rezonabil pentru înregistrarea deplină a datelor, iar modalitatea propusă va da posibilitate de a finaliza lucrările abia peste 9 ani.

În scopul evidenţei stării bazei de materie primă minerală, se ţin Balanţele de stat ale rezervelor de substanţe minerale utile, în baza datelor expertizei geologice de stat şi a rapoartelor prezentate de către beneficiarii subsolului, care se întocmesc pentru fiecare tip de substanţă minerală utilă în parte.

Modul de prezentare a dărilor de seamă de către beneficiarii subsolului este reglementat prin Hotărîrea Guvernului nr.418 din 17.04.2007³⁷.

____________________

³⁷ Hotărîrea Guvernului nr.418 din 17.04.2007 “Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de prezentare a dărilor de seamă de către beneficiarii subsolului” (în continuare – Regulamentul privind modul de prezentare a dărilor de seamă).

În conformitate cu pct.3 din Regulamentul privind modul de prezentare a dărilor de seamă, modul respectiv de prezentare a dărilor de seamă este obligatoriu pentru beneficiarii subsolului care efectuează studierea, exploatarea, evaluarea geologo-economică a zăcămintelor de substanţe minerale utile, sau care au la balanţă zăcăminte de substanţe minerale utile, temporar neexploatate.

Urmare verificării şi testării documentelor prezentate, s-a constatat că AGRM nu deţine dările de seamă pentru anul 2009, acestea fiind păstrate doar timp de 2 ani. Prin urmare, misiunea de audit nu poate să se expună asupra veridicităţii întocmirii Balanţei de stat pentru anul 2009.

Datele privind respectarea normei legale referitor la prezentarea dărilor de seamă de către beneficiarii subsolului, în perioada anilor 2010-2012, sînt redate în Tabelul nr.2.

Cele prezentate relevă că, în perioada anilor 2010-2012, din numărul total al beneficiarilor, n-au prezentat dări de seamă 25,5%, 17,6% şi, respectiv, 22,4%.

În acelaşi timp, în anul 2010, AGRM n-a întreprins careva măsuri de sancţionare a beneficiarilor de subsol care n-au prezentat dările de seamă, iar în anii 2011-2012 au fost sancţionaţi 35 de beneficiari, în baza art.119 alin.(7) din Codul contravenţional, pentru încălcarea modului de ţinere a evidenţei şi a balanţei mişcării rezervelor de substanţe minerale utile, ceea ce nu corespunde întocmai situaţiilor menţionate. Prin urmare, este necesară completarea Codului contravenţional cu un alineat nou – “sancţionare în caz de neprezentare sau prezentare după termenele stabilite a dărilor de seamă de către beneficiarii subsolului”.

Potrivit datelor din Balanţele de stat, în perioada anilor 2009-2012, au fost efectuate extrageri de substanţe minerale utile solide în volum total de 5,0 mil. tone şi 11,4 mil.m³, precum şi explorări, în urma cărora s-au depistat rezerve de substanţe minerale utile în volum de 0,1 mil. tone şi 11,6 mil.m³. Pierderile de substanţe minerale utile solide în urma extragerilor, în perioada menţionată, au constituit 0,1 mil. tone şi 2,4 mil.m³. Informaţia generalizatoare privind rezervele, extragerile, pierderile şi explorările de substanţe minerale utile solide în perioada de referinţă este prezentată în Tabelul nr.3.

Volumul extragerilor de substanţe minerale utile solide, în perioada anilor 2009-2012, conform rezervelor de materii prime, se prezintă detaliat în Anexa nr.6.

Auditul a constatat că în 26 de cazuri în Balanţele de stat s-au înregistrat recalculări şi neconfirmări, exprimate prin majorarea sau micşorarea rezervelor, din care numai într-un caz recalculările au fost înregistrate regulamentar. Astfel, au fost majorate neîntemeiat rezervele substanţelor minerale utile cu 0,6 mil.m³ şi micşorate cu 0,4 mil.m³ şi 0,02 mil. tone.

Potrivit art.58 alin.(1) din Codul subsolului, pierderile de substanţe minerale utile la extragere se consideră rezervele aflate la balanţă, lăsate în subsol sau extrase din subsol şi lăsate în halde, în locuri de depozitare, pe căile de transport. Normativele pierderilor se stabilesc la elaborarea documentaţiei de proiect pentru exploatarea zăcămîntului şi se coordonează anual cu AGRM, în conformitate cu planul de dezvoltare a lucrărilor miniere, care se păstrează doar la beneficiar.

Pentru perioada anilor 2009-2012, pierderile de exploatare a substanţelor minerale utile solide, conform Balanţelor de stat, au constituit 0,1 mil. tone şi 2,4 mil.m³, majoritatea din acestea constituind pierderile rezervelor de calcar pentru tăierea blocurilor. Urmare verificărilor efectuate de echipa de audit, s-a constatat că normativele pierderilor au fost coordonate cu AGRM, în anii 2010-2011, doar de către 79 de beneficiari ai subsolului, iar în anul 2012 – de către 84 de beneficiari ai subsolului.

Cu toate că, potrivit art.61 alin.(1) lit.a) din Codul subsolului, beneficiarii subsolului sînt obligaţi să asigure neadmiterea pierderilor supranormative la exploatarea zăcămintelor, unii beneficiari ai subsolului au depăşit limitele pierderilor cu pînă la 38%.

Se menţionează că, deşi, conform art.79 alin.(1) lit.l) din Codul subsolului, persoanele fizice şi juridice răspund civil, contravenţional sau penal pentru pierderile supranormative de substanţe minerale utile la extragere, astfel de prevederi nu pot fi aplicate, deoarece atît Codul contravenţional, cît şi Codul penal nu prevăd sancţiuni pentru admiterea pierderilor supranormative. Pe lîngă acestea, se relevă că, deşi art.58 alin.(4) din Codul subsolului prevede achitarea pierderilor supranormative de către beneficiarul subsolului, în mărimea stabilită de legislaţia fiscală, conlucrarea ineficientă între AGRM şi SFS a dus la neaplicarea prevederilor menţionate şi la neîncasarea taxei pentru extragerea substanţelor minerale utile.

În cadrul prezentei misiuni de audit s-a efectuat o confruntare paralelă a rezultatelor economice în ce priveşte volumele extragerilor de substanţe minerale utile raportate către AGRM şi SFS.

Urmare analizei datelor din sistemul informaţional al SFS, pentru perioada anilor 2009-2012, auditul a constatat că beneficiarii subsolului au calculat şi achitat taxa pentru extragerea substanţelor minerale utile la bugetele UAT în sumă totală de 30,2 mil.lei şi, respectiv de 28,8 mil.lei. Datele privind calcularea şi încasarea taxei pentru substanţele minerale utile în perioada de referinţă se prezintă în Tabelul nr.4

În cadrul verificării volumului extragerilor de substanţe minerale utile, raportat către AGRM, misiunea de audit a supus testării şi analizei toate dările de seamă prezentate de către beneficiarii subsolului pentru perioada anilor 2010-2012.

Informaţia privind volumul diminuat de către beneficiarii subsolului în dările de seamă fiscale şi taxa estimată pentru extragerea substanţelor minerale utile, necalculată la bugetul UAT, se prezintă detaliat în Anexa nr.7.

Conform art.316 din Codul fiscal³⁸, obiectul impunerii taxei pentru extragerea mineralelor utile este costul mineralelor utile extrase. Pentru estimarea taxei neachitate SFS de către beneficiarii subsolului, din cauza nedeclarării volumelor totale extrase, misiunea de audit a efectuat estimările în funcţie de costul volumului substanţelor minerale utile solide extrase şi de taxa calculată pentru 1,0 mii m³. Astfel, urmare contrapunerii datelor reflectate în rapoartele prezentate de către beneficiarii subsolului la AGRM cu datele din dările de seamă fiscale, auditul a constatat că 30 de agenţi economici au prezentat SFS, pentru anul 2010, informaţii neveridice, diminuînd volumele substanţelor minerale real extrase cu 144,5 mii m³, ceea ce a determinat neacumularea veniturilor bugetelor UAT cu circa 0,6 mil.lei, pe cînd alţi 2 agenţi economici n-au reflectat volumul extras, indicînd doar suma taxei, fapt ce face imposibilă constatarea veridicităţii datelor cu privire la cantităţile extrase. În acelaşi timp, s-a constatat că 14 beneficiari ai subsolului au declarat către SFS un volum de extrageri ale substanţelor minerale mai mare cu 202,0 mii m³ faţă de cel raportat către AGRM, astfel afectînd veridicitatea datelor din Balanţa de stat.

____________________

³⁸ Codul fiscal aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997 (cu modificările şi completările ulterioare)

Aceeaşi situaţie s-a constatat şi pentru anul 2011, în dările de seamă fiscale 38 de beneficiari ai subsolului prezentînd date diminuate cu 226,7 mii m³ privind volumele de substanţe real extrase, prejudiciul cauzat bugetelor UAT constituind 0,7 mil.lei. Totodată, alţi 2 beneficiari ai subsolului care au extras zăcăminte minerale în perioada anului n-au prezentat dările de seamă fiscale. La fel, 22 de beneficiari ai subsolului au prezentat dări de seamă fiscale cu un volum de zăcăminte extrase mai mare cu 232,3 mii m³ decît cel prezentat către AGRM, fapt ce denotă că datele din Balanţa de stat pentru anul respectiv, de asemenea, nu sînt autentice.

Ca şi în anii precedenţi, în anul 2012, 22 de beneficiari ai subsolului n-au declarat veridic către SFS volumul extragerilor de substanţe minerale utile, care a fost diminuat cu 98,6 mii m³, astfel prejudiciind bugetele UAT cu circa 0,4 mil.lei, 2 beneficiari ai subsolului n-au prezentat dările de seamă fiscale, iar 15 beneficiari ai subsolului au declarat SFS volume mai mari cu 113,7 mii m³ decît cele prezentate AGRM.

În temeiul celor expuse, se concluzionează că Balanţele de stat pentru perioada anilor 2010-2012 nu sînt veridice; n-au prezentat dările de seamă circa 17-25% din numărul total de beneficiari ai subsolului care extrag substanţe minerale utile. Totodată, AGRM nu constată cauzele neprezentării dărilor de seamă, fiind aplicate sancţiuni începînd doar cu anul 2011. Astfel, AGRM nu s-a folosit de prevederile art.32 alin.(1) lit.j) din Codul subsolului, în ce priveşte limitarea, suspendarea sau încetarea dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol ca urmare a folosirii subsolului cu abateri de la planurile de dezvoltare a lucrărilor miniere, şi anume – nerespectarea normativelor pierderilor coordonate. AGRM n-a coordonat normativele pierderilor cu toţi beneficiarii subsolului, în perioada anilor 2010-2012, n-a supus verificării pierderile raportate de către beneficiarii subsolului cu cele coordonate anual, ca urmare fiind constatate raportări peste normativele stabilite. La fel, se menţionează că SFS n-a colaborat cu AGRM privind contrapunerea şi verificarea informaţiilor cu privire la extragerea substanţelor minerale utile, prezentate de către beneficiarii subsolului, în consecinţă, fiind ratată şansa de a încasa taxa pentru extragerea substanţelor minerale utile solide şi afectate bugetele UAT cu 1,7 mil.lei. Unii dintre agenţii economici au raportat către SFS extrageri de substanţe minerale într-un volum mai mare decît cel raportat AGRM , ceea ce a determinat întocmirea neveridică a Balanţei de stat privind volumul extragerilor de substanţe minerale utile solide.

Întru ameliorarea situaţiei din domeniul minier, este necesară întreprinderea următoarelor măsuri:

10. MM şi AGRM:

- să examineze oportunitatea înaintării propunerilor privind efectuarea completărilor în Codul contravenţional, în vederea prevederii aplicării sancţiunilor către beneficiarii subsolului care nu prezintă dările de seamă, precum şi pentru cazurile de depăşire a limitelor pierderilor de substanţe minerale utile extrase.

11. AGRM:

11.1. Să înregistreze normativele pierderilor de substanţe minerale utile într-un registru, pentru a le arhiva într-un dosar aparte, întru asigurarea autenticităţii datelor;

11.2. să întreprindă măsurile de rigoare în vederea urgentării înregistrării în Cadastrul de stat în format electronic a tuturor paşapoartelor zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile.

Echipa de audit recomandă autorităţilor vizate să elaboreze planuri de măsuri concrete, cu numirea persoanelor responsabile şi stabilirea termenelor reale în vederea implementării recomandărilor prezentei misiuni de audit, astfel ca acestea să nu-şi piardă actualitatea, iar impactul aşteptat al misiunii de audit să fie resimţit.

CONCLUZII GENERALE

Generalizînd cele expuse, se concluzionează că imperfecţiunea cadrului normativ-legal, nedefinirea exhaustivă a competenţelor funcţionale ale organelor AAPC în materie de politici de gestiune a resurselor subterane au rezultat în exploatarea haotică a resurselor naturale subterane şi în neaplicarea procedurilor de evidenţă şi control. Sistemul actual de administrare şi control în domeniul folosirii subsolului nu este eficient şi nu minimalizează efectele negative asupra mediului înconjurător, urmare nedefinirii aspectelor generale şi particulare ale relaţiei mediu-economie. Instituţiile implicate în promovarea şi implementarea politicii statului în direcţia respectivă urmau să depună eforturi substanţiale în vederea asigurării unui cadru de reglementare complex necesar îndeplinirii atribuţiilor stipulate, precum şi instituţionalizării integrale a proceselor interne, care să contribuie la crearea unui mecanism fiabil de planificare, executare şi monitorizare a activităţilor. Realizarea necorespunzătoare a activităţilor administrative scoate în evidenţă o serie de disfuncţionalităţi în mecanismele de administrare, monitorizare şi control, care au generat disfuncţii în sistem, prin atribuirea neregulamentară a unor sectoare de subsol. Neregulile şi abaterile elucidate s-au datorat neregularităţilor ce există în organizarea şi exercitarea controlului intern la nivelul entităţilor responsabile de administrarea resurselor minerale, precum şi faptului că acestea nu funcţionează la nivelul care să asigure gestionarea în condiţii de legalitate, regularitate şi eficienţă a folosirii raţionale şi inofensive a subsolului. Drept consecinţă, autorităţile responsabile nu şi-au realizat pe deplin sarcinile. Sistemul de control geologic, ecologic şi în domeniul licenţierii nu a avut impact asupra prevenirii şi lichidării la timp a consecinţelor folosirii iraţionale, precum şi privind protecţia subsolului şi a mediului înconjurător. Evaluarea cadrului juridic a relevat că acesta, la capitolul reglementarea folosirii subsolului, conţine mai multe goluri şi lacune, fiind necesare modificări semnificative în reglementarea acestui domeniu şi în cadrul funcţionării sistemului, întru eficientizarea acestuia.