Постановление N 39 от 15.07.2013 по Отчету аудита эффективности "Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Был ли внедрен компетентными

органами надлежащий механизм в области использования

недр в целях эффективного и рационального управления

минеральными ресурсами Республики Молдова?”

№ 39  от  15.07.2013

 (в силу 16.08.2013) 

Мониторул Офичиал № 177-181 ст.31 от 16.08.2013

* * *

Счетная палата в присутствии министра окружающей среды г-на Г.Шалару, директора Агентства по геологии и минеральным ресурсам г-на А.Журавель, начальника Государственной экологической инспекции г-на В.Курэраря, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Г.Кожокаря, директора Лицензионной палаты г-на В.Гузнака, администратора ГП “Expediţia Hidro-Geologică din Moldova” г-на И.Панчука, а также других ответственных лиц указанных органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?”.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была осуществлена на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² с целью оценки эффективности существующего механизма администрирования и контроля, созданного в рамках учреждений, ответственных за пользование и охрану недр для рационального и эффективного управления подземными ресурсами государства, для получения разумных доказательств относительно достоверности минерально-сырьевой базы, а также для обеспечения соблюдения требований законодательства пользователями недр.

__________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит был запланирован и осуществлялся в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности, разработанным Счетной палатой на основе Международных стандартов аудита. В целях поддержки заключений, констатаций, формулирования выводов и рекомендаций, аудиторские доказательства были получены путем проведения специфических процедур аудита. В качестве контекста, в котором они были применены, процедуры включали изучение, тестирование, анализ, проверку, интервьюирование и т.д.

Счетная палата предложила в качестве цели ответить на следующий вопрос:

• Эффективна ли система институционального менеджмента и контроля, и способствует ли она рациональному администрированию месторождений твердых полезных ископаемых? Если нет, какие требуются изменения?

Аудит был проведен в Министерстве окружающей среды и 3 подведомственных ему учреждениях: Агентстве по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции, ГП “Expediţia Hidro-Geologică a Moldovei”, в Лицензионной палате, а также у 33 пользователей недр, эксплуатирующих 37 месторождений твердых полезных ископаемых.

Для достижения установленных целей и поддержания выводов аудита были проверены, проанализированы и сравнены некоторые данные из базы данных Государственной налоговой службы с данными, предоставленными Агентству по геологии и минеральным ресурсам пользователями недр.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В условиях Республики Молдова, которая располагает ограниченными запасами полезных ископаемых, их использование требует соблюдения принципа рационального и устойчивого развития, т.е. удовлетворения текущих жизненных потребностей общества без ущерба возможностей будущих поколений в удовлетворении собственных потребностей, а отсутствие документов политик, устанавливающих разнообразные, последовательные и устойчивые направления эволюции в области использования минеральных ресурсов, оказывает отрицательное влияние на их рациональное использование.

В период 2009-2012 годов для проведения реформ в области администрирования недр компетентные органы предприняли некоторые меры, такие как: был утвержден новый Кодекс о недрах, в дальнейшем были разработаны и утверждены некоторые нормативные акты по его внедрению; были инициированы некоторые процессы для создания информационной системы в целях паспортизации месторождений; в 2012 году улучшилась деятельность по контролю и горному надзору за пользователями недр по сравнению с 2010-2011 годами.

Проверки, проведенные в рамках аудита эффективности, согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита, отметили наличие ряда проблем, недостатков и несоответствий в организации и ходе процесса рационального и безопасного управления недрами, недостатки и несовершенство правовых норм, являющихся препятствиями и ограничениями в достижении заданных целей.

Определяющими факторами, которые повлияли непосредственно на процессы комплексного и рационального управления недрами и негативно сказались на эффективном использовании твердых минеральных ресурсов, являются следующие:

♦ неразработка комплексной нормативной базы по введению в действие требований законодательства в области горных отношений;

♦ недостаток квалифицированного персонала, вовлеченного в деятельность, связанную с преобразованием законодательной базы;

♦ отсутствие четкого определения органов, наделенных функциями контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (указанных в Кодексе о недрах³ и Законе № 131 от 08.06.2012⁴), нечеткое разграничение их функций, а также неправильная трактовка полномочий, касающихся осуществления экологического и геологического контроля;

__________________

³ Кодекс о недрах, утвержденный Законом № 3-XVI от 02.02.2009. ОМ, 2009, № 75-77, ст.197.

⁴ Закон № 131 от 08.06.2012 “О государственном контроле предпринимательской деятельности”. ОМ, 2012, № 181-184, ст.595.

♦ отсутствие эффективной системы действий, согласованной между Агентством по геологии и минеральным ресурсам, Министерством окружающей среды, местными публичными органами и прочими учреждениями, заинтересованными в разработке государственных программ по геологическому исследованию недр;

♦ ненадлежащее осуществление полномочий коллегиальными органами (Научно-техническим советом и Государственной комиссией по запасам общераспространенных полезных ископаемых) при принятии решений, связанных с содействием внедрению научно-технических достижений и одобрением возможности разработки разведочных проектов и подготовки к разработке месторождений;

♦ недостатки правовой базы, связанной с регулированием обязательств бенефициаров в легализации посредством контрактов юридических взаимоотношений, происходящих из горных отношений;

♦ утверждение участков, выставляемых на конкурс, основывалось на произвольных обоснованиях;

♦ неразработка единых, справедливых и недвусмысленных критериев для оценки наиболее выгодного для государства предложения по геологическому изучению и промышленному освоению месторождений полезных ископаемых;

♦ неучреждение надлежащих процедур рассмотрения обязательной документации при предоставлении участков недр в пользование для геологической разведки и разработки месторождений;

♦ отсутствие последовательного процессуального механизма авторизации, регистрации и мониторинга этапов, связанных с процессом проведения геологических разведок;

♦ неразработка внутренних процедур о порядке рассмотрения процесса сертификации горных отводов;

♦ недостаток квалифицированного персонала и отсутствие письменных процедур по осуществлению государственного контроля и горного надзора, а также непринятие соответствующих мер в случае несоблюдения бенефициарами действующего законодательства;

♦ несовершенство организации контролей и их ненадлежащий учет;

♦ неразработка формы по составлению актов контроля, неэффективность инспекций, несоответствие рекомендаций со сделанными выводами, а также отсутствие систематического отчета о результатах перед руководством;

♦ неудовлетворительный мониторинг процессов изменения назначения земель, относящихся к месторождениям, и возвращения в сельскохозяйственный оборот земельных участков, пострадавших от горнодобывающей деятельности;

♦ отсутствие законных рычагов санкционирования за несоблюдение условий осуществления лицензированной деятельности;

♦ нарушения при отражении сырьевой базы в учете Государственного баланса запасов полезных ископаемых;

♦ непринятие Министерством окружающей среды надлежащих мер для внедрения автоматизированной информационной системы “Государственный геологический регистр”.

В контексте вышеизложенного отмечается, что в аудитируемый период начатые реформы и совместные усилия компетентных учреждений по повышению эффективности процесса администрирования и рационального пользования недр не достигли положительных результатов. Отсутствие последовательных политик, недостатки и значительные пробелы в законодательной и нормативной базах приводят в неопределенность устойчивое развитие данного сектора, а ненадлежащее выполнение руководством делегированных ему задач обуславливает сбои в механизмах администрирования, мониторинга и контроля, что оказывает существенное отрицательное влияние на эффективное и безвредное пользование недр. Установленные несоответствия и отклонения вызваны также и недостатками в организации и внедрении внутреннего контроля на уровне органов, ответственных за администрирование минеральных ресурсов.

Исходя из важности и актуальности процесса рационализации использования невоспроизводимых минеральных ресурсов, а также из-за множества факторов, влияющих на процесс реформирования в горнодобывающем секторе, ответственные учреждения должны принимать активное участие и продуктивно сотрудничать для осуществления необходимых изменений и преобразований с целью стимулирования процесса реформирования и обеспечения взаимной поддержки в учреждении регулирующих процедур.

Для улучшения ситуации и обеспечения комплексного и рационального управления недрами необходима срочная разработка и внедрение всех положений по применению Кодекса о недрах, исчерпывающее определение функциональных обязанностей компетентных органов в области разработки политик, администрирования и контроля за минеральными ресурсами, применение стратегических подходов, которые обеспечат устойчивое развитие, а также повышение ответственности отраслевых органов за соблюдение законодательства и обеспечение согласованности при принятии решений.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в подпункте 2.1 и пунктах 3-6 настоящего положения, и рекомендовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита, а именно:

2.1) Министерству окружающей среды, Агентству по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции, Лицензионной палате для принятия необходимых мер по ликвидации недостатков, указанных в Отчете аудита, и внедрения изложенных в нем рекомендаций, а также выполнения требований, изложенных в настоящем постановлении;

2.2) Министерству окружающей среды для:

2.2.1) консолидации институционального потенциала подведомственных учреждений с целью обеспечения выполнения ими делегируемых им полномочий и исполнения надлежащим образом приоритетов, установленных политиками окружающей среды;

2.2.2) улучшения процесса внедрения политик окружающей среды в области эксплуатации месторождений полезных ископаемых по разделам установления приоритетов и задач, мониторинга и согласования между вовлеченными учреждениями;

2.2.3) рассмотрения возможности внесения изменений в штатное расписание с целью создания службы, ответственной за управление минеральными ресурсами и недрами, с включением специалистов из области геологии и юриспруденции;

2.2.4) стимулирования деятельности, связанной с созданием автоматизированной информационной системы “Государственный геологический регистр”, с выявлением финансовых средств и разработкой плана конкретных действий для его внедрения;

2.2.5) интенсификации процесса возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде пользователями недр в результате несоблюдения требований, предусмотренных законодательством в области горного надзора;

2.2.6) представления Правительству предложений о внесении изменений в Закон № 131 от 08.06.2012 для приведения его в соответствие с требованиями Кодекса о недрах по разделу, связанному с наделением функциями контроля Агентства по геологии и минеральным ресурсам и Государственной экологической инспекции в области защиты окружающей среды и использования природных ресурсов;

2.2.7) рассмотрения возможности внесения изменений в ст.83 Кодекса о недрах относительно заключения контрактов о пользовании участками недр и с пользователями недр, которые получили право на пользование до момента вступления в силу Кодекса о недрах, для предоставления равных условий всем пользователям недр и, по возможности, внесения соответствующих поправок Правительству;

2.2.8) рассмотрения возможности внесения изменений в ст.70 (4) Кодекса о недрах путем приведения ее в соответствие с требованиями ст.318 (1) Налогового кодекса⁵ и Закона № 397-XV от 16.10.2003⁶, относящимся к разделу национального публичного бюджета, в который направляется сбор за добычу полезных ископаемых, с целью выравнивания положений, устанавливающих порядок взимания соответствующего сбора;

__________________

⁵ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями). ОМ, 1997, № 62, ст.522.

⁶ Закон № 397-XV от 16.10.2003 “О местных публичных финансах”. ОМ, 2003, № 248-253, ст.996.

2.2.9) представления Правительству предложений о внесении изменений в Положение о порядке предоставления геологических и горных отводов (приложение № 3 к Постановлению Правительства № 570 от 11.09.2009⁷) с целью приведения в соответствие п.17 а) Положения с требованиями ст.18 (2) Кодекса о недрах (который утверждает, что контракт является единственным документом, подтверждающим право бенефициара на использование участка недр), исключив фразу из регламентированной нормы “или акта о передаче месторождения в промышленное освоение”, что будет способствовать и надлежащему выполнению п.16 указанного Положения, согласно которому проект горного отвода разрабатывается после заключения контракта о предоставлении в пользование участка недр;

__________________

⁷ Постановление Правительства № 570 от 11.09.2009 “Об утверждении некоторых нормативных актов для внедрения положений Кодекса о недрах”. ОМ, 2009, № 144-147, ст.633.

2.2.10) обеспечения надлежащего функционирования Государственной комиссии по запасам общераспространенных полезных ископаемых в целях улучшения интеграции аспектов по разработке месторождений с другими отраслевыми политиками;

2.3) Агентству по геологии и минеральным ресурсам для:

2.3.1) разработки механизма оценки степени геологической изученности недр, который позволит оценить реальные потребности страны по использованию минеральных ресурсов и послужит инструментом для устойчивого экономического развития государства, с получением долгосрочных результатов и выгод;

2.3.2) принятия мер по интенсификации геологического контроля за надлежащим использованием минеральных ресурсов, созданию соответствующих инструментов по мониторингу соблюдения принципов рационального и эффективного использования недр, а также договорных условий;

2.4) Государственной экологической инспекции для установления показателей результативности, которые бы отражали экологическое состояние земель, используемых бенефициарами недр.

3) Государственной налоговой службе для ознакомления с результатами аудита, а также для:

3.1) создания процедур проверки объемов добытых полезных ископаемых, задекларированных пользователями недр в Агентстве по геологии и минеральным ресурсам и Государственной налоговой службе;

3.2) принятия соответствующих мер для взимания сбора за добычу твердых полезных ископаемых в объеме, установленном аудитом за период 2010-2012 годов, но не задекларированном пользователями недр в Государственной налоговой службе.

4. Правительству для ознакомления и формирования определенной позиции, а также для:

4.1) рассмотрения Отчета аудита на заседании Правительства с целью оценки установленных недостатков и проблем, которые ограничивают эффективное и рациональное использование минеральных ресурсов;

4.2) требования от Министерства окружающей среды разработки, согласования и представления на утверждение нормативных актов, необходимых для внедрения Кодекса о недрах;

4.3) рассмотрения возможности увеличения численности персонала Министерства окружающей среды, учитывая важность и масштабность управляемых им отраслей, а также тревожную ситуацию по управлению природными ресурсами.

5. Парламенту Республики Молдова и Парламентской комиссии по вопросам окружающей среды и изменения климата для ознакомления и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержанию политики в области окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

6. Результаты аудита довести до сведения Президента Республики Молдова для возможного принятия мер.

7. О результатах аудита проинформировать Генеральную прокуратуру для возможного принятия мер.

8. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.2.–2.4. и п.3 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

9. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 39 от 15 июля 2013 г.

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

«Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в

области использования недр в целях эффективного и рационального

управления минеральными ресурсами Республики Молдова?»

ОБОБЩЕНИЕ

Учитывая важность проблемы рационального использования природных ресурсов и разнообразие аспектов данной отрасли, обусловленное тем, что минерально-сырьевые ресурсы ограничены в объеме и не восстанавливаются во времени, Счетная палата инициировала аудит эффективности использования природных ресурсов государства с целью установления, если контрольно-административные методы, применяемые организациями, ответственными за использование и охрану недр, позволяют осуществлять рациональное и эффективное управление подземными ресурсами государства, обеспечивают разумную гарантию подлинности минерально-сырьевой базы, а также того, что пользователи недр соблюдают свои обязательства, вытекающие из требований законодательства.

Цель аудита эффективности состоит в оценке требований аспектов, связанных с соответствием процессов и порядком государственного регулирования недропользования, соблюдением принципов транспарентности, рационального, комплексного и безопасного использования подземных ресурсов.

Данная миссия аудита проводилась на центральном уровне в Министерстве окружающей среды, и была подвергнута анализу и специфическая деятельность, осуществляемая 3 подведомственными структурными подразделениями, а именно: АГМР; ГЭИ и ГП “EHGeoM”, в Лицензионной палате, а также у 33 пользователях недр, эксплуатирующих 37 месторождений твердых полезных ископаемых.

В настоящее время, согласно данным АГМР, признаны и взяты на государственный учет 412 месторождений твердых полезных ископаемых, в том числе: 146 – эксплуатируемых 156 недропользователями; 246 – подготовленных для перспективного освоения и использования, и 20 – не предусмотренных для освоения.

Отмечается рост объема добычи твердых полезных ископаемых, который в 2009–2012 годах составлял общую сумму 5,0 млн.тонн, а также 11,5 млн.м³, увеличившись с 1,06 млн.тонн – в 2009 году, до 1,36 млн.тонн – в 2012 году, или на 28,3%, и, соответственно, с 2,7 млн.м³ до 3,1 млн.м³, или на 14,8%.

За период 2009-2012 годов в целях улучшения положения дел в области администрирования недр были предприняты некоторые меры, а именно:

– был утвержден новый Кодекс о недрах;

– были разработаны и утверждены 10 нормативных актов о порядке внедрения нового Кодекса о недрах;

– проводились геологические исследования за счет экономических агентов, что способствовало повышению уровня геологической осведомленности о минеральных ресурсах недр;

– инициирован процесс регистрации паспортов месторождений полезных ископаемых и их проявлений путем создания информационной системы;

– улучшилась и повысилась эффективность деятельности по контролю и горному надзору у недропользователей в 2012 году по сравнению с 2010-2011 годами.

За аудитируемый период, недропользователями начислены и уплачены в бюджеты АТЕ сборы за добычу полезных ископаемых на общую сумму 30,2 млн.леев. Однако, по причине представления недостоверной информации в ГНС, некоторыми недропользователями были уменьшены реальные объемы добычи полезных ископаемых на 469,8 тыс.м³, в результате чего бюджеты АТЕ недополучили доходов, оцененных миссией аудита, в сумме 1,7 млн.леев.

За аудитируемый период, АГМР исчислила ущерб, нанесенный окружающей среде 6 недропользователями, на сумму 39,2 млн.леев, в результате незаконного освоения минеральных месторождений (превышение границ горного отвода), из которых по требованию ГП, ЦБЭПК и МВД – на сумму 25,8 млн.леев, и в результате проверок, инициированных АГМР – 13,4 млн.леев, и только один недропользователь возместил добровольно ущерб в размере 22,5 тыс.леев (0,6% от общего исчисленного ущерба). Несмотря на то, что проверки проводились в период 2011-2012 годов, MОС лишь в марте 2013 года (в период проведения аудита) обратилось в судебную инстанцию с требованием о взыскании исчисленного ущерба в размере 1,1 млн.леев. Одновременно 5 недропользователей, не имеющих лицензии на осуществление деятельности по добыче полезных месторождений, незаконно добыли полезные ископаемые в объеме 6,7 тыс.м³. Также 9 недропользователям, осваивающим в промышленных целях месторождения полезных ископаемых, из-за несвоевременного утверждения нормативной базы АГМР не рассчитало расходы, произведенные за счет государственного бюджета на геологическое исследование недр, оценочные на сумму около 1,5 млн.леев, которые должны были поступить в государственный бюджет, в результате чего был нанесен ущерб на указанную сумму.

Из-за отсутствия строгого контроля со стороны ГЭИ, территориальных экологических инспекций, а также и местных публичных органов была допущена незаконная добыча полезных минералов из местных карьеров или из русел рек Прут и Днестр 22 физическими и юридическими лицами (не имеющими права на использование этих участков недр), чем также был нанесен ущерб окружающей среде на общую сумму 34,3 млн.леев, которые до настоящего времени не были взысканы в бюджет.

Проведенные аудиторской группой оценки выявили многочисленные нарушения в деятельности органов, вовлеченных в государственное регулирование горных отношений, а также ряд недостатков в правовой базе, которая требует незамедлительного усовершенствования, учитывая, что этот факт способствует ненадлежащему осуществлению процессов, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых, и значительному снижению эффективности управления недрами, а именно:

▪ В рамках процесса по разработке нормативных актов для внедрения нового Кодекса о недрах:

– MОС не обеспечило разработку задач долговременного стратегического развития и отдельных политик в области охраны окружающей среды и соблюдения принципов эффективности и справедливости при их применении, что привело к несовершенствованию системы управления подземными ресурсами, к неразработке механизмов и инструментов, необходимых для оптимального применения принципов рационального и безопасного недропользования;

– в результате недостаточного сотрудничества между МОС, АГМР, местными публичными органами и другими заинтересованными учреждениями не были разработаны государственные программы геологического исследования недр, и, как следствие, не было обеспечено расширение минерально-сырьевой базы, а также мониторинг состояния недр;

– неопределенности и последствия политической нестабильности (в 2009-2010 годах), в сочетании с ненадлежащим исполнением функций, делегированных МОС и АГМР, а также ограниченное число специалистов узких направлений привели к задержке утверждения 7 нормативных актов, неутверждению 5 нормативных актов, которые находятся на различных этапах продвижения, а также к неразработке других 4 нормативных актов, которые должны были быть утверждены до февраля 2010 года, относящихся к порядку применения нового Кодекса о недрах, создавая, таким образом, препятствия для эффективного управления полезными минеральными ресурсами;

– Научно-технический совет, созданный АГМР, не участвовал в разработке стратегии развития отрасли и не способствовал внедрению в практику научно-технических достижений в области исследования, использования и охраны недр;

– Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых не выполнила в полном объеме свои функции, принимая иногда необоснованные решения, в результате чего АГМР приняло, в свою очередь, необоснованные решения о предоставлении в пользование 3 участков недр;

– Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых не высказала свое мнение о целесообразности разработки проектов для разведки и подготовки к добыче месторождений и их практической реализации, в результате чего не был установлен уровень изучения и количество разведанных полезных материальных запасов, а также стадия их подготовки к промышленной эксплуатации.

▪ В процессе предоставления участков недр в пользование:

– Несовершенство законодательной базы не привело к приданию законного статуса отношениям при проведении горных работ между ответственным органом и пользователями недр относительно рационального использования минеральных ресурсов, что влечет за собой существенные недостатки в учете участков недр и соответствующей эксплуатации минеральных ресурсов;

– неустановление исчерпывающего регламентирования отдельных важных условий договоров, заключенных между МОС и пользователями недр, не позволило пересмотреть некоторые существенные условия, обеспечивающие защиту интересов государства в процессе добычи полезных ископаемых;

– неэффективное сотрудничество между МОС и AГМР в организации управления ресурсами полезных ископаемых привело к перераспределению 6 участков недр без соблюдения принципов справедливости и конкурентоспособности. Вместе с тем эти отводы подлежали изъятию в связи с несоблюдением законных сроков для начала использования участков недр.

▪ В процессе предоставления в пользование участков недр по конкурсу:

– МОС, при утверждении участков недр для их предоставления по конкурсу, не учитывало реальные потребности экономики, не подтвердило принятое решение обоснованной оценкой, не обеспечив, тем самым, рациональное и разумное использование существующих запасов;

– ненадлежащее исполнение функций по организации и проведению конкурса АГМП, установление с нарушением нормы, установленной Конкурсной комиссией, критерия по предоставлению в пользование участков лицам, участвующим в конкурсе, способствовало тому, что участки недр были предоставлены в пользование лишь участникам в конкурсе, которые владели земельными участками, прилегающими к периметрам выставленных на конкурсе месторождений, из чего следует, что проведение конкурсов было бессмысленным и формальным.

▪ В процессе проведения геологического изучения недр и предоставления горно-геологических отводов:

– ненадлежащее отношение работников АГМР, вовлеченных в процесс сертификации горно-геологических отводов, способствовало нерегламентированному предоставлению некоторых горно-геологических отводов;

– в процессе проведения геологических исследований роль МОС ограничилась лишь согласованием геологических заключений с АГМР, тем самым министерство не участвовало в определении перспективных задач для расширения минерально-сырьевой базы;

– неточное установление координат изучаемого участка в договорах о предоставлении участков недр с целью их геологического изучения создает сложности при определении изучаемых площадей;

– отсутствие положения о порядке проведения государственной экспертизы геологической информации привело к неподтверждению достоверности информации о ресурсах полезных ископаемых.

▪ В процессе осуществления горного надзора, государственного геологического и экологического контроля, контроля соблюдения условий лицензирования:

– АГМР не проводило в полном объеме запланированные геологические контроли в соответствии с программами на 2010, 2011 и 2012 годы, осуществив, соответственно, 74 (45%), 96 (71%) и 47 (35%) проверок, а внутренний менеджерский контроль не стал одним из полезных инструментов для максимального достижения результатов, предупреждения рисков и исключения несоответствий в деятельности по освоению минеральных ресурсов;

– принятые АГМР и МОС меры по инициированию процедур по ограничению, приостановлению или прекращению права пользования на участки недр не согласованы во времени, что позволило, в некоторых случаях, недропользователям действовать нелегально;

– не улучшен процесс рекультивации нарушенных горными работами земель в результате распределения контрольных функций, согласно условиям нового Кодекса о недрах, между МОС и ГЭИ, относительно контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также государственного экологического контроля;

– система мониторинга эффективности ГЭИ не предусматривает установленные цели и показатели для надзора за так называемыми местными карьерами и принятие мер по борьбе с нелегальной добычей полезных ископаемых из этих участков недр;

– Лицензионная палата за аудитируемый период продлила лицензии на осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых 40 недропользователям в отсутствие соответствующих договоров на использование участка недр, нарушив, таким образом ст.35 (2) a) нового Кодекса о недрах, принимая как основание для продления лицензий лишь акты о передаче месторождений для их промышленного освоения, вследствие чего не были узаконены взаимоотношения между МОС и недропользователями.

▪ В процессе ведения учета запасов полезных ископаемых:

– MОС не приняло необходимые меры для инициирования процесса внедрения автоматизированной информационной системы “Государственный геологический регистр”, не обеспечив тем самым создание единых отраслевых информационных ресурсов, оказание государственных информационных услуг по учету элементов геологической среды и использования недр для юридических и физических лиц;

– АГМР не приняло необходимые меры для обеспечения представления всеми пользователями недр отчетности о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов, что сказывается отрицательно на достоверности Государственных балансов;

– ГНС не провела сверку с АГМР относительно объемов добычи полезных ископаемых, что позволило некоторым недропользователям уклониться от уплаты сбора на добычу полезных ископаемых. В то же время не были проверены сверхнормативные убытки, представленные в отчетах недропользователями, в результате чего не перечислены в бюджет допущенные превышения нормативов;

– перерасчеты и несоответствия объемов запасов минеральных ресурсов в Государственных балансах в некоторых случаях проводились в отсутствие решения Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, что привело к необоснованному увеличению и сокращению резервов.

В настоящем Отчете аудита обобщены как основные достижения, так и проблемы и несоответствия, которые оказали отрицательное воздействие на рациональное и эффективное использование ресурсов твердых полезных ископаемых, в нем содержится также и ряд рекомендаций по улучшению ситуации и предупреждению возможных неблагоприятных эффектов.

ВСТУПЛЕНИЕ

Природные ресурсы являются одним из важнейших компонентов национального достояния и представляют собой объекты, явления, природные условия и другие факторы, используемые в прошлом, настоящем и будущем для прямого или непрямого потребления.

Исходя из положений Закона № 1102-XIII от 06.02.1997¹, основные природные ресурсы, которыми владеет Республика Молдова, классифицируются в:

__________________

¹ Закон о природных ресурсах № 1102-XIII от 06.02.1997 (с последующими изменениями).

- возобновимые природные ресурсы: земля, леса; подземные и подпочвенные воды; воды рек, озер, водохранилищ, каналов; флора и фауна;

- невозобновимые природные ресурсы: нефть, природный газ; твердые полезные ископаемые.

Полезные ископаемые делятся на: металлические и неметаллические руды, твердое топливо, нефть и природный газ, горючий газ, подземные воды. Месторождения неметаллических полезных ископаемых, в том числе карбонатных пород, кремнезема и глины, песка и гравия, гипса, гранита, песчаника и т.д., являются основным источником сырья нашей страны.

В целях определения правового статуса процесса использования, а также экономического значения, полезные ископаемые делятся на 2 категории:

Источник. Кодекс о недрах, Постановление Правительства № 646 от 20.07.2010².

__________________

² Постановление Правительства № 646 от 20.07.2010 «Об утверждении Перечня полезных ископаемых национального значения».

Таким образом, в Республике Молдова, которая имеет ограниченные запасы полезных ископаемых, их использование должно соответствовать принципу рационального и долговременного развития, то есть удовлетворять жизненно важные потребности общества на данный момент, не подвергая риску возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Учитывая важность и экономические характеристики добывающего сектора, природные минеральные ресурсы требуют соответствующего правового регулирования, которое получило дополнительный импульс с принятием нового Кодекса о недрах³. Его внедрение было обусловлено необходимостью усовершенствования государственного регулирования горных отношений в целях укрепления влияния государства в реализации коммерческого механизма при исследовании, использовании и охраны недр.

__________________

³ Кодекс о недрах, утвержденный Законом № 3-XVI от 02.02.2009 (далее – Кодекс о недрах).

Государственное управление в области использования и охраны недр установлено в ст.8 Кодекса о недрах и в ряде действующих законодательных и нормативных документов. Институциональная структура, обеспечивающая государственное регулирование использования недр и охраны окружающей среды, представлена схематически на рисунке № 1.

Источник. Кодекс о недрах, Закон о природных ресурсах, Постановления Правительства

№ 765 от 24.06.2008 и № 77 от 30.01.2004.

Отраслевые министерства, а также органы центрального и местного публичного управления, в свою очередь, должны соответствовать требованиям по усовершенствованию системы управления, приведя свой институциональный и организационный потенциал в соответствие с положениями правовой базы.

Общая информация о полномочиях сторон, вовлеченных в процесс использования и охраны недр, предусмотренных законодательством, детально изложена в приложении № 1.

Все богатства недр, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, а также их подземные пространства составляют объект исключительно публичной собственности государства.

Учитывая мировую тенденцию к рационализации использования природных ресурсов, первоочередную озабоченность для смягчения отрицательных последствий неправильного использования невозобновляемых ресурсов недр, резонанс данного вида деятельности в обществе, аудиторская группа решила оценить область добычи твердых полезных ископаемых, для того, чтобы установить, в какой степени действующий Кодекс о недрах способствовал эффективному управлению полезными ископаемыми, усовершенствованию институционального менеджмента, а также предупреждению чрезмерной эксплуатации невозобновляемых ресурсов.

При выборе данного сектора учитывалась важность планового и целесообразного освоения твердых полезных ископаемых в качестве основного источника для обеспечения необходимого минерального сырья; его экономическое значение и значительный удельный вес в объеме эксплуатируемых природных ресурсов.

Настоящая аудиторская миссия была направлена на основной вид деятельности центральных публичных органов и других публичных субъектов, имеющих прямое или косвенное отношение к системе управления природными ресурсами. Одновременно аудит сосредоточился в значительной степени на оценке нынешнего процесса администрирования и контроля в области разведки, освоения и использования месторождений твердых полезных ископаемых.

Состояние балансовых запасов месторождений полезных ископаемых в соответствии с уровнем их промышленного освоения за период 2009-2012 годов представлено в таблице № 1.

Таким образом, за аудитируемый период отмечается высокий уровень эксплуатации месторождений полезных ископаемых, в 2011-2012 годах этот уровень повысился (по сравнению с 2009 годом) на 13 единиц и, соответственно, на 16 единиц. Этот рост был обусловлен сдачей в эксплуатацию 21 нового месторождения полезных ископаемых и передачей из эксплуатации в резерв 2 месторождений.

Следует отметить, что из общего числа месторождений, находящихся в Государственном балансе, 50 месторождений расположены на левом берегу реки Днестр, к которым АГМР не имеет доступа и не владеет какой-либо информацией об их эксплуатации и учете.

Данные о динамике объемов добычи твердых полезных ископаемых за аудитируемый период представлены в диаграмме № 1.

Источник. Государственные балансы за 2009-2012 годы.

Так, анализ сложившегося положения в области добычи твердых полезных ископаемых свидетельствует как о росте потребления полезных ископаемых, так и числа недропользователей. Следовательно, для решения проблем, связанных с доступом к невозобновляемым сырьевым ресурсам, MОС должно четко определить цели и направления для обеспечения устойчивого экономического развития, материализованные путем разработки устойчивой стратегии в области недропользования. При отсутствии четкой политики развития сектора минеральных ресурсов представляется сложным высказать мнение о том, имеет ли прогресс в области использования невозобновляемых ресурсов в настоящее время благоприятное воздействие, и какие будут его последствия.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Одной из приоритетных проблем для Республики Молдова в области недропользования является эффективное и устойчивое управление минеральными ресурсами, что обеспечило бы надежный и постоянный доступ к сырью, как значимому элементу для социально-экономического развития общества.

Принимая во внимание, что в 2009-2012 годах в области урегулирования горных отношений произошли некоторые структурные и институциональные реформы, Счетная палата в качестве внешнего аудитора приняла решение о проведении аудита эффективности в области эксплуатации полезных ископаемых за соответствующий период с целью определения эффективности существующей системы управления подземными ресурсами, выявления недостатков и пробелов в правовых нормах, а также несовершенства применяемой системы менеджмента.

В этом контексте аудиторская миссия предложила локализировать области, в которых нынешний механизм управления недрами зарегистрировал низкую эффективность, установить ее причины и определить меры, которые должны быть предприняты со стороны Парламента, Правительства, МОС и других государственных учреждений, для повышения эффективности в данной области.

Основная цель аудита состояла в оценке политик и процедур, разработанных и применяемых в данной области аудитируемыми субъектами, установить, являются ли они достаточными для обеспечения эффективного и рационального управления отношениями, связанными с использованием и охраной недр.

В частности, Счетная палата была заинтересована установить, если процессы по регулированию и управлению используемыми участками недр были внедрены адекватно и в полном объеме, и если они способствуют обеспечению рационального использования подземных природных ресурсов.

Миссия аудита предложила в качестве цели ответить на следующий вопрос:

Эффективна ли система институционального менеджмента и контроля, и способствует ли она рациональному администрированию месторождений твердых полезных ископаемых? Если нет, какие требуются изменения?

Аудит эффективности был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, разработанными на основании Международных стандартов аудита, а также в соответствии с требованиями Пособия по аудиту эффективности.

Миссия аудита излагает в настоящем Отчете аудита основные констатации и заключения аудита, считая их соответствующими для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, ОЦПУ, ОМПУ, государственных учреждений, недропользователей, общества и т.д.). Одновременно формирование общей картины нынешнего процесса использования твердых полезных ископаемых позволит внести ряд рекомендаций для повышения ответственности участников администрирования и управления ресурсами недр, выявить дополнительные рычаги, которые будут способствовать их эффективному и рациональному использованию.

Область применения и методология изложены в приложении № 2.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Эффективна ли система институционального менеджмента и контроля, и способствует ли она рациональному администрированию месторождений твердых полезных ископаемых? Если нет, какие требуются изменения?

Проводимые МОС и АГМР политики рационального использования и охраны природных ресурсов не убедительны и не достаточны.

▪ Не была разработана стратегия долговременного развития и управления твердыми полезными ископаемыми.

В анализируемом периоде МОС не осознало важность эффективного управления минеральными ресурсами, которые должны быть включены в стратегию долговременного развития, наблюдается хаотическое развитие, которое не учитывает истощение ресурсов. В этом отношении, несмотря на то, что на МОС, как центральный публичный орган, были возложены функции по разработке и проведению государственной политики в области использования и охраны недр, государственных программ геологического изучения недр с целью расширения сырьевой базы, эти возможности не были материализованы.

В контексте внедрения необходимых инструментов для оптимального применения принципов рационального и безопасного использования недр, согласно объяснений руководства МОС, министерство совместно с представителями АГМР и МРРС в 2009 году разработало и представило исполнительному органу проект Программы геологических работ для определения минерального сырья для производства строительных материалов и разработки месторождений полезных ископаемых на 2009-2020 годы, которая до настоящего времени не была утверждена.

При отсутствии своевременных и эффективных управленческих решений не применяются принципы долговременного развития, что приводит к бесконтрольной эксплуатации недр, непоследовательному регулированию невозобновляемых ресурсов, их хаотичному использованию, и все это ведет к постоянному истощению природных ресурсов.

Одновременно, в связи с необеспечением последовательного финансирования, по программам развития и их корреляции с имеющимися бюджетными ресурсами, не осуществлена ориентация исследований минеральных ресурсов на основные тенденции в научных исследованиях. Так, несмотря на то, что за период 2009–2012 годов ГП «EHGeoM» были выделены средства в размере 15,0 млн.леев, в том числе 11,5 млн.леев – из государственного бюджета, и 3,5 млн.леев – за счет НЭФ, предназначенных для финансирования работ геологической разведки, не была реализована политика МОС в области геологической разведки, рационального использования и охраны недр, одной из причин явилась недостаточность выделенных средств. В этом контексте отмечается, что вышеуказанные средства были использованы только для:

◊ региональных геологических, геофизических и подъемных работ – 0,7 млн.леев;

◊ работ по прогнозированию землетрясений – 3,6 млн.леев;

◊ гидрогеологических и геотехнических работ – 10,4 млн.леев;

◊ разведочных работ, по инвентаризации и оценке месторождений полезных ископаемых – 0,3 млн.леев.

Таким образом, управлением геологической разведки месторождений полезных ископаемых было инициировано лишь два геологоразведочных проекта⁴, сметы расходов которых составили 2,0 млн.леев и, соответственно, 2,3 млн.леев. За период 2008-2009 годов были выделены и использованы средства в размере всего лишь 0,3 млн.леев, а позже из-за недостаточности финансовых средств вышеуказанные проекты были приостановлены. В результате исследования по первому проекту проводились только в 5 районах из 32 районов, которые имеют месторождения твердых полезных ископаемых, а по второму проекту исследования проводились только в 3 центральных районах страны и в мун.Кишинэу.

__________________

⁴ “Инвентаризация месторождений полезных ископаемых и разработка их классификации” и “Работы по разведке и оценке месторождений строительного камня”.

В целях содействия процессу разработки стратегии развития отрасли и рекомендаций по применению научно-технических достижений в области разведки, использования и охраны недр, в соответствии с требованиями п.14 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 485 от 12.08.2009⁵, АГМР создало научно-технической совет. Анализ деятельности совета указывает на то, что в 2009-2012 годах им были рассмотрены вопросы о правильности составления Государственных балансов, заявлений о проведении геологической разведки за счет бенефициаров и отчеты по проектам, включенным в государственную программу, не обеспечив осуществление своих компетенций, связанных с определением основных направлений геологической разведки и использования недр.

__________________

⁵ Приложение № 1 к Постановлению Правительства № 485 от 12.08.2009 “Об утверждении Положения об Агентстве по геологии и минеральным ресурсам”.

▪ Не разработан и не утвержден ряд положений последующего регулирования нормативно-правовой базы.

Исходя из того что государственное регулирование рационального использования недр имеет важное первостепенное значение как основа экономического развития, должны быть разработаны и усовершенствованы правовые механизмы, позволяющие повысить эффективность использования ресурсов минерального сырья как национального богатства, в сочетании со своими стратегическими целями и задачами.

В контексте модернизации законодательства о недрах были четко определены требования и сроки усовершенствования и приведения в соответствие механизмов и процедур, регулирующих горные отношения, в целях обеспечения рационального и комплексного использования существующих минеральных ресурсов, а также предотвращения отрицательного влияния деятельности по добыче на окружающую среду, однако ряд правовых норм не разработан, а другие находятся на различных стадиях продвижения, хотя новая правовая база внедряется в течение примерно 3,5 лет.

В этом контексте отмечается, что, согласно ст.85 Кодекса о недрах, исполнительная и законодательная власти должны были привести в соответствие 19 нормативных и 2 законодательных акта в течение 1 года, и, соответственно, 6 месяцев со дня вступления в силу Кодекса о недрах. Фактически за аудитируемый период Правительство разработало и утвердило только 3 положения⁶, которые предусматривают применение положений Кодекса о порядке предоставления в пользование участков недр⁷, организации и проведении конкурса на право пользования участками недр в целях изучения и разведки или для добычи полезных ископаемых⁸, предоставлении геологических и горных отводов⁹. Одновременно следует отметить, что из 19 нормативных положений, содержащихся в годовых планах работы МОС, начиная с 2009 года, утверждены лишь 10 актов, в том числе 7 – с опозданием от 1 года до 2,5 лет, другие 5 нормативных актов находятся на разных стадиях продвижения, а 4 – еще не разработаны.

__________________

⁶ Постановление Правительства № 570 от 11.09.2009 “Положение об утверждении некоторых нормативных актов для внедрения положений Кодекса о недрах” (далее – Постановление Правительства № 570 от 11.09.2009).

⁷ Приложение № 1 “О порядке предоставления участков недр в пользование” к Постановлению Правительства № 570 от 11.09.2009 (далее – Положение о порядке предоставления участков недр в пользование).

⁸ Приложение № 2 “По организации и проведению конкурса на право пользования участками недр для поиска и разведки или добычи полезных ископаемых” к Постановлению Правительства № 570 от 11.09.2009 (далее – Положение по организации и проведению конкурса).

⁹ Приложение № 3 “О порядке предоставления геологических и горных отводов” к Постановлению Правительства № 570 от 11.09.2009 (далее – Положение о порядке предоставления геологических и горных отводов).

Затягивание разработки нормативных актов обусловлено недостаточным количеством персонала для подготовки проектов нормативных актов в данной области в рамках МОС (в состав которого входит отдел земель и недр, состоящий из 3 человек) и ненадлежащее сотрудничество между МОС и AГМР по их разработке.

Стадия разработки законодательных и нормативных актов подробно представлена в приложении № 3.

Миссией аудита установлено, что затягивание разработки и утверждения законодательных и нормативных актов имело в некоторых случаях негативное воздействие на процесс эксплуатации природных ресурсов. Для примера в этом отношении можно отметить, что на 2,5 года была задержана разработка окончательных норм о порядке расчета нормативов и компенсации расходов на геологоразведочные работы, осуществленные за счет средств государственного бюджета (разработаны в конце марта 2012 года), которые предусматривают компенсацию недропользователями расходов, связанных с геолого-разведочными работами, проводимыми за счет государственного бюджета. Так, 9 недропользователям, которые осваивают в промышленных целях месторождения полезных ископаемых, по причине задержки утверждения нормативной базы АГМР не исчислило расходы, осуществленные за счет государственного бюджета на исследование недр, в размере, оцененном на сумму около 1,5 млн.леев, которая должна быть внесена в государственный бюджет, в результате чего госбюджету был нанесен ущерб в указанной сумме. В результате задержки разработки и утверждения методики расчета подобных компенсаций, ни в заключенных договорах на эксплуатацию этих месторождений не были включены положения о компенсации расходов на проведение геологоразведочных работ, осуществленных за счет средств государственного бюджета.

В том же контексте отмечается, что отраслевые учреждения (MОС и ГАГРМ) не обеспечили выполнение положений об обязательстве недропользователя возместить бюджетные расходы, осуществленные для разведки месторождения, предусмотренного до принятия нового закона. Даже если предыдущий Кодекс о недрах¹⁰ не предусматривал такие требования относительно проведенных исследований за счет государственного бюджета, они содержались в п.5 Постановления Правительства № 1061 от 14.09.2006¹¹ (аннулированного 11.09.2009), однако не было разработано положение о порядке начисления этих расходов. Как следствие до 01.01.2013 ни один экономический агент не возместил соответствующие расходы в результате несовершенства нормативно-законодательной базы, а исходя из принципа неретроактивности закона, невозможно обязать недропользователей, получивших право пользования недрами до утверждения Кодекса о недрах в новой редакции, возместить эти расходы.

__________________

¹⁰ Кодекс о недрах, утвержденный Законом № 1511-XII от 15.06.1993 (далее – Кодекс о недрах № 1511-XII от 15.06.1993).

¹¹ Постановление Правительства № 1061 от 14.09.2006 “Об утверждении Положения о порядке передачи месторождений полезных ископаемых в промышленное освоение” (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 1061 от 14.09.2006).

Кроме того, негативное влияние на рациональное использование недр имела и ненадлежащая деятельность Государственной комиссии по запасам общераспространенных полезных ископаемых, которая в течение 2009-2010 годов функционировала согласно положению, разработанному в соответствии с Кодексом о недрах от 1993 года, которое было пересмотрено лишь в апреле 2013 года¹². Так, за рассматриваемый период Комиссия созывалась лишь 6 раз, было принято 13 постановлений, в том числе 6 – о подземных водных запасах, и 7 – о запасах твердых полезных ископаемых, а в 2011-2012 годах не осуществляла свою деятельность, из чего следует, что Комиссия не выполнила полностью свои функции, в том числе: проведение государственной экспертизы состояния запасов широко распространенных полезных ископаемых, выдача заключений о целесообразности разработки проектов по геологоразведке и подготовке для ввода месторождений в эксплуатацию. Одновременно 3 решения, принятые Комиссией в 2009 году, являются необоснованными, поскольку не состоялся кворум, предусмотренный п.6 Положения о Комиссии¹³ (присутствовало только 6 членов из 11, предусмотренных нормативным актом). Вышеуказанное позволило АГМР принять некоторые необоснованные решения относительно освоения 3 месторождений полезных ископаемых¹⁴.

__________________

¹² Приложение № 2 “Положение о Государственной комиссии по запасам общераспространенных полезных ископаемых” к Постановлению Правительства № 259 от 12.04.2013 “О внедрении некоторых положений Кодекса о недрах”.

¹³ Приложение № 1 “Положение о Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых” к Постановлению Правительства № 700 от 21.09.1994 “Об упорядочении освоения недр”.

¹⁴ Месторождение известняка уч.Мэгдэчешть, р-н Криулень; песчано-гравийное месторождение в Зэлучень, р-н Флорешть; месторождение камня “Пашкань”, р-н Криулень.

Также МОС не установило порядок учета и государственной регистрации работ по геологической разведке, из-за чего не были внедрены требования ст.46 (6) Кодекса о недрах. Вследствие этого, работы по геологической разведке отмечаются в регистре, содержащемся АГМР с 1983 года, который был составлен согласно Инструкции Министерства геологии СССР с 1986 года. Соответственно, в нарушение ст.52 (5) Кодекса о недрах, АГМР не разработало нормативной базы о проведении государственной экспертизы геологической информации, тем самым не содействуя рациональному и комплексному использованию недр, а также и подтверждению достоверности информации о ресурсах полезных ископаемых.

Вместе с тем на данный момент для подсчета ущерба, нанесенного окружающей среде, используется Инструкция МОС от 08.06.2004¹⁵, которая была разработана в соответствии с Кодексом о недрах № 1511-XII от 15.06.1993. Неприведение в соответствие внутреннего акта с последующим принятым законодательным актом провоцирует различия в трактовке проблем. Так, ст.80 (4) действующего Кодекса о недрах предусматривает, что степень ответственности и размер компенсации за нанесенный ущерб устанавливаются в каждом отдельном случае в судебном порядке, тогда как п.4 Инструкции МОС противоречит его требованиям и предусматривает, что ущерб, нанесенный окружающей среде в результате несоблюдения законодательства о недрах, компенсируется физическими лицами, юридическими лицами резидентами и иностранными юридическими лицами в полном размере, без применения нормативов снижения размера платежей.

__________________

¹⁵ Инструкция Министерства окружающей среды от 08.06.2004 “Об оценке ущерба, нанесенного окружающей среде в результате несоблюдения законодательства о недрах”.

В контексте изложенного делается заключение, что МОС как орган, наделенный функциями государственного контроля в области использования и охраны недр, предприняло некоторые действия по разработке и совершенствованию правовых механизмов при добыче минеральных ресурсов, в то же время, не выполнив их полностью и в установленный срок. Отсутствие стратегии интегрированного развития в области минеральных ресурсов не обеспечило предпосылки для повышения эффективности использования ресурсов минерально-сырьевой базы, как национального достояния, в корреляции со своими новыми стратегическими целями и задачами. Все отмеченное было вызвано как ненадлежащей деятельностью МОС, так и бездействием Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, а также и научно-технического совета при АГМР, которые не содействовали разработке нормативно-правовой базы и не продвигали единую политику приоритетного применения прогрессивных методов разведки и оценки запасов полезных ископаемых.

С целью устранения установленного, рекомендуется руководству:

1. МОС:

1.1) определить, с привлечением заинтересованных учреждений и научного общества, приоритеты долговременного развития использования недр и разработать документ политик, который будет включать процесс оценки минеральных запасов, установки задач в процессе эксплуатации, определения политик секторного развития, план действий, контроль и мониторинг осуществляемых процессов;

1.2) принять надлежащие меры по интенсификации сотрудничества с АГМР, центральными специализированными органами и другими заинтересованными учреждениями для совместной разработки и реализации государственных программ по геологическому изучению недр в целях расширения минерально-сырьевой базы страны;

2. МОС и АГМР:

– обеспечить разработку нормативных актов для нерегулируемых отраслей и представить Правительству для утверждения, что позволит внедрить положения Кодекса о недрах и привести действующее законодательство в соответствие с указанным законодательным актом.

Управленческие принципы и подходы, применяемые в процессе предоставления участков недр для геологической разведки или добычи полезных ископаемых, не гарантируют эффективного управления минеральными ресурсами

▪ Общие данные об особенностях получения права пользования участками недр.

Требованиями Кодекса о недрах был введен новый подход к праву пользования участками недр и основаниям для его возникновения. Так, законодательством предусмотрено, что участки недр для добычи полезных ископаемых предоставляются путем заключения договора с МОС, а для осуществления разведки полезных ископаемых участки предоставляются пользователям недр АГМР. Договор на использование участка недр является единственным документом, который подтверждает законность использования бенефициаром участка недр в соответствии с указанными в нем целями, в пределах геологического или горного отвода.

Установленные законные основания для возникновения права пользования участками недр приведены на рисунке № 2.

Источник. Кодекс о недрах

Относительно порядка предоставления участков недр на указанные цели, законодательство предусматривает получение права пользования недрами двумя путями, которые представлены на рисунке № 3.

Источник. Кодекс о недрах

Разработка месторождений твердых полезных ископаемых производится в пределах горного отвода, выданного АГМР в соответствии с проектами и утвержденными технологическими схемами горнодобывающих предприятий, которые подвергаются государственной экспертизе, а также согласно планам развития горных работ и требованиям экологического законодательства.

Законодательные и нормативные акты не предусматривают точной последовательности получения недропользователями права на разработку месторождений полезных ископаемых. В то же время ни АГМР, ни МОС не обеспечили разработку руководства для потенциальных недропользователей, включающего полный пакет документов, необходимых для каждого этапа, или инструкции о порядке предоставления участков недр для промышленного освоения.

В результате подробного рассмотрения данного процесса аудиторская миссия определила последовательность этапов, которые должны быть преодолены экономическим агентом для получения права на промышленное освоение, которая представлена на рисунке № 4.

Источник. Кодекс о недрах

Результаты проведенного аудита показывают, что в период 2009-2012 годов в результате внедрения нового Кодекса о недрах, МОС заключило 104 договора на право пользования участками недр с целью добычи твердых полезных ископаемых.

▪ Не была проведена оценка ранее предоставленных в пользование участков недр с целью легализации юридических отношений, вытекающих из требований нового Кодекса о недрах.

Согласно ст.83 Кодекса о недрах, бенефициары, которые владеют правом пользования недрами, вправе до окончания ранее установленного срока обратиться в МОС для легализации юридических отношений. Отмечается, что пользователи участков, предоставленных до вступления в силу нового Кодекса о недрах, действуют на основании актов передачи месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения, в большинстве из них не указан срок эксплуатации месторождений. Несмотря на то что согласно новому Кодексу о недрах, договор на пользование участком недр является документом, подтверждающим право бенефициара на пользование участком недр в пределах геологического или горного отвода, требования законодательства позволили им действовать на основании актов передачи месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения, действительных горных отводов (большинство выдано до полного истощения месторождения), а также лицензий (выданных сроком на 5 лет), не предусматривая обязательное заключение договоров на право пользования находящимися в разработке месторождениями.

Тестирование документов показало, что из 156 пользователей недр, которые в настоящее время разрабатывают месторождения твердых полезных ископаемых, только 71 бенефициар заключил договор на право пользования 74 участками недр, а 11 – только на некоторые участки недр, которыми располагают.

Тем не менее на момент проведения аудита АГМР не провело инвентаризацию документации о предоставленных участках недр для повышения ответственности бенефициаров и легализации правовых отношений, возникающих при использовании предоставленных участков недр.

Таким образом, вследствие невключения в ст.83 (2) Кодекса о недрах конкретных предельных сроков соответствия пользователей недр требованиям законодательства, не были заключены 127 договоров с 96 недропользователями, которые продолжают свою деятельность в отсутствие обязательств по эффективному и рациональному использованию земельных и минеральных ресурсов. Более того, учитывая тот факт, что ни МОС, ни АГМР не располагают какими-либо документами об условиях пользования недрами в предыдущие периоды (имеющиеся только у бенефициаров), а также то, что регистры учета в предыдущий период велись большим количеством уполномоченных органов, не существует полной и достоверной информации о пользователях недр, что позволяет им нарушать законодательство.

▪ МОС необоснованно предоставило в пользование некоторые участки недр владельцам месторождений, распределенных до вступления в силу нового закона.

Согласно положениям ст.83 (3) Кодекса о недрах, бенефициары при представлении в МОС заявлений для заключения договоров на право пользования участками недр обязаны приложить копии следующих документов: актов передачи месторождений в промышленное освоение; горных отводов; проектно-технической (технологической) документации и лицензий для данного вида деятельности. Анализ и тестирование указанного сегмента с точки зрения соблюдения требований законодательства показывает, что не во всех случаях МОС следовало этим требованиям.

Так, при предоставлении 74 участков недр, в 12 случаях было допущено предоставление права на разработку месторождений твердых полезных ископаемых без представления полного набора обязательной документации, что составляет 16,2% из общего количества заключенных договоров, а именно:

√ по 7 месторождениям отсутствует проектно-техническая (технологическая) документация: месторождение пильного известняка “Фэурешть–I” (слой 50); 3 месторождения строительного известняка¹⁶; месторождение строительного песка “Мерень” (блок III, Южный сектор); песчано-гравийное месторождение “Пэскэуць” (Южный сектор); месторождение строительного известняка “Орхей–I”;

__________________

¹⁶ Месторождение строительного известняка: “Фэурешть”; “Дуруитоаря” и “Балатина”.

√ по 5 месторождениям было допущено предоставление их в условиях, когда владельцы не представили лицензий для данного вида деятельности: месторождение пильного известняка “Фэурешть–II”; 3 месторождения строительного песка¹⁷; месторождение строительного известняка “Балатина”.

__________________

¹⁷ Месторождение строительного песка: “Селемет”; “Мерень” (блок III, Южная сторона) и “Батыр”.

Кроме этого, аудиторская миссия установила, что по причине неэффективного сотрудничества между АГМР и МОС не было принято решений об отзыве прав пользования у 6 пользователей недр, которые до заключения договоров, в течение 2 лет с момента получения месторождения, не начали работы по добыче полезных ископаемых, хотя существовала возможность распределения данных участков для более эффективного их использования. Таким образом, не учитывая положения ст.32 i) Кодекса о недрах и п.14 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1061 от 14.09.2006, МОС подтвердило право пользования 6 месторождениями твердых полезных ископаемых¹⁸, которые, согласно положениям законодательства, могли быть восстановлены на баланс государственных запасов, а далее, при необходимости, предоставлены путем проведения конкурса.

__________________

¹⁸ Месторождение песка “Селемет”; месторождение известняка: “Фетешть–I”, “Фэурешть–II”, “Михулень”, “Фэурешть–II” (северо-западный участок, “слой 80”); месторождение глины “Бэлэбэнешть”.

В результате, несмотря на то, что согласно ст.10 d) Кодекса о недрах, в компетенцию МОС входит принятие решений о передаче в промышленное освоение месторождений полезных ископаемых, кроме полезных ископаемых национального значения, участие МОС в процессе предоставления участков недр формально сводится к заключению договоров. Неучреждение эффективного внутреннего контроля в рамках МОС, ненадлежащий мониторинг процедуры заключения договоров и несоблюдение требований законодательства привели к несоответствующему предоставлению 12 участков недр, а также непринятию решений о перераспределении 6 участков недр для их более эффективного использования, что обусловило их эксплуатацию в отсутствие обязательных документов, а в некоторых случаях, к затягиванию разработки месторождений.

▪ Процесс организации и проведения конкурса на право пользования участками недр не дает ожидаемых эффектов.

В целях обеспечения создания и правильного применения механизма предоставления участков недр для разведки или добычи полезных ископаемых, Правительство утвердило Постановлением № 570 от 11.09.2009 Положение об организации и проведении конкурса, согласно которому АГМР является ответственным за организационное обеспечение проведения конкурса, а также за установление критериев для оценки оферт. Последовательность этапов, которые должны быть пройдены в процессе проведения конкурса в целях предоставления участка недр для проведения геологоразведочных работ на месторождениях полезных ископаемых или для их добычи, представлена на рисунке № 5.

Источник. Кодекс о недрах, Положение по организации и проведению конкурса

Вследствие этого отмечается, что начиная с 2009 года Правительство предусмотрело новый подход к порядку организации и проведения конкурсов, более совершенный механизм, посредством которого преследовалось повышение транспарентности в процессе принятия решений о предоставлении участков недр, повышение эффективности использования минеральных ресурсов путем выбора самого выгодного для государства предложения по геологической разведке или промышленному освоению.

Аудитом установлено, что в период 2010-2012 годов МОС утвердило для предоставления на конкурсной основе 23 участка недр для геологической разведки и промышленного освоения. Хотя АГМР инициировало 23 конкурса для предоставления права пользования 19 участками недр из 23 указанных участков, 7 конкурсов были аннулированы по причине отсутствия необходимого количества голосов, несоответствия и недостаточности данных, представленных экономическими агентами, а 2 конкурса были организованы повторно. В результате проведения этих 18 конкурсов были предоставлены права на использование 10 участков недр, из которых 3 – для геологической разведки месторождений полезных ископаемых, и 7 – для добычи полезных ископаемых.

В результате аудиторской миссии было установлено, что п.21 Положения по организации и проведению конкурсов предусматривает, что АГМР обязано устанавливать оценочные критерии для определения победителя конкурса в целях выбора самого выгодного для государства предложения.

Фактически, критерии для оценки оферт утверждаются постоянной конкурсной комиссией, несмотря на то что в ее компетенцию входит только оценка полученных предложений. Более того, комиссия устанавливала критерии оценки только в день проведения конкурса, заранее зная перечень участников. В то же время отмечается, что для каждого проводимого конкурса принципы выбора победителя отличаются. Так, для 3 конкурсов были определены 7 критериев для оценки, для других 3 конкурсов – 4 критерия, а для одного конкурса – 5 критериев, что определило несоблюдение принципа обеспечения равных условий для всех участников.

Также было установлено, что хотя нормативная база не предусматривает для участников конкурса для участков недр обязанности представлять информацию о наличии во владении земельных участков, комиссия поставила такое условие, которое в итоге стало решающим критерием в выборе победителя конкурса, что позволило выигрывать проводимые конкурсы только держателям земельных участков.

В этих условиях конкурс имеет значение только в ситуации, когда участок, прилегающий к выставленному на конкурс месторождению, находится во владении большего количества держателей. Вследствие этого, в рамках 10 конкурсов победителями оказались лица, представившие информацию о владении участками, прилегающими к месторождениям, выставленным на конкурс.

В этом отношении приводятся следующее примеры:

– В результате проведения конкурса на предоставление прав пользования месторождением кремнистого известняка “Вэрэнкэу”, р-н Сорока, площадью 9,3 га, комиссия объявила прямым победителем участника, который представил самую слабую оферту (не располагает положительной характеристикой в области, не имеет опыта добычи полезных ископаемых, не располагает техникой и персоналом, необходимыми для осуществления работ по промышленному освоению месторождения), в то время как другой участник конкурса, который осуществляет деятельность в этой области более 15 лет, располагает современной техникой и квалифицированным персоналом, получил отказ. Сложившаяся ситуация обусловлена тем, что примэрия коммуны Вэрэнкэу перед проведением конкурса и объявлением победителя выдала гарантийное письмо о сдаче в аренду участка земли в рамках месторождения, выставленного на конкурс претенденту, который и был объявлен победителем.

– В случае с предоставлением в пользование песчано-гравийного месторождения “Черлина”, р-н Сорока, площадью 20,8 га, конкурс был выигран экономическим агентом только благодаря тому, что он представил договор на аренду сельскохозяйственного участка площадью 6,9 га, не имея в распоряжении специального технологического оборудования для работ по добыче. В то же время другие 2 экономических агента, участники конкурса, располагали большим опытом в отрасли, стабильным финансовым положением, собственным технологическим оборудованием и квалифицированным персоналом.

– При предоставлении песчано-гравийного месторождения “Пэскэуць”, р-н Рышкань, комиссия не приняла во внимание выгодное предложение одного из участников, объявив победителем офертанта, который владел земельным участком, несмотря на то, что он не предоставил необходимую информацию о наличии финансовых возможностей, необходимых для проведения работ.

– При проведении 3 других конкурсов на предоставление месторождений для промышленного освоения¹⁹ ни один из 9 участников не представил все необходимые документы, не соблюдая таким образом п.15 Положения по организации и проведению конкурса, а победители были выбраны только на основании одного критерия о владении земельными участками, установленного комиссией. Схожая ситуация была установлена и при выборе 3 других победителей в ходе конкурсов на предоставление участков недр для геологической разведки²⁰.

__________________

¹⁹ Месторождение строительного песка “Пепень”, р-н Сынджерей; месторождение строительного известняка “Штефэнешть”, р-н Флорешть, и песчано-гравийное месторождение “Жапка”, р-н Флорешть.

²⁰ Участок недр “Егорень”, р-н Сорока; участок недр, расположенный на расстоянии 3,5 км к юго-западу от с.Четырень, р-н Унгень, и участок недр, расположенный на расстоянии 0,8 км к юго-востоку от г.Чадыр-Лунга.

В то же время выявлено, что АГМР установило стоимость пакета геологической документации в размере 3,0 тыс.леев, не имея при этом в качестве обоснования аргументированных расчетов о формировании стоимости оказываемых услуг. Эта стоимость не регламентирована ни внутренним актом, ни согласована с МОС.

Отмечено, что в результате покупки геологической документации для участия в конкурсе претендентами, которые не имеют в распоряжении земельных участков и не могут быть провозглашены победителями на условиях, предусмотренных комиссией, АГМР получило доходы в размере 114,0 тыс.леев, которые были израсходованы на его содержание.

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что нынешний процесс организации конкурсов не является эффективным, будучи скомпрометированным. Ненадлежащее исполнение обязанностей постоянной конкурсной комиссией, а также АГМР, необеспечение последним другого метода проведения конкурса, учитывая, что часть участников конкурса располагали сельскохозяйственными землями, привело к нерегламентированному предоставлению и эксплуатации 9 из 10 участков, выделенных путем проведения конкурса. Неприменение надежных решений для пересмотра существующего порядка проведения конкурса не позволит достичь прогресса в транспарентном и рациональном управлении минеральными ресурсами.

▪ Не регламентирован процедурный механизм инспектирования месторождений твердых полезных ископаемых на этапе, предшествующем заключению договора.

В качестве обязательного условия до заключения договора на предоставление в пользование участка недр под добычу полезных ископаемых, в ст.24 (2) Кодекса о недрах предусматривается проведение обследования площади месторождений полезных ископаемых комиссией, состоящей из представителей организации, проводившей геологоразведочные работы, АГМР и пользователя недр с целью определения наличия и состояния горных выработок, скважин, реперов и т.д., результаты оформляются актом, который прилагается к договору.

Аудит установил, что ни МОС, ни АГМР не разработали внутренние процедуры в целях осуществления данных действий, что определило упущение одного существенного элемента из процесса предоставления участков недр и непроведение предварительной оценки предоставленных месторождений.

Несмотря на то, что АГМР в 2010-2012 гг. составило акты исследования площадей для 13 из 26 новых месторождений твердых полезных ископаемых, переданных в промышленное освоение, эти проверки осуществляются в отсутствие регламентированного процедурного механизма, таким образом не получая ожидаемого эффекта. В связи с этим в инспекционной деятельности не участвовали организации, которые проводили геологическую разведку, а проблемами, с которыми сталкивалась комиссия, является оценка пределов месторождений и угловых точек, без прояснения информации о рассмотрении и оценки горных выработок.

В результате установленного МОС допустило заключение 26 договоров, касающихся добычи полезных ископаемых, хотя при передаче 50% новых месторождений не было указано состояние поверхности месторождения полезных ископаемых, а также другие обязательные сведения согласно законодательным требованиям.

▪ Договоры на пользование участками недр, заключенные МОС, не соответствуют в полной мере требованиям законодательства.

Для соблюдения новых критериев, предписанных законодательством, МОС разработало и утвердило типовой договор о предоставлении участков недр, но без учета всех установленных требований. Таким образом, несмотря на то, что основные условия, которые должны были быть включены в договор, предусмотрены в ст.19 Кодекса о недрах, аудиторская проверка установила некоторые недостатки в регулировании 104 правовых отношений, заключенных между МОС и пользователями недр, а именно:

♦ Не были включены обязательные требования об:

• условиях, на основании которых участок недр был предоставлен в пользование;

• объемах работ по геологическому изучению недр.

♦ Часть обязательных требований, хоть и была включена в договор, регламентируется поверхностно, должна выполняться согласно проектам разработки месторождений, которые фактически разрабатываются только после заключения договора и предоставления горного отвода, а именно:

• планируемый срок рекультивации деградировавших участков;

• планируемый объем добычи полезных ископаемых;

• принятие мер по охране недр и окружающей среды.

Следовательно, в таких условиях не устанавливаются в договорах оптимальные сроки принятия данных мер для обеспечения успешной и эффективной разработки месторождений.

Отмечается, что хотя проекты по разработке месторождений устанавливают ряд условий по реализации указанной деятельности, они представлены только для согласования и координирования с АГМР и ГЭИ, хранясь только у пользователей недр. Следовательно, установлено формальное отношение МОС, а также и других компетентных органов к созданию эффективного процесса мониторинга выполнения недропользователями условий, установленных в технической документации. В то же время, несмотря на то, что законодательством установлено, что участки недр для добычи полезных ископаемых предоставляются во временное пользование согласно утвержденной проектно-технической документации, все договоры, подписанные с недропользователями, предусматривали сроки предоставления участка “на период использования месторождения”, независимо от планируемого годового объема добычи. В результате анализа проектов по разработке месторождений было установлено, что срок истощения месторождения варьирует в зависимости от планируемого годового объема добычи – от 2,4 года до 200 лет. Вследствие этого при разработке условий предоставления участков недр МОС не учитывало требования законодательства, предоставив месторождения до их полного истощения, чем не была установлена ответственность пользователей в целях эффективного использования месторождений.

В то же время некоторые обязательные требования, которые следуют из требований законодательства к использованию недр, также отсутствуют в заключенных договорах. Таким образом, условия договоров не определили:

• обязанности пользователя недр сменить назначение до начала работ по разработке месторождения, хотя в соответствии со ст.29 Земельного кодекса № 828-XII от 25.12.1991²¹ владельцы участков обязаны использовать их в соответствии с их назначением, а согласно ст.29 Кодекса о недрах, предоставление участков недропользователям осуществляется в соответствии с указанным законодательством;

__________________

²¹ Земельный кодекс, утвержденный Законом № 828-XII от 25.12.1991 (далее – Земельный кодекс).

• ожидаемые сроки для разработки технического (технологического) проекта начала строительства предприятия, начала добыч и выхода предприятия на проектную мощность, эти требования установлены в ст.24 (4) Кодекса о недрах.

Помимо этого рассмотрение 104 договоров на предоставление участков недр в промышленное освоение показывает, что некоторые правовые отношения регулировались по-разному, а именно:

• в 20 случаях (19% из общего числа договоров) не предусмотрен срок сдачи объектов в эксплуатацию, даже если это является обязательным законодательным требованием ст.19 Кодекса о недрах;

• в 64 случаях (62% из общего числа договоров) регулируются правовые отношения относительно обязанностей бенефициаров получить во владение в течение 2 лет полностью или частично участок поверхности, который располагается в границах горного отвода, хотя такое положение не установлено законодательством.

В результате установлено, что путем невключения некоторых важных условий в договоры на право использования недр МОС не обеспечило исчерпывающее регламентирование условий его эксплуатации, таким образом не обеспечивая точного согласования по некоторым важным аспектам. Из 104 договоров, заключенных для разработки месторождений твердых полезных ископаемых, 20 договоров, или 19,2%, не содержат условий о соблюдении двухлетнего срока с момента начала разработки месторождения, а 40 договоров, или 38,5% – условий об обязательном получении бенефициарами в течение двух лет полного или частичного права владения участком земли в пределах горного отвода. Вышеуказанное обуславливает задержку начала работ недропользователями, неинициирование процедуры изменения назначения участка, соответствующего месторождению, установление в проектах разработки месторождений и рекультивации поврежденных участков некоторых сроков и условий, не согласованных с МОС, которые, в свою очередь, вызваны ненадлежащим отношением лиц, ответственных за юридическую силу договоров на предоставление в пользование участков недр и отсутствием исчерпывающего регламентирования условий, защищающих интересы государства в горных отношениях.

▪ Процесс предоставления геологических отводов осуществляется в нерегламентированном порядке и требует улучшений.

Учитывая, что геологическое исследование недр является составной частью всего процесса получения права пользования участком недр с целью эксплуатации полезных ископаемых, аудиторская миссия посчитала уместным проведение анализа механизма их разведки.

Разведка месторождений полезных ископаемых представляет собой комплекс работ, осуществляемых с целью установления объемов запасов полезных ископаемых, их качественных характеристик, технологических свойств, определения их расположения среди полезных ископаемых, а также других сведений с точностью, необходимой для разработки проекта по использованию недр и включения его запасов в Государственный баланс.

Оценка процесса получения участка недр в пользование для проведения геологической разведки свидетельствует о ряде недостатков и несоответствий по разделу относительно предоставления геологических отводов, способа государственной регистрации и ведения учета работ по геологической разведке, способа организации и контроля осуществления работ по геологической разведке, а именно:

→ Из 20 заявлений, на основании которых были переданы в пользование участки недр без проведения конкурса, только в 2 случаях экономические агенты представили полный набор документов, предусмотренных нормативной базой. В результате МОС было вправе отказать в рассмотрении остальных 18 заявлений экономических агентов.

Анализ предоставленных документов показывает, что:

√ 8 заявителей не представили данные о том, что они располагают финансовыми средствами;

√ 8 заявителей не представили информации о том, что они располагают специальным техническим оборудованием и специалистами для осуществления соответствующих видов работ по использованию недр;

√ 9 заявителей не представили объяснительных записок, аргументирующих необходимость осуществления работ по использованию недр и указывающих цель и сроки выполнения работ;

√ 6 заявителей не представили копии документов, подтверждающих, что запрашиваемый участок недр наделен месторождениями полезных ископаемых, добываемых ими.

→ В случае передачи в пользование участков недр в целях проведения геологических исследований, роль министерства сводится к регистрации заявлений, поступивших от экономических агентов, и координации геологических выводов, составленных АГМР. Несмотря на то, что ст.16 (2) Кодекса о недрах предусматривает, что основанием для возникновения права пользования участками недр является постановление МОС, фактически такие постановления не были приняты, а решение принято АГМР на основании геологического заключения, согласованного с министерством, которое и является основанием для выдачи акта о геологическом отводе и заключении договора. Также не соблюдается п.10 Положения о порядке передачи в пользование участков недр, который предусматривает, что в случае положительного решения о предоставлении в пользование участка недр, МОС разрабатывает условия использования участка недр в соответствии со ст.19 Кодекса о недрах и геологическими заключениями, которые должны составить основу условий договора, заключенного с экономическим агентом.

→ Не были исполнены соответствующим образом полномочия АГМР, которое в 11 из 23 случаев предложило министерству заключить договоры о предоставлении участков недр в пользование с целью геологического исследования, при отсутствии документов, подтверждающих геологические отводы. Несмотря на то, что законодательная база прямо не регламентирует последовательность этапов предоставления геологических отводов и права пользования, п.8 Положения о порядке передачи в пользование участков недр устанавливает, что первоначально выдается акт о подтверждении геологического отвода и потом договор на геологическую разведку. Так, в 11 случаях изначально были заключены договоры о предоставлении участков недр в пользование и потом выданы акты о подтверждении геологических отводов.

→ В нарушение положений ст.13 (2) Кодекса о недрах для 8 из 20 договоров были установлены договорные условия, предусматривающие, что координаты участка будут установлены во время геологических исследований. Более того, не существует образца договора на предоставление участка недр в пользование для осуществления геологической разведки, утвержденного МОС.

→ Работы по геологической разведке недр были осуществлены с некоторыми нарушениями законодательства. Так, только в 5 из 20 исследованных месторождений данный процесс был осуществлен согласно действующему законодательству и этапам осуществления работ по геологическому изучению. По другим 15 месторождениям были установлены нарушения, как в соблюдении предписаний законодательства, так и в указанном процессе, обусловленные отсутствием последовательности этапов процесса осуществления геологических исследований. В результате в некоторых случаях возникают подозрения относительно осуществления геологических исследований или использования данных Государственного фонда сведений о недрах. В свою очередь АГМР, как получатель геологических сведений о недрах, не осуществило надлежащим образом контроль работ по геологической разведке.

→ Из 23 актов о подтверждении геологических отводов, выданных заявителям, работы для геологических исследований зарегистрировали 15 экономических агентов, 8 из которых зарегистрировали работы для геологических исследований с нарушением положений ст.46 (3) Кодекса о недрах, без предварительного согласия всех владельцев земли, подтвержденного документально.

→ Вопреки положениям ст.45 и 76 Кодекса о недрах и п.4 с) Положения об АГМР, оно не организовало и не проконтролировало проведение работ по геологическому изучению недр, не обеспечив таким образом факт соблюдения экономическими агентами качества и результативности работ по геологическому изучению недр, с обоснованным применением методик и технологий геологического изучения недр, а также выполнение условий, предусмотренных договором на использование участков недр.

В контексте изложенного делается вывод, что в аудитируемом периоде выдача актов, подтверждающих геологические отводы, осуществлялась с некоторыми нарушениями законодательных положений, а процесс геологического изучения не соответствует всем требованиям законодательной базы. Данная ситуация была вызвана отсутствием мер по надзору и контролю со стороны АГМР, а также несоответствующим выполнением делегированных полномочий некоторыми лицами, вовлеченными в данный процесс. В результате организация геологического изучения недр без применения рациональных и эффективных методов и способов изучения не гарантирует защиту окружающей среды, а также комплексное использование недр в целях удовлетворения потребности в минеральном сырье всего населения.

▪ АГМР не осуществляет надлежащим образом мониторинг процесса сертификации горных отводов.

В контексте Кодекса о недрах предоставление в пользование участков недр в форме горного отвода входит в компетенцию АГМР. Аудит установил, что в аудитируемом периоде АГМР предоставило 45 горных отводов для добычи полезных ископаемых, общей площадью 2,2 тыс. га, 42 экономическим агентам.

Горный отвод представляет собой акт, который дает недропользователям исключительное право осуществлять деятельность в его пределах в строгом соответствии с заключенным договором.

Вследствие анализа процедуры о предоставлении горных отводов с точки зрения правильности порядка их предоставления аудит установил некоторые недостатки и пробелы в нормативной и правовой базах, которые вызвали противоречия как на этапе разработки проектов горных отводов, так и на этапе рассмотрения и сертификации горных отводов, а также некоторые несоответствия. Со ссылкой на вышеуказанное можем выделить следующие моменты:

→ Несмотря на то, что ст.18 (2) Кодекса о недрах исчерпывающе устанавливает, что актом, подтверждающим право бенефициара на пользование участком недр в пределах горного отвода, является договор о пользовании участка недр, в условиях п.17 Положения о порядке предоставления в пользование горных и геологических отводов недропользователи могут приложить и акт о передаче месторождения в промышленное освоение. Вследствие этого АГМР в 2 случаях выдало горные отводы²² при отсутствии договоров о предоставлении участков недр в условиях, при которых срок действия горных отводов был уже превышен на 6 и, соответственно, 2 месяца.

__________________

²² Месторождение глины для керамзита “Хорунджий Мичь II”, мун.Кишинэу, и месторождение строительного песка “Телица-III”, р-н Анений Ной.

→ В ст.83 (2) Кодекса о недрах не регламентировано обязательное требование о легализации правовых отношений с пользователями недр, которые располагали участками недр до вступления в силу нового Кодекса. Вместе с тем норма п.16 Положения о порядке передачи в пользование горных отводов предусматривает, что проект горного отвода для добычи полезных ископаемых разрабатывается по заказу недропользователя лицензированной организацией на основании геологической документации только после заключения договора на предоставление в пользование участка недр. Таким образом, отмеченные различия привели в 2 случаях к выдаче бенефициарам горных отводов²³ в отсутствие договоров, заключенных с МОС, а проекты были разработаны на основании актов о передаче в промышленное освоение месторождений с несоблюдением нормативных требований.

__________________

²³ Месторождение глины для керамзита “Хорунджий Мичь II”, мун.Кишинэу, и месторождение строительного песка “Телица-III”, р-н Анений Ной.

→ В нарушение п.17 Положения о порядке передачи в пользование горных или геологических отводов в 5 случаях АГМР выдало нерегламентированно горные отводы, из которых в 4 случаях – в отсутствие проектов горных отводов, а в одном случае – в отсутствие права освоения месторождения, которое было аннулировано спустя год.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что помимо несовершенства законодательной базы изложенные проблемы возникли также по причине отсутствия внутреннего контроля в рамках АГМР, неразработки внутренних процедур о порядке рассмотрения процесса сертификации горных отводов, нехватки квалифицированного персонала в данной области, осуществления процесса рассмотрения и предоставления горных отводов всего лишь одним лицом. В итоге установленные недостатки привели к нерегламентированному предоставлению горных отводов в 4 случаях.

Для исправления сложившейся ситуации и улучшения институционального менеджмента рекомендуем следующее:

3. МОС:

3.1) осуществлять регистрацию заявлений о заключении договоров на предоставление в пользование участков недр только после представления полного пакета документов;

3.2) рассмотреть возможность пересмотра договорных условий с целью исчерпывающего регламентирования условий пользования недрами в соответствии с нормативной базой;

3.3) пересмотреть условия договоров, заключенных с пользователями участков недр, предоставленных после вступления в силу нормативного акта, регулирующего расчет компенсаций, произведенных из государственного бюджета за работы по геологическим исследованиям, с целью расчета и включения обязательства пользователя компенсировать эти затраты;

3.4) совместно с МЭ и МРРС установить порядок составления списка участков недр, предназначенных для выставления на конкурс, учитывая интересы государства и нужды национальной экономики.

4. МОС и АГМР:

4.1) рассмотреть возможность внесения дополнений в ст.83 Кодекса о недрах с целью обязать недропользователей, которые получили право пользования до вступления в силу нового закона, легализовать правовые отношения, которые возникают при пользовании участками недр;

4.2) рассмотреть возможность пересмотра Кодекса о недрах путем включения обязательства бенефициаров выполнять работы по рекультивации ежегодно в соответствии с проектами рекультивации участков.

5. АГРМ:

5.1. провести инвентаризацию документации о выдаче участков недр, предоставленных в пользование, в целях легализации правовых отношений, возникающих при разработке соответствующих им месторождений;

5.2) назначить проведение инвентаризации отводов в целях осуществления более эффективного контроля за использованием недр для обнаружения пользователей, которые не располагают горными отводами;

5.3) провести инвентаризацию карьеров и шахт, переданных пользователям, которые не эксплуатируются долгий период, в целях рассмотрения возможности предоставления данных участков, посредством проведения конкурса, другим экономическим агентам, которые обеспечат эффективную разработку соответствующих месторождений;

5.4) установить предельный срок обращения пользователя недр для предоставления участка недр в пользование, в случае выполнения работ по разработке за счет средств экономического агента;

5.5) создать специальные процедуры контроля в рамках учреждения, которые обеспечили бы: заключение договоров на пользование недрами, проверку легальности получения права на пользование ранее предоставленными участками; соблюдение сроков начала разработки месторождений;

5.6) предложить внесение изменений в Кодекс о недрах и Постановление Правительства № 570 от 11.09.2009 с целью приведения в соответствие положений, касающихся последовательности этапов предоставления в пользование участков недр для геологической разведки, а также положений о делегировании полномочий на заключение договоров для геологической разведки;

5.7) разработать и представить для утверждения нормативный акт, который предусматривал бы этапы и требования к осуществлению государственной экспертизы геологической информации, которая будет способствовать рациональному и комплексному использованию недр, а также для подтверждения достоверности информации о минеральных ресурсах;

5.8) провести совместно с ГЭИ инвентаризацию площадей, не подверженных рекультивации, с целью разработки плана действий с указанием крайнего срока, согласно которому бенефициары должны выполнить эти работы, и, в случае необходимости, применять предусмотренные законом санкции;

5.9) разработать внутренний нормативный акт об оценке конкурсных предложений для предоставления права пользования участком недр, который будет обеспечивать принципы равенства и прозрачности путем предварительного определения критериев участия, отбора и оценки оферт для предоставления прав пользования участками недр;

5.10) обеспечить разработку методологии по расчету стоимости пакета геологической документации.

Государственный контроль проводится с недостатками и не имеет надлежащего воздействия на охрану и рациональное использование недр.

▪ АГМР не располагает внутренней процедурой осуществления государственного контроля за соблюдением пользователями недр требований нормативных и законодательных актов.

Задача государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр состоит в обеспечении соблюдения получателями недр требований нормативных и законодательных актов, регулирующих отношения в области использования и охраны недр, а также проектно-технической (технологической) документации, утвержденной в установленном порядке.

В целях реализации требований Кодекса о недрах АГМР в марте 2010 года утвердило Положение управления геологического контроля и горного надзора с указанием 31 обязанности для осуществления задач контроля за рациональным использованием недр, предусмотренных законодательством.

Оценка институционального менеджмента АГМР, проведенная с целью определения степени достижения ею целей, а также работников, занятых в государственном контроле и горном надзоре, показывает, что:

→ Ежегодные программы контроля не были реализованы в полной мере. Так, в 2010-2012 годах из 163, 216 и, соответственно, 227 запланированных проверок, не были проведены 74 (45%), 96 (71%) и 47 (35%) проверок, что было вызвано нехваткой персонала в управлении геологического контроля и горного надзора и значительным числом проверок, проводимых на основании уведомления других органов контроля. Так, в 2010-2012 годах начальник управления выполнил соответственно 57%, 41% и 62% от общего числа проверок, осуществленных АГМР.

→ Внутренний управленческий контроль не стал инструментом, полезным для максимального достижения результатов, предупреждения рисков и дисфункций в деятельности. Так, контроль не был запланирован на основе критерия предполагаемого ущерба, который может быть вызван нарушением пользователями недр законодательства и нормативных актов. Хотя приказы по осуществлению контроля, изданные руководителем АГМР, предусматривают информирование его о результатах, не представляются систематически отчеты об осуществлении контрольной деятельности, не оценивается эффективность, не устанавливаются отклонения от заданных целей для принятия необходимых корректирующих мер.

→ Отсутствие внутренней процедуры проведения и учета проверок вызвала нерегистрацию значительного числа актов контроля. Так, отсутствуют материалы контроля в 43 случаях (32,6%) – в 2010 году и в 62 случаях (32%) – в 2011 году, в основном, в результате участия АГМР в проверках по запросу генеральной прокуратуры, районных прокуратур, ЦБЭПК и МВД, для выявления незаконной добычи полезных ископаемых некоторыми физическими или юридическими лицами (примэриями, муниципальными предприятиями и т.д.).

→ В некоторых случаях приказы по осуществлению контроля не указывают вопросы, которые должны быть рассмотрены, срок проведения контроля и период деятельности, подверженный контролю. Не был определен порядок отражения констатаций в актах контроля. В результате за период 2010-2011 годов (I полугодие) невозможно определить, были ли соблюдены все процедуры контроля.

→ Проверки, проведенные АГМР в 2010 году, не были эффективными и не принесли пользы бенефициарам. Так, в ходе 89 проверок у 43 недропользователей (или 48% всех проверок) не были составлены акты контроля, в других 28 случаях (32%) не были найдены нарушения, в 9 контролях (10%) были обнаружены незначительные нарушения, и только в 9 случаях (10%) были обнаружены нарушения и установлены сроки для устранения выявленных недостатков. Тем не менее следует отметить, что с 2011 года, после смены руководства АГМР и принятия необходимых мер, ситуация в этой области улучшилась.

→ Некоторые из рекомендаций, внесенных в ходе контроля, свидетельствуют о несоответствующем отношении к осуществлению государственного геологического контроля и отсутствии надлежащего управленческого контроля. Хотя в ходе проверок не были отражены нарушения, был внесен ряд рекомендаций, которые не следуют из установленных нарушений, а именно: продление лицензий на деятельность, которые истекают через несколько месяцев, представление отчетов в следующем году, добыча полезных ископаемых в пределах предоставленных горных отводов, не осуществлять реализацию полезных ископаемых в отсутствие налоговых накладных. Такие ситуации были установлены в 50 случаях в ходе 89 проверок, проводимых в 2010 году, в 23 случаях в ходе 120 проверок, проведенных в 2011 году и в 8 случаях в ходе 126 проверок, проведенных в 2012 году.

→ Несовершенство процесса организации контроля увеличивает риск неэффективного использования недр или нанесения ущерба государственным интересам. Так, АГМР не создало всеобъемлющую базу данных, которая содержала бы информацию о бенефициарах участков недр, их статусе, дате проведения проверок, предписаний, выдвинутых для устранения недостатков, а также сроки их выполнения, примененные и оплаченные санкции, направленные МОС уведомления, площадь и категорию земель, занятых горными выработками и рекультивированных или нерекультивированных площадей.

→ В процессе государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр специалисты АГМР в некоторых случаях не были допущены на территорию разрабатываемых месторождений для выполнения своих обязанностей, что было выявлено и в ряде проверок, осуществленных совместно с представителями АГМР и ТЭИ у некоторых пользователей недр. Так, в 5 случаях – в 2010-2012 годах и в 3 случаях – на момент проведения аудита, бенефициарами недр был запрещен въезд на территорию разрабатываемых месторождений, что не позволило проверить порядок их разработки.

Действия, предпринятые АГМР и МОС, не скоординированы во времени, что обуславливает задержки в выходе уведомлений по устранению нарушений и позволяет бенефициару продолжать осуществлять незаконную деятельность. Так, в ходе 19 проверок из 37 проведенных, МОС направило уведомления через 3-7 месяцев с дня проведения проверки, в то же время и АГМР информировало министерство с задержкой (около 1-2 месяцев).

→ Хотя АГМР информировало МОС о нарушениях законодательства о недрах, не были приняты соответствующие меры. Так, МОС не лишило бенефициаров прав пользования участками недр в 11 случаях неиспользования участков по назначению в течение 2 лет²⁴, а в случае бенефициара песчано-гравийных месторождений “Селемет” АГМР даже не оповестило МОС о его незаконной деятельности, не запрашивая об отзыве прав владения, а МОС заключило договор на дальнейшее пользование участками недр.

__________________

²⁴ Песочное месторождение “Дороцкая”, р-н Дубэсарь; 3 песчано-гравийных месторождения “Мерень”, “Кирка-II” и “Кобуска” (Восточный сектор), р-н Анений Ной; 3 месторождения глины “Стрэшень-II”, “Бубуечь” и “Бубуечь-II”, мун.Кишинэу; месторождение пильного известняка “Гординешть-I”, р-н Резина; месторождение бентонической глины “Окница” и месторождение глины “Наславча”, р-н Окница; месторождение известняка “Хынкэуць”, р-н Единец.

→ АГМР не располагает процедурой регистрации и рассмотрения правонарушений, а также отчетности. Поэтому все протоколы правонарушений были составлены и подписаны только инспектором, проводившим геологический и горный надзор, без рассмотрения в АГМР. Было также установлено, что отчеты, представленные бенефициарами недр, не проанализированы с точки зрения достоверности отраженной информации об объемах добычи полезных ископаемых.

Существование пробелов и несоответствий в некоторых нормативных и законодательных актах позволяет экономическим агентам осуществлять незаконную деятельность и создает трудности в надлежащей организации государственного геологического контроля. В случае, если ущерб был рассчитан по просьбе ГП, районных прокуратур, ЦБЭПК, МВД, комиссариатов полиции, АГМР направляет материалы (расчеты) соответствующим органам, а в случае, когда ущерб был установлен и рассчитан в ходе проверок подразделениями министерства (АГМР, ГЭИ и Службой рыбного хозяйства), АГМР информирует МОС для того, чтобы подать в суд в соответствии со ст.10 g) Кодекса о недрах иски о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде. Отмечается, что в аудитируемом периоде МОС не приняло никаких мер в отношении недропользователей, которые допустили нанесение ущерба, только проинформировав их уведомлениями, выпущенными министерством, что ущерб должен быть оплачен в течение 30 дней, а в случае неуплаты будет отозвано право использования месторождения. Таким образом, право пользования не было отозвано в 6 случаях, когда была обнаружена добыча вне горного отвода. В то же время, хотя и был рассчитан ущерб, нанесенный окружающей среде, в общем размере 39,2 млн.леев, включая: 26,1 млн.леев – в 2011 году²⁵, и 13,1 млн.леев – в 2012 году²⁶, были возмещены только 22,5 тыс.леев одним недропользователем. Согласно ст.80 (1) Кодекса о недрах, привлечение к ответственности за правонарушения или к уголовной ответственности лица, виновного в нарушении законодательства касаемо недр, не освобождает его от обязанности устранить допущенные нарушения и возместить ущерб. Подробная информация об ущербе, нанесенном окружающей среде вследствие незаконного использования полезных ископаемых, установленном АГМР и не возмещенном, представлена в приложении № 4.

__________________

²⁵ Месторождение кварцевого песка для производства стекла “Флорешть” – 13,9 млн.леев; песчано-гравийное месторождение “Дубэсарий Векь”– 10,9 млн.леев; песчано-гравийное месторождение “Охрынча-I” – 1,3 млн.леев.

²⁶ Песчано-гравийное месторождение “Кременчуг-III” – 7,7 млн.леев; месторождение песка “Вереджень” – 4,4 млн.леев; песчано-гравийное месторождение “Кирка-II” – 1,0 млн.леев.

→ Не был возмещен ущерб, нанесенный окружающей среде вследствие осуществления незаконной деятельности по добыче полезных ископаемых из местных карьеров или русла рек Днестр и Прут. Из-за отсутствия соответствующего контроля как со стороны ТЭИ, так и со стороны местных публичных органов (включительно I уровня), 22 физических и юридических лица незаконно осуществляли деятельность по добыче полезных ископаемых, вследствие чего за период 2010-2012 годов был нанесен ущерб окружающей среде в общем размере 34,3 млн.леев, который не был возмещен. Подробная информация об ущербе, нанесенном окружающей среде в результате незаконной добычи полезных ископаемых из местных карьеров и русла рек Прут и Днестр, рассчитанном АГМР по запросу ГП, ЦБЭПК и МВД, представлена в приложении № 5.

Отмечается, что за период 2010-2012 годов компетентные органы составили 1, 20 и соответственно 56 протоколов о несоблюдении законодательства некоторыми бенефициарами в процессе разработки месторождений, получив от уплаты штрафы на общую сумму 174,8 тыс.леев (соответственно 6,0 тыс.леев, 48,8 тыс.леев и 120,0 тыс.леев).

Также на момент начала аудита было установлено, что ГП в 2011 году было заведено уголовное дело по факту умышленного использования руководящими лицами АГМР служебной ситуации для получения материальной выгоды или в других личных целях, что спровоцировало неправильные замеры и подсчет объема добытых полезных ископаемых в результате проверок у 3 пользователей недр²⁷. Впоследствии, с целью проверки реального состояния на этих субъектах орган уголовного преследования поручил специалистам ГП “EHGeoM” совместно с Государственной инспекцией по геодезическому надзору произвести проверку законности использования данными недропользователями месторождений полезных ископаемых. В результате этого контроля было установлено, что пользователи недр вышли за пределы горных отводов, установленных компетентными органами, был подсчитан ущерб в размере 26,2 млн.леев, что подтверждено и Отчетом экспертизы, составленным 01.06.2012 Национальным центром судебных экспертиз при Министерстве юстиции. В контексте изложенного Лицензионная палата издала решения по отзыву лицензий, выданных этим 3 держателям, направив вышестоящим инстанциям данные решения. Судебные инстанции отклонили решения, направленные Лицензионной палатой, на данный момент все 3 решения направлены в Высшую судебную палату, которая должна принять окончательные решения. Несмотря на это, согласно распоряжению об уголовном прекращении от 16 апреля 2013 г., ГП поручила остановить уголовное преследование и прекратить уголовный процесс.

__________________

²⁷ Песчано-гравийные месторождения “Подиш”, р-н Кэлэрашь, и “Бучумень”, р-н Унгень; месторождение строительного камня “Делакэу”, р-н Анений Ной.

Установленные факты связаны с множеством факторов, среди которых: отсутствие опыта и недостаток персонала, специализирующегося на государственном контроле и горном надзоре, неразработка письменных и формализованных политик и процедур по осуществлению данной деятельности, отсутствие анализа отчетности, представленной недропользователями, и непринятие соответствующих мер в случае несоблюдения ими действующего законодательства. Система мониторинга эффективности не влияет на установленные цели и показатели, отсутствует доступ сотрудников к информации. Если на предприятии не будут приняты срочные меры по повышению эффективности управления путем создания всеобъемлющего механизма планирования и контроля, если не будут разделены ответственности органов в процессе контроля и штат не будет пополнен специализированным персоналом, если не будет поднят, посредством инструктажа, уровень знаний нанятого персонала, тогда не будут выполняться основные задачи АГМР в области геологического и горного контроля.

▪ Ненадлежащее осуществление государственного экологического контроля привело к неизменению назначения участков после эксплуатации месторождений и нерекультивации деградировавших участков.

Одновременно с созданием АГМР и распределением функций контроля, согласно предписаниям Кодекса о недрах (государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр – АГМР, государственный экологический контроль – МОС), не был улучшен процесс возвращения в сельскохозяйственный оборот участков, поврежденных в результате добычи полезных ископаемых. Согласно положению, утвержденному Постановлением Правительства № 77 от 30.01.2004²⁸, полномочия в области государственного экологического контроля выполняются ГЭИ. Выполнение этих функций предполагает и надзор за так называемыми местными карьерами и принятие мер по борьбе с незаконной добычей полезных ископаемых из этих участков недр. В то же время, хотя до 2009 года ГЭИ вела учет добычи из местных карьеров, непрерывно устанавливала и обновляла данные о незаконной добыче, в настоящее время эта деятельность не осуществляется, представляя только предложения МОС разработать методологию по оценке и расчету всех выработок (местных карьеров) на территории Республики Молдова. Как результат, многие сельскохозяйственные участки не рекультивированы, пользователи недр не располагают средствами для восстановления участков в сельскохозяйственный оборот, не создав своевременно соответствующего фонда ликвидации и рекультивации участков. В то же время в рамках посещений района Анений Ной, проведенных аудиторской группой совместно с представителями АГМР, было установлено, что некоторые недропользователи разрабатывали горные отводы без выполнения работ по рекультивации участков и их возврата в сельскохозяйственный оборот. Вышеизложенное установлено особенно в случае, когда участки были взяты в аренду у органов местного публичного управления, карьеры использовались в период 2004-2009 годов. Таким образом, на данный момент не действуют 6 экономических агентов, которые находятся в процессе ликвидации или банкротства, или у которых была изъята лицензия, и не выполнялись работы на площади 14,0 га.

__________________

²⁸ Постановление Правительства № 77 от 30.01.2004 “Об утверждении структуры и положения о Государственной экологической инспекции”.

Кодекс о недрах не содержит каких-либо конкретных требований к земельным отношениям на момент получения права пользования на участок недр, в ст.29 предусмотрено, что предоставление участков пользователям недр осуществляется в соответствии с земельным законодательством (Земельный кодекс). Так, ст.29 Земельного кодекса предусматривает, что владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с их назначением, из чего исходит, что для пользования недр должно быть изменено назначение сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем согласно ст.71 Земельного кодекса, его изменение осуществляется Постановлением Правительства. Порядок предоставления и изменения назначения участков установлен Постановлением Правительства № 1451 от 24.12.2007²⁹.

__________________

²⁹ Постановление Правительства № 1451 от 24.12.2007 “Об утверждении Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель”.

Анализ нормативных актов, связанных с изменением назначения сельскохозяйственных угодий в связи с эксплуатацией месторождений полезных ископаемых показал, что за период 2007-2012 годов Правительство издало 10 постановлений, благодаря которым было изменено назначение угодий общей площадью 72,0 га только для 23 месторождений полезных ископаемых. Таким образом, констатирован недостаточный мониторинг контролирующими органами за соблюдением пользователями недр требований Земельного кодекса. Также установленные пробелы в регулировании горных отношений, которое не дает полного описания того, на каком этапе пользователь недр меняет назначение участка с целью использования его для добычи полезных ископаемых, послужили причиной многочисленных нарушений Земельного кодекса.

Вследствие осуществления аудиторской миссии в Лицензионной палате было установлено, что из 16 обращений Министерства окружающей среды в Лицензионную палату 13 связаны с неизменением пользователями недр назначения участков, связанного с добычей полезных ископаемых, эксплуатируемых в период 2005-2010 гг., 9 из которых находятся в районе Анений Ной.

Так, контроль, осуществленный АГМР в период августа-сентября 2012 года у пользователей недр из р-на Анений Ной, выявил, что они осуществляют добычу, используя участки не по назначению, а именно: 3 месторождения строительного песка³⁰; комплексное месторождение строительного известняка и строительного песка “Пугэчень” (восточный сектор); 2 песчано-гравийных месторождения³¹. Вместе с тем было обнаружено, что хотя работы по снятию вскрышных пород и добычи полезных ископаемых осуществляются 2 пользователями недр на участках площадью 5,0 га и 4,5 га, они изменили назначение участков, согласно Постановлению Правительства № 1030 от 03.11.2010, для площади размером 0,5 га для разработки песчано-гравийных месторождений «Шерпень» и «Шерпень-2».

__________________

³⁰ Месторождения строительного песка “Мерень”; “Валя Албэ” и “Телица III”.

³¹ Песчано-гравийные месторождения “Калфа-II” и “Кирка-II”.

Вследствие посещения 14 пользователей недр в районе Сорока аудиторская группа установила, что 2 из них осуществляют разработку месторождений полезных ископаемых на сельскохозяйственных участках площадью 6,2 га.

Несмотря на то, что АГМР проинформировало МОС, которое в свою очередь обратилось в октябре 2012 года в Лицензионную палату с просьбой временно приостановить действие лицензий, выданных этим пользователям недр, последняя, в свою очередь, из-за отсутствия конкретных требований ст.37 Кодекса о недрах за нарушения таких законодательных норм, не имела оснований для приостановления действия лицензий, таким образом были изданы предписания по устранению нарушений в течение 3 месяцев. Вследствие повторного издания предписаний только один обладатель лицензии изменил назначение угодий, а у 8 пользователей недр 15.03.2013 была изъята лицензия на основании ст.21 f) Закона № 451-XV от 30.07.2001³² (у остальных 4 обладателей лицензий не истек срок выполнения повторных предписаний).

__________________

³² Закон № 451-XV от 30.07.2001 “О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования” (с последующими изменениями и дополнениями) (далее – Закон № 451-XV от 30.07.2001).

В этом же контексте отмечается, что даже АГМР, согласно ст.119 Кодекса о правонарушениях, не может применить санкции в отношении пользователей недр в случае неизменения назначения угодий соответствующих месторождениям. Таким образом, при установлении подобных случаев АГМР лишь информирует МОС, а последнее, в свою очередь, одновременно с направлением уведомления пользователю недр, оповещает Лицензионную палату.

Все вышесказанное обусловлено тем, что процедура перевода угодий из одной категории в другую требует значительных финансовых, а также временных затрат.

Исходя из вышеизложенного установлено, что хотя законодательство о земельных отношениях обязывает пользователей недр менять назначение участков, на которых производится добыча полезных ископаемых, а ст.116 (1) Кодекса о правонарушениях предусматривает санкции за использование угодий не по назначению, ГЭИ не применяет предусмотренных санкций. При этом в течение анализируемого периода компетентные органы не направили какие-либо предложения по изменению законодательных и нормативных документов в этой области. Более того, ни АГМР, ни ГЭИ не владеют базой данных относительно пользователей недр и площадей участков, назначение которых было изменено. Таким образом, учитывая тот факт, что до вступления в силу Кодекса о недрах геологический контроль осуществлялся большим количеством органов контроля, среди которых ни один не владел и до сих пор не владеет полным пакетом документов по участкам, соответствующим эксплуатируемым участкам недр, подтверждается необходимость внесения изменений в действующие нормативные и законодательные акты.

▪ Результаты совместных проверок, осуществленных аудиторской миссией вместе с представителями АГМР и территориальных экологических инспекций, также выявили использование участков недр без соблюдения законодательства.

В ходе аудиторской миссии совместно с представителями АГМР и территориальных экологических инспекций были осуществлены посещения 33 пользователей недр, которые владеют правами на промышленное освоение 37 месторождений ископаемых, находящихся в районах Анений Ной, Сорока и Криулень. Целью посещений была проверка выполнения уведомлений, направленных МОС, касающихся соблюдения земельного законодательства и возвращения угодий в сельскохозяйственный оборот.

В результате проверок на местах установлено:

• из 37 проверенных месторождений 23 месторождения эксплуатируются, а 8 месторождений, хотя и находятся на балансе горнодобывающих предприятий, не используются (“Шолкань”, “Реди-Черешновэц”, “Егорень-III”, “Вэрэнкэу”, “Вэрэнкэу-II”, “Черлина”, “Охрынча”, “Дороцкая”);

• на 14 месторождениях общей площадью 232 га добываются полезные ископаемые на участках, назначение которых не было изменено, как предусмотрено ст.29 Земельного кодекса. В то же время на 9 других месторождениях назначение угодий было изменено лишь частично, из которых для 5 месторождений было изменено по 0,5 га, или 2,5 га из 51,5 га;

• в 3 случаях не были соблюдены графики рекультивации участков на разрабатываемых месторождениях (“Петровка”, “Шерпень II”, “Кобуска”), а на 6 месторождениях участки были брошены пользователями, которые находятся в процессе банкротства или ликвидации (“Кирка”, “Мерень”), или работы на них были приостановлены компетентными органами (“Кременчуг-III”, “Делакэу”, “Кирка-II”, “Мерень-II”);

• пользователь месторождения “Кобуска” (восточный сектор) осуществлял работы по добыче полезных ископаемых за пределами выделенного ему горного отвода на площади 0,4 га, нелегально добыв при этом объем 13,4 тыс.м³, что нанесло ущерб окружающей среде в размере 1,6 млн.леев;

• на 4 месторождениях (“Реди-Черешновэц”, “Шолкань”, “Егорень-III”, “Дороцкая”) не выполняются работы от 2 до 15 лет, вследствие чего АГМР обратилось в МОС для отзыва прав на использование вышеупомянутых участков недр в соответствии с положениями ст.32 (1) i) Кодекса о недрах, а именно:

В период аудита при проверке 2 пользователей недр с участием представителей Счетной палаты АГМР предложило МОС аннулировать право на использование 4 месторождений.

Отмечено, что 2 экономических агента из районов Анений Ной и Криулень, которые располагают песчано-гравийными месторождениями “Калфа-II” и “Круглик”, площадью 32,2 га и, соответственно, 41,3 га, не допустили контрольную комиссию на территорию карьеров для проверки объема добытых минеральных ресурсов. Только во время запроса повторной проверки один из них позволил произвести замеры на месте, а другой так и не обеспечил доступа к разрабатываемому месторождению.

Во многих случаях аудиторы Счетной палаты были оскорблены управляющими некоторых карьеров. Такая ситуация возможна из-за наличия политических интересов в работе некоторых пользователей недр, которые нередко получают нелегальные доходы от их деятельности, а также заинтересованности некоторых выборных государственных представителей власти в том, чтобы не допустить проверок этих экономических агентов.

В результате аудиторской миссии было установлено, что согласно ст.11 (1) p), ст.74 (2) и ст.75 (3) Земельного кодекса, АГМР осуществляет государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр, а также государственный горный надзор в порядке, установленном Правительством. Отмечается, что не были разработаны нормативные акты о внедрении этих требований. В то же время было установлено что согласно приложению³³ к Закону № 131 от 08.06.2012³⁴, АГМР не включено в список органов, уполномоченных инициировать проверки в упомянутых областях, отведя эту роль ГЭИ, которая, согласно Кодексу о недрах, не наделена такими функциями.

__________________

³³ Приложение “Перечень органов, наделенных правом инициировать контроль и предоставлять мандат на право контроля в соответствующих областях” к Закону № 131 от 08.06.2012 “О государственном контроле предпринимательской деятельности”.

³⁴ Закон № 131 от 08.06.2012 “О государственном контроле предпринимательской деятельности” (далее – Закон № 131 от 08.06.2012).

В этом смысле отмечается, что требования Закона № 131 от 08.06.2012 не приведены в соответствие с требованиями Кодекса о недрах. Более того, из-за того, что АГРМ не включено как контролирующий орган в соответствующее приложение к Закону № 131 от 08.06.2012, оно вынуждено запрашивать от ГЭИ подтверждения мандата на каждый контроль пользователей недр для самостоятельного исполнения полномочий, несмотря на то, что эти 2 структуры находятся на одном и том же уровне подчиненности МОС и обе осуществляют контроль в специфичных им отраслях.

В контексте вышеуказанного делается вывод, что процесс инициирования и организации контроля АГМР одновременно с вступлением в силу Закона № 131 от 08.06.2012 (начиная с 01.03.2013), осложнен изъятием у него компетенций, делегированных в области осуществления государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также государственного горного надзора, согласно Кодексу о недрах.

▪ Государственный контроль над соблюдением держателями лицензий условий лицензирования требует установления более строгих законных механизмов.

Деятельность по добыче полезных ископаемых подлежит обязательному лицензированию, согласно положениям Закона № 451-XV от 30.07.2001, Лицензионная палата наделена правом: 1) выдачи, продления, обновления, приостановления, отзыва и возобновления действия лицензий; 2) осуществлять контроль над соблюдением владельцами лицензий условий лицензирования; 3) направлять предписания для ликвидации нарушений, связанных с условиями лицензирования.

Аудиторская миссия установила, что за период 2009-2013 (I полугодие) лицензирующий орган осуществил только 2 внезапные проверки у пользователей недр, в то же время приняв 16 решений об изъятии лицензий, 2 решения о временном приостановления действия, а также были направлены 35 предписаний (включительно 17 повторных предписаний) 18 пользователям недр о ликвидации нарушений, констатированных некоторыми компетентными органами.

По состоянию на 01.05.2013 г. для вида деятельности “добыча твердых полезных ископаемых” лицензии имелись у 119 экономических агентов из 157 бенефициаров, разрабатывающих месторождения полезных ископаемых, а 37 бенефициаров не располагают лицензиями. Таким образом, установлено недостаточное сотрудничество МОС, АГМР и Лицензионной палаты, которое во многих случаях привело к незаконной разработке месторождений полезных ископаемых. Так, несмотря на то, что бенефициары располагали горными отводами:

√ в 6 случаях бенефициары не располагали лицензиями на добычу полезных ископаемых, один из них в 2009 году (в IV квартале) незаконно извлек 1,0 тыс.м³ песчано-гравийных пород;

√ в 23 случаях истек срок действия лицензии, а продление бенефициарами не было запрошено, в том числе с 2008 года – 1 бенефициаром; с 2009 года – 2 бенефициарами; с 2010 года – 8 бенефициарами; с 2011 года – 2 бенефициарами; с 2012 года – 2 бенефициарами, и с 2013 года (I полугодие) – 8 бенефициарами. В результате этого 4 пользователя недр добыли 5,7 тыс.м³ твердых полезных ископаемых после истечения срока действия лицензии.

Рассмотрение правильности порядка выдачи/продления лицензий на добычу полезных ископаемых показало, что в 40 случаях Лицензионная палата допустила продление срока действия лицензий на основании акта передачи месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения, а не на основании договоров, согласно условиям, предусмотренным ст.35 Кодекса о недрах, что было вызвано тем, что ст.83 Кодекса о недрах не устанавливает предельный срок подтверждения соответствия пользователей недр требованиям законодательства.

Другая проблема, выявленная аудитом в аспекте несоблюдения законодательства, касается ст.21 (6) Закона № 451-XV от 30.07.2001, которая регламентирует, что держатели лицензий обязаны в течение 10 дней со дня принятия решения об отзыве лицензии предоставить в Лицензионную палату отозванную лицензию. Только в одном случае держатель отозванной лицензии выполнил это требование законодательства. Появление этого явления вызвано неустановлением законного механизма санкционирования экономических агентов в случае невозврата лицензии, что создает риск нелегального освоения месторождений полезных ископаемых.

Аналогично, несмотря на то, что согласно ст.10 (4) Закона № 845-XII от 03.01.1992³⁵, за осуществление деятельности на территории Республики Молдова без лицензии Лицензионная палата налагает штраф в размере полученного валового дохода, до настоящего времени законодательный процесс не был завершен, не были усовершенствованы и дополнены законодательные и нормативные акты, а именно: Кодекс о правонарушениях; Закон № 451-XV от 30.07.2001 и Постановление Правительства № 779 от 27.11.2009³⁶, вследствие чего не были установлены законные рычаги применения штрафов. Также законодательство в области использования недр, специально регулирующее предпринимательскую деятельность посредством лицензирования, а также законодательство, точно регулирующее лицензирование, не предусматривают запрета для осуществления лицензируемой деятельности: 1) с момента выхода окончательного и безотзывного решения судебной инстанции об изъятии лицензии, или 2) с момента выхода решения об изъятии лицензии Лицензионной палатой. Таким образом, отсутствие законных рычагов определяет тот факт, что пользователь недр запрашивает выдачу новой лицензии даже в тех случаях, если они допустили нарушения законодательства в период разработки месторождений.

__________________

³⁵ Закон № 845-XII от 03.01.1992 “О предпринимательстве и предприятиях” (далее – Закон № 845-XII от 03.01.1992).

³⁶ Постановление Правительства № 779 от 27.11.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Лицензионной палаты и ее предельной штатной численности”.

Установлено, что 12.09.2012 Лицензионной палатой у одного из пользователей недр была изъята лицензия за неликвидацию нарушений, установленных ГГИТНОО. Через 7 дней Лицензионная палата приняла другое решение о выдаче этому экономическому агенту новой лицензии, не располагая законными основаниями для отказа в выдаче лицензии.

Учитывая выявленные проблемы по повышению эффективности государственного контроля, считаем целесообразным принять следующие меры:

6. МОС:

– направить Правительству предложения по приведению требований Закона № 131 от 08.06.2012 в соответствие с требованиями Кодекса о недрах, касаемо перечня органов, наделенных правом осуществлять проверки.

7. АГМР:

7.1) установить четкую ответственность для каждого сотрудника Управления геологического контроля и горного надзора с пересмотром должностных инструкций для установления надлежащих обязанностей при планировании, выполнении и отчетности проверок;

7.2) разработать письменные процедуры о форме и содержании актов проверок, отчетности пользователей недр о выполнении направленных требований по охране и использованию недр и предписаний в случае приостановления горных работ;

7.3) разработать и выполнить план мероприятий по организации обучения лиц, вовлеченных в процесс контроля;

7.4) установить порядок регистрации предписаний и рекомендаций, направленных пользователям недр, рассмотрения, согласования и регистрации протоколов о правонарушениях с целью повышения эффективности контрольной деятельности;

7.5) установить порядок регистрации начисленного ущерба, нанесенного окружающей среде, информирования МОС и его возмещения.

8. МОС и ГЭИ:

8.1) рассмотреть возможность внесения предложений по дополнению Кодекса о недрах и Постановления Правительства № 570 от 11.09.2009 с целью включения некоторых обязательных условий по изменению назначения земельных участков, связанных с добычей полезных ископаемых;

8.2) создать общую с АГМР базу данных с целью владения полной и достаточной информацией об участках недр, отданных в пользование, право собственности на земельные участки, категории участка в районе месторождения, изменением назначения участка, рекультивированной площади участка, площади участка, возвращенного в сельскохозяйственный оборот.

9. Лицензионной палате:

9.1) рассмотреть возможность внесения предложений по созданию законных рычагов наложения штрафов согласно Закону № 845-XII от 03.01.1992, с включением ряда санкций за непредоставление лицензии в Лицензионную палату в случае ее отзыва;

9.2) совместно с МОС и АГМР рассмотреть возможность включения в законодательство некоторых мер наказания за случаи, когда пользователи недр были лишены права на осуществление работ по освоению месторождений твердых полезных ископаемых в результате несоответствия законодательным нормам.

Геологическая информация о недрах является неполной, а учет минерально-сырьевой базы не отражает реальной ситуации.

Недра Республики Молдова составляют Государственный фонд недр, который включает:

◊ участки недр, предоставленные в пользование (распределенный фонд недр);

◊ участки недр, не предоставленные в пользование (нераспределенный фонд недр).

Система учета объектов Государственного фонда недр включает данные Государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и Государственных балансов запасов полезных ископаемых, а также отчетность предприятий и организаций, которые выполняют геологическую разведку месторождений, добычу и обогащение полезных ископаемых. Составной частью Государственного фонда недр является Государственный фонд месторождений полезных ископаемых, который включает все месторождения с оцененными промышленными запасами полезных ископаемых. Учет объектов Государственного фонда месторождений полезных ископаемых ведет АГМР.

Геологическая информация о недрах собирается, ставится на учет, систематизируется и хранится АГМР, составляя Государственный фонд информации о недрах.

Для обеспечения обмена оперативной информацией в области управления геологическими данными и создания единой автоматизированной информационной системы в области исследования и пользования недр, Постановлением Правительства № 1003 от 23.10.2010 был утвержден Технический концепт автоматизированной информационной системы “Государственный геологический регистр”, назначив МОС ответственным органом за разработку технической документации и ее внедрение в период с 2011 по 2013 год (IV квартал).

Аудиторская миссия установила, что хотя МОС приложило некоторые усилия для внедрения системы, на момент проведения аудита было разработано лишь технико-экономическое обоснование, которое определило ориентировочную стоимость создания автоматизированной системы в размере 4,9 млн.леев, средства, которыми МОС не располагает.

Учитывая вышеуказанное, а также тот факт, что на данный момент разработано лишь технико-экономическое обоснование автоматизированной информационной системы, существует риск невнедрения проекта в установленные сроки, что предопределяет недостижение целей, установленных в концепте. Таким образом, не будет обеспечено улучшение качества и упрощение процедуры предоставления государственных информационных услуг, также как и повышение уровня достоверности данных.

Учет результатов работ, связанных с пользованием недр и расширением минерально-сырьевой базы, ведется в Государственном кадастре недр, в виде паспортов месторождений и проявлений полезных ископаемых и включает:

▪ Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых;

▪ Государственный кадастр участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включены и подвержены учету все месторождения полезных ископаемых, разведанные на территории республики, независимо от объема запасов, состоянии их эксплуатации, уровня освоения и организационно-правовой формы недропользователя, а также проявлений полезных ископаемых.

Данная миссия установила, что АГМР произвело регистрацию только 18% паспортов месторождений и проявлений полезных ископаемых, или 104 из 593 паспортов, которые должны быть включены в информационную систему. Затягивание процедуры обусловлено тем, что АГМР не установило разумных сроков для полной регистрации данных, а предложенный метод позволит закончить работы только через 9 лет.

В целях учета состояния минерально-сырьевой базы ведутся Государственные балансы запасов полезных ископаемых на основании данных государственной геологической экспертизы и предоставленных недропользователями отчетов, которые составляются отдельно для каждого вида полезных ископаемых.

Порядок представления отчетов пользователями недр регулируется Постановлением Правительства № 418 от 17.04.2007³⁷.

__________________

³⁷ Постановление Правительства № 418 от 17.04.2007 “Об утверждении положения о порядке представления отчетности пользователями недр” (далее – Положение о порядке представления отчетности).

В соответствии с пунктом 3 Положения о порядке представления отчетности пользователями недр данный порядок представления отчетности является обязательным для пользователей недр, осуществляющих изучение, эксплуатацию, геолого-экономическую оценку месторождений полезных ископаемых, а также имеющих на балансе временно не разрабатываемые месторождения полезных ископаемых.

В результате проверки и тестирования представленных документов установлено, что АГМР не располагает отчетностью за 2009 год из-за хранения таковой только в течение 2 лет. Вследствие этого аудиторская миссия не может изложить свое мнение о достоверности составления Государственного баланса за 2009 год.

Данные о соблюдении законодательных норм при представлении отчетности пользователями недр за период 2010-2012 годов представлены в таблице № 2.

Данные, представленные в таблице, показывают, что за период 2010-2012 годов из общего числа недропользователей не представили отчетность 25,5%, 17,6% и, соответственно, 22,4%.

В то же время в 2010 году АГМР не приняло каких-либо мер для применения штрафных санкций в отношении недропользователей, которые не представили отчетность, а в 2011-2012 годах были санкционированы 35 бенефициаров на основании ст.119 (7) Кодекса о правонарушениях за нарушения порядка ведения учета и баланса движения запасов полезных ископаемых, что не соответствует в полной мере указанным ситуациям. В результате необходимо дополнение Кодекса о правонарушениях новым пунктом – “наложение санкций в случае непредставления или представления позже установленных сроков отчетов пользователями недр”.

Согласно данным Государственного баланса, за период 2009-2012 годов были произведены работы по добыче полезных ископаемых объемом 5,0 млн.тонн и 11,4 млн.м³, а также работы по разведке, в результате которых были обнаружены запасы полезных ископаемых объемом 0,1 млн.тонн и 11,6 млн.м³. Потери полезных ископаемых в ходе добычи за указанный период составили 0,1 млн.тонн и 2,4 млн.м³. Обобщенные данные о запасах, добыче, потерях и разведке твердых полезных ископаемых представлены в таблице № 3.

Объем добычи твердых полезных ископаемых за период 2009-2012 годов, согласно минерально-сырьевым запасам, подробно представлен в приложении № 6.

Аудитом установлено, что в 26 случаях в Государственные балансы были внесены перерасчеты и несоответствия, выраженные завышением или занижением запасов, из которых только в одном случае перерасчет был внесен надлежащим образом. Так, были необоснованно завышены запасы полезных ископаемых на 0,6 млн.м³ и занижены на 0,4 млн.м³ и 0,02 млн.тонн.

Согласно ст.58 (1) Кодекса о недрах, потерями при добыче полезных ископаемых считаются запасы, находившиеся на балансе, оставленные в недрах или добытые и оставленные в отвалах, в местах хранения, на дорогах. Нормативы потерь устанавливаются при разработке проектной документации для эксплуатации месторождения и ежегодно согласовываются с АГМР в соответствии с планом развития горных работ, который хранится только у недропользователей.

Для периода 2009-2012 годов потери твердых полезных ископаемых, согласно Государственным балансам, составили 0,1 млн.тонн и 2,4 млн.м³, большую часть которых составили потери запасов пильного известняка. В результате проверок, проведенных аудиторской группой, было установлено, что нормативы потерь были согласованы с АГМР только 79 недропользователями в 2010-2011 годах и 84 пользователями недр в 2012 году.

Несмотря на то, что, согласно ст.61 (1) а) Кодекса о недрах, недропользователи обязаны обеспечивать недопущение сверхнормативных потерь при разработке месторождений, некоторые пользователи недр превысили нормы до 38%.

Отмечается, что хотя согласно ст.79 (1) l) Кодекса о недрах, физические и юридические лица несут гражданскую ответственность за правонарушения или уголовную ответственность за сверхнормативные потери при добыче полезных ископаемых, такие положения не могут быть применены в связи с тем, что как Кодекс о правонарушениях, так и Уголовный кодекс не предусматривают санкций за допущение сверхнормативных потерь. При этом отмечается, что хотя ст.58 (4) Кодекса о недрах предусматривает оплату сверхнормативных потерь пользователем недр в размере, установленном налоговым законодательством, неэффективное сотрудничество между АГМР и ГНС привело к неприменению указанных положений и невзысканию сборов за добычу полезных ископаемых.

В ходе настоящей аудиторской миссии было проведено параллельное сопоставление экономических результатов, касающихся отчетности объемов добычи полезных ископаемых, представленной в АГМР и ГНС.

В результате анализа данных информационной системы ГНС за период 2009-2012 годов аудитом установлено, что пользователи недр начислили и уплатили в бюджеты АТЕ сбор за добычу полезных ископаемых в размере 30,2 млн.леев и, соответственно, 28,8 млн.леев. Данные о начислении и взыскании сбора за добычу полезных ископаемых в указанный период представлены в таблице № 4.

В ходе проверки объемов добычи полезных ископаемых, представленных в АГМР, аудиторская миссия подвергла тестированию и анализу всю отчетность, предоставленную недропользователями за 2010-2012 годы.

Данные о заниженных недропользователями объемах в налоговых отчетах и по оцененному сбору за добычу полезных ископаемых, не начисленному в бюджет АТЕ, представлены подробно в приложении № 7.

Согласно ст.316 Налогового кодекса³⁸, объектом обложения сборов за добычу полезных ископаемых является стоимость добытых полезных ископаемых. Для оценки размера неуплаченных ГНС сборов пользователями недр, из-за недекларирования полных объемов добычи, аудиторская миссия произвела оценки в зависимости от стоимости объема добытых твердых полезных ископаемых и сборов, начисленных за 1,0 тыс.м³. Так, в результате сопоставления данных, отраженных в отчетах, представленных АГМР недропользователями, с данными из налоговых отчетов, аудитом установлено, что 30 экономических агентов предоставили в ГНС недостоверные данные за 2010 год, занизив объемы добытых полезных ископаемых на 144,5 тыс.м³, что привело к недополучению доходов бюджетами АТЕ на сумму около 6,0 млн.леев, в то время когда 2 других экономических агента не отразили объемы добычи, указав только величину сбора, что не позволило установить достоверность данных об объемах добычи. В то же время было установлено, что 14 пользователей недр задекларировали в ГНС объем добычи полезных ископаемых больше на 202,0 тыс.м³, чем объем, отраженный в отчете АГМР, таким образом повлияв на достоверность данных Государственного баланса.

__________________

³⁸ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями).

Такая же ситуация установлена и по 2011 году, в налоговых отчетах 38 пользователей недр данные были занижены на 226,7 тыс.м³ по сравнению с реальными объемами добычи, что нанесло ущерб бюджетам АТЕ в размере 0,7 млн.леев. В то же время 2 других пользователя недр, которые добывали полезные ископаемые в течение года, не представили налоговые отчеты. Также 22 пользователя недр представили недостоверные налоговые отчеты, в которых указан объем на 232,3 тыс.м³ больше, чем в данных, представленных в АГМР, что указывает на недостоверность данных Государственного баланса и за соответствующий год.

Как и в предыдущие годы, в 2012 году 22 недропользователя не представили в ГНС достоверный объем добычи полезных ископаемых, который был занижен на 98,6 тыс.м³, таким образом, нанеся ущерб бюджетам АТЕ в размере 0,4 млн.леев, 2 пользователя недр не представили налоговые отчеты, а 15 недропользователей задекларировали в ГНС объемы на 113,7 тыс.м³ больше, чем представленные в АГМР.

На основании вышеуказанного делается вывод, что Государственные балансы за 2010-2012 годы не являются достоверными; около 17-25% из всего числа пользователей недр, которые осуществляют добычу полезных ископаемых, не представили отчеты. В то же время АГМР не констатирует случаи непредставления отчетов, применяя санкции только начиная с 2011 года. Таким образом, АГМР не воспользовалось положениями ст.32 (1) j) Кодекса о недрах относительно ограничения, приостановления или прекращения права пользования участками недр вследствие пользования недрами с отклонениями от планов развития горных работ, а именно – несоблюдения согласованных нормативов потерь. АГМР не согласовало нормативы потерь со всеми недропользователями на период 2010-2012 годов, не проверило потери, отраженные в отчетах пользователями недр, с нормативами потерь, согласовываемыми ежегодно, из-за чего были установлены сверхнормативные потери. Также отмечается, что ГНС не сотрудничала с АГМР для сопоставления и проверки информации о добыче полезных ископаемых, представленной пользователями недр, вследствие этого потеряв возможность взимания сборов за добычу полезных ископаемых и нанеся ущерб бюджетам АТЕ в размере 1,7 млн.леев. Некоторые экономические агенты представили в ГНС данные о добыче полезных ископаемых в больших объемах, чем было представлено в АГМР, что определило недостоверное составление Государственного баланса об объемах добычи твердых полезных ископаемых.

Для улучшения ситуации в горной области необходимо принятие следующих мер:

10. МОС и АГМР:

– рассмотреть возможность внесения предложений по дополнению Кодекса о правонарушениях с целью предусмотреть применение санкций в отношении пользователей недр, которые не представляют отчеты, а также за случаи превышения пределов потерь добытых полезных ископаемых.

11. АГМР:

11.1) регистрировать нормативы потерь полезных ископаемых в регистре для их архивации в отдельном деле с целью обеспечения их подлинности;

11.2) предпринять жесткие меры по ускорению регистрации в Государственном кадастре в электронном формате всех паспортов месторождений и проявлений полезных ископаемых.

Аудиторская группа рекомендует указанным учреждениям разработать планы конкретных мер, с назначением ответственных лиц и установлением реальных сроков для внедрения рекомендаций настоящей аудиторской миссии, таким образом, чтоб они не потеряли актуальность, а также ощущался ожидаемый эффект от аудита.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Обобщая вышеуказанное, можно сделать выводы, что несовершенство нормативно-законодательной базы, отсутствие исчерпывающего определения функциональных обязанностей ОЦПУ относительно политик управления подземными ресурсами привели к хаотичному использованию природных подземных ресурсов и неприменению процедур по контролю и учету. Настоящая система администрирования и контроля в области использования недр является неэффективной и не минимизирует отрицательное влияние на окружающую среду, что является последствиями неопределения основных и специфических аспектов отношений между экономикой и окружающей средой. Учреждения, вовлеченные в проведение и внедрение государственной политики в данной области, должны приложить существенные усилия с целью обеспечения комплексного регулирования, необходимого для выполнения предусмотренных обязанностей, а также учреждения в полной мере внутренних процессов, которые будут способствовать созданию надежного механизма планирования, выполнения и мониторинга деятельности. Осуществление ненадлежащим образом управленческой деятельности выявляет ряд дисфункциональностей в механизмах по администрированию, мониторингу и контролю, которые привели к недостаткам в системе путем ненадлежащего предоставления некоторых участков недр. Выявленные несоответствия и отклонения возникли из-за существующих несоответствий в организации и осуществлении внутреннего контроля на уровне учреждений, ответственных за управление минеральными ресурсами, а также вследствие того, что они не функционируют на том уровне, который обеспечивал бы управление в условиях законности, соответствия и эффективности рационального и безвредного использования недр. Вследствие этого ответственные органы не выполнили в полной мере свои задачи. Системы геологического, экологического контроля и контроля в области лицензирования не способствовали своевременному предотвращению и устранению последствий нерационального использования, а также надлежащей охране окружающей среды. Оценка законодательства в области регулирования использования недр выявила множество пробелов, требующих значительных изменений в регламентировании этой области, а также в рамках функционирования системы с целью повышения ее эффективности.

Приложение №1

Компетенции

органов местного и центрального публичного управления

и государственных учреждений в администрировании

использования недр

Приложение № 2

Область применения и методология

Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2013 год инициировала аудит эффективности об использовании природных ресурсов государства, чтобы установить, если:

• существующая нормативно-правовая база совершенна и исчерпывающе определяет компетенции органов центрального и местного публичного управления относительно политик в области рационального управления минеральными ресурсами;

• существует полная, достоверная и обоснованная информация о состоянии и использовании твердых полезных ископаемых и если был создан эффективный контроль для рационального использования и охраны недр в целях защиты интересов государства;

• не был нанесен ущерб окружающей среде и национальному публичному бюджету в результате нерационального использования минеральных ресурсов;

• были защищены интересы государства и получены ожидаемые выгоды.

В целях формирования общей картины эффективности внутренних механизмов учреждений, подвергшихся аудиту, с точки зрения функциональности и процессов принятия решения относительно рационального использования твердых минеральных ресурсов, были опрошены как ключевые лица центральных публичных органов, так и руководящие лица публичных субъектов.

Аудит основывался на определении факта, если был создан эффективный механизм управления минеральными ресурсами, а осуществленная деятельность и принятые меры за период 2009-2012 годов, как сторонами, вовлеченными в процесс их управления и использования, так и органами, ответственными за управление этой отраслью, привели к рациональному использованию минеральных ресурсов.

Для получения соответствующих и разумных доказательств, которые подтверждают заключения и достоверность констатаций, изложенных в Отчете, аудиторская комиссия использовала большее количество типов процедур аудита, таких как: рассмотрение первичных документов, отчетов, данных из информационной системы Государственного фонда недр и Государственного фонда полезных ископаемых, а также из налоговой системы; проведение интервью с письменным подтверждением опрошенного; прямое наблюдение с выездом на место.

Аудиторская деятельность осуществлялась в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, руководством послужило Пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита.

Аудиторская миссия проводилась в Министерстве окружающей среды, Агентстве по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции и Лицензионной палате Республики Молдова, ГП “EHGeoM”, в то же время были осуществлены выезды на местность и проведены проверки у 33 недропользователей, которые разрабатывают 37 месторождений полезных ископаемых.

Методология

Для достижения установленных целей, аудиторская миссия выполнила специальные действия посредством применения специальных техник аудита и использовала различные методы сбора проб. В результате:

■ для определения специфических инструментов политики управления минеральными ресурсами изучили требования применимой нормативно-правовой базы;

■ для оценки деятельности МОС, АГМР, ГЭИ, а также принятых этими учреждениями мер изучили протоколы заседаний, планы и отчеты о деятельности;

■ для определения функциональности организационного менеджмента учреждений, ответственных за внедрение политик управления недрами проанализировали, если они разработали и применяют отраслевые политики;

■ для определения задач учреждений, ответственных за внедрение политик управления недрами изучили положения, регулирующие деятельность учреждений;

■ для анализа выполнения АГМР функций государственного геологического контроля и горного надзора изучили акты об осуществленных контролях, протоколы правонарушений и предписания, выдвинутые недропользователям, а также принятые решения;

■ для оценки деятельности Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых изучили протоколы Комиссии и отчеты геологической разведки;

■ для оценки деятельности научно-технического совета при АГМР рассмотрели порядок формирования и Положение о совете, отчеты бенефициаров и протоколы заседаний совета;

■ для определения правильности предоставления права пользования участками недр проанализировали соблюдение процедур в процессе предоставления права пользования участками недр;

■ для определения законности заключения договоров на пользование участками недр рассмотрели все 104 заключенных договора, заключения, составленные АГМР;

■ для оценки правильности предоставления геологических отводов изучили договоры на геологические разведки, протоколы технического совета при ГП “EHGeoM”;

■ для определения правильности составления Государственного баланса проанализировали отчеты, представленные за период 2010-2012 гг., параллельно сопоставляя данные, представленные АГМР и ГНС об объемах добычи полезных ископаемых;

■ для определения правильности порядка лицензирования пользователей недр изучили дела пользователей, решения Лицензионной палаты о выдаче, отзыве или временном приостановлении лицензий.