Hotărîre nr.39 din 27.10.2015 cu privire la aprobarea Raportului auditului de performanţă privind sistemul de pensii în Republica Moldova

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului auditului de performanţă

privind sistemul de pensii în Republica Moldova

nr. 39  din  27.10.2015

 (în vigoare 27.11.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 317-323 art. 37 din 27.11.2015

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, dl Mircea Buga, preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări Sociale, dna Maria Borta, consultantului principal al Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, dl Gheorghe Cojocari, şefului Direcţiei dezvoltare socială a Cancelariei de Stat, dl Iurii Bucinschi, directorului Inspectoratului de Stat al Muncii, dl Dumitru Stăvilă, şefului adjunct al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, dl Andrian Timotin, şefului Direcţiei protecţie şi asistenţă socială din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, dl Mihai Capbătut, şefului Direcţiei pensii din cadrul Ministerului Apărării, dl Vasile Rebeja, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului de performanţă privind sistemul de pensii în Republica Moldova.

_______________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare), în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Statul, prin intermediul sistemului de pensii, acordă suport financiar persoanelor ajunse la vîrsta de pensionare. Astfel, pentru acumularea resurselor necesare, se colectează venituri din achitările de contribuţii sociale de stat obligatorii, ceea ce are ca scop asigurarea unui echilibru financiar la oferirea pensiilor.

În ultimii ani, sistemul de pensii din Republica Moldova a fost influenţat de tendinţa unor factori socioeconomici, cum ar fi îmbătrînirea populaţiei, intensificarea emigrării persoanelor apte de muncă etc., ca urmare fiind afectat bugetul asigurărilor sociale de stat prin diminuarea numărului de contribuabili. Pentru susţinerea echilibrului financiar al acestui buget, anual au fost alocate mijloace financiare din bugetul de stat.

Totodată, în vederea acordării pensiilor stabilite de către organele de forţă, din bugetul de stat sînt alocate anual circa 800,0 mil.lei, inclusiv Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Apărării, Centrului Naţional Anticorupţie, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Departamentului Instituţiilor Penitenciare şi Serviciului de Protecţie şi Pază de Stat.

În contextul majorării resurselor alocate de la bugetul de stat pentru sistemul de pensii, implicit, pentru acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat, se impun activităţi în vederea asigurării sustenabilităţii financiare a sistemului. Astfel, este necesară încurajarea contribuirii la formarea veniturilor acestui buget, precum şi aplicarea unor instrumente eficiente de monitorizare şi control la colectarea veniturilor. Totodată, în cadrul misiunii de audit au fost constatate următoarele deficienţe şi probleme:

• unele obiective strategice nu au fost realizate, cum ar fi: asigurarea unui trai decent, crearea fondurilor nestatale de pensii;

• cadrul legislativ-normativ necesită actualizări, în special modalitatea de determinare a indicatorilor ce ţin de calcularea pensiei, a condiţiilor speciale la acordarea pensiei unor categorii de cetăţeni (vîrsta de pensionare, baza de calcul a pensiei etc.);

• nerespectarea disciplinei bugetare la achitarea contribuţiilor sociale şi, ca rezultat, anularea/stingerea unor obligaţiuni fiscale ale contribuabililor în baza normelor legale şi a hotărîrilor judecătoreşti, fără a fi compensate (968,8 mil.lei);

• existenţa fenomenului muncii nedeclarate.

Modalitatea şi condiţiile de stabilire a pensiei de către Casa Naţională de Asigurări Sociale sînt reglementate în multiple acte legislative şi normative, ale căror prevederi, în unele cazuri, nu sînt exhaustive, ceea ce lasă loc de interpretări. Aceste condiţii oferă posibilitatea determinării arbitrare a unor indicatori care participă la calculul pensiei, în special a celor de pînă la 01.01.1999. Pentru această perioadă nu există date automatizate referitor la indicatorii realizaţi, ceea ce determină riscul de fraudă la prezentarea documentelor ce justifică venitul asigurat.

În acelaşi timp, sistemul de control intern al Casei Naţionale de Asigurări Sociale necesită îmbunătăţiri în vederea descrierii tuturor procedurilor şi situaţiilor specifice, pe niveluri de competenţă, în special ce ţine de criteriile de selectare spre verificare a certificatelor de salariu, fapt ce ar asigura transparenţa procesului.

Pentru asigurarea transparenţei procesului de acordare şi oferire a dreptului beneficiarului de a cunoaşte modul de calculare a pensiei şi a indicatorilor ce au stat la baza determinării acesteia, sînt necesare măsuri şi activităţi concrete în acest sens din partea organelor abilitate.

Acordarea pensiilor de către Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării se realizează în baza cadrului legislativ, fără a dispune de reglementări sau proceduri interne actualizate, care ar conţine exhaustiv activităţile ce ţin de acest proces. Neverificarea de către autorităţile centrale de specialitate a corectitudinii mijloacelor băneşti solicitate de către instituţiile financiare în vederea achitării pensiilor a generat formarea soldurilor de mijloace băneşti pe parcursul anului de gestiune.

Totodată, cadrul regulator actual nu stabileşte cerinţe de sistematizare la nivel central a datelor privind numărul pensionarilor în Republica Moldova şi a cheltuielilor aferente, ceea ce face imposibilă deţinerea unei informaţii ample cu privire la sistemul de pensii.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului de performanţă privind sistemul de pensii în Republica Moldova, conform Anexei.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, pentru examinare conform competenţelor, şi se cere:

2.1.1. să implementeze recomandările expuse în Raportul de audit;

2.1.2. să examineze oportunitatea consolidării/unificării normelor legale pentru toate categoriile de pensionari, cu specificarea criteriilor şi condiţiilor de acordare a pensiei;

2.1.3. să elaboreze propuneri privind modificarea/completarea cadrului legal, în vederea acoperirii cheltuielilor pentru acordarea pensiilor persoanelor asigurate care au activat în întreprinderile supuse procesului de insolvabilitate, ale căror datorii au fost stinse;

2.1.4. să elaboreze, în comun cu autorităţile de forţă (Ministerul Apărării, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Departamentul Instituţiilor Penitenciare, Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat, Ministerul Afacerilor Interne, Centrul Naţional Anticorupţie), propuneri:

- de completare a cadrului legislativ-normativ privind descrierea exhaustivă a noţiunilor de “vechime în muncă în ramurile civile înrudite cu specialitatea militară” şi “alte plăţi de stimulare cu caracter permanent”;

- de elaborare a modalităţii de integrare a datelor ce ar oferi evidenţa şi raportarea exhaustivă a numărului de beneficiari şi a cheltuielilor privind sistemul de pensii din Republica Moldova;

2.2. Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Apărării, Casei Naţionale de Asigurări Sociale, Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi Inspectoratului de Stat al Muncii şi se cere implementarea recomandărilor înaintate în Raportul de audit;

2.3. Guvernului, pentru informare, luare de atitudine şi:

2.3.1. examinare, în cadrul unei şedinţe, a rezultatelor auditului, în scopul evaluării deficienţelor şi problemelor constatate ce afectează sustenabilitatea sistemului de pensii;

2.3.2. examinare a oportunităţii de consolidare a capacităţilor Casei Naţionale de Asigurări Sociale, în vederea unificării cadrului instituţional privind responsabilităţile de evidenţă, raportare şi evaluare a datelor aferente sistemului de pensii;

2.4. Parlamentului, pentru informare şi o posibilă utilizare la adoptarea deciziilor aferente ajustării cadrului legislativ ce reglementează sistemul de pensii din Republica Moldova.

3. Se ia act că, pe parcursul misiunii de audit, au fost întreprinse următoarele măsuri:

• Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a elaborat un proiect de lege privind modificarea termenului de emitere a deciziei de acordare/respingere a drepturilor la pensie de la 15 la 30 zile, care a fost examinat în şedinţa Guvernului;

• Casa Naţională de Asigurări Sociale a înaintat propuneri de modificare a cadrului legal privind compensarea veniturilor neîncasate la bugetul asigurărilor sociale de stat urmare a lichidării agentului economic, precum şi în cazul altor situaţii;

• Inspectoratul de Stat al Muncii a încheiat un acord de colaborare cu Casa Naţională de Asigurări Sociale privind accesul la SI “Protecţia Socială”, pentru furnizarea de date privind numărul de angajaţi raportaţi şi contribuţiile aferente ale agenţilor economici, ceea ce va eficientiza activităţile de control privind munca nedeclarată;

• Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Inspectoratul de Stat al Muncii, Inspectoratul General de Poliţie şi Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova au emis un ordin comun privind crearea şi conlucrarea echipelor multidisciplinare, fiind verificaţi 1208 contribuabili pe parcursul a 6 luni ale anului 2015;

• Casa Naţională de Asigurări Sociale a iniţiat elaborarea unei metodologii care va conţine criterii de selectare a certificatelor de salariu ce urmează a fi supuse verificării;

• Ministerul Afacerilor Interne, în Planul de acţiuni pe anul 2015, a prevăzut descrierea şi revizuirea, după caz, a proceselor sale de bază, inclusiv a celor financiare;

• Ministerul Apărării a iniţiat elaborarea unor reglementări interne cu descrierea tuturor etapelor în procesul de acordare a pensiilor, inclusiv de calculare a vechimii în muncă;

• Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării au iniţiat procedura de colaborare cu Î.S. “CRIS Registru” în vederea actualizării listei pensionarilor care urmează a fi menţinuţi în evidenţă ca beneficiari de pensii.

4. Despre măsurile întreprinse privind executarea cerinţelor din subpunctele 2.1.-2.3. din prezenta Hotărîre şi implementarea recomandărilor auditului, se va informa semestrial Curtea de Conturi în termen de 18 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

APROBAT

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.39 din 27.10.2015

RAPORTUL

auditului de performanţă privind sistemul de pensii în Republica Moldova

Lista abrevierilor

Rezumat executiv

La baza acestui Raport de audit sînt constatările, concluziile şi analizele realizate în cadrul misiunii de audit la instituţiile implicate în procesul de stabilire, acordare şi plată a pensiilor, precum şi de asigurare a colectării şi înregistrării veniturilor necesare.

Sistemul de pensii reprezintă un sistem de protecţie/asigurare socială a persoanelor asigurate, conceput pentru acordarea de prestaţii sociale care să asigure un trai decent¹ persoanelor aflate în incapacitate de muncă. Dreptul la asigurări sociale este garantat de stat şi se exercită, în condiţiile legii, prin sistemul de pensii. Republica Moldova utilizează sistemul de pensii bazat pe solidaritatea între generaţii, conform căruia contribuţiile colectate sînt utilizate imediat pentru plata pensiilor. De asemenea, statul şi-a asumat obligaţia de a asigura cu pensii unele categorii de angajaţi, care nu contribuie la sistemul de pensii, dar beneficiază de aceste drepturi sociale, fiind finanţate din bugetul de stat.

Sursa de acoperire a cheltuielilor aferente sistemului de pensii în Republica Moldova se constituie din mijloacele bugetului de stat, precum şi din contribuţiile de asigurări sociale de stat, suplimentate cu transferuri din bugetul de stat pentru unele tipuri de pensii. De menţionat că modelul respectiv de sistem se confruntă cu probleme tot mai mari în asigurarea unor pensii decente. Acest lucru este generat de faptul că, în perioada auditată (anii 2012-2014), ritmul de creştere a numărului pensionarilor (3,1%) depăşeşte ritmul de creştere a numărului populaţiei active (1,5%), urmare a îmbătrînirii populaţiei concomitent cu scăderea natalităţii (cu 2,1%), precum şi de pensionările timpurii.

Pe lîngă degradarea situaţiei demografice, presiunile asupra sistemului de pensii sînt provocate şi de rata înaltă a ocupării şi remunerării neoficiale a forţei de muncă şi de migraţia populaţiei cu vîrstă aptă de muncă. Ponderea economiei “tenebre”, potrivit studiului realizat de un centru analitic independent², în anul 2013 a constituit 28% din PIB.

Drept rezultat, sistemul a devenit unul deficitar, transferurile de la bugetul de stat pentru acoperirea acestuia înregistrînd o creştere, în anul 2014 faţă de 2012, cu 96,4 mil.lei. Astfel, sistemul de pensii se confruntă cu probleme în aspectul sustenabilităţii financiare, iar nivelul pensiei medii (1087,57 lei în anul 2014) nu acoperă nici măcar minimul de existenţă (1627,1 lei în anul 2014). Avînd în vedere incapacitatea sistemului de a asigura un nivel de trai decent pentru pensionari, dar şi riscurile de sustenabilitate pe termen lung, sînt necesare acţiuni stringente privind durabilitatea sistemului de pensii.

Totodată, sistemul de pensii, la momentul actual, reprezintă un conglomerat destul de complicat, care include elemente atît din sistemul vechi neperformant (multitudinea actelor legislative şi normative ce reglementează modul de calculare diferenţiat pe diverse categorii de pensii), cît şi elemente din sistemul reformat (introducerea evidenţei individuale, elaborarea şi implementarea SI “Protecţia socială” etc.). În acest context, ţinînd cont de factorii ce caracterizează sistemul de pensii în actuala situaţie socioeconomică, auditarea acestui domeniu a fost deosebit de importantă.

În urma studiului preliminar de audit, reieşind din deficienţele şi riscurile identificate, a fost stabilit următorul obiectiv general al auditului: Sistemul de pensii dispune de un cadru legal actualizat şi de un cadru instituţional eficient, ale căror prevederi şi acţiuni ar oferi servicii calitative beneficiarilor de pensii şi ar asigura sustenabilitatea sistemului? Astfel, misiunea de audit a cuprins activităţile şi politicile realizate de către MMPSF, CNAS, MAI şi MA în domeniul asigurării cu pensii în perioada 2012-2014.

Auditul efectuat indică că unele scopuri strategice (asigurarea unui trai decent, crearea fondurilor nestatale de pensii) nu au fost realizate, iar cadrul legislativ-normativ necesită actualizări (de ex. indicatorii utilizaţi la calcularea pensiei). De asemenea, sistemul de pensii prevede condiţii speciale (vîrsta de pensionare, baza de calcul a pensiei) la acordarea pensiei unor categorii de cetăţeni, precum: judecători, procurori, funcţionari publici, deputaţi, membri de guvern, aleşi locali, colaboratori vamali, militari. Potrivit documentelor strategice³, scopul acordării acestor priorităţi a fost evidenţierea şi aprecierea meritelor faţă de stat.

Sistemul instituţional este ramificat şi nu dispune de o bază de date integrală privind numărul total de pensionari şi cheltuielile aferente sistemului de pensii.

Astfel, se denotă prezenţa unor probleme privind sustenabilitatea sistemului, determinate de neîncasarea contribuţiilor calculate (2111,0 mil.lei)⁴ sau a celor posibile, dar şi de efectuarea unor cheltuieli care urmau a fi acoperite din alte surse (30,0 mil.lei).

Totodată, auditul a constatat unele probleme şi deficienţe, cum ar fi:

√ cadrul legislativ-normativ necesită o revizuire, cu ajustarea condiţiilor de pensionare. Politicile elaborate în domeniul asigurării cu pensii sînt compatibile cu obiectivele stabilite în strategiile reformatorii, dar eforturile în vederea obţinerii unor indicatori benefici urmează încă a fi evaluate.

Cadrul legal care reglementează sistemul de pensii este complex, cu multiple modificări şi completări, dispune de norme specifice şi ambigue privind stagiul de cotizare şi venitul asigurat, ce influenţează mărimea pensiei pentru unele categorii de beneficiari.

Condiţiile diferite de stabilire a pensiei în funcţie de categorie, posibilitatea de a opta/trece de la un tip de pensie la altul, dar şi lipsa de corelare a pensiilor cu aporturile la BASS nu asigură respectarea principiului egalităţii;

√ sistemul instituţional existent desfăşoară activităţi de control privind calcularea, raportarea şi acumularea veniturilor BASS, care necesită a fi eficientizate în vederea acoperirii din contribuţii a cheltuielilor aferente pensiilor şi diminuării deficitului BASS. Nerespectarea disciplinei bugetare privind achitarea contribuţiilor şi/sau eschivarea declarării contribuţiilor determină neacumularea veniturilor BASS şi constituie o problemă majoră care afectează sustenabilitatea sistemului. Astfel, activităţile de control realizate în acest sens au confirmat prezenţa fenomenului muncii nedeclarate (15,4 mlrd. lei)⁵ şi a diminuării plăţilor la BASS.

Se atestă că grupurile de lucru mixte (formate din reprezentanţii Procuraturii, MAI, IFPS, CNA), create în scopul prevenirii şi combaterii muncii nedeclarate, şi-au redus semnificativ numărul de controale (de la 224 – în anul 2012, la 15 controale – în 2014), astfel devenind practic nefuncţionale. Potrivit prevederilor legislative în vigoare din anul 2013⁶, la efectuarea controalelor planificate, agentul economic trebuie anunţat din timp, iar în vederea efectuării controalelor inopinate este nevoie de probe concludente privind existenţa cazurilor de încălcare a legislaţiei, ceea ce reduce posibilitatea ISM de a interveni operativ şi efectiv cu acţiuni de prevenire şi combatere a muncii nedeclarate.

Reieşind din bunele practici, sînt necesare măsuri în vederea încurajării participării benevole la formarea veniturilor BASS, dat fiind faptul că contribuţiile acumulate nu sînt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor necesare asigurării cu pensii, astfel încît pentru acoperirea deficitului sînt alocate mijloace financiare de la bugetul de stat.

Totodată, s-a stabilit că cheltuielile planificate/efectuate pentru acoperirea diferenţei de mijloace financiare între pensia calculată pînă la cea minimă, precum şi pentru perioadele necontributive incluse în stagiul de cotizare la calcularea pensiilor (283,1 mil.lei în anul 2014) finanţate din bugetul de stat sînt estimate/ţinute în sumar fără evidenţa lor analitică (lista pensionarilor cu indicarea sumelor necesare). Astfel, nu este asigurată transparenţa sumelor solicitate de la bugetul de stat.

În contextul în care contribuţiile sociale sînt utilizate pentru acoperirea mai multor riscuri, inclusiv de şomaj, sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii poate fi îmbunătăţită prin reducerea celorlalte riscuri. Anual din BASS se suportă cheltuieli pentru acordarea ajutorului de şomaj (în anul 2014 – 30,0 mil.lei). Totodată, măsurile de protecţie socială a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă şi de stimulare a ocupării forţei de muncă urmau a fi finanţate din mijloacele Fondului de şomaj, dar care nu a fost creat⁷;

√ sistemul de control intern al CNAS este funcţional şi asigură acordarea pensiilor pentru limită de vîrstă, totodată acesta necesită îmbunătăţiri în vederea descrierii procedurilor pentru situaţiile specifice şi asigurarea transparenţei decizionale. Mecanismele de stabilire a cuantumului pensiei sînt redate în mai multe acte normative, inclusiv interne, ceea ce condiţionează posibilitatea determinării arbitrare a unor indicatori care sînt utilizaţi în formulele de calcul al pensiei (pînă la 01.01.1999 şi după 01.01.1999).

Pentru indicatorii ce stau la baza calculării pensiei de pînă la 01.01.1999 nu există date automatizate, sînt vulnerabili şi persistă riscul de fraudă la prezentarea documentelor care justifică venitul realizat în această perioadă (prezentarea informaţiilor neveridice). În acest context, auditul consideră necesar ca CNAS să-şi elaboreze criterii la selectarea spre verificare a certificatelor de salariu.

Conform prevederilor legale, începînd cu anul 2019 la calcularea pensiilor pentru limită de vîrstă urmează a fi incluse doar veniturile realizate după 01.01.1999, conţinute în SI al CNAS, cu condiţia confirmării unui stagiu de cotizare de cel puţin 20 de ani, ceea ce va diminua substanţial riscurile implicate.

Totodată, se menţionează că nu este asigurată informarea oficială a solicitantului/beneficiarului de pensie referitor la modul de calculare a pensiei. Astfel, este afectat dreptul beneficiarului de a cunoaşte indicatorii ce au stat la baza determinării pensiei, dar şi de a contesta calcularea unor indicatori incluşi în calculul pensiei;

√ acordarea pensiilor de către MAI şi MA se realizează în baza cadrului legislativ, fără a dispune de reglementări interne actualizate care ar conţine activităţile ce ţin de acest proces. La etapa de transferare a mijloacelor pentru plata pensiilor şi de raportare a cheltuielilor aferente, controlul intern nu a fost eficient. Astfel, neverificarea de către MAI şi MA a corectitudinii mijloacelor băneşti solicitate de către instituţiile financiare în vederea achitării pensiilor a generat formarea soldurilor de mijloace băneşti pe parcursul anului de gestiune. Acestea, la finele perioadei de gestiune, au fost transferate pentru plata pensiilor în avans (de la 0,5 mil.lei pînă la 8,3 mil.lei), cu reflectarea lor la cheltuieli efective;

√ sistemul de pensii nu cuprinde o sistematizare a tuturor cheltuielilor aferente, dar şi a numărului beneficiarilor, ceea ce nu asigură o evidenţă exhaustivă a acestora în vederea evaluării şi monitorizării sistemului. Lipsa unei structuri unice la nivel central şi a unei conlucrări între organele de asigurare cu pensii face imposibilă deţinerea unei informaţii ample ce caracterizează sistemul de pensii.

Pentru îmbunătăţirea activităţilor în domeniu, Raportul de audit conţine un set de recomandări înaintate entităţilor implicate în procesul de acordare a pensiilor, precum şi autorităţilor centrale de specialitate privind elaborarea normelor de determinare a indicatorilor de monitorizare şi evaluare a Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020” aferente sistemului de pensii, examinarea posibilităţii de ajustare a cadrului legislativ-normativ în vederea uniformizării condiţiilor de stabilire a pensiilor, asigurarea transparenţei decizionale la stabilirea pensiilor, asigurarea unei evidenţe exhaustive a cheltuielilor privind sistemul de pensii din Republica Moldova.

__________________________

¹ Asigurarea unui nivel de trai decent presupune atingerea unui standard de viaţă compatibil cu demnitatea umană, care se măsoară prin bunurile şi serviciile de care populaţia dispune şi condiţiile în care trăiesc oamenii.

² Concluzia studiului “Discrepanţa fiscală – o realitate invizibilă“, realizat de Centrul Analitic Independent “Expert-Grup”.

³ Legea nr.166 din 11.07.2012 pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020” (în continuare – Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”).

⁴ Inclusiv datoriile anulate prin amnistia fiscală din 2007.

⁵ Studiu efectuat de German Economic Team Moldova: http://www.get-moldau.de/wordpress/en/publications/policy-papers/ , publicat în iunie 2014.

⁶ Legea nr.131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (în continuare - Legea nr.131 din 08.06.2012).

⁷ Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.14 din 16.06.2015 (în continuare – Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014).

Introducere

Actualmente, sistemul de pensii în Republica Moldova este reglementat de cadrul legislativ-normativ⁸ care determină categoriile de beneficiari, condiţiile de acordare, modul de stabilire, calculare şi plată a pensiilor. Analiza de către audit a evoluţiei sistemului de asigurare cu pensii denotă că acest proces a început a fi reformat în anul 1999⁹, după aprobarea strategiilor şi legilor în domeniu, acestea fiind completate şi modificate pe parcurs.

Mandatul legal şi perioada de audit

Auditul sistemului de pensii a fost efectuat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi¹⁰ şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015¹¹. Misiunea de audit a cuprins activităţile şi politicile realizate de autorităţile responsabile în domeniul asigurării cu pensii, precum şi a evaluat procesele de rigoare din anii 2012-2014.

Informaţie generală privind domeniul auditat

Importanţa sistemului de pensii derivă din drepturile cetăţenilor la asistenţa şi protecţia socială, pentru care statul şi-a asumat activităţi în acest sens, fiind obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, inclusiv prin acordarea serviciilor sociale necesare¹². În acest sens, au fost elaborate şi aprobate strategii şi legi în domeniu, care să garanteze realizarea sarcinilor asumate. Prin urmare, de eficienţa şi eficacitatea activităţilor de a face faţă provocărilor şi diverselor probleme sociale, atît a celor temporare, cît şi a celor de lungă durată, depinde calitatea vieţii unor pături sociale.

În context, auditul a evaluat realizarea scopurilor propuse prin politicile din domeniul social şi strategiile de reformare a sistemului de pensii: Strategia reformei sistemului de asigurare cu pensii din 1998 şi Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020” din 2012, precum şi a analizat activităţile de monitorizare a sustenabilităţii acestui sistem.

Prin urmare, auditul evidenţiază că sistemul de pensii reprezintă un ansamblu de principii, reguli şi părţi implicate în asigurarea unui sprijin material pentru persoanele ajunse la vîrsta de pensionare, în cazul pierderii capacităţii de muncă sau întreţinătorului etc. Totodată, se rezumă că cetăţenii, pentru a beneficia de pensii, urmează să contribuie la sistemul de pensii. Acest sistem necesită echilibru financiar, adică: dispunerea de venituri suficiente pentru oferirea pensiilor şi viceversa, acumularea de venituri pe măsura efectuării cheltuielilor.

La baza creării şi funcţionării sistemului de asigurări sociale şi, respectiv, a sistemului de pensii au stat 7 principii fundamentale înscrise în Legea privind sistemul public de asigurări sociale, după cum urmează: principiul unicităţii, egalităţii, solidarităţii, obligativităţii, contributivităţii, repartiţiei şi autonomiei. Aceste principii garantează realizarea drepturilor şi obligaţiunilor participanţilor la sistemul public de asigurări sociale (contribuabili şi beneficiari), precum şi funcţionalitatea sistemului.

Sistemul de pensii funcţionează în baza modelului solidar de pensii între generaţii şi are ca obiectiv principal acordarea unor prestaţii în bani persoanelor asigurate, aflate în imposibilitatea obţinerii veniturilor salariale în urma anumitor situaţii de risc. Auditul atestă că sistemul de pensii este important din punct de vedere politic, economic şi social, deoarece:

√ asigurarea cu pensii reprezintă partea cea mai semnificativă şi una dintre cele mai importante funcţii asumate de către stat (politic);

√ sistemul de pensii trebuie să furnizeze venituri pensionarilor (economic);

√ este necesară încurajarea participării prin contribuţii a populaţiei, cu menţinerea unui coraport rezonabil între numărul populaţiei ocupate şi numărul persoanelor vîrstnice (social).

Tendinţa de diminuare a coraportului între asiguraţi şi pensionari, precum şi reducerea încrederii cetăţenilor în domeniul asigurărilor sociale au determinat auditul să cuantifice eficienţa şi suficienţa activităţilor privind realizarea obiectivelor la capitolul asigurarea cu pensii de către autorităţile responsabile. Astfel, organele abilitate cu atribuţii de adoptare a politicilor şi de asigurare cu pensii sînt:

√ MMPSF, în calitate de autoritate responsabilă de elaborarea şi implementarea politicii statului în domeniu;

√ CNAS (cu subdiviziunile sale teritoriale – 40 CTAS), responsabilă de gestionarea şi administrarea sistemului de pensii prin intermediul BASS.

De asemenea, potrivit normelor legale există şi alte 6 autorităţi (MA, SIS, DIP, SPPS, MAI şi CNA) care asigură cu pensii unele categorii de beneficiari, cheltuielile fiind finanţate de la bugetul de stat, concomitent cu alocarea mijloacelor financiare pentru întreţinerea acestora.

Tipurile de pensii acordate, precum şi organele responsabile sînt prezentate în Figura nr.1:

Figura nr.1      

Sursă: Elaborată în baza actelor legislativ-normative.

Potrivit prevederilor legale, sînt acordate 18 tipuri de pensii (15 – de CNAS şi 3 – de alte autorităţi) finanţate din BASS şi/sau din BS. În cazul în care asiguratul îndeplineşte condiţiile pentru obţinerea mai multor categorii de pensii, el poate opta pentru o singură categorie¹³. La 31.12.2014 se atestă un număr semnificativ al beneficiarilor de pensie pentru limită de vîrstă (75,8%), comparativ cu celelalte categorii care au fost acordate de subdiviziunile teritoriale ale CNAS.

În scopul evaluării cheltuielilor efective ale sistemului de pensii, auditul a sistematizat informaţia privind numărul de pensionari şi cheltuielile aferente, situaţie prezentată în Tabelul nr.1.

Datele din tabel relevă că ponderea cantitativă cea mai semnificativă (numărul pensionarilor), precum şi calitativă (valoarea pensiilor) revine pensiilor acordate de CNAS. Ponderea beneficiarilor a căror pensie a fost acordată de organele de forţă, în anul 2014, constituie 3,0%, consumînd 9,2% din cheltuielile totale pe sistem, în timp ce aceştia nu contribuie la formarea sistemului de pensii. Astfel, auditul atestă că nu există o corelare între ponderea numărului de pensionari şi a cheltuielilor aferente, situaţie determinată de diferenţierea cuantumurilor pensiilor pe categorii (Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

Criteriile de audit

Pentru auditarea obiectivului stabilit, au fost identificate următoarele surse ale criteriilor de audit:

► Constituţia Republicii Moldova;

► Strategia reformei sistemului de asigurare cu pensii din Republica Moldova;

► Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”, în vederea asigurării funcţionării unui sistem de pensii echitabil şi sustenabil;

► Legea privind pensiile de asigurări sociale de stat;

► Codul european de securitate socială, care garantează acordarea prestaţiilor de bătrîneţe persoanelor protejate ş.a.

De asemenea, Curtea de Conturi a beneficiat de consultaţiile şi asistenţa experţilor antrenaţi în cadrul proiectului Twinning “Consolidarea şi întărirea auditului public extern în Republica Moldova”, cu privire la valabilitatea şi fezabilitatea acestor criterii de audit, precum şi a analizat literatura şi reglementările internaţionale relevante domeniului.

Scopul misiunii de audit

Auditul a avut ca scop analiza eficienţei cadrului instituţional la acordarea pensiilor pentru limită de vîrstă de către CNAS şi a pensiilor pentru vechime în muncă acordate de către MAI şi MA, prin prisma legislaţiei în vigoare şi a posibilităţilor financiare, cu studierea bunelor practici în acest sens.

Obiectivele misiunii de audit

Obiectivul general de audit a fost: Sistemul de pensii dispune de un cadru legal actualizat şi de un cadru instituţional eficient, ale căror prevederi şi acţiuni ar oferi servicii calitative beneficiarilor de pensii şi ar asigura sustenabilitatea sistemului?

Pentru atingerea obiectivului de audit, au fost stabilite următoarele subobiective:

1. Cadrul legislativ-normativ în domeniu asigură atingerea scopurilor strategice, precum şi tratarea univocă şi echitabilă a beneficiarilor de pensii?

2. Sistemul instituţional existent, reieşind din atribuţiile deţinute, asigură un control eficient la calcularea, raportarea şi acumularea veniturilor BASS, necesare acoperirii cheltuielilor privind pensiile şi asigurării sustenabilităţii acestui sistem?

3. Sistemul de control intern din cadrul CNAS asigură acordarea pensiilor pentru limită de vîrstă prin procese şi proceduri clare şi transparente?

4. Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării dispun de un control intern eficient la stabilirea şi plata pensiilor?

Sfera auditului

În scopul obţinerii unei concluzii de audit cu asigurare rezonabilă, reieşind din specificul entităţilor auditate, activităţile de audit s-au axat pe următoarele aspecte:

► cadrul legislativ-normativ care reglementează sistemul de pensii;

► sistemele MFC aferente proceselor de stabilire, calculare şi plată a pensiilor pentru limită de vîrstă (la CNAS) şi de vechime în muncă (la MAI şi MA);

► procesul de estimare a resurselor financiare necesare acoperirii cheltuielilor sistemului de pensii, dar şi de raportare a datelor aferente;

► factorii ce determină sustenabilitatea sistemului de pensii ş.a.

Abordarea de audit

Auditul realizat asupra sistemului de pensii şi-a propus să identifice punctele slabe şi cele forte, precum şi oportunităţile de ajustare a politicilor de asigurare cu pensii. Astfel, abordarea de audit a fost orientată pe probleme (identificarea, analiza şi impactul disfuncţionalităţilor şi problemelor) şi pe sistem (dacă sistemele MFC sînt eficiente). Identificarea, elucidarea, precum şi analiza problemelor au avut ca scop stabilirea cauzelor şi riscurilor asociate deficienţelor constatate, cu formularea concluziilor de rigoare, acestea fiind relevante pentru toate părţile interesate, şi anume: Parlament, Guvern, MF, MMPSF, MA, MAI, CNAS şi alte autorităţi. În acelaşi timp, au fost înaintate recomandări în vederea soluţionării problemelor identificate, eficientizării administrării sistemului de pensii şi îmbunătăţirii funcţionalităţii acestuia, cu alinierea la principiile şi standardele unui management financiar corespunzător.

În scopul obţinerii probelor adecvate şi rezonabile pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor cu privire la organizarea activităţilor entităţilor implicate în administrarea sistemului de pensii, auditul s-a ghidat de procedurile şi tehnicile de audit stabilite în ISSAI 100, ISSAI 300, ISSAI 400, ISSAI 3000 şi ISSAI 3100¹⁴, prin înţelegerea entităţilor auditate şi a mediului acestora, inclusiv a procedurilor de control intern relevante auditului.

Analiza principalilor factori ce determină şi influenţează sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii

În ultimii ani sistemul de pensii se confruntă cu un deficit de mijloace necesare pentru acoperirea cheltuielilor în acest sens. La momentul actual, sustenabilitatea sistemului depinde de mai mulţi factori. Astfel, au fost identificaţi şi analizaţi următorii indicatori, de ordin economic şi social, ale căror valori şi tendinţe, dar şi structură determină durabilitatea sistemului: populaţia vîrstnică; populaţia activă; populaţia ocupată; nivelul emigraţiei, rata natalităţii, rata îmbătrînirii populaţiei; economia “tenebră” etc.

Evaluarea acestor factori este relevantă în vederea identificării posibilităţilor de îmbunătăţire a lor, ţinînd cont de situaţia socioeconomică actuală şi de contextul demografic din Republica Moldova. Datele statistice atestă că coeficientul îmbătrînirii populaţiei¹⁵ în anul 2014 a constituit peste 16,2%, comparativ cu 14,4% în anul 2010 şi cu 13,6% în anul 2000, ceea ce indică o tendinţă de majorare a acestuia. Astfel, se remarcă că o populaţie se consideră “îmbătrînită” atunci cînd ponderea vîrstnicilor depăşeşte 12%¹⁶.

Tendinţa de îmbătrînire a populaţiei va fi şi mai accentuată în următoarele decenii, ţinînd cont de micşorarea ratei natalităţii şi intensificarea migraţiei populaţiei fertile¹⁷. În esenţă, migraţia are efect negativ asupra productivităţii şi ocupării forţei de muncă, ceea ce, în consecinţă, influenţează sustenabilitatea sistemului de pensii. Totodată, potrivit scenariilor pesimiste ale documentelor strategice¹⁸, prognozele demografice către anul 2050 arată că efectivul populaţiei poate să se micşoreze cu pînă la un milion de locuitori, astfel ponderea populaţiei apte de muncă se va diminua cu circa 11-16 puncte procentuale faţă de valorile actuale. În acelaşi timp, ponderea persoanelor care au depăşit pragul actual al vîrstei de pensionare se va majora de la 15,2% pînă la 31,5% în anul 2050. Astfel, creşterea ponderii populaţiei vîrstnice va crea o presiune asupra sistemului de asigurări sociale.

Auditul a analizat raportul dintre numărul populaţiei active, celei ocupate şi a beneficiarilor de pensii (asiguraţi în baza Legii privind pensiile), situaţie redată în Tabelul nr.2.

Datele din tabel indică că, în perioada 2012-2014, numărul populaţiei active şi a persoanelor ocupate s-a majorat, corespunzător, cu 1,5% şi 3,3%, în timp ce numărul total al pensionarilor s-a mărit cu 3,1%, iar cheltuielile pentru plata pensiilor – cu 16,9%. Acest fapt a condus la sporirea presiunii financiare asupra persoanelor ocupate. Deşi nivelul ocupării forţei de muncă este în creştere, se atestă o rezervă de circa 3-5 puncte procentuale, ceea ce indică o posibilă neraportare a unor salarii şi, respectiv, neacumularea unor posibile venituri.

În acelaşi timp, se conturează o îngrijorare cu referire la situaţia în care raportul dintre numărul populaţiei ocupate şi numărul de pensionari (1,77:1) este sub nivelul ţărilor dezvoltate (SUA, Canada, 2:1 şi, respectiv, 3:1)¹⁹, care nu asigură o funcţionare stabilă a sistemului de pensii. Reieşind din cele constatate, auditul atestă că problemele identificate, a căror persistenţă şi consecinţe au fost evaluate, vor avea un impact grav pentru BASS.

În context, analiza indicatorilor ce caracterizează sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii denotă rezerve. Astfel,

• rata de dependenţă (populaţia peste 57/62 ani raportată la populaţia aptă de muncă) este un indicator de amploare şi a avut valori de la 0,24 în 2012 pînă la 0,25 în 2014. Avînd în vedere că acesta este influenţat de schimbările demografice, majorarea lui atestă creşterea cheltuielilor pentru pensie în raport cu PIB şi, respectiv, poate afecta în cele din urmă solvabilitatea unui sistem de pensii;

• inversul ratei angajării (populaţia aptă de muncă²⁰ raportată la populaţia angajată), valorile căruia au fost de 2,06 în 2012 şi de 1,98 în 2014. Micşorarea acestui indicator oferă speranţe în perspectiva sistemului de pensii;

• rata pensionării (numărul pensionarilor raportat la populaţia cu vîrsta de peste 62 ani), de 1,15 în anul 2012 şi de 1,12 în anul 2014. Prin urmare, rezultatul acestei relaţii este, de asemenea, foarte important în determinarea evoluţiei cheltuielilor de pensii în raport cu PIB-ul. Creşterea proporţiei generează o presiune suplimentară asupra cheltuielilor de pensii;

• rata generozităţii (pensia medie raportată la productivitatea muncii) a fost de 0,1 atît în anul 2012, cît şi în anul 2014. Acest indicator măsoară efortul unei generaţii de lucru în raport cu pensia medie.

Creşterea acestor indicatori are efect negativ asupra ponderii cheltuielilor aferente pensiilor în PIB şi, respectiv, asupra sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii. Astfel, cel mai bun indicator al sustenabilităţii sistemului de pensii este raportarea cheltuielilor respective la PIB, indicator care, de fapt, este direct interdependent de indicii de îmbătrînire, migraţie şi productivitate a muncii. De menţionat că, cheltuielile aferente pensiilor în PIB au avut o pondere de 8,1% în anul 2012, iar în 2014 au scăzut pînă la 7,4%, situaţie redată în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. Raportul în cauză poate fi considerat influenţabil de cei patru indicatori importanţi specificaţi anterior, şi anume: rata dependenţei; rata de ocupare; rata pensionării şi rata generozităţii.

Drept rezultat, sistemul se află în deficit, avînd tendinţe de creştere în următorii ani, în timp ce în anul 2014 nivelul pensiei medii²¹ (1087,57 lei) nu acoperea nici măcar minimul de existenţă²² (1627,10 lei). Prin urmare, modelul actual al sistemului de pensii se confruntă cu probleme tot mai mari în asigurarea unor pensii decente. Acest lucru este condiţionat, în mare parte, de scăderea numărului plătitorilor în BASS (de la 656,0 mii în anul 2013 pînă la 552,8 mii în anul 2014)²³, creşterea numărului de pensionari prin îmbătrînirea populaţiei concomitent cu scăderea natalităţii (cu 2,1% în 2014 faţă de 2012)²⁴. Presiunile asupra sistemului de pensionare sînt provocate şi de o rată înaltă a ocupării/remunerării neoficiale a forţei de muncă (30,9% în anul 2013)²⁵ şi a migraţiei populaţiei cu vîrsta aptă de muncă. Soluţionarea acestor probleme este indispensabilă pentru coeziunea socială, dar şi pentru asigurarea pe viitor a sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii.

Aşadar, sustenabilitatea sistemului de pensii este afectată de fenomenele emigraţiei, îmbătrînirii populaţiei şi salariilor neoficiale. Incapacitatea sistemului de a asigura un nivel de trai decent după pensionare şi riscurile de sustenabilitate pe termen lung impun măsuri de atenuare a vulnerabilităţii sistemului de pensii.

_______________________________

⁸ Strategia reformei sistemului de asigurare cu pensii din Republica Moldova, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998 (în continuare – Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998); Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”; Legea nr.156-XIV din 14.10.1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat (în continuare – Legea nr.156-XIV din 14.10.1998); Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale” (în continuare – Legea nr.489-XIV din 08.07.1999); Legea nr.544-XIII din 20.07.1995 cu privire la statutul judecătorului (în continuare – Legea nr.544-XIII din 20.07.1995); Legea asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne nr.1544-XII din 23.06.1993 (în continuare – Legea nr.1544-XII din 23.06.1993); Legea nr.909-XII din 30.01.1992 privind protecţia socială a cetăţenilor care au avut de suferit de pe urma catastrofei de la Cernobîl (în continuare – Legea nr.909-XII din 30.01.1992); Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare a pensiilor de asigurări sociale de stat” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008); Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare şi confirmare a stagiului de cotizare pentru stabilirea pensiilor” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000); Hotărîrea Guvernului nr.78 din 21.02.1994 “Cu privire la modul de calculare a vechimii în muncă, stabilire şi plată a pensiilor şi indemnizaţiilor militarilor, persoanelor din corpul de comandă şi trupele organelor afacerilor interne, a colaboratorilor Centrului Naţional Anticorupţie şi sistemului penitenciar” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.78 din 21.02.1994); 11 acorduri de reciprocitate în sectorul asigurărilor sociale cu 11 state.

⁹ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998; Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

¹⁰ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

¹¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”.

¹² Art.47 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.1994.

¹³ Art.11 alin.(1) din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

¹⁴ ISSAI 300 “Principiile fundamentale ale auditului de performanţă”; ISSAI 400 “Principiile fundamentale ale auditului de conformitate”; ISSAI 3000 “Standarde şi linii directoare pentru auditul performanţei”; ISSAI 3100 “Linii directoare privind auditul de performanţă: Principii de bază - Anexă”.

¹⁵ Raportul dintre populaţia de 60 de ani şi peste, şi numărul total al populaţiei.

¹⁶ Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”.

¹⁷ Conform www.statistica.md, rata natalităţii născuţilor-vii la 1000 locuitori – 11,4% în 2010 şi 10,6% în 2013; populaţia de 15 ani şi peste, aflată la lucru sau în căutare de lucru în străinătate – 138,3 mii – în 2000, 394,5 mii – în 2005, şi 332,5 mii – în 2013.

¹⁸ Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020” identifică 8 soluţii pentru creşterea economică şi reducerea sărăciei.

¹⁹ Population aging and the rising cost of public pensions, John Bongaarts, 2004, nr.185, http://www.popcouncil.org/uploads/pdfs/wp/185.pdf

²⁰ Populaţia între 15 şi 61 ani.

²¹ Raport statistic privind numărul de pensionari aflaţi la evidenţa organelor de asigurări sociale de stat şi suma pensiilor stabilite lunar în anul 2014.

²² www.statistica.md

²³ Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014.

²⁴ www.statistica.md, 2012 – 39435 născuţi vii, 2014 – 38616 născuţi vii.

²⁵ Measures to reduce informal employment in Moldova, Berlin/Chişinău, June 2014, http://get-moldau.de/download/policypapers/2014/PP_04_2014_en.pdf

Constatări, concluzii şi recomandări

Subobiectivul de audit 1: Cadrul legislativ-normativ în domeniu asigură atingerea scopurilor strategice, precum şi tratarea univocă şi echitabilă a beneficiarilor de pensii?

Strategiile ce vizează sistemul de pensii prevăd atingerea unor indicatori esenţiali, a căror evaluare devine dificilă în condiţiile în care nu există o modalitate exhaustivă de determinare şi monitorizare a acestora. Prin elaborarea şi aprobarea strategiilor ce vizează sistemul de pensii, statul şi-a stabilit programe sociale şi indicatori economici care urmau a fi atinşi în mod etapizat. Astfel, Strategia reformei sistemului de asigurare cu pensii din Republica Moldova²⁶, aprobată în anul 1998, a avut ca scop: asigurarea unui sprijin material adecvat la bătrîneţe; asigurarea respectării principiului echităţii sociale; asigurarea unui sistem financiar echilibrat; crearea unui sistem de asigurare cu pensii convenabil tuturor generaţiilor.

Referitor la implementarea acestei strategii, se denotă că tendinţa principală a reformei sistemului de pensii a fost reorientarea de la un sistem bazat pe asistenţă socială la unul fundamentat pe asigurare socială, care s-a realizat prin modificarea unor cerinţe obligatorii de pensionare. De menţionat că, potrivit acestei strategii, au fost realizate următoarele:

- majorarea treptată a vîrstei de pensionare şi a stagiului de cotizare atît pentru femei, cît şi pentru bărbaţi²⁷. Astfel, la 1 iulie 2011 a fost iniţiată unificarea vîrstei de pensionare pentru toate categoriile de pensionari, cu aducerea la vîrsta standard de pensionare de 62 ani pentru bărbaţi şi de 57 ani pentru femei. De asemenea, a fost majorat pe etape stagiul necesar de cotizare de la 30 de ani la 35 ani pentru toate categoriile de pensii²⁸, anual cu 6 luni pînă în anul 2020, cu excepţia pensiilor de invaliditate şi de urmaş. În context, se relevă că prevederile referitor la majorarea stagiului de cotizare pentru femei au fost declarate neconstituţionale²⁹;

- anularea condiţiilor avantajoase de pensionare prin lichidarea pensiilor pentru vechime în muncă, acordate lucrătorilor din domeniul ocrotirii sănătăţii şi din învăţămînt³⁰;

- plafonarea, din anul 2008, a venitului din care se calculează contribuţiile individuale de asigurări sociale³¹;

- diferenţierea pe categorii de plătitori a cotelor contribuţiei de asigurări sociale³²;

- introducerea, din anul 2000, a evidenţei individuale în sistemul public de asigurări sociale pentru perioadele din 1999³³;

- redistribuirea tarifului contribuţiei de asigurări sociale de la angajator către angajat;

- elaborarea şi implementarea Sistemului Informaţional unic “Protecţia Socială” etc.

În vederea susţinerii reale a cuantumului pensiilor stabilite, începînd cu 1 aprilie 2003 pensiile au fost supuse anual indexării³⁴, al cărei coeficient este stabilit în funcţie de creşterea anuală a indicelui preţurilor de consum şi a salariului mediu pe ţară pentru anul precedent.

Auditul menţionează că, reieşind din faptul că sistemul de pensii rămîne unicul mod de protecţie a persoanelor ajunse în etate, în anul 1999 a fost prevăzută crearea fondurilor nestatale de pensii³⁵, adică a celor private, lucru care nu a fost realizat.

Începînd cu anul 2012, prin Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020” a fost stabilită drept prioritate obţinerea unui “Sistem de pensii echitabil şi sustenabil”, în scopul asigurării unui trai decent după pensionare tuturor categoriilor de pensionari. Acest obiectiv urmează a fi îndeplinit prin modernizarea actualului sistem solidar de pensii şi analiza oportunităţii de implementare a unui sistem cumulativ, astfel încît contribuţiile de asigurări sociale să fie investite în loc de imediat cheltuite pentru achitarea prestaţiilor către pensionari.

Impactul realizării acestei Strategii urmează a fi obţinut pînă în anul 2020, prin atingerea unor indicatori importanţi care pe parcurs vor fi evaluaţi şi monitorizaţi, cum ar fi: nivelul minim al ratei de înlocuire a salariilor cu pensii; creşterea raportului dintre pensia medie pentru limită de vîrstă şi minimul de existenţă pentru pensionari; reducerea ratei de sărăcie absolută a pensionarilor; reducerea ratei deficitului BASS etc.

Auditul menţionează că, potrivit Strategiei în cauză, impactul implementării reformei în sistemul de pensii urmează a fi evaluat intermediar după anul 2015, cînd se încheie prima etapă a Strategiei. În context, auditul relevă că Cancelaria de Stat este instituţia principală responsabilă de coordonarea, monitorizarea şi evaluarea Strategiei şi avea sarcina să transpună priorităţile prevăzute de aceasta într-un plan consolidat de acţiuni. Asigurarea coordonării şi raportării acţiunilor de realizare a priorităţilor prevăzute în cadrul sistemului de pensii revine MMPSF.

În urma analizei indicatorilor obţinuţi în anii 2011-2014, auditul a constatat că MMPSF nu dispune de o modalitate de calculare a unor indicatori stabiliţi (rata de înlocuire a salariilor cu pensii; rata sărăciei absolute a pensionarilor; rata deficitului BASS (faţă de media de 1% în anii 2006-2010)), ceea ce compromite veridicitatea datelor de progres raportate electronic Cancelariei de Stat.

Cadrul legislativ-normativ ce reglementează sistemul de pensii lasă loc de interpretări, care pot condiţiona inechitate între beneficiarii de pensii. Unul dintre principiile care stă la baza organizării şi funcţionării sistemului public de asigurări sociale este principiul egalităţii, care are drept scop asigurarea pentru toţi participanţii (contribuabili şi beneficiari) a unui tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege³⁶.

Auditul relevă că cadrul legislativ-normativ actual prevede condiţii şi modalităţi speciale de stabilire a pensiei pentru unele categorii de cetăţeni, precum: judecători, procurori, funcţionari publici, deputaţi, membri de guvern, aleşi locali, colaboratori vamali. Acestor categorii le-au fost acordate unele facilităţi în aspectul reducerii vîrstei de pensionare şi a stagiului de cotizare. Potrivit documentelor strategice³⁷, “scopul acordării acestor priorităţi a fost evidenţierea şi aprecierea meritelor faţă de stat”, însă, în condiţiile trecerii la economia de piaţă, aceste principii îşi pierd actualitatea. Auditul subliniază că pentru unele categorii de beneficiari deja au fost întreprinse măsuri legale de unificare a vîrstei de pensionare şi a stagiului de cotizare, a căror implementare se va finaliza către anul 2034 (de ex.: pensiile pentru procurori).

Totodată, misiunea de audit menţionează importanţa şi a unui alt principiu al funcţionării sistemului de asigurări sociale, inclusiv a sistemului de pensii, şi anume cel al contributivităţii³⁸, care presupune că drepturile de asigurări sociale se cuvin pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite. Însă, principiul respectiv nu se aplică în cazul stabilirii şi calculării a 3 tipuri de pensii din 18 existente (pensiile acordate pentru militari de către organele de forţă). Această situaţie nu asigură pe deplin principiul egalităţii, care garantează tuturor participanţilor la sistemul public (contribuabili şi beneficiari) o tratare nediscriminatorie în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege. Circumstanţele date generează lipsa interdependenţei directe între mărimile pensiilor şi mărimile contribuţiilor achitate de fiecare persoană asigurată, lipsă cauzată de nerespectarea principiului echităţii sociale³⁹ pe care s-a axat reformarea sistemului de pensii, care prevedea ca majoritatea cetăţenilor să beneficieze de prestaţii sociale în funcţie de aportul lor la sistemul de pensii.

O abordare specifică, în opinia auditului, se aplică şi în cazul stabilirii pensiilor pentru militari, persoanele din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne. Pentru aceşti beneficiari au fost elaborate norme legale separate de stabilire a pensiei în condiţii specifice. Astfel, legislaţia respectivă nu prevede vîrstele de pensionare necesare obţinerii dreptului la pensie. Pentru a beneficia de o pensie pentru vechime în muncă (care înregistrează cea mai mare pondere din toate tipurile stabilite de organele abilitate), criteriul de bază este atingerea vechimii în muncă, care din 1 iulie 2015 este de 22,5 ani⁴⁰, ceea ce determină pensionarea la vîrsta de 40-45 ani, în timp ce aceste persoane se consideră apte de muncă pînă la 61 ani. Totodată, avînd în vedere că o lună de serviciu ca militar⁴¹ se consideră ca 1,5 luni, 2 luni sau 3 luni de vechime în muncă, datorită unor condiţii avantajoase, auditul a identificat pensionari cu vîrsta de 30-35 ani.

Analiza mărimii pensiei pe categorii de beneficiari, la situaţia din 31.12.2014, achitate din BASS, denotă că 90% din pensionari beneficiau de pensii în cuantum mai mic decît nivelul minim de existenţă, dintre care 68% au fost beneficiarii pensionaţi pentru limită de vîrstă. Totodată, pensia medie pentru limită de vîrstă este mai mică, comparativ cu alte categorii (Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit). Acest fapt este cauzat de condiţiile avantajoase la stabilirea unor categorii de pensii, cum ar fi modul de calculare şi perioada contributivă luată în calcul.

De asemenea, există condiţii speciale pentru unele categorii de pensii⁴², cum ar fi recalcularea pensiei judecătorilor, ceea ce condiţionează majorarea cuantumului acesteia de la 6,0 mii lei în 2014 pînă la 14,0 mii lei în anul 2016, sau de 2,3 ori.

Condiţiile speciale⁴³ condiţionează majorarea cuantumului pensiei pentru unele categorii de beneficiari şi pot genera riscul lipsei interdependenţei între mărimea pensiei stabilite şi mărimea contribuţiilor achitate de pensionari. Rezultat al analizei corelaţiei dintre aportul la BASS şi cuantumul pensiilor stabilite pentru limită de vîrstă, comparativ cu pensiile unor categorii de cetăţeni, auditul a constatat următoarele:

• cadrul legislativ-normativ nu asigură achitarea prestaţiilor sociale echitabile în corelaţie cu aportul beneficiarilor de pensii. Astfel, asigurarea respectării principiului echităţii sociale este unul din scopurile principale ale Strategiei reformei sistemului de asigurare cu pensii din Republica Moldova⁴⁴, ceea ce înseamnă că majoritatea cetăţenilor vor beneficia de pensii în funcţie de aportul lor la sistemul de pensii. Dezechilibrul între contribuţia la BASS şi mărimea pensiei, pe lîngă alţi factori, a determinat necesitatea reformării sistemului de asigurare cu pensii.

Urmare a examinării condiţiilor necesare de stabilire a pensiei pentru limită de vîrstă şi a celor privind acordarea altor categorii de pensii, se atestă o abordare diferită. Astfel, condiţiile minime de stabilire a pensiilor, adică a stagiului de cotizare necesar şi a veniturilor incluse la calcularea pensiilor⁴⁵, diferă de la o categorie la alta, după cum este redat în Tabelul nr.3.

Datele din tabel atestă că cele mai dezavantajate sînt persoanele care beneficiază de pensie pentru limită de vîrstă, deoarece acestora la determinarea mărimii pensiei li se iau în calcul veniturile realizate în tot stagiul de cotizare. Astfel, modalitatea de includere în calculul pensiei a veniturilor realizate influenţează cuantumul pensiei, deoarece perioadele mari sau îndepărtate fac ca veniturile să fie mai mici şi să-şi piardă din actualitate şi, respectiv, să genereze un cuantum mai mic al pensiei.

Totodată, unele categorii de pensionari au posibilitatea de reexaminare a pensiilor ori de transferare periodică de la o categorie de pensie la alta şi invers, ceea ce determină obţinerea unei pensii mai mari, ca urmare a majorării/actualizării veniturilor din ultima perioadă.

Asigurarea insuficientă a sistematizării tututor datelor aferente sistemului de pensii în vederea evaluării şi monitorizării sistemului

Auditul relevă că informaţiile privind numărul de pensionari aflaţi în evidenţa fiecărui organ abilitat cu dreptul de acordare a pensiei, precum şi cheltuielile efective privind plata pensiilor sînt raportate separat de fiecare instituţie MF şi BNS, pe cînd CNAS raportează inclusiv MMPSF şi Guvernului.

Astfel, auditul remarcă că aceste informaţii nu sînt totalizate/integrate într-un sistem unic, ceea ce determină lipsa unei informaţii exhaustive privind numărul şi cheltuielile sistemului de pensii din Republica Moldova. Pentru deţinerea unei situaţii obiective şi relevante privind drepturile de pensii acordate, precum şi costurile acestora, auditul consideră necesară instituirea unei structuri unice la nivel central, care ar asigura monitorizarea, raportarea şi evaluarea activităţii de acordare a pensiilor.

Urmare a analizei de audit a relaţiilor organelor care asigură cetăţenii cu pensii, se evidenţiază următoarele:

■ absenţa unei structuri unice la nivel central, care să asigure elaborarea politicilor în domeniu; ghidarea implementării politicilor; monitorizarea, raportarea şi evaluarea activităţii de stabilire şi plată a pensiilor;

■ lipsa de conlucrare între organele de asigurare cu pensii şi a unei abordări comune/unitare privind procesul de automatizare/prelucrare a datelor în sistemele informaţionale, ceea ce va face dificilă generarea, pentru sistemul de pensii, a unui raport cu principalii indicatori.

Această situaţie determină lipsa unor informaţii sistematizate privind cheltuielile reale aferente tuturor categoriilor de pensii, numărul efectiv de pensionari în Republica Moldova, precum şi alţi indicatori relevanţi.

Concluzii:

Funcţionarea sistemului de pensii este însoţită de prevederi strategice, unii indicatori fiind realizaţi, alţii fiind în derulare. Totodată, lipsa modalităţii de determinare a indicatorilor de monitorizare şi evaluare determină riscul raportării eronate a datelor ce caracterizează realizarea obiectivelor specifice.

Caracterul ambiguu al normelor legale ce reglementează sistemul de pensii, elaborate încă în anul 1993, au suportat pe parcurs multiple completări/modificări, conţinînd prevederi specifice şi confuze. Totodată, condiţiile diferite de stabilire a pensiei în funcţie de categorie, în lipsa corelării cu aporturile la formarea BASS determină decalaje între cuantumul diverselor tipuri de pensii.

Sistemul de pensii nu este însoţit de date integrale aferente pensiilor acordate, acestea nefiind încorporate într-un sistem unic central, ce ar oferi o imagine per ansamblu a numărului de pensionari pe categorii şi a cheltuielilor suportate în acest sens.

Recomandări Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei:

1. Să elaboreze norme de determinare a indicatorilor de monitorizare şi evaluare, stabiliţi în Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”, care vor asigura o raportare amplă a datelor privind realizarea obiectivelor proprii sistemului de pensii (rata de înlocuire a salariilor cu pensii; rata sărăciei absolute a pensionarilor; rata deficitului BASS (faţă de media de 1% în anii 2006-2010)).

2. Să examineze posibilitatea ajustării cadrului legislativ-normativ în vederea uniformizării modalităţii de calcul al pensiilor pentru unele categorii de pensionari.

_______________________________

²⁶ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998.

²⁷ Art.41 şi art.42 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

²⁸ Legea nr.56 din 09.06.2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

²⁹ Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.27 din 20.12.2011 “Privind controlul constituţionalităţii unor legi de modificare a condiţiilor de asigurare cu pensii şi alte plăţi sociale pentru unele categorii de salariaţi”.

³⁰ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998; art.57 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

³¹ Legea nr.252-XVI din 22.11.2007 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

³² Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2009 nr.262-XVI din 11.12.2008.

³³ Hotărîrea Guvernului nr.418 din 03.05.2000 “Cu privire la crearea Registrului de stat al evidenţei individuale în sistemul public de asigurări sociale”.

³⁴ Legea nr.146-XV din 27.03.2003 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

³⁵ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998.

³⁶ Art.3 lit.b) din Legea nr.489 din 08.07.1999.

³⁷ Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”.

³⁸ Art.3 lit.b) din Legea nr.489 din 08.07.1999.

³⁹ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998.

⁴⁰ Art.13 din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993. În fiecare an ulterior, vechimea în serviciu se majorează pînă la atingerea vechimii în serviciu de 25 de ani în anul 2020.

⁴¹ Pct.8 din Hotărîrea Guvernului nr.78 din 21.02.1994.

⁴² Art.32 din Legea nr.544-XIII din 20.07.1995.

⁴³ Art.32 din Legea nr.544-XIII din 20.07.1995.

⁴⁴ Hotărîrea Parlamentului nr.141-XIV din 23.09.1998.

⁴⁵ Pentru a beneficia de pensie pentru limită de vîrstă în cuantum integral, în 2014 era necesar de un stagiu de cotizare de 30 ani pentru femei şi 32 ani pentru bărbaţi. Pentru a beneficia de pensie de deputat sau membru de Guvern, era nevoie de un stagiu de cotizare de cel puţin 2 ani în calitate de deputat în Parlament sau membru de Guvern din totalul stagiului de 30, respectiv, 32 ani, vîrsta de pensionare fiind aceeaşi – 57 ani pentru femei şi 62 ani pentru bărbaţi. Procurorii şi funcţionarii publici trebuiau să contribuie la BASS cel puţin 15 ani în funcţia de procuror şi, respectiv, în serviciul public din totalul de 28 ani şi, respectiv, 30/32 ani; aleşii locali – 8 ani în serviciul public din total de 30/32 ani; judecătorii – 12,5 ani în serviciu din totalul de 20 ani.

⁴⁶ Art.4 din Legea nr.328 din 23.12.2013 privind salarizarea judecătorilor.

Subobiectivul de audit 2: Sistemul instituţional existent, reieşind din atribuţiile deţinute, asigură un control eficient la calcularea, raportarea şi acumularea veniturilor BASS, necesare acoperirii cheltuielilor privind pensiile şi asigurării sustenabilităţii acestui sistem?

Majorarea deficitului financiar, urmare a prevalării cheltuielilor pentru prestaţiile sociale asupra veniturilor, determină sporirea necesităţii de acoperire a acestora din BS şi menţine riscul vizavi de sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii. Potrivit normelor legale⁴⁷, pensiile de asigurări sociale calculate de către CNAS se plătesc din veniturile aferente contribuţiilor angajatorilor (22%, 23% şi 33%), contribuţiilor asiguraţilor (6%), transferurilor de la bugetul de stat, precum şi din alte venituri. Auditul denotă că veniturile acumulate din contribuţiile achitate de angajatori nu sînt distribuite pe riscuri sociale (pensii, indemnizaţii, ajutor de şomaj etc.), deoarece cadrul legal⁴⁸ nu reglementează aspectele date, acestea utilizîndu-se pentru acoperirea tuturor plăţilor. Prin urmare, acest fapt nu asigură capacitatea de monitorizare a utilizării şi disponibilităţii mijloacelor financiare pe tipuri de plăţi sociale.

Analiza rapoartelor privind executarea BASS pentru perioada 2012-2014 denotă că posibilităţile de acoperire din sursele proprii ale BASS a necesarului de mijloace financiare pentru plăţile sociale se diminuează, astfel constatîndu-se majorarea deficitului, acesta fiind acoperit din BS, situaţie redată în figura de mai jos.

Figura nr.2

Sursă: Rapoartele privind executarea BASS pentru perioada 2012-2014.

Datele din figură atestă că transferurile de la BS pentru acoperirea deficitului BASS au înregistrat o creştere cu 96,4 mil.lei (de la 1025,1 mil.lei în anul 2012 pînă la 1121,5 mil.lei în 2014), ceea ce relevă că sistemul de pensii nu este unul sustenabil din punct de vedere financiar.

Plăţile din contribuţii sociale nu sînt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor aferente pensiilor, astfel încît acestea sînt suplimentate cu transferuri de la BS. După epuizarea fondului de rezervă al BASS (anul 2009), de la BS sînt alocate anual mijloace finaciare pentru acoperirea deficitului BASS. În context, dezechilibrul dintre veniturile şi cheltuielile BASS afectează, implicit, şi BS, iar transferurile pentru acoperirea deficitului atestă un trend de sporire.

Conform rezultatelor executării, BASS a înregistrat în anii 2012 şi 2013 un deficit de 33,7 mil.lei şi, corespunzător, de 126,3 mil.lei, deşi transferurile BS pentru acoperirea deficitului BASS au constituit 1025,1 mil.lei şi, respectiv, 1005,6 mil.lei. Exerciţiul bugetar 2014, reieşind din transferurile realizate de la BS (1121,5 mil.lei), a fost încheiat cu un excedent în sumă de 9,3 mil.lei, care, potrivit prevederilor legale⁴⁹, este tranzitoriu pe anul bugetar următor şi, respectiv, urmează a fi utilizat la acoperirea deficitului în limitele prevăzute de legea bugetară anuală. Grafic rezultatele executării BASS în anii 2012-2014 se prezintă în continuare.

Figura nr.3      

Sursă: Rapoartele privind executarea BASS pe anii 2012-2014.

Astfel, veniturile BASS au fost influenţate esenţial de neîncasarea integrală a contribuţiilor în sistemul de asigurări sociale, odată cu:

√ neonorarea de către contribuabili a obligaţiilor faţă de BASS, cu amplificarea restanţelor acestora (datoriile la 31.12.2014 constituiau 1142,2 mil.lei, inclusiv pentru luna decembrie 2014 – 827,0 mil.lei) ⁵⁰;

√ stingerea, în baza hotărîrilor instanţelor judecătoreşti şi normelor legale⁵¹, a unor obligaţiuni fiscale ale contribuabililor, fără a fi compensate (20,9 mil.lei, inclusiv 10,5 mil.lei în anul 2014; 8,1 mil.lei – în 2013; 2,3 mil.lei – în 2012);

√ neînregistrarea tuturor posibililor contribuabili care au obligaţia de a participa la formarea BASS;

√ nedeclararea regulamentară de către contribuabili a obligaţiunilor la BASS.

Totodată, auditul relevă că datoriile anulate prin amnistia fiscală din 2007⁵² au fost în sumă de 947,9 mil.lei (inclusiv: contribuţii datorate de angajator – 514,3 mil.lei; contribuţii individuale – 221,1 mil.lei; penalităţi şi amenzi – 212,5 mil.lei).

Astfel, nu au fost încasate şi, respectiv, utilizate pentru onorarea obligaţiunilor BASS mijloace financiare considerabile, acestea fiind trecute la stingerea datoriilor contribuabililor, fără determinarea sursei compensatorii. În contextul cadrului legal⁵³, care prevede că neachitarea contribuţiilor nu trebuie să afecteze beneficiarii de prestaţii sociale, va determina în perioadele viitoare majorarea transferurilor de la BS pentru acoperirea deficitului BASS.

În aceeaşi ordine de idei, auditul evidenţiază că din BASS sînt suportate anual cheltuieli de circa 30,0 mil.lei pentru acordarea drepturilor şomerilor, în timp ce măsurile de protecţie socială a acestor persoane şi de stimulare a ocupării forţei de muncă urmau a fi finanţate din mijloacele Fondului de şomaj, care însă nu a fost creat⁵⁴, fapt ce influenţează sustenabilitatea sistemului de pensii.

La fel, auditul menţionează că statul, prin intermediul BASS, îşi onorează obligaţiunile asumate faţă de unele categorii de beneficiari de pensii, cu compensarea cheltuielilor de la BS⁵⁵, care în anul 2014 au constituit:

• 127,5 mil.lei pentru acoperirea cheltuielilor, în proporţie de 50%, aferente pensiilor unor categorii de beneficiari avantajaţi (membri de Guvern, deputaţi, funcţionari publici, aleşi locali, judecători, procurori şi angajaţi ai culturii);

• 64,5 mil.lei – plata pensiei, în proporţie de 100%, pentru alte două categorii de pensionari (participanţii la lichidarea consecinţelor avariei de la C.A.E. Cernobîl şi militarii în termen).

În acest context, auditul a evaluat modul de justificare a cheltuielilor specificate, deoarece acoperirea acestora este garantată de BS. Rezultatul evaluărilor denotă că, CNAS, potrivit reglementărilor interne⁵⁶, estimează anual necesarul de mijloace financiare în funcţie de numărul de beneficiari, mărimea medie a pensiei, indicatorii bugetelor din perioadele anterioare, indicele de indexare pentru anul următor. Astfel, lipsa evidenţei analitice a unor cheltuieli solicitate/finanţate de la BS nu asigură transparenţa procesului. Auditul a constatat că, CNAS planifică şi solicită mijloace financiare din BS şi pentru acoperirea diferenţei între pensia calculată şi cea minimă⁵⁷, precum şi a cheltuielilor aferente perioadelor necontributive incluse în stagiul de cotizare.

Potrivit informaţiilor furnizate de entitate, “cheltuielile pentru acoperirea diferenţei de mijloace financiare între pensia calculată pînă la cea minimă se planifică reieşind din datele trimestriale extrase din sistemul informaţional al CNAS ce atestă numărul beneficiarilor şi diferenţa achitată de mijloace financiare între pensia stabilită pînă la pensia minimă”.

Cu referire la justificarea mijloacelor financiare solicitate de la BS (283,1 mil.lei – în anul 2014), auditul denotă că CNAS nu dispune de o evidenţă separată în baza listei beneficiarilor a căror pensie conţine diferenţa dintre cuantumul pensiei calculate şi cea minimă sau partea din pensie aferentă perioadei necontributive etc.

Pentru compensarea veniturilor neîncasate din plăţile contributive ale angajatului în BASS, urmare a lichidării agentului economic (angajatorului) odată cu achitarea pensiilor foştilor angajaţi ai acestuia, precum şi altor categorii de beneficiari de pensii⁵⁸, CNAS nu are stabilite mecanisme de estimare/planificare a cheltuielilor necesare. În context, actele legislative nu prevăd expres sursa de finanţare a lor, în timp ce, potrivit Legii privind sistemul public de asigurări sociale⁵⁹, “nedepunerea contribuţiei de asigurări sociale de către angajator nu afectează plata drepturilor cuvenite asiguraţilor”.

Notă: CNAS a înaintat propuneri de modificare a cadrului legal, însă pînă în prezent acestea nu au fost promovate.

Conform motivaţiilor entităţii, cheltuielile respective nu se regăsesc separat în notele privind elaborarea proiectului Legii BASS, fiind incluse la componenta pensii pentru limită de vîrstă, care se achită din veniturile BASS acumulate din contribuţii. Acest fapt denotă că necuantificarea şi, respectiv, neplanificarea separată a cheltuielilor menţionate poate genera majorarea deficitului BASS.

Majorarea deficitului BASS este determinată şi de nerespectarea disciplinei bugetare privind achitarea contribuţiilor. Astfel, datoriile contribuabililor faţă de BASS rămîn o problemă sensibilă la capitolul venituri. În urma verificărilor de audit, se relevă că unii contribuabili continuă să nu-şi onoreze obligaţiunea de achitare a contribuţiilor de asigurări sociale în termenele legal stabilite, ca rezultat fiind generate datorii care, la situaţia din 31.12.2014, constituiau 1142,2 mil.lei, pe cînd la 01.01.2012 acestea înregistrau 851,6 mil.lei. Totodată, s-au majorat şi datoriile cu risc de nerecuperare, luate în evidenţă specială de CNAS în baza deciziilor de luare în evidenţă specială recepţionate de la IFPS, ajungînd în perioada menţionată pînă la 142,6 mil.lei, de la 83,5 mil.lei.

Urmare a analizei evoluţiei în anul 2014 a principalilor indicatori ce determină formarea restanţelor la BASS, auditul menţionează că obligaţiunile calculate ale contribuabililor au înregistrat o sporire cu 10,2%, pe cînd achitările – cu numai 8,2%, generînd creşterea datoriei faţă de BASS (cu 34,1%). Astfel, ritmul de acumulare a contribuţiilor la BASS este mai mic cu 25,9 puncte procentuale decît ritmul de creştere a restanţelor.

În contextul celor menţionate⁶⁰, în situaţia în care, indiferent de faptul achitării creanţelor faţă de BASS, salariaţii vor beneficia pe viitor de toate drepturile pentru prestaţiile de asigurări sociale, se formează un dezechilibru între veniturile şi cheltuielile acestui buget şi, respectiv, fiind afectată sustenabilitatea sistemului.

Intensificarea şi eficientizarea activităţilor de control privind acumularea veniturilor din contribuţii sînt necesare pentru acoperirea cheltuielilor de pensii şi constituie un factor esenţial în asigurarea sustenabilităţii financiare a acestui sistem. Ca rezultat al realizării auditurilor anterioare⁶¹, Curtea de Conturi a constatat posibile situaţii de achitare a salariilor nedeclarate oficial şi neasigurarea unui control eficient de către autorităţile competente în vederea raportării şi achitării contribuţiilor la BASS. Ponderea economiei nedeclarate în Republica Moldova, potrivit studiului realizat de un centru analitic independent⁶², a crescut în ultimul deceniu, atingînd 28% din PIB în 2013, astfel încît se deţin date aproximative despre situaţia reală a productivităţii muncii. Problema economiei “tenebre” s-a accentuat în perioadele de crize economice şi a stimulat eschivarea declarării salariilor la valoarea reală, respectiv, a contribuţiilor la BASS, afectînd sustenabilitatea financiară a acestui buget.

La acest capitol auditul relevă că, potrivit normelor stabilite, de mărimea contribuţiilor achitate⁶³ depinde mărimea pensiilor, iar nerealizarea obligaţiilor legale de către angajator privind declararea/transferarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat influenţează direct cuantumul acestei prestaţii sociale.

Conform unui alt studiu realizat în anul 2014⁶⁴, se estimează că 30,9% din populaţia încadrată în muncă este angajată informal, fie în condiţiile neînregistrării angajării, fie prin declararea parţială a retribuţiilor, fiind nedeclarate salarii în valoare estimată la 15,4 mlrd. lei.

Auditul, în contextul cadrului juridic şi instituţional, a analizat şi identificat organele abilitate cu dreptul de a efectua controale în domeniu. Astfel, potrivit normelor legale:

► Serviciul Fiscal de Stat exercită controlul corectitudinii calculării şi virării în termen a contribuţiilor la BASS⁶⁵;

► Inspectoratul de Stat al Muncii efectuează controlul de stat asupra respectării actelor legislative şi altor acte normative în domeniul muncii⁶⁶;

► Casa Naţională de Asigurări Sociale are dreptul de control⁶⁷ asupra: calculării şi plăţii indemnizaţiilor de asigurări sociale; autenticităţii actelor ce confirmă stagiul de muncă şi venitul asigurat; veridicităţii dărilor de seamă referitoare la BASS şi corectitudinii utilizării mijloacelor virate la acest buget; constatării contravenţiilor⁶⁸ pentru încălcările ce ţin de calcularea, declararea şi transferarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat.

În contextul atribuţiilor ce le revin CNAS şi IFPS în administrarea veniturilor BASS, există riscuri în gestionarea eficientă a plăţilor BASS, determinate de formarea datoriilor şi penalităţilor calculate.

Analiza rezultatelor activităţii acestor organe, în baza informaţiilor solicitate şi prezentate auditului, denotă următoarele.

Organele Serviciului Fiscal de Stat, în anii 2012-2014, au efectuat 3277 de controale, fiind estimate şi calculate suplimentar obligaţiuni faţă de BASS în sumă de 8,5 mil.lei. În unele cazuri munca neoficială este depistată, amenzile vizîndu-i doar pe angajatori, care sînt sancţionaţi maximum cu 500 unităţi convenţionale⁶⁹, în timp ce angajaţii nu pot fi sancţionaţi legal, deşi sînt parte a procesului de angajare/remunerare neoficială.

În scopul eficientizării activităţilor de control pentru combaterea “salariilor în plic”, în luna mai 2015 a fost semnat un acord de colaborare între Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Inspectoratul de Stat al Muncii, Inspectoratul General de Poliţie şi Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova. Acesta prevede efectuarea pe viitor a controalelor în comun, în vederea combaterii fenomenului “munca la negru”.

În contextul asigurării legalităţii angajării în cîmpul muncii şi retribuirii angajaţilor, Inspectoratul de Stat al Muncii, în perioada 2012-2014, a efectuat 9928 de controale, numărul acestora majorîndu-se cu 624 de controale în anul 2014, faţă de anul 2012, în timp ce numărul proceselor-verbale cu privire la contravenţii s-a diminuat (cu 484 de procese-verbale). Valoarea medie a unei amenzi aplicate de către ISM s-a dublat în anul 2014, comparativ cu 2012, reieşind din noile amendamente la Codul contravenţional, prin care au fost mărite amenzile pentru încălcarea legislaţiei muncii, inclusiv pentru achitarea salariilor “în plic”⁷⁰.

Notă: În scopul eficientizării activităţilor de control privind munca nedeclarată cu achitarea “salariilor în plic”, Inspectoratul de Stat al Muncii a încheiat la 7 iulie 2015 cu CNAS un Acord de colaborare privind accesul la SI “Protecţia Socială”, ceea ce va permite deţinerea informaţiei aferente numărului de angajaţi raportaţi şi contribuţiilor achitate.

Totodată, se menţionează că, în urma introducerii unui nou articol în Codul muncii, “Interzicerea muncii nedeclarate”⁷¹, în scopul prevenirii şi combaterii muncii informale/nedeclarate, în septembrie 2012 au fost formate grupuri teritoriale de lucru mixte din reprezentanţii Procuraturii, MAI, IFPS şi CNA. Astfel, inspectorii de muncă, în colaborare cu membrii grupurilor teritoriale, în anul 2012 au efectuat 224 de controale, iar în 2014 – doar 15, ceea ce denotă că acestea devin mai puţin funcţionale. Potrivit motivaţiilor ISM, odată cu aplicarea cadrului legislativ privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător⁷², la iniţierea controalelor inopinate sînt necesare probe concludente privind existenţa cazurilor de încălcare a legislaţiei. Totodată, la efectuarea controalelor planificate, agenţii economici sînt preveniţi din timp, astfel fiind redusă posibilitatea ISM de a interveni, operativ şi efectiv, cu acţiuni de prevenire şi combatere a muncii nedeclarate.

Notă: În scopul depistării evaziunilor şi contracarării fenomenului “muncii la negru”, la 09.03.2015 a fost emis un ordin comun⁷³ al IFPS, ISM, IGP şi Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor din Moldova, fiind verificaţi 1208 contribuabili pe parcursul a 6 luni ale anului 2015.

CNAS, în anii 2012-2014, a constatat contravenţii cu întocmirea a 7638 de procese-verbale şi, respectiv, a efectuat la agenţi economici circa 12870 de controale privind corectitudinea stabilirii şi plăţii indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă, restituind BASS 12,5 mil.lei.

Încurajarea conformării benevole a plătitorilor BASS de a raporta şi achita contribuţiile respective poate determina obţinerea veniturilor suplimentare şi reducerea deficitului BASS. Pentru identificarea factorilor de optimizare a formării veniturilor BASS, auditul a analizat evoluţia veniturilor aferente contribuţiilor sociale în corelaţie cu cotele acestora, cadrul legal privind acordarea unor facilităţi aferente participării cetăţenilor la sistemul asigurărilor sociale, cu analiza practicii altor ţări. De asemenea, a fost analizat coraportul dintre speranţa de viaţă a populaţiei şi vîrsta de pensionare, indicatori interdependenţi pentru determinarea cheltuielilor inevitabile şi veniturilor necesare. Ca rezultat, se atestă:

• cotele contribuţiei de bază stabilită pentru angajatori (23%) şi pentru cea individuală (6%) se încadrează în limita bunelor practici. Astfel, în perioada 1999-2014, cota contribuţiilor datorate de angajatori a scăzut de la 31% la 23%, iar cota celor individuale s-a majorat de la 1% la 6%. Totodată, auditul punctează că, potrivit cadrului legislativ în vigoare⁷⁴, contribuţia individuală de asigurări sociale datorată de asiguraţii angajaţi în baza unui contract individual de muncă trebuie să reprezinte 1/3 din cota contribuţiei de asigurări sociale stabilită anual pentru condiţii normale de muncă. În prezent raportul sus-menţionat este sub cuantumul reglementat şi constituie circa 1/4. În acest context, auditul relevă necesitatea examinării oportunităţii de ajustare a cotelor contribuţiilor sociale, avînd în vedere utilizarea integrală a contribuţiei individuale la plata pensiilor, dar şi stabilirii unui prag optim al presiunii financiare asupra contribuabililor.

Analizînd cotele contribuţiilor datorate de angajatorii şi salariaţii din ţările continentului european pentru anul 2014⁷⁵, auditul a constatat că Republica Moldova se află la mijlocul clasamentului privind mărimea cotelor contribuţiilor sociale, acestea variind pentru angajatori între 0% în Danemarca şi 37,5% în Franţa, şi pentru salariaţi – între 0% în Rusia şi 22,71% în Polonia.

Totodată, în unele ţări (România, Spania) plăţile pentru alte riscuri (accidente de muncă, şomaj etc.) sînt achitate separat din alte bugete, pe cînd în Republica Moldova – din contul contribuţiilor sociale datorate de către angajator, de unde sînt achitate şi pensiile, ceea ce influenţează sustenabilitatea sistemului de pensii.

De asemenea, se atestă că în unele ţări, precum România, sînt plafonate veniturile din care se calculează contribuţiile de asigurări sociale individuale şi datorate de angajator⁷⁶, pe cînd în Republica Moldova astfel de prevederi se aplică doar pentru baza de calcul a contribuţiilor individuale⁷⁷, ceea ce, în opinia auditului, nu stimulează declararea salariilor reale.

Similar şi în Spania contribuţiile sociale nu se plătesc din venitul salarial, ci din bazele de calcul fixe stabilite pentru diferite categorii de salariaţi, care sînt repartizaţi în funcţie de nivelul educaţional şi domeniile de activitate. Astfel, angajatorul nu mai este interesat să nu declare toate salariile, contribuţiile fiind calculate din sume fixe.

În opinia auditului, pentru a beneficia de un impact favorabil pe termen lung al reformelor în domeniu, este nevoie de schimbări în direcţia forţei de muncă, prin stimularea şi susţinerea: creşterii participării pe piaţa muncii; creşterii productivităţii muncii; dezvoltării oportunităţilor de angajare/reangajare; atragerii investiţiilor străine. Astfel, în contextul sporirii participării populaţiei la formarea veniturilor BASS, potrivit practicii altor ţări (România⁷⁸ şi Spania⁷⁹), se acordă facilităţi la încadrarea în muncă a persoanelor din rîndul şomerilor, a persoanelor cu dizabilitate, a tinerilor absolvenţi.

Problema asigurării viabilităţii financiare a sistemelor de pensii, prin prisma adaptării vîrstei de pensionare în funcţie de speranţa de viaţă, cu obţinerea unui echilibru între durata vieţii profesionale şi durata pensionării, a fost abordată şi de Comisia Europeană⁸⁰. Astfel, reieşind din bunele practici, stabilirea/modificarea vîrstei de pensionare trebuie efectuată în corelaţie cu nivelul speranţei de viaţă al populaţiei, iar ţinînd cont de acest indicator se identifică sau nu necesitatea ajustării limitei de vîrstă pentru pensionare.

Analiza de către audit a acestor indicatori, pentru anii 2000-2014, potrivit datelor statistice, denotă o creştere continuă a speranţei de viaţă în Republica Moldova, iar în anul 2013 acest indicator a înregistrat valoarea maximă de 71,9 ani (bărbaţi – 68,1 ani, femei – 75,6 ani). Dinamica indicatorului ce caracterizează speranţa de viaţă pentru anii 2000-2014 este redată în figura de mai jos.

Figura nr.4      

Sursă: www.statistica.md

După cum atestă datele din figură, în anul 2014 s-a înregistrat o uşoară descreştere a speranţei de viaţă pînă la 71,5 ani, inclusiv: la bărbaţi – 67,5 ani, la femei – 75,4 ani⁸¹.

Analiza speranţei de viaţă din ţările europene⁸² relevă că raportul dintre nivelul speranţei de viaţă şi vîrsta de pensionare variază de la ţară la ţară. În acelaşi timp, potrivit datelor Băncii Mondiale pentru anul 2013, în Republica Moldova s-a înregistrat nivelul minim al acestui raport pentru bărbaţi (1,05), ceea ce confirmă că speranţa de viaţă a fost de circa 65 ani, pe cînd vîrsta de pensionare este în prezent de 62 ani. Astfel, ţinînd cont că pentru bărbaţi nivelul speranţei de viaţă este aproape de cel al vîrstei de pensionare, există riscul nebeneficierii de pensie.

Pentru femei, nivelul acestui indicator (1,28) este mai înalt decît la bărbaţi, dar, în acelaşi timp, este mai mic decît în Franţa (1,41), Italia (1,38), Ucraina (1,37) sau România (1,31)⁸³. Reducerea acestui indicator are efect negativ direct asupra atractivităţii sistemului de asigurări sociale şi, respectiv, asupra sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii.

De asemenea, pentru încurajarea unei durate mai lungi a vieţii profesionale, Comisia Europeană recomandă un set de măsuri care să permită lucrătorilor să rămînă pe piaţa muncii o perioadă mai îndelungată, de exemplu: măsuri care ţin de sănătate, de locul de muncă şi de ocupare a forţei de muncă. Acest lucru va contribui la reducerea cazurilor de pensionare anticipată pe motive de boală, creşterea participării pe piaţa muncii a persoanelor în vîrstă, ceea ce va reduce, într-o oarecare măsură, presiunea exercitată asupra sistemului de pensii.

Spre exemplu, în Spania persoanele care depăşesc vîrsta de pensionare, dar continuă să muncească beneficiază de un spor la pensie pentru fiecare an complet de stagiu realizat după vîrsta de pensionare, şi, totodată, nu achită contribuţii la sistemul public de asigurări cu pensii.

În Republica Moldova pensionarii care se pensionează mai tîrziu decît vîrsta legală beneficiază de un spor de 2% pentru fiecare an complet de stagiu de cotizare peste cel necesar, realizat după împlinirea vîrstei de pensionare. Pensionarii pot beneficia simultan de pensie şi de salariu, concomitent achitînd contribuţii sociale din veniturile salariale.

Concluzii:

Incapacitatea veniturilor BASS de a acoperi obligaţiile de plată faţă de beneficiarii de pensii determină creşterea deficitului, care ar putea deveni în viitorul apropiat ceva permanent, fiind un indice de neasigurare a sustenabilităţii financiare a sistemului. Totodată, sporirea deficitului BASS este condiţionată de majorarea datoriilor contribuabililor faţă de BASS, ceea ce determină necesitatea acoperirii cheltuielilor de la BS.

Sistemul de pensii este susţinut financiar prin alocarea mijloacelor de la BS, fiind necesară evidenţa analitică a unor cheltuieli, ceea ce ar face posibilă creşterea transparenţei executării acestora. În acelaşi timp, lipsa prevederilor exhaustive privind sursa de finanţare a unor cheltuieli poate leza drepturile beneficiarilor de prestaţii.

Evitarea dependenţei financiare a BASS de bugetul de stat ar putea fi asigurată prin creşterea credibilităţii populaţiei în sistemul de asigurări şi sporirea participării acestora la formarea BASS, ceea ce ar determina, în final, asigurarea acoperirii prestaţiilor de asigurări sociale din sursele proprii şi diminuarea deficitului BASS.

Actualul cadru legislativ necesită prevederi cu referire la asigurarea încurajării participării contribuabililor la formarea veniturilor BASS. În acelaşi timp, persoanele ce contribuie la formarea sistemului de asigurări sociale, în unele cazuri, nu reuşesc să beneficieze de drepturile pentru care au contribuit, vîrsta de pensionare pentru bărbaţi fiind aproape la nivelul speranţei de viaţă al acestora.

Instituţiile cu atribuţii de control dispun de instrumente, mecanisme, tehnici şi proceduri în vederea asigurării controlului asupra calculării, raportării şi achitării de către agenţii economici a contribuţiilor la BASS, însă acestea necesită o revizuire şi îmbunătăţire, astfel încît activităţile de control să devină funcţionale şi eficiente, iar fenomenele şi riscurile de evaziune fiscală să fie diminuate.

Recomandare Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei:

3. Să examineze oportunitatea elaborării politicilor de încurajare a declarării şi achitării contribuţiilor sociale, cu ajustarea condiţiilor de pensionare, ţinînd cont de indicatorii macroeconomici, inclusiv de nivelul speranţei de viaţă.

Recomandare Casei Naţionale de Asigurări Sociale:

4. Să asigure elaborarea studiilor privind implementarea, în sistemul informaţional, a evidenţei analitice a cheltuielilor aferente diferenţei dintre cuantumul pensiei minime şi cuantumul pensiei calculate, precum şi pentru alte categorii finanţate de la bugetul de stat.

Recomandare Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei de comun cu Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Inspectoratul de Stat al Muncii:

5. Să revizuiască şi să perfecţioneze instrumentele, mecanismele, tehnicile şi procedurile de colectare a veniturilor BASS, cu eficientizarea activităţilor de control asupra calculării, raportării şi achitării de către agenţii economici a contribuţiilor sociale.

______________________________

⁴⁷ Art.4 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

⁴⁸ Legea anuală a bugetului asigurărilor sociale de stat.

⁴⁹ Art.70 alin.(4) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

⁵⁰ Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014.

⁵¹ Legea nr.167 din 21.07.2014 privind preluarea unei datorii de către stat.

⁵² Legea nr.111 din 27.04.2007 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁵³ Art.29 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁵⁴ Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014.

⁵⁵ Legea nr.489-XIV din 08.07.1999; Legea nr.156-XIV din 14.10.1998; Legea nr.544-XIII din 20.07.1995; Legea nr.294-XVI din 25.12.2008 cu privire la Procuratură; Legea nr.909-XII din 30.01.1992; Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

⁵⁶ Regulamentul provizoriu privind modul de elaborare a bugetului asigurărilor sociale de stat anual, aprobat prin Ordinul vicepreşedintelui CNAS nr.329-A din 31.12.2013.

⁵⁷ Art.12 alin.(5) din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

⁵⁸ Cetăţenii Republicii Moldova care au activat pe teritoriul Republicii Moldova din stînga Nistrului după anul 1992.

⁵⁹ Art.29 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁶⁰ Art.29 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁶¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.31 din 18.06.2013 “Cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2012”.

⁶² Concluzia studiului “Discrepanţa fiscală – o realitate invizibilă“, realizat de Centrul Analitic Independent “Expert-Grup”.

⁶³ Art.8 alin.(2) din Legea nr.156-XIV din 14 10.1998.

⁶⁴ Studiu efectuat de German Economic Team Moldova: http://www.get-moldau.de/wordpress/en/publications/policy-papers/, publicat în iunie 2014.

⁶⁵ Art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁶⁶ Codul muncii al Republicii Moldova nr.154-XV din 28.03.2003 (în continuare – Codul muncii); Legea nr.140-XV din 10.05.2001 privind Inspectoratul de Stat al Muncii.

⁶⁷ Legea nr.131 din 08.06.2012.

⁶⁸ Art.294 şi art.294¹ din Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218 din 24.10.2008 (în continuare – Codul contravenţional).

⁶⁹ Art.55¹ din Codul contravenţional.

⁷⁰ Art.55¹ din Codul contravenţional.

⁷¹ Art.7¹ din Codul muncii, introdus prin Legea nr.169 din 11.07.2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁷² Legea nr.131 din 08.06.2012.

⁷³ Ordinul comun al IFPS, ISM, IGP şi Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor din Moldova din 09.03.2015 “Cu privire la crearea şi conlucrarea echipelor multidisciplinare”.

⁷⁴ Art.19 pct.(2) din Legea nr.489 din 08.07.1999.

⁷⁵ Publicaţia Social Security Administration, nr.13-11801, septembrie 2014, “Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2014”.

⁷⁶ http://www.mfinante.ro

⁷⁷ Conform art.5 pct.(2) din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014 nr.329 din 23.12.2013, baza anuală de calcul al contribuţiei individuale de asigurări sociale de stat obligatorii nu va depăşi suma a 5 salarii medii lunare prognozate pe economie înmulţită la 12.

⁷⁸ Legislaţia României (Legea nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă; Legea nr.500/2002 privind finanţele publice), http://legestart.ro/subventii-si-facilitati-fiscale-pentru-angajatori

⁷⁹ www.sepe.es

⁸⁰ Cartea Albă “O agendă pentru pensii adecvate, sigure şi viabile”, Bruxelles, 16.02.2012.

⁸¹ www.statistica.md

⁸² http://datacatalog.worldbank.org

⁸³ Social Security Administration Office of Retirement and Disability Policy Office of Research, Evaluation and Statistics, SSA Publication, No.13-11801, September 2014.

Subobiectivul de audit 3: Sistemul de control intern din cadrul CNAS asigură acordarea pensiilor pentru limită de vîrstă prin procese şi proceduri clare şi transparente?

Urmare a evaluării sistemelor de control intern din cadrul procesului de acordare a pensiilor pentru limită de vîrstă, auditul atestă controale interne la mai multe etape ale procesului. Astfel, suplimentar controalelor existente în cadrul CTAS-urilor, dosarele de pensionare cu cuantumul pensiei peste 1000 lei însoţite de deciziile aferente sînt transmise CNAS pentru verificarea legalităţii stabilirii drepturilor la pensie. De asemenea, CNAS efectuează controale planificate privind aplicarea justă şi unitară, de către subdiviziunile teritoriale, a legislaţiei în domeniu, inclusiv aspectele ce vizează pensia pentru limită de vîrstă.

Totodată, în cadrul CNAS este instituit serviciul de audit intern, care acordă consultanţă şi asigurare privind eficacitatea sistemelor MFC. În perioada 2012-2014, acesta nu a realizat misiuni de audit cu referire la modul de funcţionare a procedurilor de control intern aferente acordării pensiei pentru limită de vîrstă, un astfel de audit fiind realizat în anul 2011.

Urmare a evaluării funcţionalităţii controlului intern în cadrul procesului de stabilire şi plată a pensiilor pentru limită de vîrstă şi asigurării plenitudinii, autenticităţii şi corectitudinii calculelor, se atestă că sistemele de control intern ale CNAS asigură realizarea procesului de acordare a pensiilor pentru limită de vîrstă, însă necesită îmbunătăţiri, cu asigurarea transparenţei decizionale la diferite etape. Astfel, din cele 40 CTAS, au fost selectate pentru auditare 6 subdiviziuni teritoriale. Se menţionează că, din totalul pensiilor pentru limită de vîrstă stabilite în perioada auditată (circa 99300 de pensii), cele acordate de casele teritoriale auditate au fost în număr de circa 20700 de pensii, fiind supuse verificării 436 dosare de pensionare⁸⁴.

În context, auditul a identificat anumite probleme şi deficienţe în cadrul unor etape ale procesului de acordare a pensiei pentru limită de vîrstă, şi anume în aspectele ce ţin de reglementarea şi funcţionarea controlului intern. Astfel,

• la etapa de solicitare a pensiilor, auditul atestă că, din eşantionul selectat pentru verificare, în cererea pentru stabilirea/reexaminarea pensiei, precum şi în dovada de recepţionare a cererii nu sînt menţionate exhaustiv toate documentele prezentate şi cele care urmează a fi depuse suplimentar. Auditul a stabilit că nu toate dosarele de pensionare conţin dovezi suficiente privind informarea pensionarului cu privire la necesitatea prezentării documentelor suplimentare în vederea acordării depline a dreptului la pensie.

Potrivit motivaţiei entităţii, la primirea documentelor de către CTAS nu în toate cazurile se poate constata cu exactitate necesitatea prezentării documentelor suplimentare necesare;

• la stabilirea pensiei, auditul menţionează că, pentru a determina mărimea prestaţiei, este necesar de a calcula iniţial un şir de indicatori, cum ar fi: stagiul de cotizare, coeficientul individual al pensionarului, venitul asigurat realizat etc.

În contextul confirmării stagiului de cotizare, se denotă diverse reglementări privind confirmarea acestuia, ceea ce poate afecta stabilirea cuantumului pensiei. Astfel, în conformitate cu prevederile legale, stagiul de cotizare reprezintă însumarea perioadelor de activitate în care au fost plătite contribuţiile de asigurări sociale⁸⁵, iar cadrul normativ prevede că actul de bază care confirmă stagiul de cotizare este carnetul de muncă⁸⁶.

În aceste condiţii, pentru activitatea realizată pînă la implementarea evidenţei individuale, auditul a stabilit situaţii diferite la calcularea/acceptarea stagiului de cotizare, şi anume:

(i) neacceptarea unor perioade ale stagiului de cotizare, confirmate prin carnetul de muncă, în lipsa certificatelor de venituri salariale;

(ii) acceptarea perioadelor stagiului de cotizare în baza înscrierilor din carnetul de muncă sau a altor documente, fără confirmarea prin certificate de salariu.

Totodată, CNAS nu dispune de reglementări interne care ar prevedea exhaustiv modalitatea de determinare/confirmare a stagiului de cotizare realizat pînă la perioada nominalizată. Urmare a intervievării beneficiarilor de pensii, auditul atestă că aceştia întîmpină dificultăţi la colectarea documentelor, în special a certificatelor de salariu, care confirmă stagiul de cotizare, din cauza lichidării agentului economic şi nearhivării datelor privind remunerarea şi contribuţiile aferente, neidentificarea angajatorului la adresa juridică declarată etc.

De menţionat că, confirmarea stagiului realizat pentru activitatea desfăşurată după introducerea evidenţei individuale se face pe baza datelor din codul personal⁸⁷. Astfel, odată cu definitivarea procesului de implementare a evidenţei individuale de asigurări sociale, procesul de confirmare a stagiului de cotizare a fost facilitat.

Privitor la determinarea venitului asigurat realizat anterior datei de 01.01.1999, auditul denotă următoarele.

• Procesul de selectare spre verificare a documentelor ce confirmă venitul asigurat şi stagiul de cotizare necesită a fi reglementat, în special trebuie stabilite criteriile de selectare. În acest context, auditul denotă că CNAS, avînd atribuţii legale de control asupra autenticităţii actelor ce confirmă stagiul de muncă şi venitul asigurat⁸⁸, nu dispune de norme şi criterii de selectare a documentelor ce necesită a fi verificate, ceea ce poate determina verificări nejustificate şi subiective. Astfel, dat fiind faptul că certificatele de salariu conţin informaţii privind veniturile realizate pînă la implementarea evidenţei individuale, acestea sînt supuse riscului de fraudă (prezentarea informaţiilor/documentelor neveridice).

Notă: CNAS a iniţiat elaborarea Metodologiei de selectare a certificatelor de salariu ce urmează a fi supuse verificării, care va conţine criterii riguroase şi exhaustive de selectare a acestora.

• Unele opţiuni ale cadrului legislativ-normativ privind stabilirea drepturilor de pensie nu sînt aplicate, ceea ce influenţează cuantumul acesteia. Astfel, potrivit prevederilor legislativ-normative⁸⁹, venitul asigurat pentru perioadele ce urmează pînă la implementarea evidenţei individuale se confirmă în temeiul actelor eliberate de entităţile în care şi-a desfăşurat activitatea asiguratul sau de către organele ierarhic superioare, precum şi de arhive. În cazul imposibilităţii prezentării certificatului cu privire la venitul asigurat din motivul nepăstrării documentelor la întreprinderile, instituţiile de stat sau obşteşti, la organele lor ierarhic superioare, precum şi în arhive, lunile respective se substituie cu un număr similar de luni de activitate nemijlocit anterioare sau posterioare perioadei respective⁹⁰. În cadrul verificărilor efectuate de audit s-au identificat dosare de pensionare cu situaţiie descrise anterior, pentru care însă nu au fost aplicate prevederile nominalizate. Astfel, unele luni au fost luate în calcul cu venit zero, altele fiind excluse din stagiu, ceea ce influenţează direct cuantumul pensiei.

Totodată, în cazul nepăstrării documentelor din cauza calamităţilor naturale sau altor situaţii excepţionale, cuantumul pensiei poate fi calculat din salariul mediu al lucrătorului de profesia şi calificarea corespunzătoare la data stabilirii pensiei. Verificările efectuate de audit au stabilit că pentru astfel de situaţii nu a fost aplicată modalitatea prevăzută, lunile respective fiind substituite cu alte perioade.

În context, auditul relevă că nu există reglementări exhaustive privind aplicarea procedurii de substituire a perioadelor nominalizate, ceea ce admite aplicarea neuniformă a cadrului legislativ-normativ⁹¹.

• Nereglementarea, în actele normative, a modului de calculare a venitului asigurat poate afecta cuantumul coeficientului individual al pensionarului, indicator utilizat la calcularea pensiei. Conform cadrului legislativ-normativ⁹², coeficientul individual al pensionarului reprezintă raportul dintre suma salariului pentru oricare 60 de luni consecutive din ultimii 15 ani de muncă anteriori intrării în vigoare a Legii privind pensiile şi suma salariului mediu pe ţară pentru aceeaşi perioadă. În cazul în care perioada din care urmează a fi determinat coeficientul individual al pensionarului este mai mică de 60 de luni, acesta se determină reieşind din timpul real lucrat.

Urmare a verificării dosarelor de pensionare, s-a constatat că, în situaţia în care pensionarul nu a confirmat salariul pentru 60 de luni de activitate (neidentificarea agentului economic la adresa juridică, pierderea documentelor justificative), dar a confirmat activităţile prin carnetul de muncă, lunile sînt completate cu venit “zero”. Ulterior, suma veniturilor realizate (care includ şi perioade cu venit “zero”) se raportează la suma salariului mediu pe ţară pentru 60 de luni. Neprezentarea certificatelor cu privire la salariu are drept impact determinarea unui coeficient individual mai mic şi, respectiv, un cuantum mai mic al pensiei.

O altă situaţie constatată de audit la determinarea coeficientului individual al pensionarului este excluderea din calcul, în unele cazuri, a lunilor lucrate incomplet (la angajarea sau la concedierea asiguratului/solicitantului). Organul de pensionare exclude perioadele respective, dacă este oportun pensionarului, fără solicitarea acestuia.

Cele relatate denotă insuficienţa reglementărilor interne (explicaţii metodice) privind calcularea coeficientului individual pentru fiecare situaţie, fapt ce ar exclude riscul interpretărilor diferite la determinarea acestuia.

La determinarea venitului mediu lunar asigurat realizat după 01.01.1999, se atestă următoarele.

• Lipsa unor reglementări privind data implementării evidenţei individuale creează inechitate între beneficiarii de pensii. Astfel, auditul denotă că, potrivit cadrului regulator intern⁹³, începînd cu 01.01.2013 “stabilirea pensiei după perioada de 1 ianuarie 1999 se efectuează în baza datelor de la contul personal fără posibilitatea corectării datelor care se conţin în baza de date a CNAS şi fără suplinirea acestora cu informaţie adiţională de orice tip”. Astfel, în baza prevederilor interne, pentru perioada 01.01.1999 - 01.01.2013 nu se acceptă confirmarea venitului realizat prin documente eliberate de întreprinderile, organizaţiile, instituţiile în care şi-au desfăşurat activitatea asiguraţii sau de organele ierarhic superioare, precum şi de arhive, deşi prevederile legale⁹⁴ permit confirmarea acestuia prin documentele menţionate.

Auditul denotă că aceste situaţii creează inechitate între solicitanţii de pensii, cărora prestaţia le-a fost stabilită pînă la 01.01.2013, comparativ cu cei de după 01.01.2013, în aspectul acceptării altor documente privind confirmarea venitului asigurat realizat după 01.01.1999.

Potrivit prevederilor regulamentare⁹⁵, “pînă la implementarea evidenţei individuale, la dorinţa persoanei care solicită pensia, lunile cu un număr incomplet de zile lucrate, în legătură cu încadrarea în serviciu sau concedierea, pot fi considerate luni complete de lucru, ori pot fi excluse din calculul venitului mediu lunar asigurat”. Echipa de audit nu a putut identifica data exactă a implementării evidenţei individuale, astfel încît se atestă abordări diferite la determinarea venitului mediu lunar asigurat. Potrivit informaţiei oferite de CNAS, procedura de implementare a evidenţei individuale a avut loc etapizat.

În urma analizei dosarelor de pensionare, auditul relevă că, în perioada 2012-2013, lunile incomplete se excludeau din calcul (spre beneficiul pensionarului), pe cînd din anul 2014 se includ toate lunile. Astfel, lunile incomplete sînt incluse în stagiu pentru numărul de zile efectiv lucrate, iar la calcularea venitului mediu lunar asigurat salariul pentru luna incompletă este considerat venit pentru o lună completă, ceea ce determină, în unele cazuri, micşorarea cuantumului pensiei.

• Situaţiile incerte în reglementările privind modalitatea de includere în calculul venitului asigurat a perioadelor necontributive ale asiguratului, asimilate stagiului de cotizare, influenţează cuantumul pensiei.

Potrivit normei legale⁹⁶, pentru perioadele necontributive incluse în cele contributive⁹⁷ (perioada de îndeplinire a serviciului militar în termen sau cu termen redus şi de îngrijire a copilului pînă la vîrsta de 3 ani) la determinarea bazei de calcul al pensiei s-a luat în considerare salariul minim pe ţară la data calculării pensiei⁹⁸.

Din 4 iulie 2014⁹⁹ această normă a fost modificată, cu stabilirea determinării bazei de calcul a pensiei începînd cu 1 ianuarie 1999, nefiind reglementate perioadele anterioare.

În acelaşi timp, actele normative¹⁰⁰ stabilesc că, la determinarea venitului asigurat pentru perioadele necontributive menţionate, înregistrate pînă la 1 ianurie 1999, se înlocuiesc cu perioade nemijlocit anterioare sau posterioare acestor intervale de timp, iar după implementarea evidenţei individuale¹⁰¹, baza lunară de calcul al pensiei, pentru perioadele menţionate, o constituie salariul minim pe ţară la data calculării pensiei.

În context, auditul relevă asupra incertitudinii reglementărilor legale şi celor normative la determinarea bazei de calcul al pensiei pentru perioada de pînă la 01.01.1999, precum şi lipsa reglementărilor în actul normativ pentru intervalul de timp din 01.01.1999 pînă la implementarea evidenţei individuale.

Verificarea dosarelor de pensionare a stabilit că, pentru perioada de pînă la 1 ianuarie 1999, la determinarea venitului asigurat, perioadele necontributive au fost depăşite/excluse, cu înlocuirea lor prin extinderea perioadei luate în calcul, implicînd ani anteriori îndepărtaţi, ceea ce influenţează coeficientul individual al pensionarului (K)¹⁰² (cu care se actualizează venitul asigurat) şi, respectiv, cuantumul pensiei.

La determinarea cuantumului pensii, s-au constatat:

• neactualizarea indicatorilor utilizaţi la calcularea pensiei. Potrivit informaţiei prezentate de MMPSF¹⁰³, indicatorii utilizaţi la calcularea pensiei pentru limită de vîrstă nu au fost actualizaţi, după cum urmează: din anul 2002 nu a fost revizuită mărimea de 110 lei a minimului garantat pentru pensionarii din domeniul agriculturii şi de 125 lei – pentru cei din economia naţională, iar revizuirea mărimii costului unui an de cotizare (0,005) a avut loc în anul 2004.

De asemenea, se atestă că din 01.01.1999 costul unui an de cotizare, luat în calcul la determinarea pensiei, era de 1,2% din venit pentru fiecare an de stagiu. Ulterior, în legătură cu modificarea legii¹⁰⁴ şi reducerea stagiului de cotizare necesar pînă la 30 de ani, acest indicator a fost majorat pînă la 1,4%. Astfel, costul unui an de cotizare la calcularea pensiei din anul 2007 nu a fost actualizat.

Prin urmare, în condiţiile în care coşul minim de consum din anul 2002 s-a majorat de trei ori pînă în anul 2014 (de la 538,4 lei pînă la 1627,1 lei), neactualizarea indicatorilor de calcul a pensiilor afectează dreptul beneficiarului la o pensie decentă;

• rotunjirea produsului obţinut la calcularea costului anilor de cotizare nu redă valoarea reală a acestuia, ceea ce poate leza dreptul pensionarului la alte plăţi sociale care depind de cuantumul pensiei. Urmare a analizei unor dosare, auditul relevă că, în lipsa prevederilor de rigoare, valoarea unui indicator intermediar (rezultatul dintre produsul costului unui an de cotizare şi a stagiului necesar), la determinarea pensiei, este rotunjită pînă la sutimi (două unităţi după virgulă), ceea ce cauzează atît majorarea, cît şi micşorarea pensiei;

• lipseşte confirmarea faptului că excluderea unor perioade din calculul venitului mediu lunar şi din stagiul de cotizare este convenabilă pensionarului, nefiind anexată solicitarea acestuia. În conformitate cu Regulamentul cu privire la modul de calculare a pensiilor, sînt mai multe prevederi privind posibilitatea excluderii din calculul venitului mediu lunar asigurat a unor perioade, cu condiţia excluderii acestora şi din stagiul de cotizare, la dorinţa pensionarului (perioadele aflării în concediu neplătit¹⁰⁵, perioadele în care pensionarul a beneficiat de indemnizaţie pentru incapacitate temporară de muncă, de ajutor de şomaj, de alocaţie pentru integrare sau reintegrare profesională¹⁰⁶, perioadele în care contribuţiile au fost achitate reieşind dintr-un grad-hectar¹⁰⁷). Verificările auditului atestă lipsa, în dosarele de pensionare, a solicitărilor din partea beneficiarilor cărora le-au fost excluse din calculul pensiei unele perioade nominalizate. Potrivit motivaţiilor entităţii, acţiunile întreprinse sînt orientate spre obţinerea celei mai avantajoase variante de calcul al pensiei. Astfel, auditul relevă necesitatea aplicării celei mai optime variante de calcul al pensiilor, ţinînd cont de opţiunile menţionate;

• alte constatări privind stabilirea pensiilor pentru limită de vîrstă. Potrivit prevederilor legale¹⁰⁸, nedepunerea contribuţiei de asigurări sociale de către angajator nu afectează plata drepturilor cuvenite asiguraţilor¹⁰⁹.

Verificările auditului au constatat că, urmare a neachitării contribuţiilor sau neprezentării de către agenţii economici a declaraţiilor obligatorii, sînt afectaţi beneficiarii de pensii, fiindu-le diminuat, în procesul de stabilire a pensiei, atît stagiul de cotizare, cît şi venitul asigurat. În context, auditul denotă că povara probaţiunii dreptului legal este pusă pe umerii solicitantului de pensii, deşi cadrul legislativ-normativ reglementează acţiunile legale necesare la acest capitol.

În aspectul garantării drepturilor asiguraţilor, auditul a constatat că CNAS nu deţine evidenţa separată a beneficiarilor de pensii ce au activat la agenţii economici cărora le-au fost anulate datoriile la BASS (în perioada 2012-2014 au fost 211 plătitori cu datorii stinse în sumă de 33,2 mil.lei). În cazul în care agenţii economici sînt în procedură de insolvabilitate, perioadele în care aceştia nu şi-au onorat obligaţiunile faţă de BASS, la stabilirea pensiilor, nu se includ în stagiul de cotizare şi nici în venitul asigurat. Astfel, potrivit informaţiilor CNAS, ca rezultat al lichidării agentului economic, datoriile faţă de BASS urmează a fi declarate ca fiind achitate, cu efectuarea modificărilor în conturile personale ale asiguraţilor şi, respectiv, cu reexaminarea cuantumului pensiilor. Totodată, acest proces se realizează doar la solicitarea pensionarilor.

La reexaminarea pensiilor, s-a constatat:

• lipsa unei evidenţe a modificărilor în conturile personale ale pensionarilor. Conform reglementărilor¹¹⁰, după modificarea datelor în conturile personale ale beneficiarilor de pensii, organul de pensionare urmează să reexamineze decizia de stabilire a pensiei din data stabilirii iniţiale a pensiei.

La contrapunerea datelor din dosarele de pensionare cu cele din SI “Protecţia Socială”, auditul a evidenţiat următoarele divergenţe. Astfel, unele perioade nu au fost iniţial incluse în calculul pensiei din cauza nedeclarării/neachitării contribuţiilor de către agentul economic, acestea fiind achitate/înregistrate în SI după stabilirea pensiei. În aceste situaţii, se atestă că organul de pensionare nu deţine o evidenţă a modificărilor aferente datelor din conturile pensionarilor, precum şi nu dispune de tehnici şi mecanisme privind aplicarea acesteia. Ca rezultat, se denotă insuficienţa conlucrării la acest compartiment, subdiviziunea “Calcul drepturi sociale”, responsabilă de reexaminarea pensiilor, nedispunînd de informaţii cu privire la modificările efectuate. Situaţia creată influenţează direct cuantumul pensiilor care necesită a fi recalculate, ţinînd cont de modificările operate.

Potrivit informaţiilor prezentate de CNAS¹¹¹, implementarea raportului privind evidenţa modificărilor în conturile persoanele ale persoanelor asigurate în prezent este la etapa de testare. În urma proiectării formatului raportului şi analizei eficienţei activităţii specialiştilor CTAS, s-a decis utilizarea datelor din raport de către specialiştii direcţiilor “Calcul drepturi sociale” fără implicarea celor din direcţiile “Venituri”. Punerea în aplicare şi formalizarea procedurii de utilizare a raportului menţionat este planificată începînd cu anul 2016, urmînd a fi revizuite şi reglementările interne.

La emiterea deciziei de pensionare, se atestă că:

• termenul de acordare a pensiilor, în unele cazuri, nu a fost respectat. Conform Legii privind pensiile de asigurări sociale de stat¹¹², “acordarea drepturilor la pensie sau respingerea cererii de pensionare se face prin decizie emisă de organul teritorial de asigurări sociale şi semnată de conducătorul acestuia, în termen de 15 zile de la data depunerii cererii cu toate actele necesare”.

Urmare a verificării dosarelor de pensionare, s-a constatat depăşirea acestui termen de la 1 pînă la 120 zile, pentru 47% din deciziile de pensionare din eşantionul selectat. Potrivit motivaţiilor entităţii, termenul de acordare a pensiilor nu este respectat, dat fiind necesară verificarea autenticităţii documentelor prezentate de către solicitant, precum şi a declaraţiilor prezentate de către angajator.

Notă: Cu referire la termenul de emitere a deciziei de acordare/respingere a drepturilor la pensie, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a elaborat şi a vizat un proiect de lege privind modificarea termenului de la 15 la 30 zile, care a fost examinat în şedinţa Guvernului.

Referitor la informarea pensionarilor, se denotă:

• neinformarea oficială a pensionarului referitor la modul de calculare a pensiei, reieşind din indicii de bază (stagiul şi veniturile realizate). Conform cadrului legal¹¹³, stagiul de cotizare se constituie din toate perioadele contributive şi unele perioade necontributive ale asiguratului. În acelaşi timp, urmare a neprezentării declaraţiilor individuale sau neachitării contribuţiilor sociale de către agenţii economici, veniturile asiguraţilor nu sînt confirmate, fiind afectat stagiul de cotizare şi venitul asigurat şi, respectiv, cuantumul pensiei.

Deşi norma legală¹¹⁴ prevede că “decizia cu privire la respingerea cererii de pensionare şi motivul respingerii se expediază solicitantului în termen de 5 zile de la data emiterii”, aceasta nu stipulează înmînarea deciziei în cazul stabilirii pensiei. Ţinînd cont de necunoaşterea, de către persoanele solicitante, a complexităţii modului de calculare a pensiei, auditul relevă asupra necesităţii de eliberare a deciziei către pensionar, pentru aducerea la cunoştinţa acestuia a indicatorilor incluşi în calcul, precum şi pentru o posibilă contestare¹¹⁵.

Concluzii:

CNAS, în cadrul procesului de acordare a pensiei, dispune de procese ale controlului intern, unele din care urmează a fi revizuite şi eficientizate, inclusiv prin reglementări exhaustive, cu descrierea procedurilor clare şi realizarea transparentă a activităţilor la etapele de acordare a dreptului la pensie (de solicitare, de examinare, de stabilire, de reexaminare şi de informare).

Totodată, neinformarea pensionarilor privind stagiul de cotizare/venitul asigurat luat în calcul nu asigură transparenţa procesului, în prezent informarea respectivă fiind efectuată doar la solicitarea beneficiarului.

Recomandări Casei Naţionale de Asigurări Sociale:

6. Să specifice în cererea pentru stabilirea/reexaminarea pensiei, precum şi în dovada de recepţionare a acesteia, documentele prezentate şi cele suplimentare necesare de prezentat.

7. Să reglementeze procesul de selectare a certificatelor de salariu care necesită a fi verificate, cu stabilirea criteriilor de selectare.

8. Să elaboreze reglementări interne privind determinarea coeficientului individual (în caz de substituire a perioadelor necontributive, lipsă a arhivei, excludere a lunilor incomplete etc.) şi a venitului asigurat.

9. Să asigure reexaminarea cuantumului pensiei urmare a modificărilor survenite în conturile personale ale persoanelor asigurate.

10. Să elaboreze reglementări interne privind modul de confirmare a stagiului de cotizare pentru cazuri specifice (lichidarea agentului economic, pierderea documentelor, calamităţi naturale, situaţii excepţionale etc.).

Recomandări Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei:

11. Să elaboreze şi să înainteze spre aprobare modificări legislative privind actualizarea indicatorilor utilizaţi în formula de calcul al pensiei pentru limită de vîrstă.

12. Să asigure, în vederea respectării transparenţei decizionale, completarea cadrului legislativ cu referire la informarea pensionarilor privind indicatorii de calcul al pensiei (perioadele de activitate incluse în stagiul de cotizare, venitul asigurat luat în calcul), prin eliberarea deciziei de stabilire a pensiei.

Recomandare Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, de comun cu Casa Naţională de Asigurări Sociale:

13. Să elaboreze şi să înainteze spre aprobare modificări legislative privind modul de confirmare a stagiului de cotizare pentru cazuri specifice (lichidarea agentului economic, pierderea documentelor etc.).

_____________________________

⁸⁴ CTAS mun. Chişinău sect.Ciocana – 100 dosare, CTAS Anenii Noi – 100 dosare, CTAS mun. Chişinău sect. Botanica – 86 dosare, CTAS Ungheni – 59 dosare, CTAS Căuşeni – 50 dosare, CTAS Soroca – 41 dosare.

⁸⁵ Art.1 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998; pct.1 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000.

⁸⁶ Pct.22 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000.

⁸⁷ Art.7 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998; pct.21 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000.

⁸⁸ Art.30 din Legea nr.156-XVI din 14.10.1998.

⁸⁹ Art.52 din Legea nr.156-XVI din 14.10.1998.

⁹⁰ Pct.46 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008.

⁹¹ Art.52 pct.4 din Legea nr.156-XVI din 14.10.1998.

⁹² Anexa nr.4 alin.(1) la Legea nr.156-XVI din 14.10.1998; pct.35 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008.

⁹³ Pct.23 din Regulamentul cu privire la lansarea procesului de confirmare a venitului asigurat în baza datelor din conturile personale ale asiguraţilor, aprobat prin decizia Consiliului de administraţie al CNAS nr.9/1 din 21.12.2011.

⁹⁴ Art.52 alin.3 din Legea nr.156-XVI din 14.10.1998.

⁹⁵ Pct.50 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.328 din 19.03.2008.

⁹⁶ Art.8 alin.(3) din Legea nr.156 din 14.10.1998.

⁹⁷ Pct.6 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.417 din 03.05.2000.

⁹⁸ Art.8 alin.(3) din Legea nr.156 din 14.10.1998 (în redacţia Legii nr.67 din 27.03.2008 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (cu aplicare din 13.05.2008)).

⁹⁹ Art.8 alin.(3) din Legea nr.156 din 14.10.1998 (în redacţia Legii nr.93 din 29.05.2014 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (cu aplicare din 04.07.2014)).

¹⁰⁰ Pct.44 şi pct.51 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008.

¹⁰¹ Pct.51 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008.

¹⁰² Anexa nr.4 alin.(3) la Legea nr.156 din 14.10.1998.

¹⁰³ Scrisoarea Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei nr.05/1152 din 06.07.2015.

¹⁰⁴ Legea nr.399 din 14.12.2006 privind modificarea şi completarea unor acte legislative.

¹⁰⁵ Pct.45 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008: “La solicitarea asiguraţilor, la determinarea venitului mediu lunar asigurat, perioadele aflării în concediul neplătit, acordat în conformitate cu legislaţia în vigoare, pot fi excluse din calcul şi, concomitent, din stagiul asigurat”.

¹⁰⁶ Pct.52 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008: “La dorinţa persoanei în cauză, perioadele necontributive, prevăzute la art.5 alin.(2) lit.c) din Legea privind pensiile, pot fi excluse din calcul la determinarea venitului mediu lunar asigurat, cu condiţia că sînt excluse şi din calculul stagiului de cotizare”.

¹⁰⁷ Pct.18 din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008: “La calcularea venitului mediu lunar asigurat, la doleanţa persoanei asigurate, perioada pentru care au fost achitate contribuţiile, reieşindu-se dintr-un grad/hectar, poate fi exclusă din calcul şi, totodată, din stagiul de cotizare”.

¹⁰⁸ Art.29 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

¹⁰⁹ Art.29 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

¹¹⁰ Pct.37 şi pct.37¹ din Regulamentul cu privire la lansarea procesului de confirmare a venitului asigurat în baza datelor din conturile personale ale asiguraţilor, aprobat prin decizia Consiliului de administraţie al CNAS nr.9/1 din 21.12.2011.

¹¹¹ Informaţia prezentată de Direcţia generală evidenţă individuală a contribuţiilor, din 06.07.2015.

¹¹² Art.31 alin.(3) din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

¹¹³ Art.5 din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

¹¹⁴ Art.31 alin.(4) din Legea nr.156-XIV din 14.10.1998.

¹¹⁵ Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000.

Subobiectivul de audit 4: Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării dispun de un control intern eficient la stabilirea şi plata pensiilor?

Potrivit normelor legale¹¹⁶, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Apărării sînt două din cele 6 organe de pensionare, nespecializate în domeniul asigurării sociale, care asigură cu pensii militarii ce-şi îndeplinesc serviciul prin contract, persoanele din corpul de comandă/din trupele organelor afacerilor interne şi familiile acestora. Legal¹¹⁷, mărimea pensiei se stabileşte procentual, în proporţie de 50% sau 55% din suma salariului funcţiei şi sporurilor pentru gradul militar/vechime în serviciul militar/altor plăţi de stimulare¹¹⁸ obţinute în ultimul an de serviciu. Totodată, pentru fiecare an complet de vechime în serviciu peste vechimea necesară, se acordă cîte 3% din sumele bazei de calcul, cuantumul pensiei nedepăşind 75%.

Referitor la aspectele ce ţin de elaborarea politicilor în domeniul asigurării cu pensii a militarilor, se relevă că, cadrul legal nu deţine reglementări privind organul abilitat cu dreptul de elaborare a acestora.

Mijloacele financiare necesare acoperirii cheltuielilor privind pensiile, care, în anul 2014, au constituit 838,3 mil.lei (inclusiv MAI – 444,8 mil.lei şi MA – 208,1 mil.lei), sînt alocate de la BS concomitent cu cele pentru întreţinerea autorităţilor centrale de specialitate, acestea neefectuînd nici o contribuţie în acest sens.

La baza acordării dreptului la pensie militarilor din cadrul MAI sînt o multitudine de acte legislative, astfel încît, la stabilirea vechimii în muncă, fiecare instituţie din subordinea acestui minister dispune de o lege separată, după cum urmează:

• Inspectoratul General de Poliţie – Legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului;

• Departamentul Trupelor de Carabinieri – Legea nr.806-XII din 12.12.1991 cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne;

• Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale – Legea Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale nr.93-XVI din 05.04.2007;

• Departamentul Poliţiei de Frontieră – Legea nr.283 din 28.12.2011 cu privire la Poliţia de Frontieră.

Urmare a analizei procesului de acordare a pensiilor de către MAI şi MA, auditul relevă că realizarea acestuia se asigură prin intermediul subdiviziunilor respective. Astfel, în cadrul MA sînt responsabile două subdiviziuni, ambele abilitate cu atribuţii depline, ale căror regulamente de funcţionare nu prevăd coordonarea activităţilor şi comunicarea aspectelor ce ţin de procesul de pensionare.

Funcţiile de stabilire/calculare, recalculare şi indexare a pensiilor revin Direcţiei pensii, iar planificarea mijloacelor necesare în aceste scopuri şi transferarea lor instituţiilor financiare pentru achitarea pensiilor – Direcţiei economico-financiare. În context, se denotă că executarea unor funcţii independente în cadrul unui proces integru, în condiţiile nereglementării interne a interconexiunii subdiviziunilor respective, nu asigură un control intern eficient.

Totodată, auditul punctează că procesul de stabilire a pensiilor în cadrul MA este realizat de 5 funcţionari, care deservesc 5155 de pensionari, iar în cadrul MAI – de 6 funcţionari (inclusiv o persoană cu funcţie de conducere), care deservesc 11949 de pensionari. Avînd în vedere complexitatea procesului şi numărul diferit de pensionari deserviţi de către un specialist în aceste două autorităţi centrale, auditul consideră oportun ca instituţiile menţionate să-şi evalueze eficienţa serviciilor prestate, cu echilibrarea intensităţii muncii angajaţilor implicaţi în aceste activităţi.

Urmare a analizei reglementărilor şi procedurilor de control intern aferente procesului de acordare a pensiei, auditul denotă că:

• stabilirea, calcularea şi plata pensiilor în cadrul MA se realizează în lipsa unor reglementări interne, iar în cadrul MAI acestea există, însă nu sînt actualizate, fapt ce poate afecta eficienţa activităţilor respective. Astfel, auditul a constatat că, în procesul de pensionare, MA şi MAI se conduc de prevederile actelor legislativ-normative. În acelaşi timp, MA nu deţine un act regulator intern cu descrierea mecanismelor aplicate la fiecare etapă, care ar cuprinde exhaustiv activităţile ce ţin de acest proces, cu delegarea responsabilităţilor, inclusiv cu desemnarea factorilor responsabili.

La rîndul său, MAI dispune de o instrucţiune aprobată în anul 1994¹¹⁹, care nu a fost modificată şi completată pe parcurs, deşi cadrul legal aferent a fost modificat;

• procesele de control intern necesită o revizuire şi îmbunătăţire, pentru asigurarea gestionării eficiente a riscurilor. Potrivit cerinţelor stabilite¹²⁰, entităţile publice urmează să întocmească descrieri grafice şi narative ale proceselor operaţionale, în scopul determinării celui mai econom şi eficient mod de gestionare a riscurilor identificate şi de atingere a obiectivelor stabilite.

Notă: În procesul desfăşurării misiunii de audit, MAI a aprobat Planul de acţiuni pe anul 2015 (Ordinul nr.77 din 19.03.2015), în scopul asigurării dezvoltării controlului financiar public intern, şi anume prin “descrierea şi revizuirea, după caz, a proceselor de bază din cadrul organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale (inclusiv a proceselor financiare)”.

Pe de altă parte, MA dispune de descrieri grafice ale proceselor operaţionale, neavînd însă un regulament/instrucţiune privind modul de stabilire a pensiei, care ar oferi o descriere detaliată şi etapizată a acestui proces.

Notă: Potrivit informaţiei prezentate, MA a iniţiat elaborarea unor reglementări interne în acest sens, cu descrierea etapelor de calculare a vechimii în muncă şi de stabilire a pensiilor.

De menţionat că MA şi MAI au create servicii de audit intern, care pe parcursul perioadei auditate nu au efectuat misiuni de audit privind evaluarea procesului de stabilire şi plată a pensiilor.

Verificările auditului privind procedurile de calculare a pensiilor pentru vechime în muncă (30 dosare de pensionare din 926 stabilite în cadrul MAI; 16 dosare din 237 stabilite de MA) au constatat următoarele:

• cadrul legislativ-normativ care reglementează procesul de stabilire a pensiilor militarilor conţine lacune şi este ambiguu:

- nereglementarea exhaustivă a noţiunilor care stau la baza determinării cuantumului pensiei militarilor (soldă şi drepturi băneşti¹²¹), creează loc de interpretări, în aspectul “altor plăţi de stimulare cu caracter permanent”, ce urmează a fi incluse în calculul pensiei, fapt ce poate determina tratarea neuniformă a calculării indicatorilor de bază;

- includerea în stagiu, la stabilirea pensiei militarilor, a “2 ani de vechime în muncă în ramurile civile înrudite cu specialitatea militară pentru un an de serviciu, dar nu mai mult de 10 ani de serviciu”¹²², în timp ce cadrul legislativ-normativ nu defineşte noţiunea “profesie înrudită/ramuri civile înrudite” şi nu prevede lista acestora pentru care se acordă înlesnire persoanelor ce au activat în ramurile civile;

- actualizarea neunivocă a venitului pensionarilor care s-au eliberat din organele de forţă înainte de data pensionării. Astfel, specialiştii MAI actualizează venitul acestor persoane la valoarea drepturilor băneşti din anul 2006¹²³, iar cei de la MA, la stabilirea pensiei, aplică drept criteriu de calculare drepturile băneşti ale unui militar în exerciţiu cu funcţie identică. Această situaţie creează majorarea neîntemeiată a pensiilor şi, respectiv, a cheltuielilor aferente.

Conform prevederilor legale¹²⁴, “militarilor, persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne care au dreptul la pensie li se stabileşte pensie după eliberare din serviciu”. În acelaşi timp, militarii au dreptul la reangajare¹²⁵, în temeiul Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.10 din 02.06.2009¹²⁶. Astfel, aceştia beneficiază atît de salariu, cît şi de dreptul la pensie. În context, potrivit informaţiilor prezentate, auditul denotă că din 12001 pensionari din cadrul MAI, circa 460 (3,8%) îşi continuă activitatea în organele acestuia. Aşadar, se evidenţiază nestabilirea, în normele legale, a vîrstei aferente pensionării în cadrul organelor de forţă, ceea ce determină pensionarea la vîrste timpurii (30-35 ani; 40-45 ani), cînd de fapt beneficiarii de pensii sînt încă apţi de muncă (15-61 ani);

• nerespectarea termenului de acordare a pensiei de către MAI lezează dreptul solicitantului de a beneficia de pensie în termenul reglementat. Urmare a verificării dosarelor de pensionare, auditul a constatat, în 19 cazuri, depăşirea termenului de stabilire a pensiei legal prevăzut¹²⁷ de 10 zile din ziua depunerii actelor, acesta fiind depăşit de la 3 pînă la 84 de zile.

Conform motivaţiei entităţii, întîrzierile au avut loc din cauza tergiversării transmiterii de subdiviziunile teritoriale a documentelor aferente.

Procesul de plată a pensiilor¹²⁸ este unul complex şi se realizează prin intermediul Trezoreriei de Stat şi instituţiei financiare, cu distribuirea mijloacelor financiare pe conturile de card sau de depozit ale beneficiarilor de pensii. Astfel, potrivit condiţiilor contractuale cu privire la distribuirea pensiilor, transferul mijloacelor băneşti se efectuează de către MAI şi MA în baza ofertei instituţiei financiare care, conform listelor pensionarilor, determină de sine stătător mijloacele necesare.

Auditul a constatat nerealizarea de către MA şi MAI a atribuţiilor regulamentare privind verificarea corectitudinii la achitarea pensiilor de către instituţiile financiare¹²⁹, situaţie care a generat formarea soldurilor de mijloace băneşti la conturile instituţiei financiare. Aceste solduri, la finele anului (28-30 decembrie), în baza scrisorilor MAI şi MA, au fost direcţionate pentru plata pensiilor în avans (de la 0,5 mil.lei pînă la 8,3 mil.lei), pentru luna ianuarie a anului următor, cu reflectarea acestora la cheltuielile efective.

Această situaţie a determinat o raportare denaturată a cheltuielilor aferente pensiilor, cauzată de lipsa unui control intern eficient la acest capitol. În scopul asigurării unei raportări veridice, auditul relevă că aceste sume urmau a fi raportate ca plăţi în avans.

O cauză importantă ce a generat situaţiile descrise este nedeţinerea de către MAI şi MA a informaţiilor reale aferente plăţilor efectuate către beneficiari şi a soldurilor formate la sfîrşitul fiecărei luni, întrucît contractele de prestare a serviciilor nu conţin clauze privind prezentarea de către instituţia financiară a dărilor de seamă în acest sens. În context, se denotă că formarea soldurilor este cauzată şi de lipsa unei evidenţe privind necesarul de mijloace financiare pentru plata pensiilor, precum şi de lipsa verificărilor reciproce.

De remarcat că, costul serviciilor de distribuire a pensiilor (anual circa 1,6 mil.lei la MA şi 3,6 mil.lei la MAI) este inclus în cheltuielile pentru pensii, ceea ce majorează artificial mărimea acestora. Situaţia este determinată de aprobarea legală anuală a cuantumului cheltuielilor destinate pensiei militarilor, care includ şi cheltuielile de distribuire a pensiilor.

Notă: Potrivit informaţiilor prezentate auditului, în urma licitaţiei organizate a fost efectuat transferul deservirii pensionarilor la o altă instituţie financiară, care va asigura distribuirea pensiilor militarilor în modul stabilit pentru proiectele salariale, cu virarea mijloacelor financiare în baza listelor beneficiarilor prezentate de către ministere.

În contextul evaluării riscurilor de plată nejustificată a pensiilor, auditul a constatat că MAI şi MA nu dispun de date de la instituţiile abilitate (ÎS “CRIS “Registru”” sau Oficiul Stării Civile) cu privire la decesul pensionarilor, ceea ce poate genera cheltuieli nejustificate.

Notă: MAI şi MA au iniţiat procedura de soluţionare a acestei probleme, prin înaintarea propunerilor de colaborare cu ÎS “CRIS “Registru””¹³⁰.

Sistemul informaţional existent la entităţile auditate este învechit şi nu asigură o evidenţă consolidată şi etapizată a datelor aferente pensiilor, inclusiv a numărului pensionarilor şi cheltuielilor aferente, precum şi a situaţiilor operative referitoare la acordarea prestaţiilor sociale. Auditul a vizualizat modalitatea de operare a datelor în SI pentru stabilirea pensiilor, elaborat în anul 1991, constatînd că acesta nu procesează eficient datele, nu păstrează istoricul modificărilor şi nu generează rapoarte aferente cheltuielilor pentru pensii, numărului de pensionari, inclusiv pentru perioadele anterioare etc.

Conform motivaţiei entităţilor, insuficienţa mijloacelor financiare nu permite achiziţionarea unui SI performant.

Potrivit informaţiilor prezentate de MA, acesta a iniţiat elaborarea unui SI care va permite evidenţa pensionarilor, calcularea şi stabilirea pensiilor, precum şi evaluarea situaţiei privind achitarea pensiilor de către instituţia financiară etc.

Concluzii:

Sistemele de control intern existente în cadrul MAI şi MA nu asigură în totalitate funcţionalitatea şi eficienţa procesului de stabilire a pensiei, deficienţele fiind caracterizate prin: (i) neactualizarea (la MAI) şi inexistenţa (la MA) cadrului regulator privind modul de stabilire, calculare şi plată a pensiilor; (ii) tratarea (interpretarea) neuniformă a normelor legale; (iii) depăşirea, în unele cazuri, a termenului legal de acordare a pensiei; (iv) nedeţinerea sistematică a datelor privind decesul pensionarilor; (v) transferarea mijloacelor financiare destinate achitării pensiilor, în cuantumul solicitat de instituţia financiară, fără asigurarea justificării acesteia, cu formarea soldurilor de mijloace băneşti la conturile instituţiilor financiare; (vi) înregistrarea eronată a cheltuielilor efective aferente pensiilor, fără reflectarea plăţilor în avans.

Totodată, elaborarea politicilor privind asigurarea cu pensii a militarilor se efectuează de autorităţile centrale de specialitate, acestea nedeţinînd atribuţii exhaustive în domeniul dat, iar existenţa multitudinii de norme legale, condiţii şi criterii diferite, lasă loc de interpretări.

Recomandare Ministerului Apărării şi Ministerului Afacerilor Interne:

14. Să elaboreze/actualizeze reglementări interne aferente proceselor operaţionale, inclusiv pentru cele verificate de audit.

____________________________

¹¹⁶ Art.10 din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹¹⁷ Art.14, art.44 din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹¹⁸ Potrivit art.2 din Legea nr.162-XVI din 22.07.2005 cu privire la statutul militarilor, suma soldei constă din: salariul de funcţie, salariul pentru gradul militar sau special, sporul procentual pentru vechime în serviciu primite înainte de concediere.

¹¹⁹ Instrucţiunea cu privire la organizarea activităţii în vederea asigurării cu pensii a militarilor, trupelor de carabinieri, persoanelor din corpul de comandă şi efectivul de trupă al organelor afacerilor interne şi familiilor lor, aprobată prin Ordinul MAI nr.119 din 31.05.1994.

¹²⁰ Standardele Naţionale de Control Intern în sectorul public, aprobate prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.51 din 23.06.2009.

¹²¹ Art.44 din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993; art.2 din Legea nr.162-XVI din 22.07.2005; Hotărîrea Guvernului nr.78 din 21.02.1994.

¹²² Art.18 lit.e) din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹²³ Art.44 din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993; pct.1 din Hotărîrea Guvernului nr.78 din 21.02.1994.

¹²⁴ Art.2 alin.(1) din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹²⁵ Art.53 alin.(1) din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹²⁶ Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.10 din 02.06.2009 “Pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.94-XVI din 8 mai 2008 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.

¹²⁷ Art.49 alin.(2) din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹²⁸ Art.52 alin.(2) din Legea nr.1544-XII din 23.06.1993.

¹²⁹ Regulamentul de organizare şi funcţionare a DGEF a MAI, aprobat prin Ordinul MAI nr.95 din 25.03.2014 şi Regulamentul Direcţiei Pensii a Marelui Stat Major al Armatei Naţionale, aprobat prin Ordinul şefului MSM al AN nr.37 din 02.06.2009.

¹³⁰ Scrisoarea MAI nr.15/3-1536 din 30.07.2015.

Concluzia generală de audit:

Obiectivul general de audit a fost: Sistemul de pensii dispune de un cadru legal actualizat şi de un cadru instituţional eficient, ale căror prevederi şi acţiuni ar oferi servicii calitative beneficiarilor de pensii şi ar asigura sustenabilitatea sistemului?

Rolul important al sistemului de asigurare cu pensii a suscitat o atenţie sporită din partea statului, în acest sens fiind elaborate două strategii care au avut ca scop reformarea sistemului. Astfel, au fost realizate acţiuni concrete în acest sens, în timp ce unele scopuri nu au fost atinse, cum ar fi: instituirea fondurilor private de pensii, asigurarea unui trai decent după pensionare tuturor categoriilor de beneficiari etc.

Setul de acte legislativ-normative ce reglementează sistemul de pensii este unul complex, incoerent, depăşit şi necesită o ajustare fundamentală, inclusiv prin prisma asigurării unui cadru instituţional unic.

Pentru eficientizarea cadrului instituţional şi asigurarea sustenabilităţii sistemului de pensii, se impune delimitarea clară a funcţiilor aferente realizării activităţilor la toate etapele proceselor: elaborarea politicilor în domeniu, administrarea veniturilor, precum şi acordarea pensiilor. În contextul în care pentru asigurarea cu pensii se utilizează tot mai multe resurse din bugetul de stat (acoperirea deficitului BASS, pensiile militarilor), se impun activităţi stringente în vederea asigurării sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii, inclusiv prin aplicarea unor mecanisme eficiente de control la colectarea veniturilor şi încurajarea plătitorilor şi a celor potenţiali de a contribui la formarea BASS. Totodată, datele sistemului de pensii nu sînt sistematizate şi consolidate, prin ce nu se asigură totalizarea indicatorilor ce îl caracterizează.

Procedurile interne insuficiente în procesul de acordare a pensiilor, precum şi lipsa unor reglementări pentru situaţii specifice influenţează calitatea serviciilor oferite beneficiarilor de pensii. Unele lacune în activitatea instituţională denotă carenţe care afectează transparenţa procesului de acordare a pensiilor, impactul final fiind afectarea drepturilor beneficiarilor şi ratarea de către aceştia a oportunităţilor reale garantate de lege.

Responsabil de audit:

Sofia CIUVALSCHI, şef al Direcţiei generale II,

responsabil de realizarea misiunii de audit

Elena CIOCHINĂ, şef-adjunct al Direcţiei generale II,

responsabil de coordonarea şi monitorizarea misiunii de audit

Asistenţa juridică:

Regina BOGATÎREŢ, controlor de stat principal

Membrii echipei de audit:

Violeta ANDRIEŞ, controlor de stat principal, şef de echipă

Larisa POSTICA, controlor de stat superior, membru al echipei de audit

Natalia APOSTOL, controlor de stat superior, membru al echipei de audit

Irina ROGACIOV, controlor de stat, membru al echipei de audit

Irina DRAGUŢAN, controlor de stat, membru al echipei de audit