Постановление N 39 от 27.10.2015 по Отчету аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова

№ 39  от  27.10.2015

 (в силу 27.11.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 317-323 ст. 37 от 27.11.2015

* * *

Счетная палата в присутствии министра труда, социальной защиты и семьи г-на Мирчи Буги, председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Марии Борты, главного консультанта постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам г-на Георгия Кожокаря, начальника управления социального развития Государственной канцелярии г-на Юрия Бучински, директора Государственной инспекции труда г-на Думитру Стэвилэ, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Андриана Тимотина, начальника Управления социальной защиты и помощи Министерства внутренних дел г-на Михая Капбэтута, начальника управления пенсионного обеспечения Министерства обороны г-на Василия Ребежи, а также других должностных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата установила следующее.

Государство посредством пенсионной системы оказывает финансовую поддержку лицам, достигнувшим пенсионного возраста. Таким образом, для накопления необходимых ресурсов осуществляется сбор доходов от уплаты взносов обязательного государственного социального страхования, которые направлены на обеспечение финансового баланса при предоставлении пенсий.

В последние годы пенсионная система Республики Молдова подвержена воздействию ряда социальных и экономических факторов, таких как старение населения, усиление эмиграции трудоспособных людей и т.д., вследствие чего страдает бюджет государственного социального страхования в результате снижения числа налогоплательщиков. Для поддержания финансового равновесия этого бюджета ежегодно выделялись финансовые средства из государственного бюджета.

Вместе с тем в целях предоставления пенсий, назначенных силовыми органами, из государственного бюджета выделяются ежегодно около 800,0 млн.леев, в том числе Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Национальному центру по борьбе с коррупцией, Службе информации и безопасности, Департаменту пенитенциарных учреждений и Службе государственной охраны.

В контексте увеличения средств, выделенных из государственного бюджета для пенсионной системы, в том числе для покрытия дефицита бюджета государственного социального страхования, необходимо принимать меры по обеспечению финансовой устойчивости системы. Таким образом, необходимо стимулировать участие в формировании доходов данного бюджета, а также применять эффективные инструменты мониторинга и контроля сбора доходов. Вместе с тем в рамках аудиторской миссии были выявлены следующие недостатки и проблемы:

• некоторые стратегические цели не были достигнуты, такие как: обеспечение достойной жизни, создание негосударственных пенсионных фондов;

• нормативно-законодательная база требует актуализации, в частности порядка определения показателей для исчисления пенсий, специальных условий предоставления пенсии для некоторых категорий граждан (пенсионный возраст, расчетная база пенсии и др.);

• несоблюдение бюджетной дисциплины при уплате социальных взносов и вследствие этого аннулирование/погашение некоторых налоговых обязательств налогоплательщиков на основании законодательных положений и судебных решений, без их возмещения (968,8 млн.леев);

• существование явления недекларированного труда.

Порядок и условия назначения пенсий Национальной кассой социального страхования регламентируются многочисленными законодательными и нормативными актами, положения которых в некоторых случаях не являются исчерпывающими, что оставляет место для интерпретаций. Эти условия обеспечивают возможность произвольного определения показателей, участвующих в расчете пенсии, особенно пенсий до 1.01.1999. Для данного периода не существует автоматизированных данных о реализуемых показателях, что определяет риск мошенничества при предъявлении документов, подтверждающих застрахованный доход.

Вместе с тем система внутреннего контроля Национальной кассы социального страхования требует совершенствования в целях описания всех процедур и специфических ситуаций по уровням компетенции, в частности критериев отбора для проверки справок о заработной плате, что обеспечило бы прозрачность данного процесса.

Для обеспечения прозрачности процесса назначения и предоставления права получателя ознакомиться с порядком исчисления пенсии и показателями, которые легли в основу ее определения, необходимы конкретные действия и мероприятия в этом направлении со стороны уполномоченных органов.

Предоставление пенсий Министерством внутренних дел и Министерством обороны осуществляется на основе законодательной базы, в отсутствие актуализированных внутренних нормативных положений или процедур, которые должны содержать исчерпывающий перечень видов деятельности, связанных с этим процессом. Необеспечение проверки центральными отраслевыми органами правильности денежных средств, запрашиваемых финансовыми учреждениями для выплаты пенсий, обусловило формирование остатков денежных средств на протяжении отчетного года.

К тому же действующая нормативно-законодательная база не устанавливает требований, касающихся систематизации на центральном уровне данных о количестве пенсионеров в Республике Молдова и связанных с ними расходах, что не позволяет владеть полной информацией о системе пенсионного обеспечения.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству труда, социальной защиты и семьи для рассмотрения, согласно компетенциям, и потребовать:

2.1.1) выполнить рекомендации, изложенные в Отчете аудита;

2.1.2) рассмотреть возможность консолидации/объединения законодательных норм для всех категорий пенсионеров с указанием критериев и условий предоставления пенсии;

2.1.3) разработать предложения по изменению/дополнению нормативно-законодательной базы в целях покрытия затрат на предоставление пенсии для застрахованных лиц, которые работали на предприятиях, подвергнутых процессу несостоятельности, долги которых были погашены;

2.1.4) разработать совместно с силовыми органами (Министерство обороны, Служба информации и безопасности, Департамент пенитенциарных учреждений, Служба государственной охраны, Министерство внутренних дел, Национальный центр по борьбе с коррупцией) предложения:

- о дополнении законодательно-нормативной базы в части описания понятий “стаж работы в гражданских отраслях, родственных по профилю их военной специальности” и “другие стимулирующие выплаты постоянного характера”;

- о разработке порядка интегрирования данных, что обеспечило бы исчерпывающий учет и отчетность относительно количества получателей и расходов, связанных с пенсионной системой Республике Молдова;

2.2) Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Национальной кассе социального страхования, Главной государственной налоговой инспекции и Государственной инспекции труда и потребовать выполнения рекомендаций, представленных в Отчете аудита;

2.3) Правительству для информирования, принятия к сведению и:

2.3.1) рассмотрения в рамках заседания результатов аудита в целях оценки выявленных недостатков и проблем, которые влияют на устойчивость пенсионной системы;

2.3.2) рассмотрение целесообразности укрепления потенциала Национальной кассы социального страхования в целях обеспечения единообразия институциональной базы касаемо обязанностей по ведению учета, отчетности и оценки данных, связанных с пенсионной системой;

2.4) Парламенту для информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с приведением в соответствие законодательства, регулирующего пенсионную систему в Республике Молдова.

3. Принять к сведению, что в ходе аудиторской миссии были предприняты следующие меры:

• Министерство труда, социальной защиты и семьи разработало проект закона об изменении срока вынесения решения о предоставлении/отказе права на пенсию с 15 до 30 дней, который был рассмотрен на заседании Правительства;

• Национальная касса социального страхования внесла предложения по изменению законодательства о компенсации доходов, не поступивших в бюджет государственного социального страхования в результате ликвидации экономического субъекта, а также в других ситуациях;

• Государственная инспекция труда заключила соглашение о сотрудничестве с Национальной кассой социального страхования о доступе к ИС “Protecţia Socială”, для предоставления данных о количестве декларированных сотрудников и взносах, касающихся экономических субъектов, что позволит повысить эффективность деятельности по контролю недекларированного труда;

• Главная государственная налоговая инспекция, Государственная инспекция труда, Генеральный инспекторат полиции и Национальная конфедерация профсоюзов Молдовы издали совместный приказ о создании и совместной работе мультидисциплинарных групп, вследствие чего в течение 6 месяцев 2015 года было проверено 1208 налогоплательщиков;

• Национальная касса социального страхования приступила к разработке методологии, которая будет содержать критерии отбора справок о заработной плате, подлежащих проверке;

• Министерство внутренних дел в Плане мероприятий на 2015 год предусмотрело описание и пересмотр в случае необходимости своих основных процессов, в том числе финансовых;

• Министерство обороны инициировало разработку внутреннего регламента с описанием всех этапов в процессе предоставления пенсий, в том числе исчисления стажа работы;

• Министерство внутренних дел и Министерство обороны инициировали сотрудничество с ГП “CRIS Registru” в целях актуализации списка пенсионеров, которые должны быть удержаны на учете в качестве получателей пенсий

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1)–2.3) настоящего постановления и о внедрении рекомендаций аудита информировать Счетную палату каждое полугодие в течение 18 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 39 от 27 октября 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита эффективности пенсионной системы Республики Молдова

Список аббревиатур

КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ

В основе настоящего Отчета аудита лежат констатации, выводы и анализы, реализованные в ходе аудиторской миссии в рамках учреждений, вовлеченных в процесс по установлению, предоставлению и выплате пенсий, а также по обеспечению сбора и регистрации необходимых доходов.

Пенсионная система представляет собой систему социальной защиты/страхования застрахованных лиц, созданной с целью предоставления социальных выплат, которые должны обеспечивать достойный уровень жизни¹ для нетрудоспособных лиц. Право на социальное страхование гарантируется государством и осуществляется, в соответствии с законом, посредством пенсионной системы. Республика Молдова применяет пенсионную систему, основанную на солидарности поколений, согласно которой накопленные взносы используются сразу для выплаты пенсий. Кроме того, государство взяло на себя обязательство обеспечить пенсиями некоторые категории работников, которые не вносят вклад в пенсионную систему, но получают эти социальные права, финансируемые из государственного бюджета.

Источник покрытия расходов, связанных с пенсионной системой в Республике Молдова, формируется из средств государственного бюджета, а также за счет взносов государственного социального страхования, дополненных трансфертами из государственного бюджета для некоторых видов пенсий. Следует отметить, что данная модель системы встречает все больше проблем в обеспечении достойной пенсии. Этот факт обусловлен тем, что за аудируемый период (2012-2014 годы) темпы роста числа пенсионеров (3,1%) превышают темпы роста численности активного населения (1,5%) в результате старения населения одновременно со снижением рождаемости (на 2,1%), а также раннего выхода на пенсию.

Помимо ухудшения демографической ситуации, давление на пенсионную систему вызвано и высоким уровнем неофициальной занятости и оплаты труда трудовых ресурсов и миграцией населения трудоспособного возраста. Доля теневой экономики, по данным исследования, проведенного независимым аналитическим центром², в 2013 году составила 28% от ВВП.

В результате система стала дефицитной, трансферты из государственного бюджета для его покрытия зарегистрировали рост в 2014 году по сравнению с 2012 на 96,4 млн.леев. Таким образом, пенсионная система сталкивается с проблемами в аспекте финансовой устойчивости, а уровень средней пенсии (1087,57 леев в 2014 году) не покрывает даже прожиточного минимума (1627,1 леев в 2014 году). Учитывая неспособность системы обеспечить достойный уровень жизни для пенсионеров, а также риски устойчивого развития в долгосрочной перспективе, необходимы срочные действия по обеспечению устойчивости пенсионной системы.

Вместе с тем пенсионная система на данный момент представляет собой довольно сложный конгломерат, который включает в себя элементы как старой неэффективной системы (множество законодательных и нормативных актов, регулирующих дифференцированный порядок исчисления по различным категориям пенсий), так и элементы реформированной системы (введение индивидуального учета, разработка и внедрение ИС “Социальная защита” и др.). В этой связи с учетом факторов, характеризующих пенсионную систему в нынешней социально-экономической ситуации, аудирование этой области было особенно важным.

В результате предварительного исследования аудита, исходя из недостатков и выявленных рисков, была определена следующая основная цель аудита: «Пенсионная система обеспечена ли актуализированной законодательной базой и эффективной институциональной структурой, положения и деятельность которых могли бы обеспечить качественные услуги получателям пенсий и гарантировать устойчивость системы?» Таким образом, аудиторская миссия охватила деятельность и политики, осуществляемые МТСЗС, НКСС, МВД и МО в области пенсионного обеспечения в период 2012-2014 годов.

Проведенный аудит показывает, что некоторые стратегические цели (обеспечение достойного уровня жизни, создание негосударственных пенсионных фондов) не были реализованы, а нормативно-законодательная база требует обновления (например, показатели, используемые при расчете пенсии). Кроме того, пенсионная система предусматривает специальные условия (пенсионный возраст, база расчета пенсии) при назначении пенсии для некоторых категорий граждан, а именно: судей, прокуроров, государственных служащих, депутатов, членов правительства, местных депутатов, должностных лиц таможенных органов, военнослужащих. Согласно стратегическим документам³, целью предоставления этих приоритетов было определение и признание их заслуг перед государством.

Институциональная система разветвлена и не располагает полной базой данных относительно общего числа пенсионеров и расходов, связанных с пенсионной системой.

Таким образом, отмечается наличие ряда проблем, касающихся устойчивости системы, обусловленных непоступлением начисленных взносов (2111,0 млн.леев)⁴ или возможных, а также осуществлением некоторых расходов, которые должны были покрываться из других источников (30,0 млн.леев).

Вместе с тем аудит выявил следующие проблемы и недостатки.

√ Нормативно-законодательную базу необходимо пересмотреть сквозь призму условий выхода на пенсию. Разработанные политики в области пенсионного обеспечения совместимы с целями, установленными в стратегии реформирования, однако усилия, направленные на достижение благоприятных показателей, еще предстоит оценить.

Законодательная база, регулирующая пенсионную систему, является сложной, с многочисленными изменениями и дополнениями, содержит специфические и неоднозначные положения в отношении страхового стажа и застрахованного дохода, что влияет на размер пенсий для определенных категорий получателей.

Разные условия установления пенсии в зависимости от категории, возможность выбрать/перейти с одного вида пенсии на другой, как и отсутствие корреляции пенсий с вкладами в БАСС не обеспечивают соблюдения принципа равенства.

√ Существующая институциональная система проводит контрольные мероприятия по исчислению, отчетности и накоплению доходов БГСС, которые должны быть более эффективными для покрытия за счет взносов расходов, связанных с пенсиями, и снижения дефицита БГСС. Несоблюдение бюджетной дисциплины по уплате взносов и/или уклонение от декларирования взносов определяют непоступление доходов в БГСС и являются серьезной проблемой, которая отрицательно влияет на устойчивость системы. Таким образом, контрольные мероприятия, реализуемые в этом направлении, подтвердили наличие явления неофициального трудоустройства (15,4 млрд.леев)⁵ и сокращение платежей в БГСС.

Отмечается, что смешанные рабочие группы (состоящие из представителей Прокуратуры, МВД, Государственной налоговой инспекции, НЦБК), созданные в целях профилактики и борьбы с неофициальным трудоустройством, существенно сократили количество проверок (с 224 в 2012 году до 15 проверок в 2014 году), став, таким образом, практически нефункциональными. Согласно законодательным положениям, действующим с 2013 года⁶, при проведении плановых проверок экономический агент должен быть заранее уведомлен, а для проведения внеплановых проверок нужны убедительные доказательства наличия случаев нарушения законодательства, что снижает возможность ГИТ вмешаться оперативно и эффективно с действиями по предупреждению и борьбе с неофициальным трудоустройством.

Исходя из передовой практики, необходимы меры в целях поощрения добровольного участия в формировании доходов БГСС, учитывая тот факт, что накопленных взносов недостаточно для покрытия расходов, необходимых для пенсионного обеспечения, таким образом, для покрытия дефицита выделяются финансовые средства из государственного бюджета.

Вместе с тем установлено, что запланированные/проведенные расходы для покрытия разницы денежных средств между исчисленной пенсией до самой минимальной, а также для незастрахованных периодов, включенных в страховой стаж при расчете пенсий (283,1 млн.леев в 2014 году), финансируемых из государственного бюджета, оценены/зарегистрированы без их аналитического учета (список пенсионеров с указанием необходимых сумм). Таким образом, не обеспечивается прозрачность сумм, запрашиваемых из государственного бюджета.

В условиях, когда социальные взносы используются для покрытия ряда рисков, в том числе по безработице, финансовая устойчивость пенсионной системы может быть повышена за счет сокращения других рисков. Ежегодно из БГСС осуществляются расходы на выплату пособий по безработице (в 2014 году – 30,0 млн.леев). Вместе с тем меры по социальной защите лиц, находящихся в поиске работы, и по стимулированию занятости должны быть профинансированы из средств Фонда занятости, который, однако, не был создан⁷.

√ Система внутреннего контроля НКСС функциональна и обеспечивает назначение пенсий по возрасту, в то же время она требует усовершенствования в отношении описания процедур для специфических ситуаций и обеспечения прозрачности в процессе принятия решений. Механизмы по определению размера пенсий воспроизводятся в различных нормативных актах, в том числе внутренних, что обуславливает возможность произвольного определения показателей, которые используются в формулах расчета пенсии (до 1.01.1999 и после 1.01.1999).

Для показателей, которые лежат в основе начисления пенсии до 1.01.1999, не существует автоматизированных данных, они уязвимы и существует риск мошенничества при предъявлении документов, подтверждающих реализуемый доход за этот период (представление недостоверных сведений). В этом контексте аудит считает, что НКСС необходимо разработать критерии выбора для проведения проверки справок о заработной плате.

В соответствии с положениями законодательства, начиная с 2019 года в расчет пенсий по возрасту должны быть включены только доходы, реализуемые после 1.01.1999, содержащиеся в ИС НКСС, при условии подтверждения страхового стажа не менее 20 лет, что позволит существенно уменьшить связанные с этим риски.

Вместе с тем отмечается, что не обеспечено официальное информирование заявителя/получателя пенсии о порядке исчисления пенсий. Таким образом, ущемляется право получателя ознакомиться с показателями, которые легли в основу определения размера пенсии, а также оспорить расчет некоторых показателей, включенных в расчет пенсии.

√ Предоставление пенсий МВД и МО осуществляется на основе законодательной базы, в отсутствие актуализированных внутренних положений, которые предусматривали бы действия, связанные с этим процессом. На этапе перевода денежных средств для выплаты пенсий и составления отчетности по соответствующим расходам внутренний контроль был неэффективным. Таким образом, необеспечение проверки со стороны МВД и МО правильности денежных средств, запрашиваемых финансовыми учреждениями для выплаты пенсий, обусловило формирование остатков денежных средств на протяжении отчетного года. Эти средства на конец отчетного периода были переведены для выплаты пенсий авансом (от 0,5 млн.леев до 8,3 млн.леев) с их отражением на фактические расходы.

√ Пенсионная система не охватывает систематизацию всех расходов, а также численность получателей, что не обеспечивает их исчерпывающего учета в целях оценки и мониторинга системы. Отсутствие единой структуры на центральном уровне и сотрудничества между органами пенсионного обеспечения приводит к невозможности обладания обширной информацией, характеризующей пенсионную систему.

Для улучшения деятельности в этой области Отчет аудита содержит ряд рекомендаций субъектам, вовлеченным в процесс предоставления пенсий, а также центральным отраслевым органам, касающихся разработки норм расчета показателей для мониторинга и оценки Национальной стратегии развития “Молдова–2020”, связанных с пенсионной системой, изучения возможности приведения в соответствие законодательно-нормативной базы в целях унификации условий назначения пенсий, обеспечения прозрачности принятия решений при назначении пенсий, обеспечения исчерпывающего учета расходов, связанных с пенсионной системой Республики Молдова.

____________________

¹ Обеспечение достойного уровня жизни предполагает достижение уровня жизни, совместимого с человеческим достоинством, которое измеряется товарами и услугами, которыми население обладает, и условиями, в которых живут люди.

² Вывод исследования “Налоговое расхождение – невидимая реальность», проведенного независимым аналитическим центром “Expert-Grup”.

³ Закон № 166 от 11.07.2012 об утверждении Национальной стратегии развития “Молдова–2020” (далее – Национальная стратегия развития “Молдова–2020”).

⁴ В том числе задолженность, аннулированная путем налоговой амнистии в 2007 году.

⁵ Исследование, проведенное German Economic Team Moldova: http://www.get-moldau.de/wordpress/en/publications/policy-papers/, опубликованное в июне 2014 года.

⁶ Закон № 131 от 08.06.2012 о государственном контроле предпринимательской деятельности (далее – Закон № 131 от 08.06.2012).

⁷ Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 14 от 16.06.2015 (далее – Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год).

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время пенсионная система Республики Молдова регламентируется нормативно-законодательной базой⁸, которая определяет категории получателей, условия назначения, порядок установления, исчисления и выплаты пенсий. Аудиторский анализ эволюции системы пенсионного обеспечения свидетельствует о том, что этот процесс начал реформироваться в 1999 году⁹ после утверждения стратегий и законов в этой области, которые в дальнейшем были дополнены и изменены.

Законные полномочия и период аудита

Аудит системы пенсионного обеспечения был проведен в соответствии с ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹⁰ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год¹¹. Аудиторская миссия охватила деятельность и политики, реализуемые ответственными органами в области пенсионного обеспечения, а также оценку соответствующих процессов за 2012-2014 годы.

Общая информация об аудируемой области

Важность пенсионной системы вытекает из права граждан на социальную помощь и социальную защиту, для которых государство взяло на себя ответственность за эту деятельность и обязалось принять меры для того, чтобы каждому человеку был обеспечен достойный уровень жизни, в том числе путем предоставления необходимых социальных услуг¹². В связи с этим были разработаны и утверждены стратегии и законы в данной области, которые гарантируют выполнение взятых обязательств. Таким образом, от эффективности и результативности деятельности, направленной на решение задач и различных социальных проблем, как временных, так и долгосрочных, зависит качество жизни отдельных социальных слоев.

В этом контексте аудит оценил выполнение поставленных целей в соответствии с политиками в социальной сфере и стратегией реформирования пенсионной системы: Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения 1998 года и Национальная стратегия развития “Молдова-2020” 2012 года, а также проанализировал деятельность по мониторингу устойчивости этой системы.

Таким образом, аудит отмечает, что пенсионная система представляет собой совокупность принципов, правил и сторон, вовлеченных в обеспечение материальной поддержки для людей, достигнувших возраста выхода на пенсию, в случае потери трудоспособности или кормильца и т.д. В то же время все сводится к тому, что граждане для получения пенсии должны способствовать формированию пенсионной системы. Эта система требует финансового баланса, то есть: наличия достаточных доходов для предоставления пенсий и, наоборот, накопления доходов по мере осуществления расходов.

В основе создания и функционирования системы социального страхования и, соответственно, пенсионной системы лежало 7 основных принципов, предусмотренных Законом о государственной системе социального страхования, а именно: принцип единообразия, равноправия, солидарности, обязательности, участия, распределения и самостоятельности. Эти принципы гарантируют осуществление прав и обязанностей участников государственной системы социального страхования (плательщиков и получателей), а также функциональные возможности системы.

Пенсионная система функционирует на основе солидарной пенсионной модели между поколениями, и ее основная цель – предоставление денежных пособий застрахованным лицам, находящимся в состоянии невозможности получения доходов от заработной платы в результате определенных ситуаций риска. Аудит отмечает, что пенсионная система важна с политической, экономической и социальной точек зрения, потому что:

√ пенсионное обеспечение представляет наиболее значительную часть и является одной из наиболее важных функций, взятых на себя государством (политический);

√ пенсионная система должна обеспечить доход пенсионеров (экономический);

√ необходимо поощрять участие за счет взносов населения, поддержать разумное соотношение между численностью занятого населения и числом лиц пожилого возраста (социальный).

Учитывая тенденцию к уменьшению соотношения между застрахованными лицами и пенсионерами, а также снижение доверия граждан в области социального обеспечения, аудит оценил эффективность и достаточность мероприятий по реализации ответственными органами задач, касающихся пенсионного обеспечения. Таким образом, органы, уполномоченные функциями по принятию политики и обеспечению пенсиями, являются:

√ МТСЗС в качестве органа, ответственного за разработку и реализацию государственной политики в данной области;

√ НКСС (с ее территориальными подразделениями – 40 ТКСС), ответственная за управление и администрирование пенсионной системы посредством БГСС.

Кроме того, согласно законодательным нормам, существует и еще 6 органов (МО, СИБ, ДПУ, СГО, МВД и НЦБК), которые обеспечивают пенсиями некоторые категории получателей, с финансированием расходов из государственного бюджета, одновременно с выделением финансовых средств на их содержание.

Виды предоставленных пенсий, а также ответственные органы представлены на рисунке № 1.

Источник. Разработано на основе действующих законодательно-нормативных актов.

В соответствии с требованиями законодательства, предоставляются 18 видов пенсий (15 – НКСС и 3 – другими органами), финансируемых из БГСС и/или ГБ. В случае, если застрахованное лицо отвечает условиям для получения нескольких видов пенсий, оно может выбрать только одну категорию¹³. По состоянию на 31.12.2014 наблюдается значительное число получателей пенсии по старости (75,8%), по сравнению с другими категориями, которые были предоставлены территориальными подразделениями НКСС.

В целях оценки фактических расходов пенсионной системы аудит систематизировал данные о численности пенсионеров и соответствующих расходах, ситуация представлена в таблице № 1.

Данные из таблицы показывают, что значительный количественный удельный вес (количество пенсионеров), а также качественный (размер пенсий) приходится на пенсии, предоставленные НКСС. Доля получателей, для которых пенсия была предоставлена правоохранительными органами, в 2014 году составляет 3,0%, потребляя 9,2% от общих расходов по системе, при том, что они не способствуют формированию пенсионной системы. Таким образом, аудит подтверждает отсутствие корреляции между удельным весом числа пенсионеров и связанных с ними расходов, ситуация определена дифференциацией размеров пенсий по категориям (приложение № 2 к настоящему Отчету аудита).

Критерии аудита

Для аудирования установленной цели были определены следующие источники критериев аудита:

♦ Конституция Республики Молдова;

♦ Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения Республики Молдова;

♦ Национальная стратегия развития “Молдова-2020” в целях обеспечения функционирования справедливой и устойчивой пенсионной системы;

♦ Закон о пенсиях государственного социального страхования;

♦ Европейский кодекс социального обеспечения, который гарантирует получение пенсий по старости защищенным лицам, и др.

Кроме того, Счетная палата получила консультации и помощь специалистов, привлекаемых в рамках Twinning проекта “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”, в отношении применимости и выполнимости этих критериев аудита, а также проанализировала литературу и соответствующие международные нормативные акты в этой области.

Задача аудиторской миссии

Аудит был направлен на анализ эффективности институциональных рамок по назначению пенсий по возрасту Национальной кассой социального страхования и пенсий за выслугу лет, предоставляемых МВД и МО, сквозь призму действующего законодательства и финансовых возможностей, с изучением передового опыта в этом направлении.

Цели аудиторской миссии

Общая цель аудита: «Пенсионная система обеспечена ли актуализированной законодательной базой и эффективной институциональной структурой, положения и деятельность которых могли бы обеспечить предоставление качественных услуг получателям пенсий и устойчивость системы?»

Для достижения цели аудита были установлены следующие подзадачи:

1. Нормативно-законодательная база в данной области обеспечивает достижение стратегических целей, а также равномерный и справедливый подход к получателям пенсий?

2. Существующая институциональная система, исходя из предоставленных ей полномочий, обеспечивает эффективный контроль расчета, отчетности и накопления доходов БГСС, необходимых для покрытия расходов на пенсии и обеспечения устойчивости данной системы?

3. Система внутреннего контроля в рамках НКСС обеспечивает предоставление пенсий по возрасту на основе четких и прозрачных процессов и процедур?

4. Министерство внутренних дел и Министерство обороны применяют эффективный внутренний контроль при установлении и выплате пенсий?

Область аудита

В целях получения аудиторского заключения, основанного на разумной уверенности, исходя из специфики аудируемых субъектов, аудиторские мероприятия были направлены на следующие аспекты:

♦ нормативно-законодательная база, которая регламентирует систему пенсионного обеспечения;

♦ системы ФМК, связанные с процессами установления, исчисления и выплаты пенсий по старости (НКСС) и выслугу лет (в МВД и МО);

♦ процесс оценки финансовых ресурсов, необходимых для покрытия расходов пенсионной системы, а также представления данных по ним;

♦ факторы, определяющие устойчивость пенсионной системы, и т.д.

Подход к аудиту

Аудит, проведенный в отношении пенсионной системы, был направлен на выявление слабых и сильных сторон, а также возможностей для приведения в соответствие политики в области пенсионного обеспечения. Таким образом, подход аудита был ориентирован на проблемы (выявление, анализ и влияние несоответствий и проблем) и на систему (если системы ФМК эффективны). Идентификация, выявление и анализ проблем были направлены на установление причин и рисков, связанных с недостатками, формулирование необходимых выводов, релевантных для всех заинтересованных сторон, а именно: Парламента, Правительства, МФ, МТСЗС, МО, МВД, НКСС и других органов. Вместе с тем были выдвинуты рекомендации по разрешению выявленных проблем, повышению эффективности управления пенсионной системой и повышению ее функциональности, в соответствии с принципами и стандартами соответствующего финансового менеджмента.

В целях получения адекватных и резонных доказательств для подтверждения констатаций и выводов относительно организации деятельности субъектов, участвующих в управлении пенсионной системой, аудит руководствовался процедурами и методами аудита, установленными в ISSAI 100, ISSAI 300, ISSAI 400, ISSAI 3000 и ISSAI 3100¹⁴, путем понимания аудируемых субъектов и их среды, в том числе процедур внутреннего контроля, релевантных для аудита.

Анализ основных факторов, определяющих и влияющих на финансовую устойчивость пенсионной системы

В последние годы пенсионная система сталкивается с дефицитом средств, необходимых для покрытия расходов на эти цели. На данный момент устойчивость системы зависит от многих факторов. Таким образом, были выявлены и проанализированы следующие показатели экономического и социального характера, значение и тенденции, а также структура которых определяют устойчивость системы: население пожилого возраста; экономически активное население; занятое население; уровень эмиграции, уровень рождаемости, темпы старения населения; теневая экономика и т.д.

Оценка этих факторов целесообразна для выявления возможностей их улучшения, учитывая нынешнее социально-экономическое положение и демографический контекст Республики Молдова. Статистические данные показывают, что коэффициент старения населения¹⁵ в 2014 году составил более 16,2%, по сравнению с 14,4% в 2010 году и 13,6% в 2000 году, что указывает на тенденцию его увеличения. Так, отмечается, что население считается “состарившимся” тогда, когда доля пожилых людей превышает 12%¹⁶.

Тенденция старения населения будет более ощутима в ближайшие десятилетия, учитывая снижение уровня рождаемости и рост миграции детородного населения¹⁷. В сущности, миграция оказывает негативное влияние на производительность и занятость рабочей силы, что влияет на устойчивость пенсионной системы. Вместе с тем по пессимистичным сценариям стратегических документов¹⁸, демографические прогнозы на 2050 год показывают, что численность населения может сократиться до одного миллиона человек, таким образом, доля трудоспособного населения уменьшится примерно на 11-16 процентных пунктов по сравнению с нынешней численностью. Одновременно удельный вес лиц, преодолевших нынешний пенсионный возраст, увеличится с 15,2% до 31,5% в 2050 году. Таким образом, увеличение доли пожилого населения будет создавать давление на систему социального обеспечения.

Аудит проанализировал соотношение между числом трудоспособного, трудоустроенного населения и числом получателей пенсий (застрахованных на основании Закона о пенсиях), ситуация отражена в таблице № 2.

Данные таблицы показывают, что в период 2012-2014 годов численность активного и занятого населения увеличилась, соответственно, на 1,5% и 3,3%, в то время как общее число пенсионеров увеличилось на 3,1%, а расходы на выплату пенсий – на 16,9%. Это привело к усилению финансового давления на трудоустроенных лиц. Несмотря на то, что уровень занятости рабочей силы растет, имеется резерв примерно в 3-5 процентных пунктов, что указывает на возможное неотражение в отчетности некоторых заработных плат и непоступление возможных доходов.

В то же время просматривается озабоченность относительно ситуации, когда соотношение между количеством занятого населения и количеством пенсионеров (1,77:1) ниже уровня развитых стран (США, Канада, 2:1, и, соответственно, 3:1)¹⁹, который не обеспечивает стабильное функционирование пенсионной системы. Исходя из этих констатаций, аудит отмечает, что выявленные проблемы, наличие и последствия которых были оценены, будут иметь серьезное отрицательное влияние на БГСС.

В этой связи анализ показателей, характеризующих финансовую устойчивость пенсионной системы, свидетельствует о наличии резервов. Таким образом,

• коэффициент зависимости (численность населения более 57/62 лет в расчете на трудоспособное население) является масштабным показателем и зарегистрировал значения от 0,24 в 2012 году до 0,25 в 2014 году. Учитывая, что на него влияют демографические изменения, его увеличение указывает на рост расходов на пенсии относительно ВВП и может, в конечном итоге, повлиять на платежеспособность пенсионной системы;

• обратный коэффициент занятости (трудоспособное население²⁰ по отношению к трудоустроенному населению), значения которого составили 2,06 в 2012 году и 1,98 в 2014 году. Уменьшение этого показателя дает надежды на перспективы пенсионной системы;

• уровень выхода на пенсию (количество пенсионеров по отношению к населению в возрасте старше 62 лет) составил 1,15 в 2012 году и 1,12 в 2014 году. Таким образом, результат этого соотношения является также очень важным в определении эволюции расходов на пенсии в соотношении с ВВП. Увеличение доли генерирует дополнительное давление на расходы по пенсиям;

• уровень щедрости (средняя пенсия по отношению к производительности труда) составил 0,1 как в 2012 году, так и в 2014 году. Этот показатель измеряет усилия одного рабочего поколения относительно средней пенсии.

Рост этих показателей имеет негативное влияние на удельный вес расходов на пенсии в ВВП и, соответственно, на финансовую устойчивость пенсионной системы. Таким образом, лучшим показателем устойчивости пенсионной системы является соотнесение соответствующих расходов к ВВП, показатель, который на самом деле непосредственно взаимосвязан с показателями старения, миграции и производительности труда. Следует отметить, что расходы на пенсии в ВВП составили 8,1% в 2012 году, а в 2014 году снизились до 7,4%, ситуация представлена в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита. Данный Отчет можно считать подверженным влиянию четырех важных показателей, указанных ранее, а именно: коэффициент зависимости; уровень занятости; уровень выхода на пенсию и уровень щедрости.

В результате система находится в дефиците, с тенденцией роста в ближайшие годы, в то время как в 2014 году уровень средней пенсии²¹ (1087,57 лея) не покрывал даже прожиточный минимум²² (1627,10 лея). Таким образом, существующая модель пенсионной системы все больше сталкивается с проблемами в обеспечении достойной пенсии. Это обусловлено в основном уменьшением количества плательщиков в БГСС (с 656,0 тыс. в 2013 году до 552,8 тыс. в 2014 году)²³, ростом числа пенсионеров в результате старения населения с одновременным снижением рождаемости (на 2,1% в 2014 году по сравнению с 2012)²⁴. Давление на пенсионную систему вызвано и высоким уровнем неофициальной занятости/оплаты труда рабочих сил (30,9% в 2013)²⁵ и миграции населения трудоспособного возраста. Решение этих проблем является необходимым условием для социальной сплоченности, но и для обеспечения в будущем финансовой устойчивости пенсионной системы.

Таким образом, устойчивость пенсионной системы зависит от таких явлений, как эмиграция, старение населения и неофициальная заработная плата. Неспособность системы обеспечить достойный уровень жизни после выхода на пенсию и риски устойчивого развития в долгосрочной перспективе требуют принятия мер по смягчению уязвимости пенсионной системы.

____________________

⁸ Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Молдова, утвержденная Постановлением Парламента № 141-XIV от 23.09.1998 (далее – Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998); Стратегия национального развития “Молдова 2020”; Закон о пенсиях государственного социального страхования № 156-XIV от 14.10.1998 (далее – Закон № 156-XIV от 14.10.1998); Закон о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999 (далее – Закон № 489-XIV от 8.07.1999); Закон о статусе судьи № 544-XIII от 20.07.1995 (далее – Закон № 544-XIII от 20.07.1995); Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23.06.1993 (далее – Закон № 1544-XII от 23.06.1993); Закон о социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, № 909-XII от 30.01.1992 (далее – Закон № 909-XII от 30.01.1992); Постановление Правительства № 328 от 19.03.2008 “Об утверждении Положения о порядке исчисления пенсий государственного социального страхования” (далее – Постановление Правительства № 328 от 19.03.2008); Постановление Правительства № 417 от 3.05.2000 “Об утверждении Положения о порядке исчисления и подтверждения страхового стажа для назначения пенсий” (далее – Постановление Правительства № 417 от 3.05.2000); Постановление Правительства № 78 от 21.02.1994 “О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий военнослужащим и лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, работникам Национального центра по борьбе с коррупцией и пенитенциарной системы” (далее – Постановление Правительства № 78 от 21.02.1994); 11 соглашений о взаимности в сфере социального страхования с 11 странами.

⁹ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998; Закон № 156-XIV от 14.10.1998.

¹⁰ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

¹¹ Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

¹² Ст.47 (1) Конституции Республики Молдова, принятой 29.07.1994.

¹³ Ст.11 (1) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

¹⁴ ISSAI 300 “Основные принципы аудита эффективности”; ISSAI 400 “Основные принципы аудита соответствия”; ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие принципы для аудита эффективности”; ISSAI 3100 “Руководящие указания по аудиту эффективности: основные принципы. Приложение”.

¹⁵ Соотношение между населением в возрасте 60 лет и более и общей численностью населения.

¹⁶ Национальная стратегия развития “Молдова – 2020”.

¹⁷ Согласно www.statistica.md, уровень рождаемости родившихся живыми на 1000 человек населения – 11,4% в 2010 году и 10,6% в 2013 году; население 15 лет и старше, находящееся на работе или в поисках работы за рубежом – 138,3 тыс. – в 2000 году, 394,5 тыс. – в 2005 году и 332,5 тыс. – в 2013 году.

¹⁸ Национальная стратегия развития “Молдова – 2020” определяет 8 решений для экономического роста и снижения уровня бедности.

¹⁹ Population aging and the rising cost of public pensions, John Bongaarts, 2004, № 185, http://www.popcouncil.org/uploads/pdfs/wp/185.pdf

²⁰ Население в возрасте между 15 и 61 годом.

²¹ Статистический отчет о численности пенсионеров, состоящих на учете органов государственного социального страхования, и общей сумме ежемесячно назначенных пенсий в 2014 году.

²² www.statistica.md

²³ Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год.

²⁴ www.statistica.md, 2012 – 39435 родившихся живыми, 2014 – 38616 родившихся живыми.

²⁵ Measures to reduce informal employment in Moldova, Berlin/Chişinău, June 2014, http://get-moldau.de/download/policypapers/2014/PP_04_2014_en.pdf

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Подзадача аудита 1: «Нормативно-законодательная база в данной области обеспечивает достижение стратегических целей, а также равномерный и справедливый подход к получателям пенсий?»

Стратегии, касающиеся пенсионной системы, предусматривают достижение существенных показателей, которые трудно оценить в условиях отсутствия исчерпывающего способа их определения и мониторинга. Путем разработки и утверждения стратегий, касающихся пенсионной системы, государство установило социальные программы и экономические показатели, которые должны быть выполнены поэтапно. Таким образом, Стратегия реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Молдова²⁶, утвержденная в 1998 году, была направлена на: обеспечение адекватной материальной поддержки в старости; обеспечение соблюдения принципа социальной справедливости; обеспечение сбалансированной финансовой системы; создание системы пенсионного обеспечения, подходящей для всех поколений.

Относительно внедрения этой стратегии отмечается, что главным направлением реформы пенсионной системы была переориентация с системы, основанной на социальной помощи, к системе, основанной на социальном страховании, которое было достигнуто путем изменения обязательных требований для выхода на пенсию. Следует отметить, что согласно этой стратегии было реализовано следующее:

- постепенное повышение пенсионного возраста и страхового стажа, как для женщин, так и для мужчин²⁷. Таким образом, 1 июля 2011 года была инициирована унификация пенсионного возраста для всех категорий пенсионеров с его приведением к стандартному пенсионному возрасту – 62 года для мужчин и 57 лет для женщин. Также был увеличен поэтапно необходимый страховой стаж с 30 до 35 лет для всех категорий пенсий²⁸, ежегодно на 6 месяцев до 2020 года, за исключением пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. В этой связи отмечается, что положения относительно увеличения страхового стажа для женщин были признаны неконституционными²⁹;

- отмена выгодных условий выхода на пенсию путем ликвидации пенсий за выслугу лет, предоставленных работникам в области здравоохранения и образования³⁰;

- плафонирование с 2008 года дохода, на который начисляются индивидуальные взносы социального страхования³¹;

- дифференциация по категориям плательщиков ставок взносов социального страхования³²;

- введение с 2000 года индивидуального учета в государственной системе социального страхования за периоды с 1999 года³³;

- перераспределение тарифа взносов по социальному страхованию с работодателя на работника;

- разработка и внедрение единой информационной системы “Социальная защита” и др.

В целях поддержки реального размера установленных пенсий начиная с 1 апреля 2003 года пенсии подвергались ежегодной индексации³⁴, коэффициент которой устанавливается в зависимости от годового роста индекса потребительских цен и средней заработной платы по стране за предыдущий год.

Аудит отмечает, что поскольку пенсионная система остается единственным способом защиты пожилых людей, в 1999 году было предусмотрено создание негосударственных пенсионных фондов³⁵, то есть частных, однако это не было выполнено.

Начиная с 2012 года, в соответствии с Национальной стратегией развития “Молдова–2020”, было определено в качестве приоритета достижение “справедливой и устойчивой пенсионной системы” для обеспечения достойного уровня жизни после выхода на пенсию всем категориям пенсионеров. Эта цель должна быть выполнена путем модернизации нынешней солидарной пенсионной системы и анализа целесообразности внедрения накопительной системы, чтобы взносы социального страхования были инвестированы, а не потрачены сразу же на выплату пособий пенсионерам.

Результаты внедрения этой стратегии должны быть достигнуты до 2020 года путем выполнения ряда важных показателей, которые впоследствии будут оцениваться и контролироваться, таких как: минимальный уровень коэффициента замещения заработной платы пенсией; увеличение соотношения средней пенсии по возрасту и прожиточного минимума для пенсионеров; снижение уровня абсолютной бедности пенсионеров; снижение уровня дефицита БГСС и т.д.

Аудит отмечает, что согласно данной стратегии результаты осуществления реформы пенсионной системы должны быть подвергнуты промежуточной оценке после 2015 года, когда заканчивается первый этап стратегии. В этом контексте аудит отмечает, что Государственная канцелярия является главным учреждением, ответственным за координацию, мониторинг и оценку стратегии, задачей которого было перенесение изложенных в ней приоритетов в консолидированный план действий. Обеспечение координации и отчетности действий по реализации приоритетов, предусмотренных в рамках пенсионной системы, лежит на МТСЗС.

В результате анализа полученных показателей за 2011-2014 годы аудитом установлено, что МТСЗС не предусмотрело способ расчета некоторых установленных показателей (коэффициент замещения заработной платы пенсиями; уровень абсолютной бедности пенсионеров; уровень дефицита БГСС (против среднего 1% в 2006-2010 гг.), что компрометирует достоверность данных о прогрессе, представленных в электронном варианте Государственной канцелярии.

Законодательно-нормативные акты, регулирующие пенсионную систему, оставляют место для интерпретаций, которые могут привести к несправедливости между получателями пенсий. Один из принципов, который лежит в основе организации и функционирования государственной системы социального страхования, является принцип равенства, который направлен на обеспечение для всех участников (плательщиков и получателей) недискриминационного отношения в том, что касается прав и обязанностей, предусмотренных законом³⁶.

Аудит отмечает, что действующая нормативно-законодательная база предусматривает специальные условия и способы назначения пенсий для некоторых категорий граждан, а именно судей, прокуроров, государственных служащих, депутатов, членов Правительства, местных выборных лиц, сотрудников таможенных органов. Этим категориям были предоставлены некоторые льготы в аспекте снижения пенсионного возраста и страхового стажа. Согласно стратегическим документам³⁷ “целью предоставления этих льгот были выявление и оценка их заслуг перед государством”, однако в условиях перехода к рыночной экономике эти принципы теряют свою актуальность. Аудит подчеркивает, что для некоторых категорий получателей уже были предприняты законодательные меры по унификации пенсионного возраста и страхового стажа, реализация которых будет завершена в 2034 году (напр.: пенсии для прокуроров).

Вместе с тем аудиторская миссия отмечает важность и другого принципа функционирования системы социального страхования, в том числе пенсионной системы, а именно: принцип участия³⁸, согласно которому реализация права на социальное страхование зависит от уплаты взносов социального страхования. Однако данный принцип не применяется в случае установления и начисления 3 видов пенсий из 18 существующих (пенсии, предоставленные военным силовыми органами). Такая ситуация не обеспечивает в полной мере принцип равноправия, который обеспечивает всем участникам государственной системы страхования (плательщикам взносов и получателям пенсий) равенство в реализации прав и выполнении обязанностей, предусмотренных законодательством. Эти обстоятельства генерируют отсутствие прямой взаимозависимости между размерами пенсий и величиной взносов, уплаченных каждым застрахованным лицом, отсутствие вызвано несоблюдением принципа социальной справедливости³⁹, на который было направлено реформирование пенсионной системы и который предусматривал, что большинство граждан должны получать социальные выплаты в зависимости от их вклада в пенсионную систему.

Специфический подход, по мнению аудита, применяется и в случае установления пенсий для военнослужащих, лиц командного и рядового состава органов внутренних дел. Для этих получателей были разработаны отдельные законодательные нормы назначения пенсии на специфических условиях. Таким образом, соответствующим законодательством не предусмотрен пенсионный возраст, необходимый для получения права на пенсию. Для получения пенсии за выслугу лет (которая регистрирует наибольший удельный вес из всех видов пенсий, установленных уполномоченными органами), основным критерием является достижение выслуги лет, который с 1 июля 2015 года составляет 22,5 года⁴⁰, что определяет выход на пенсию в возрасте 40-45 лет, в то время как эти лица признаны трудоспособными до 61 года. Учитывая, что один месяц на военной службе⁴¹ считается как 1,5 месяца, 2 месяца или 3 месяца стажа работы благодаря льготным условиям, аудитом выявлены пенсионеры в возрасте 30-35 лет.

Анализ размера пенсий по категориям получателей по состоянию на 31.12.2014, выплаченных из БГСС, свидетельствует о том, что 90% пенсионеров получали пенсии в размере ниже уровня прожиточного минимума, из которых 68% являются пенсии по возрасту. Вместе с тем пенсия по возрасту меньше, по сравнению с другими категориями (приложение № 2 к настоящему Отчету аудита). Это обусловлено льготными условиями при установлении некоторых видов пенсий, такими, как порядок расчета и страховой период, принятый в расчет.

Также существуют особые условия для некоторых категорий пенсионеров⁴², например, перерасчет пенсии судей, что обуславливает увеличение ее размера с 6,0 тыс. леев в 2014 году до 14,0 тыс. леев в 2016 году, или в 2,3 раза.

Специальные условия⁴³ обуславливают повышение размера пенсии для некоторых категорий получателей и могут генерировать риск отсутствия взаимозависимости между размером назначенной пенсии и размером взносов, уплаченных пенсионерами. В результате анализа соотношения между вкладом в БГСС и размером пенсий по возрасту, по сравнению с пенсиями некоторых категорий граждан, аудитом установлено следующее:

• нормативно-законодательная база не обеспечивает выплату справедливых социальных пособий в корреляции с вкладом получателей пенсий. Таким образом, обеспечение соблюдения принципа социальной справедливости является одной из основных целей Стратегии реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Молдова⁴⁴, что означает, что большинство граждан будут получать пенсии в зависимости от их вклада в пенсионную систему. Дисбаланс между вкладом в БГСС и размером пенсии, помимо других факторов, определил необходимость реформирования системы пенсионного обеспечения.

В результате рассмотрения условий, необходимых для назначения пенсий по возрасту, и условий предоставления других видов пенсий наблюдается неодинаковый подход. Таким образом, минимальные условия назначения пенсий, то есть наличие необходимого страхового стажа и доходов, включенных в расчет пенсий⁴⁵, отличаются в зависимости от категории, как это представлено в таблице № 3.

Данные таблицы показывают, что наиболее уязвимыми являются лица, которые получают пенсию по возрасту, потому что при определении размера их пенсии принимаются в расчет доходы, полученные за весь страховой стаж. Таким образом, порядок включения в расчет пенсии реализуемых доходов влияет на размер пенсии, так как большие или отдаленные периоды приводят к тому, что реализуемые доходы становятся меньше и теряют свою актуальность, соответственно, генерируют меньший размер пенсии.

Вместе с тем для некоторых категорий пенсионеров возможен пересмотр пенсий или их периодический перевод от одной категории пенсии к другой и наоборот, что определяет получение пенсии большего размера в результате увеличения/актуализации доходов за последний период.

Недостаточно обеспечена систематизация всех данных, связанных с пенсионной системой, в целях оценки и мониторинга системы

Аудит отмечает, что информация о численности пенсионеров, находящихся на учете каждого органа, наделенного правом назначения пенсии, а также фактические расходы по выплате пенсий представлены отдельно на каждому учреждению МФ и НГБ, а НКСС представляет отчеты в том числе МТСЗС и Правительству.

Таким образом, аудит отмечает, что эти сведения не систематизируются/интегрируются в единую систему, что определяет отсутствие исчерпывающей информации о количестве и расходах пенсионной системы Республики Молдова. Для владения объективной и релевантной информацией о ситуации, касающейся предоставления пенсионных прав, а также связанных с ними расходов, аудит считает целесообразным создание единой структуры на центральном уровне, которая обеспечит мониторинг, отчетность и оценку деятельности по предоставлению пенсий.

В результате анализа аудитом взаимоотношений между органами, обеспечивающими граждан пенсиями, отмечается следующее:

▪ отсутствие единой структуры на центральном уровне, которая обеспечивала бы разработку политик в данной области; управление процессом по реализации политик; мониторинг, отчетность и оценка деятельности по установлению и выплате пенсий;

▪ отсутствие взаимодействия между органами пенсионного обеспечения и общего/единого подхода к процессу автоматизации/обработки данных в информационных системах, что осложнит, для пенсионной системы, генерирование отчета с основными показателями.

Данная ситуация определяет отсутствие систематизированных сведений о фактических расходах, связанных со всеми категориями пенсий, фактическом количестве пенсионеров в Республике Молдова, а также других релевантных показателей.

Выводы

Функционирование пенсионной системы сопровождается стратегическими положениями, некоторые показатели которых были выполнены, другие находятся в процессе исполнения. Вместе с тем отсутствие порядка определения показателей мониторинга и оценки определяет риск недостоверного отражения в отчетности данных, характеризующих достижение конкретных целей.

Неоднозначный характер законодательных норм, регламентирующих пенсионную систему, разработанные еще в 1993 году, на протяжении лет претерпели многочисленные дополнения/изменения и содержат специфические и нечеткие положения. Вместе с тем неодинаковые условия установления пенсии в зависимости от категории, без их согласования со вкладом в формирование БГСС, определяют расхождения между размерами различных видов пенсий.

Система пенсионного обеспечения не сопровождается полными данными по предоставленным пенсиям, поскольку они не были включены в единую центральную систему, что обеспечило бы полное отображение численности пенсионеров по категориям и понесенным в связи с этим расходам.

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи:

1. Разработать нормативные положения по определению показателей мониторинга и оценки, установленных в Национальной стратегии развития “Молдова-2020”, которые обеспечат комплексную отчетность данных по реализации собственных целей системы пенсионного обеспечения (коэффициент замещения заработной платы пенсиями; уровень абсолютной бедности пенсионеров; уровень дефицита БГСС (по сравнению со средним уровнем 1% в 2006-2010 годы)).

2. Рассмотреть возможность приведения в соответствие нормативно-законодательной базы в целях унификации порядка расчета пенсий для некоторых категорий пенсионеров.

____________________

²⁶ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998.

²⁷ Ст.41 и ст.42 Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

²⁸ Закон № 56 от 09.06.2011 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

²⁹ Постановление Конституционного суда № 27 от 20.12.2011 “О контроле конституционности ряда законов об изменении условий обеспечения пенсиями и другими социальными выплатами некоторых категорий работников”.

³⁰ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998; ст.57 Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

³¹ Закон № 252-XVI от 22.11.2007 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

³² Закон № 262-XVI от 11.12.2008 о бюджете государственного социального страхования на 2009 год.

³³ Постановление Правительства № 418 от 03.05.2000 “О создании Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования”.

³⁴ Закон № 146-XV от 27.03.2003 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

³⁵ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998.

³⁶ Ст.3 b) Закона № 489 от 08.07.1999.

³⁷ Национальная стратегия развития “Молдова – 2020”.

³⁸ Ст.3 e) Закона № 489 от 08.07.1999.

³⁹ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998.

⁴⁰ Ст.13 Закона № 1544-XII от 23.06.1993. В каждом последующем году срок выслуги увеличивается, пока не достигнет 25 лет в 2020 году.

⁴¹ П.8 Постановления Правительства № 78 от 21.02.1994.

⁴² Ст.32 Закона № 544-XIII от 20.07.1995.

⁴³ Ст.32 Закона № 544-XIII от 20.07.1995.

⁴⁴ Постановление Парламента № 141-XIV от 23.09.1998.

⁴⁵ Для того, чтобы получить пенсию по возрасту в полном объеме, в 2014 году был необходим страховой стаж 30 лет для женщин и 32 года для мужчин. Для того, чтобы получить пенсию депутата или члена Правительства, нужен был страховой стаж не менее 2 лет в качестве депутата Парламента или члена Правительства из общего трудового стажа 30, соответственно, 32 лет, возраст выхода на пенсию оставаясь таким же – 57 лет для женщин и 62 года для мужчин. Прокуроры и государственные служащие должны были уплачивать взносы в БГСС не менее 15 лет в должности прокурора, и, соответственно, на государственной службе из общего количества 28 лет и, соответственно, 30/32 лет; местные избранники – 8 лет на государственной службе из общих 30/32 лет; судьи – 12,5 года службы из общих 20 лет.

⁴⁶ Ст.4 Закона об оплате труда судей № 328 от 23.12.2013.

Подзадача аудита 2: «Существующая институциональная система, исходя из предоставленных ей полномочий, обеспечивает эффективный контроль расчета, отчетности и накопления доходов БГСС, необходимых для покрытия расходов на пенсии и обеспечения устойчивости данной системы?»

Увеличение финансового дефицита в связи с тем, что расходы на социальные выплаты превышают доходы, определяет острую необходимость их покрытия из ГБ и сохраняет риск относительно финансовой устойчивости пенсионной системы. В соответствии с законодательными нормами⁴⁷, пенсии социального страхования, начисленные НКСС, выплачиваются из доходов от уплаты взносов работодателями (22%, 23% и 33%), взносов страхователей (6%), трансфертов из государственного бюджета, а также других доходов. Аудит отмечает, что доходы, собранные за счет взносов, уплачиваемых работодателями, не распределяются на социальные риски (пенсии, пособия, пособие по безработице и т.д.), поскольку законодательство⁴⁸ не регламентирует данные аспекты, они расходуются для покрытия всех платежей. Следовательно, этот факт не обеспечивает возможности мониторинга использования и доступности финансовых средств по видам социальных выплат.

Анализ отчетов об исполнении БГСС за 2012-2014 годы показывает, что возможности покрытия из собственных средств БГСС потребностей в финансовых средствах на социальные выплаты уменьшаются, таким образом, констатируется увеличение дефицита, который был покрыт из ГБ, ситуация отражена на рисунке ниже.

Источник. Отчеты об исполнении БГСС за 2012-2014 годы.

Данные на рисунке показывают, что трансферты из ГБ для покрытия дефицита БГСС зарегистрировали рост на 96,4 млн.леев (с 1025,1 млн.леев в 2012 г. до 1121,5 млн.леев в 2014 году), что свидетельствует о том, что пенсионная система неустойчива с финансовой точки зрения.

Платежи от социальных взносов недостаточны для покрытия расходов, связанных с пенсиями, в связи с этим они дополняются трансфертами из ГБ. После исчерпания резервного фонда БГСС (2009 год), из ГБ ежегодно выделяются финансовые средства для покрытия дефицита БГСС. В этом контексте дисбаланс между доходами и расходами БГСС отрицательно влияет, в том числе, и на ГБ, а трансферты для покрытия дефицита намечают тенденцию роста.

По результатам исполнения БГСС зарегистрировал в 2012 и 2013 годах дефицит в размере 33,7 млн.леев и, соответственно, 126,3 млн.леев, хотя трансферты из ГБ для покрытия дефицита БГСС составили 1025,1 млн.леев и, соответственно, 1005,6 млн.леев. 2014 бюджетный год, с учетом реализуемых трансфертов из ГБ (1121,5 млн.леев), был заключен с излишком в сумме 9,3 млн.леев, которые, согласно требованиям законодательства⁴⁹, является переходящим на предстоящий бюджетный год и, соответственно, должен быть использован на покрытие дефицита в пределах, предусмотренных законом о бюджете на год. Графически результаты исполнения БГСС на 2012-2014 годы представлены далее.

Источник. Отчеты об исполнении БГСС за 2012-2014 годы.

Таким образом, на доходы БГСС существенно повлияло неполное поступление взносов в системе социального страхования, наряду с:

√ невыполнением налогоплательщиками обязательств перед БГСС, с увеличением их недоимки (задолженности на 31.12.2014 составили 1142,2 млн.леев, в том числе за декабрь 2014 года – 827,0 млн.леев)⁵⁰;

√ погашением, на основании судебных решений и законодательных положений⁵¹, некоторых налоговых обязательств налогоплательщиков, без их возмещения (20,9 млн.леев, в том числе 10,5 млн.леев – в 2014 году; 8,1 млн.леев – в 2013 году; 2,3 млн.леев – в 2012 году);

√ нерегистрацией всех потенциальных налогоплательщиков, которые обязаны участвовать в формировании БГСС;

√ недекларированием регламентированно налогоплательщиками их обязательств перед БГСС.

Вместе с тем аудит отмечает, что аннулированные задолженности путем налоговой амнистии 2007 года⁵² составили 947,9 млн.леев (в том числе: взносы, причитающиеся от работодателя – 514,3 млн.леев; индивидуальные взносы – 221,1 млн.леев; пени и штрафы – 212,5 млн.леев).

Таким образом, не поступили и, соответственно, не были использованы для погашения обязательств БГСС значительные финансовые средства, которые были списаны на погашение задолженности налогоплательщиков, без определения источника их возмещения. Контекст законодательной базы⁵³, которая предусматривает, что неуплата взносов не должна отражаться на получателях социальных пособий, приведет в последующие периоды к увеличению трансфертов из ГБ для покрытия дефицита БГСС.

В этом же контексте аудит отмечает, что из БГСС покрываются ежегодные расходы около 30,0 млн.леев для предоставления прав безработным, в то время как меры социальной защиты этих лиц и стимулирование занятости должны быть профинансированы из средств Фонда занятости, который, однако, не был создан⁵⁴, что влияет на устойчивость пенсионной системы.

Одновременно аудит отмечает, что государство посредством БГСС выполняет взятые на себя обязательства в отношении некоторых категорий получателей пенсий с компенсацией расходов из ГБ⁵⁵, которые в 2014 году составили:

• 127,5 млн.леев для покрытия 50% расходов, связанных с пенсиями некоторых льготных категорий получателей (членов Правительства, депутатов, государственных служащих, местных выборных лиц, судей, прокуроров и работников культуры);

• 64,5 млн.леев – выплата пенсии в размере 100% для двух других категорий пенсионеров (участники ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и военнослужащие срочной службы).

В этом контексте аудит оценил обоснование указанных расходов, поскольку их покрытие гарантируется ГБ. Результат оценки свидетельствует о том, что НКСС в соответствии с внутренними нормативными положениями⁵⁶, оценивает ежегодно потребности в финансовых средствах в зависимости от количества получателей, средний размер пенсии, показатели бюджетов за предыдущие периоды, индекс индексации на следующий год. Таким образом, отсутствие аналитического учета некоторых расходов, запрашиваемых/финансируемых из ГБ, не обеспечивает прозрачности данного процесса. Аудитом установлено, что НКСС планирует и запрашивает финансовые средства из ГБ и для покрытия разницы между исчисленной и минимальной пенсиями⁵⁷, а также расходов, связанных с нестраховыми периодами, включенными в страховой стаж.

Согласно информации, представленной учреждением, “расходы на покрытие разницы финансовых средств между исчисленной пенсией и минимальной планируются исходя из квартальных данных, полученных из информационной системы НКСС, подтверждающих количество получателей и оплаченную разницу финансовых средств между установленной пенсией до минимальной пенсии”.

Относительно обоснования финансовых средств, запрошенных из ГБ (283,1 млн.леев – в 2014 году), аудит отмечает, что НКСС не ведет отдельный учет на основании списка получателей, чья пенсия содержит разницу между размером исчисленной пенсии и минимальной или части пенсии, относящейся к незастрахованному периоду и т.д.

Для компенсации нереализованных доходов от страховых платежей работника в БГСС, в результате ликвидации экономического субъекта (работодателя) одновременно с выплатой пенсий его бывшим сотрудникам, как и другим категориям получателей пенсий⁵⁸, НКСС не установила механизмы оценки/планирования необходимых расходов. В связи с этим законодательные акты конкретно не предусматривают источника их финансирования, в то время как, согласно Закону о государственной системе социального страхования⁵⁹ “неуплата взносов государственного социального страхования работодателем не влияет на оплату прав, причитающихся застрахованным лицам”.

Примечание. НКСС внесла предложения по изменению законодательства, однако до настоящего времени они не были реализованы.

Согласно мотивации учреждения, соответствующие расходы не отражаются отдельно в примечаниях к разработке проекта Закона о БГСС, а включены в компонент пенсии по старости, которая выплачивается из доходов БГСС, накопленных из взносов. Этот факт свидетельствует о том, что неопределение размера и, соответственно, необеспечение отдельного планирования указанных расходов может генерировать увеличение дефицита БГСС.

Увеличение дефицита БГСС определено и несоблюдением бюджетной дисциплины по уплате взносов. Так, задолженность налогоплательщиков перед БГСС остается чувствительным вопросом в плане доходов. В результате проверок аудита отмечается, что некоторые налогоплательщики продолжают не выполнять обязанности по уплате взносов на социальное страхование в сроки, установленные законодательством, в результате чего генерируются задолженности, которые по состоянию на 31.12.2014 составили 1142,2 млн.леев, в то время как на 1.01.2012 они составляли 851,6 млн.леев. Вместе с тем увеличились и долги с риском непогашения, взятые на специальный учет НКСС на основании решений о постановке на специальный учет, полученных от ГГНИ, достигнув за указанный период до 142,6 млн.леев, с 83,5 млн.леев.

В результате анализа эволюции в 2014 году основных показателей, определяющих формирование задолженностей перед БГСС, аудит отмечает, что начисленные обязательства налогоплательщиков увеличились на 10,2%, а выплаты – всего на 8,2%, что привело к росту задолженности перед БГСС (на 34,1%). Таким образом, темпы накопления взносов в БГСС на 25,9 процентных пункта меньше, чем темпы роста задолженностей.

В контексте вышеизложенного⁶⁰ в ситуации, когда независимо от оплаты задолженностей перед БГСС работники будут пользоваться в будущем всеми правами на пособия социального страхования, формируется дисбаланс между доходами и расходами этого бюджета и, соответственно, который отрицательно влияет на устойчивость системы.

Усиление и повышение эффективности контрольных мероприятий по накоплению доходов от взносов необходимы для покрытия расходов на пенсии и являются существенным фактором в обеспечении финансовой устойчивости этой системы. В результате реализации предыдущих аудитов⁶¹ Счетная Палата установила возможные ситуации выплаты официально не декларированной заработной платы и необеспечения эффективного контроля компетентными органами в целях ее отражения в отчетности и уплаты взносов в БГСС. Удельный вес недекларированной экономики в Республике Молдова, по данным исследования, проведенного независимым аналитическим центром⁶², вырос за последнее десятилетие, достигнув 28% от ВВП в 2013 году, таким образом, известны лишь приблизительные данные о реальной производительности труда. Проблемы “теневой” экономики усилились в периоды экономического кризиса и стимулировали уклонение от декларирования заработной платы по ее реальной стоимости, соответственно, взносов в БГСС, оказывая отрицательное влияние на финансовую устойчивость данного бюджета.

В связи с этим аудит отмечает, что согласно установленным нормам от размера уплаченных взносов⁶³ зависит размер пенсий, а невыполнение законных обязательств работодателем касаемо декларирования/перечисления взносов государственного социального страхования непосредственно влияет на размер соответствующего социального пособия.

По данным другого исследования, проведенного в 2014 году⁶⁴, предполагается, что 30,9% занятого населения работает неофициально, либо в условиях нерегистрации приема на работу, либо путем частичного декларирования вознаграждений, в результате не задекларирована заработная плата в размере, оцененном в 15,4 млрд.леев.

Аудит в контексте правовой и институциональной базы проанализировал и определил органы, наделенные правом осуществлять контроль в этой области. Так, согласно законодательным нормам:

♦ Государственная налоговая служба осуществляет контроль за правильностью исчисления и своевременным перечислением взносов в БГСС⁶⁵;

♦ Государственная инспекция труда осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательных и других нормативных актов в области труда⁶⁶;

♦ Национальная касса социального страхования⁶⁷ имеет право осуществлять контроль: исчисления и выплаты пособий социального страхования; достоверности документов, подтверждающих трудовой стаж и застрахованный доход; достоверности отчетов, касающихся БГСС и правильности использования средств, перечисляемых в этот бюджет; установления правонарушений⁶⁸, за нарушения, касающиеся начисления, декларирования и перечисления взносов государственного социального страхования.

В рамках полномочий НКСС и ГГНИ по администрированию доходов БГСС, существуют риски в эффективном управлении выплатами БГСС, обусловленные формированием задолженности и начислением штрафов.

Анализ результатов деятельности этих органов на основании сведений, запрошенных и представленных аудиту, свидетельствует о следующем.

Органы Государственной налоговой службы в 2012-2014 годы провели 3277 проверок, оценили и дополнительно начислили обязательства перед БГСС в сумме 8,5 млн.леев. В некоторых случаях неофициальная работа выявлялась, штрафы применялись только в отношении работодателей, которые санкционируются максимум на 500 условных единиц⁶⁹, в то время как работники не могут быть законно санкционированы, хотя и являются частью процесса неофициального найма/оплаты.

В целях повышения эффективности контрольной деятельности по борьбе с “зарплатой в конверте” в мае месяце 2015 года было подписано соглашение о сотрудничестве между Главной государственной налоговой инспекцией, Государственной инспекцией труда, Генеральным инспекторатом полиции и Национальной конфедерацией профсоюзов Молдовы. Оно предусматривает проведение в будущем совместных проверок в целях борьбы с явлением неофициального трудоустройства.

В контексте обеспечения законности трудоустройства и оплаты работников Государственной инспекцией труда в период 2012-2014 годов проведено 9928 проверок, их число увеличилось на 624 проверки в 2014 году по сравнению с 2012 годом, при этом количество протоколов о правонарушениях снизилось (на 484 протокола). Средняя сумма одного штрафа, применяемого ГИТ, увеличилась в два раза в 2014 году по сравнению с 2012 годом, исходя из новых поправок к Кодексу о правонарушениях, согласно которым были увеличены штрафы за нарушение трудового законодательства, в том числе за выплату заработной платы “в конверте”⁷⁰.

Примечание. В целях повышения эффективности контрольных мероприятий в отношении недекларированного трудоустройства с выплатой “зарплат в конверте” Государственная инспекция труда заключила 7 июля 2015 года с НКСС Соглашение о сотрудничестве, касающееся доступа к ИС “Protecţia Socială”, что позволит владеть информацией, относящейся к заявленной численности работников и уплаченным взносам.

Вместе с тем отмечается, что в результате введения в Трудовой кодекс новой статьи “Запрещение недекларированного труда”⁷¹, в целях предупреждения и пресечения неформального/недекларированного труда в сентябре 2012 года были сформированы территориальные смешанные рабочие группы из представителей Прокуратуры, МВД, ГГНИ и ЦБК. Так, инспекторы труда в сотрудничестве с членами территориальных групп в 2012 году провели 224 проверки, а в 2014 году – только 15, что свидетельствует о том, что они становятся менее функциональными. По мотивации ГИТ, после применения законодательства о государственном контроле предпринимательской деятельности⁷², для инициирования внеплановых проверок необходимы убедительные доказательства о наличии случаев нарушения законодательства. Вместе с тем при проведении плановых проверок экономические субъекты заранее предупреждены, таким образом снижается возможность ГИТ предпринимать, оперативно и эффективно, действия по предупреждению и борьбе с неофициальным трудоустройством.

Примечание. В целях выявления уклонений от уплаты налогов и противодействия явлению “черного труда”, 9.03.2015 был издан совместный приказ⁷³ ГГНИ, ГИТ, ГИП и Национальной конфедерации профсоюзов Молдовы, согласно которому в течение 6 месяцев 2015 года были проверены 1208 налогоплательщиков.

НКСС в 2012-2014 годы констатировала правонарушения с составлением 7638 протоколов и, соответственно, провела у экономических агентов около 12870 проверок правильности назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, с возвратом в БГСС 12,5 млн.леев.

Поощрение добровольного соблюдения плательщиками БГСС требования о декларировании и уплате соответствующих взносов может способствовать получению дополнительных доходов и снижению дефицита БГСС. Для выявления факторов по оптимизации формирования доходов БГСС аудит проанализировал эволюцию доходов от социальных взносов в соответствии с их ставками законодательную базу о предоставлении льгот, связанных с участием граждан в системе социального страхования, с проведением анализа практики других стран. Также было проанализировано соотношение между продолжительностью жизни населения и пенсионным возрастом, поскольку эти показатели взаимозависимы для определения неизбежных расходов и необходимых доходов. В результате отмечается:

• ставки основных взносов, установленных для работодателей (23%), и индивидуальных (6%) находятся в пределах рекомендуемых норм. Так, в период 1999-2014 годов доля взносов, уплачиваемых работодателями, снизилась с 31% до 23%, а доля отдельных лиц увеличилась с 1% до 6%. Одновременно аудит отмечает, что согласно действующей законодательной базе⁷⁴, индивидуальный взнос социального страхования, вносимый застрахованными работниками на основании индивидуального трудового договора, должен составлять 1/3 от доли взносов социального страхования ежегодно устанавливаемой для нормальных условий работы. В настоящее время вышеуказанное соотношение находится на уровне ниже регламентированного размера и составляет около 1/4. В этом контексте аудит отмечает необходимость рассмотрения целесообразности корректировки ставок социальных взносов, имея в виду полное использование индивидуальных взносов на выплату пенсий, а также установления оптимального порога финансового давления на налогоплательщиков.

Анализируя ставки взносов, уплачиваемых работодателями и работниками в странах европейского континента за 2014 год⁷⁵, аудитом установлено, что Республика Молдова находится в середине рейтинга по размеру ставок социальных взносов, поскольку они варьируют для работодателей – между 0% в Дании и 37,5% во Франции, и для работников – между 0% в России и 22,71% в Польше.

Вместе с тем в некоторых странах (Румынии, Испании) платежи за другие риски (несчастные случаи на производстве, по безработице и др.) оплачиваются отдельно из других бюджетов, тогда как в Республике Молдова – за счет социальных взносов, уплачиваемых работодателем, из которых выплачиваются и пенсии, что влияет на устойчивость пенсионной системы.

Также отмечается, что в некоторых странах, таких как Румыния, установлен предел доходов, из которых исчисляются индивидуальные взносы на социальное страхование и уплачиваемые работодателем⁷⁶, тогда как в Республике Молдова такие положения применяются только для расчетной базы индивидуальных взносов⁷⁷, что, по мнению аудита, не стимулирует декларирование реальной заработной платы.

Аналогично и в Испании социальные взносы не уплачиваются из дохода от заработной платы, а и из фиксированных баз расчета, установленных для различных категорий работников, которые распределены в зависимости от уровня образования и сферы деятельности. Таким образом, работодатель не заинтересован, чтобы не декларировать всю заработную плату, учитывая, что взносы исчисляются из фиксированной суммы.

По мнению аудита, для того, чтобы добиться благоприятных результатов на долгосрочную перспективу от реформ в данной области, необходимо внести изменения в сторону рабочей силы, путем стимулирования и поддержки: увеличения участия на рынке труда; роста производительности труда; развития возможностей для трудоустройства /повторного трудоустройства; привлечения иностранных инвестиций. Таким образом, в контексте повышения участия населения в формировании доходов БГСС, в соответствии с практикой других стран (Румынии⁷⁸ и Испании⁷⁹), льготы предоставляются при поступлении на работу лиц из числа безработных, лиц с ограниченными возможностями, молодых выпускников.

Проблема обеспечения финансовой жизнеспособности пенсионных систем сквозь призму адаптации пенсионного возраста в зависимости от продолжительности жизни, с достижением баланса между продолжительностью профессиональной жизни и периодом выхода на пенсию, была затронута и Европейской Комиссией⁸⁰. Таким образом, исходя из передовой практики, установление/изменение пенсионного возраста должно осуществляться во взаимосвязи с уровнем продолжительности жизни населения, а с учетом этого показателя определяется или нет необходимость приведения в соответствие предельного возраста для выхода на пенсию.

Аудиторский анализ этих показателей по статистическим данным за 2000-2014 годы свидетельствует о постоянном увеличении продолжительности жизни в Республике Молдова, а в 2013 году этот показатель зарегистрировал максимальное значение 71,9 лет (мужчин – 68,1 года, женщин – 75,6 лет). Динамика показателя, характеризующего продолжительность жизни за 2000-2014 годы, представлена на рисунке ниже.

Источник. www.statistica.md

Как свидетельствуют данные на рисунке, в 2014 году зафиксировано небольшое снижение средней продолжительности жизни до 71,5 лет, в том числе: мужчин – 67,5 лет, женщин – 75,4 лет⁸¹.

Анализ продолжительности жизни в европейских странах⁸² показывает, что соотношение между уровнем средней продолжительности жизни и возрастом выхода на пенсию варьирует в зависимости от страны. Вместе с тем по данным Всемирного Банка за 2013 год, в Республике Молдова был зарегистрирован минимальный уровень этого соотношения для мужчин (1,05), что подтверждает, что средняя продолжительность жизни была около 65 лет, тогда как возраст выхода на пенсию составляет в настоящее время 62 года. Таким образом, учитывая, что для мужчин уровень продолжительности жизни близок к пенсионному возрасту, существует риск неполучения пенсии.

Для женщин уровень этого показателя (1,28) выше, чем у мужчин, но в то же время он меньше, чем во Франции (1,41), Италии (1,38), Украине (1,37) или Румынии (1,31)⁸³. Снижение этого показателя оказывает прямое негативное влияние на привлекательность системы социального страхования и, соответственно, на финансовую устойчивость пенсионной системы.

Кроме того, для стимулирования увеличения длительности профессиональной жизни Европейская Комиссия рекомендует комплекс мер, которые позволят сотрудникам оставаться на рынке труда более длительное время, например, меры, касающиеся здоровья, рабочего места и занятости. Это будет способствовать сокращению случаев досрочного выхода на пенсию по болезни, увеличению участия на рынке труда лиц в возрасте, что снизит, в некоторой степени, давление на пенсионную систему.

Например, в Испании людям, которые превышают пенсионный возраст, но продолжают работать, выплачивается надбавка к пенсии за каждый полный год стажа, реализованный после пенсионного возраста, и, кроме того, они не уплачивают взносы в государственную систему пенсионного страхования.

В Молдове пенсионерам, выходящим на пенсию позже законного возраста, выплачивается надбавка в размере 2% за каждый полный год страхового стажа свыше необходимого, реализованный после достижения пенсионного возраста. Пенсионеры могут получать одновременно пенсию и зарплату с уплатой социальных взносов из доходов от заработной платы.

Выводы

Неспособность доходов БГСС покрывать платежные обязательства перед получателями пенсий определяет рост дефицита, который может стать в ближайшем будущем постоянным явлением, являясь показателем необеспечения финансовой устойчивости системы. Вместе с тем повышение дефицита БГСС обусловлено увеличением задолженности налогоплательщиков перед БГСС, что определяет необходимость покрытия расходов из ГБ.

Пенсионная система поддерживается финансово путем выделения средств из ГБ, необходим аналитический учет некоторых расходов, что способствовало бы повышению прозрачности их исполнения. В то же время отсутствие исчерпывающих положений относительно источника финансирования некоторых расходов может ущемить права получателей социальных выплат.

Финансовой зависимости БГСС от государственного бюджета можно избежать путем повышения доверия населения к системе страхования и расширения их участия в формировании БГСС, что определило бы, в конечном итоге, обеспечение охвата пособиями социального страхования из собственных средств и снижение дефицита БГСС.

Действующая законодательная база требует положений, относящихся к обеспечению поощрения участия налогоплательщиков в формировании доходов БГСС. Вместе с тем лица, которые участвуют в формировании системы социального страхования, в некоторых случаях не успевают пользоваться правами, за которые внесли свой вклад, поскольку пенсионный возраст для мужчин почти на одном уровне с продолжительностью их жизни.

Учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению контроля, располагают необходимыми инструментами, механизмами, методами и процедурами для обеспечения контроля над процессом исчисления, отчетности и уплаты экономическими субъектами взносов в БГСС, однако они требуют пересмотра и усовершенствования таким образом, чтобы контрольная деятельность стала функциональной и эффективной, а явления и риски уклонения от уплаты налогов были сокращены.

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи

3. Рассмотреть целесообразность разработки политики по стимулированию декларирования и уплаты социальных взносов с приведением в соответствие условий выхода на пенсию с учетом макроэкономических показателей, в том числе уровня продолжительности жизни.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

4. Обеспечить разработку исследований по внедрению в информационную систему аналитического учета расходов в виде разницы между размером минимальной пенсии и размером исчисленной пенсии, а также для других категорий, финансируемых из государственного бюджета.

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи совместно с Главной государственной налоговой инспекцией, Национальной кассой социального страхования и Государственной инспекцией труда

5. Пересмотреть и совершенствовать инструменты, механизмы, методы и процедуры сбора доходов в БГСС с повышением эффективности деятельности по контролю исчисления, отчетности и уплаты экономическими агентами социальных взносов.

____________________

⁴⁷ Ст.4 Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

⁴⁸ Годовой закон о бюджете государственного социального страхования.

⁴⁹ Ст.70 (4) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

⁵⁰ Отчет аудита по отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год.

⁵¹ Закон о заимствовании государством долга № 167 от 21.07.2014.

⁵² Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 111 от 27.04.2007.

⁵³ Ст.29 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁵⁴ Отчет аудита по отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год.

⁵⁵ Закон № 489-XIV от 8.07.1999; Закон № 156-XIV от 14.10.1998; Закон № 544-XIII от 20.07.1995; Закон о Прокуратуре № 294-XVI от 25.12.2008; Закон № 909-XII от 30.01.1992; Закон № 1544-XII от 23.06.1993.

⁵⁶ Временное положение о порядке разработки годового бюджета государственного социального страхования ежегодно, утвержденного Приказом председателя НКСС № 329-A от 31.12.2013.

⁵⁷ Ст.12 (5) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

⁵⁸ Граждане Республики Молдова, которые работали на территории Республики Молдова на левом берегу Днестра после 1992 года.

⁵⁹ Ст.29 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁶⁰ Ст.29 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁶¹ Постановление Счетной палаты № 31 от 18.06.2013 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2012 год”.

⁶² Вывод исследования “Налоговое расхождение – невидимая реальность“, проведенного Независимым аналитическим центром “Expert-Grup”.

⁶³ Ст.8 (2) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

⁶⁴ Исследование, проведенное German Economic Team Moldova: http://www.get-moldau.de/wordpress/en/publications/policy-papers/, опубликованное в июне 2014 года.

⁶⁵ Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁶⁶ Трудовой кодекс Республики Молдова № 154-XV от 28.03.2003 (далее – Трудовой кодекс); Закон о Государственной инспекции труда № 140-XV от 10.05.2001.

⁶⁷ Закон № 131 от 8.06.2012.

⁶⁸ Ст.294 и ст.2941 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях № 218 от 24.10.2008 (далее – Кодекс о правонарушениях).

⁶⁹ Ст.551 Кодекса о правонарушениях.

⁷⁰ Ст.551 Кодекса о правонарушениях.

⁷¹ Ст.71 Трудового кодекса, введенная Законом № 169 от 11.07.2012 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

⁷² Закон № 131 от 8.06.2012.

⁷³ Общий приказ ГГНИ, ГИТ, ГИП и Национальной конфедерации профсоюзов Молдовы от 9.03.2015 “О создании и совместной работе мультидисциплинарных групп”.

⁷⁴ Ст.19 п.(2) Закона № 489 от 8.07.1999.

⁷⁵ Издание Social Security Administration, № 13-11801, сентябрь 2014 года, “Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2014”.

⁷⁶ http://www.mfinante.ro

⁷⁷ Согласно ст.5 п.(2) Закона о бюджете государственного социального страхования на 2014 год № 329 от 23.12.2013, годовая расчетная база индивидуальных взносов обязательного государственного социального страхования не может превышать пятикратного размера среднемесячной заработной платы, прогнозируемой по экономике, умноженного на 12.

⁷⁸ Законодательство Румынии (Закон о системе страхования на случай безработицы и стимулирование занятости населения № 76/2002; Закон о публичных финансах № 500/2002), http://legestСт.ro/subventii-si-facilitati-fiscale-pentru-angajatori

⁷⁹ www.sepe.es

⁸⁰ Белая книга “Программа для адекватной, надежной и устойчивой пенсии”, Брюссель, 16.02.2012.

⁸¹ www.statistica.md

⁸² http://datacatalog.worldbank.org

⁸³ Social Security Administration Office of Retirement and Disability Policy Office of Research, Evaluation and Statistics, SSA Publication, No.13-11801, September 2014.

Подзадача аудита 3: «Система внутреннего контроля в рамках НКСС, обеспечивает предоставление пенсий по возрасту на основе четких и прозрачных процессов и процедур?»

В результате оценки систем внутреннего контроля в рамках процесса предоставления пенсий по возрасту, аудитом были установлены внутренние контроли на многих этапах процесса. Таким образом, дополнительно к существующему контролю в рамках ТКСС дела о выходе на пенсию с размером пенсии свыше 1000 леев в сопровождении с соответствующими решениями передаются НКСС для проверки законности установления прав на пенсию. Также НКСС осуществляет плановые проверки по вопросам справедливого и единообразного применения территориальными подразделениями законодательства в данной области, в том числе по вопросам, касающимся пенсии по возрасту.

Вместе с тем в рамках НКСС создана служба внутреннего аудита, которая предоставляет консультации и гарантии относительно эффективности системы ФМК. В период 2012-2014 годов служба не проводила аудиторские миссии в отношении порядка функционирования процедур внутреннего контроля, связанных с предоставлением пенсий по старости, такой аудит был реализован в 2011 году.

В результате оценки функциональности внутреннего контроля в рамках процесса установления и выплаты пенсий по возрасту и обеспечения полноты, достоверности и правильности расчетов отмечается, что системы внутреннего контроля НКСС обеспечивают реализацию процесса предоставления пенсий по возрасту, однако они требуют улучшения с обеспечением прозрачности принятия решений на разных этапах. Так, из 40 ТКСС для аудирования были выбраны 6 территориальных подразделений. Отмечается, что из общего количества пенсий по возрасту, установленных за аудируемый период (около 99300 пенсий), пенсии, предоставленные аудируемыми территориальными кассами, были в количестве около 20700 пенсий, проверке были подвергнуты 436 пенсионных дел⁸⁴.

В этом контексте аудит выявил определенные проблемы и недостатки в рамках некоторых этапов процесса предоставления пенсии по возрасту, а именно в вопросах, касающихся регламентирования и функционирования внутреннего контроля. Так,

• на этапе запроса пенсий аудит отмечает, что из отобранной для проверки выборки, в заявлении об установлении/пересмотре пенсии, а также в подтверждении принятия заявления не указаны исчерпывающе все представленные документы и документы, которые должны быть представлены дополнительно. Аудитом установлено, что не все пенсионные дела содержат достаточных доказательств об информировании пенсионера о необходимости представления дополнительных документов в целях предоставления ему полного права на пенсию.

По мотивации учреждения, при получении документов в ТКСС не во всех случаях можно констатировать точно необходимость представления дополнительных документов;

• при назначении пенсии аудит отмечает, что для того, чтобы определить размер пособия, необходимо рассчитать изначально ряд показателей, таких как: страховой стаж, индивидуальный коэффициент пенсионера, реализуемый застрахованный доход и др.

В контексте подтверждения страхового стажа, отмечаются различные регламентирования по его подтверждению, что может отрицательно повлиять на установление размера пенсии. Таким образом, в соответствии с требованиями закона страховой стаж представляет собой суммирование периодов трудовой деятельности, в которых были уплачены взносы социального страхования⁸⁵, а нормативная база предусматривает, что основным актом, который подтверждает стаж работы, является трудовая книжка⁸⁶.

В этих условиях, для деятельности, осуществленной до внедрения индивидуального учета, аудит установил различные ситуации при расчете/зачете страхового стажа, а именно:

(i) непринятие некоторых периодов страхового стажа, подтвержденных трудовой книжкой, из-за отсутствия справки о доходах от заработной платы;

(ii) признание периодов страхового стажа на основании записей в трудовой книжке или других документов без их подтверждения справками о заработной плате.

Вместе с тем НКСС не располагает внутренними положениями, которые предусматривали бы исчерпывающе порядок определения/подтверждения страхового стажа, реализуемого до указанного периода. В результате опроса получателей пенсий, аудит отмечает, что они встречают трудности в сборе документов, в частности справок о заработной плате, подтверждающих страховой стаж, из-за ликвидации экономического субъекта и неархивации данных по оплате труда и соответствующим взносам, невыявления работодателя по декларированному юридическому адресу и др.

Следует отметить, что подтверждение страхового стажа за трудовую деятельность, осуществляемую после введения индивидуального учета производится на основании данных из персонального кода⁸⁷. Таким образом, одновременно с завершением процесса внедрения индивидуального учета социального страхования облегчился процесс подтверждения страхового стажа.

Относительно определения застрахованного дохода, реализуемого до 1.01.1999, аудит отмечает следующее.

• Процесс отбора для проверки документов, подтверждающих застрахованный доход и страховой стаж необходимо регламентировать, в частности, должны быть установлены критерии отбора. В этом контексте аудит отмечает, что хотя НКСС обладает законными полномочиями для контроля достоверности документов, подтверждающих трудовой стаж и застрахованный доход⁸⁸, не располагает нормативными положениями и критериями отбора документов, которых необходимо проверить, что может обусловить необоснованные и субъективные проверки. Таким образом, учитывая, что справки о заработной плате содержат сведения о полученных доходах до внедрения индивидуального учета, они подвержены риску мошенничества (представление недостоверной информации/документов).

Примечание. НКСС инициировала разработку Методологии отбора справок о заработной плате, подлежащих проверке, которая будет содержать строгие и четкие критерии их отбора.

• Некоторые положения законодательной и нормативной базы по установлению прав на пенсию не применяются, что влияет на ее размер. Так, согласно законодательно-нормативным положениям⁸⁹, застрахованный доход за периоды, следующие до внедрения индивидуального учета, подтверждается на основании документов, выданных субъектами, в которых страхователь осуществлял свою деятельность или их вышестоящими органами, а также архивами. В случае невозможности представления справки о застрахованном доходе по причине несохранения документов на предприятиях, в государственных или общественных учреждениях, в их вышестоящих органах, а также в архивах, данные месяцы заменяются таким же количеством месяцев работы, непосредственно предшествующих или следующих за соответствующим периодом⁹⁰. В ходе проведенных аудитом проверок были обнаружены пенсионные дела, соответствующие ранее описанным ситуациям, в отношении которых, однако, не были применены указанные положения. Так, несколько месяцев были приняты в расчет с нулевым доходом, другие были исключены из стажа, что непосредственно влияет на размер пенсии.

Вместе с тем в случае несохранения документов из-за стихийных бедствий или других чрезвычайных ситуаций, размер пенсии может быть исчислен из расчета среднего заработка работника соответствующей профессии и квалификации на дату назначения пенсии. Проверки, проведенные аудитом, установили, что в этих случаях не был применен предусмотренный порядок, а соответствующие месяцы были заменены другими периодами.

В этом контексте аудит отмечает, что не существует исчерпывающих положений о применении процедуры замены указанных периодов, что допускает неравномерное применение нормативно-правовой базы⁹¹.

• Нерегламентирование в нормативных актах порядка исчисления застрахованного дохода может повлиять на размер индивидуального коэффициента пенсионера, а этот показатель используется при начислении пенсии. В соответствии с законодательно-нормативной базой⁹², индивидуальный коэффициент пенсионера представляет собой соотношение между суммой его заработной платы за любые 60 месяцев подряд из последних 15 лет работы, предшествующих вступлению в силу Закона о пенсиях, и суммой средней заработной платы по стране за тот же период. В случае, если период, из которого должен быть определен индивидуальный коэффициент пенсионера, составляет менее 60 месяцев, то он определяется исходя из фактически отработанного времени.

В результате проверки пенсионных дел было установлено, что в случае, если пенсионер не подтвердил заработную плату за 60 месяцев работы (невыявление экономического субъекта по юридическому адресу, утеря подтверждающих документов), но подтвердил свою деятельность на основании трудовой книжки, месяцы заполняются с доходом “ноль”. Впоследствии, сумма реализуемых доходов (в том числе и периоды с доходом “ноль”) относится к сумме средней заработной платы по стране за 60 месяцев. Непредставление справок о заработной плате обуславливает определение индивидуального коэффициента ниже, и, соответственно, размера пенсии меньше.

Другой ситуацией, констатируемой аудитом при определении индивидуального коэффициента пенсионера, является исключение из расчетов, в некоторых случаях, неполно отработанных месяцев (при приеме на работу или увольнении застрахованного лица/заявителя). Пенсионный орган исключает эти периоды, если это целесообразно для пенсионера, без его запроса.

Вышеизложенное свидетельствует о недостаточности внутренних нормативных положений (методических указаний) о начислении индивидуального коэффициента для каждой ситуации, что исключило бы риск различных интерпретаций при его определении.

При определении среднемесячного застрахованного дохода, реализованного после 1.01.1999, наблюдается следующее.

• Отсутствие ряда положений о дате внедрения индивидуального учета создает неравенства среди получателей пенсий. Так, аудит отмечает, что согласно внутренней нормативной базе⁹³, начиная с 1.01.2013 “назначение пенсии после периода с 1 января 1999 года осуществляется на основе данных из персонального счета без возможности корректировки данных, содержащихся в базе данных НКСС, и без их пополнения дополнительной информацией любого типа”. Таким образом, на основании внутренних положений, за период 1.01.1999 – 1.01.2013 не допускается подтверждение реализуемого дохода документами, выданными предприятиями, организациями, учреждениями, в которых страхователи осуществляли свою деятельность, или их вышестоящими органами, а также архивами, хотя законодательные положения⁹⁴ позволяют подтвердить его указанными документами.

Аудит отмечает, что эти ситуации создают неравенство между заявителями пенсии, которым пособие было назначено до 1.01.2013, по сравнению с теми, кому назначено после 1.01.2013, в аспекте принятия других документов для подтверждения застрахованного дохода, реализуемого после 1.01.1999.

Согласно нормативным положениям⁹⁵, “до внедрения индивидуального учета, по желанию лица, обратившегося с заявлением о предоставлении пенсии, месяцы с неполным числом отработанных дней, в связи с зачислением на службу или увольнением, могут рассматриваться как полные месяцы работы, либо могут быть исключены из расчета среднемесячного застрахованного дохода”. Аудиторская группа не смогла определить точную дату внедрения индивидуального учета, таким образом, наблюдаются различные подходы при определении среднемесячного застрахованного дохода. Согласно информации, предоставленной НКСС, процедура внедрения индивидуального учета прошла поэтапно.

В результате анализа пенсионных дел аудит отмечает, что в период 2012-2013 годов неполные месяцы исключались из расчета (в пользу пенсионера), тогда как с 2014 года включаются все месяцы. Таким образом, неполные месяцы включены в стаж для количества фактически отработанных дней, а при исчислении среднемесячного застрахованного дохода заработная плата за неполный месяц считается доходом за полный месяц, что определяет в некоторых случаях уменьшение размера пенсии.

• Нечеткие положения нормативной базы о порядке включения в расчет застрахованного дохода нестраховых периодов застрахованного лица, приравненные к страховому стажу, влияют на размер пенсии.

Согласно законодательству⁹⁶, для нестраховых периодов, включенных в страховые⁹⁷ (период исполнения срочной военной службы или на ограниченный срок, или по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет), при определении расчетной базы пенсии принималась во внимание минимальная заработная плата по стране на день расчета пенсии⁹⁸.

С 4 июля 2014 года⁹⁹ эта норма была изменена, с установлением определения базы расчета пенсии начиная с 1 января 1999 года, без регламентирования предыдущих периодов.

Вместе с тем нормативные акты¹⁰⁰ устанавливают, что при определении застрахованного дохода указанные незастрахованные периоды, зарегистрированные до 1 января 1999 года, заменяются на периоды, непосредственно предшествующие или последующие этим промежуткам времени, а после внедрения индивидуального учета¹⁰¹ месячной основой для исчисления пенсии за указанные периоды является минимальная заработная плата по стране на день расчета пенсии.

В этом контексте аудит указывает на неопределенность законодательных и нормативных положений при определении базы для расчета пенсии за период до 1.01.1999, а также отсутствие положений в нормативном документе для периода времени с 1.01.1999 до внедрения индивидуального учета.

В результате проверки пенсионных дел было выявлено, что за период до 1 января 1999 года при определении застрахованного дохода незастрахованные периоды обходились/исключались, заменив их путем продления учтенного периода, включая отдаленные предшествующие годы, что влияет на индивидуальный коэффициент пенсионера (K)¹⁰² (с которым актуализируется застрахованный доход) и, соответственно, размер пенсии.

По определению размера пенсий было установлено:

• неактуализация показателей, используемых при расчете пенсий. Согласно информации, представленной МТСЗС¹⁰³, показатели, используемые при расчете пенсии по старости, не были актуализированы, а именно: в 2002 году не был пересмотрен размер 110 леев гарантированного прожиточного минимума для пенсионеров в области сельского хозяйства и 125 леев – для работников национальной экономики, а размер стоимости одного года страхового стажа (0,005) был пересмотрен в 2004 году.

Также отмечается, что начиная с 1.01.1999 стоимость одного года страхового стажа, принятая в расчет для исчисления пенсии, составляла 1,2% от дохода за каждый год стажа. Впоследствии в связи с изменением закона¹⁰⁴ и уменьшением необходимого страхового стажа до 30 лет, этот показатель был увеличен до 1,4%. Следовательно, стоимость одного года страхового стажа при расчете пенсии с 2007 года не обновлялся.

Таким образом, в условиях, когда минимальная потребительская корзина с 2002 году увеличилась в три раза до 2014 года (с 538,4 лея до 1627,1 лея), неактуализация показателей для расчета пенсий ущемляет право получателя на достойную пенсию;

• округление числа, полученного при расчете стоимости страхового стажа, не отражает его реальную стоимость, что может ущемить право пенсионера на другие социальные выплаты, которые зависят от размера пенсии. В результате анализа некоторых дел аудит отмечает, что в отсутствие строгих положений значение промежуточного показателя (результат умножения стоимости одного года страхового стажа на необходимый стаж), при определении пенсии округляется до сотых (двух знаков после запятой), что обуславливает как увеличение, так и уменьшение пенсии;

• отсутствует подтверждение того, что исключение определенных периодов из расчета среднемесячного дохода и трудового стажа выгодно для пенсионера, поскольку не приложено его заявление. В соответствии с Положением о порядке исчисления пенсий существует несколько положений о возможности исключения из расчета среднемесячного застрахованного дохода некоторых периодов, при условии их исключения и из страхового стажа, по желанию пенсионера (периоды нахождения в отпуске без сохранения заработной платы¹⁰⁵, периоды, в течение которых пенсионер получал пособие по временной нетрудоспособности, по безработице, пособие по профессиональной интеграции или реинтеграции¹⁰⁶, периоды, за которые взносы были уплачены, исходя из балло-гектара¹⁰⁷). Проверки аудита показывают отсутствие в материалах пенсионного дела запросов от получателей, которым были исключены из расчета пенсии некоторые из указанных периодов. По мотивации субъекта, принятые ими меры были направлены на получение наиболее выгодного варианта расчета пенсии. Таким образом, аудит отмечает необходимость применения наиболее оптимального варианта расчета пенсий, с учетом перечисленных выше положений;

• другие выводы об установлении пенсий по возрасту. Согласно требованиям законодательства¹⁰⁸, неуплата взносов государственного социального страхования работодателем не влияет на оплату прав, причитающихся застрахованным лицам¹⁰⁹.

Проверками аудита установлено, что в результате неуплаты взносов или непредставления экономическими субъектами обязательных деклараций, ущемляются интересы получателей пенсий, поскольку им занижается в процессе установления пенсии как страховой стаж, так и застрахованный доход. В этом контексте аудит отмечает, что бремя доказывания законных прав ложится на плечи заявителя пенсии, хотя нормативно-законодательная база регламентирует необходимые правовые действия в этих случаях.

В аспекте гарантирования прав застрахованных лиц аудитом установлено, что НКСС не ведет отдельный учет получателей пенсий, которые работали у экономических агентов, которым были списаны долги перед БГСС (в 2012-2014 годах было 211 плательщиков с погашенной задолженностью в сумме 33,2 млн.леев). В случае, когда экономические агенты находятся в процедуре несостоятельности, периоды, в которые они не выполнили свои обязательства перед БГСС, при назначении пенсий не включаются в страховой стаж и застрахованный доход. Так, согласно информации НКСС в результате ликвидации экономического субъекта задолженности перед БГСС должны быть объявлены как уплаченные, с внесением изменений в лицевые счета застрахованных лиц и, соответственно, с пересмотром размера пенсий. Однако данная процедура выполняется только по запросу пенсионеров.

По пересмотру пенсий было установлено:

• отсутствие учета изменений в лицевых счетах пенсионеров. Согласно нормативным положениям¹¹⁰, после изменения данных в лицевых счетах получателей пенсий, пенсионный орган должен пересмотреть решение об установлении пенсии от даты первоначального установления пенсии.

При сопоставлении данных из пенсионных дел с данными из ИС “Protecţia Socială”, аудит выявил следующие расхождения. Так, некоторые периоды не были изначально включены в расчет пенсии из-за недекларирования/неуплаты взносов экономическим субъектом, они были оплачены/зарегистрированы в ИС после назначения пенсии. В этих случаях отмечается, что пенсионный орган не ведет учет изменений соответствующих данных из счетов пенсионеров, а также не разработал методы и механизмы по его применению. В результате отмечается недостаточность взаимодействия по этому разделу, поскольку отдел “Расчета социальных выплат”, ответственный за пересмотр пенсий, не располагает информацией о внесенных изменениях. Сложившаяся ситуация напрямую влияет на размер пенсий, которые необходимо перерассчитать, с учетом внесенных изменений.

Согласно информации, представленной НКСС¹¹¹, внедрение отчета по учету изменений в лицевых счетах застрахованных лиц в настоящее время находится на стадии тестирования. В результате разработки формата отчета и анализа эффективности деятельности специалистов ТКСС было принято решение использовать данные из отчета специалистами управлений “Расчет социальных выплат” без участия работников из управления “Доходы”. Внедрение и формализация процедуры использования упомянутого отчета планируются начиная с 2016 года, пересмотру подлежат и внутренние нормативные положения.

По вынесении решения о назначении пенсии отмечается, что:

• срок предоставления пенсий в некоторых случаях не был соблюден. В соответствии с Законом о пенсиях государственного социального страхования¹¹² “предоставление прав на пенсию или отказ в назначении пенсии осуществляется решением, принятым территориальным органом социального страхования и подписывается руководителем этого органа в течение 15 дней со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами”.

В результате проверки пенсионных дел было установлено превышение этого срока от 1 до 120 дней по 47% решений о назначении пенсий из отобранной выборки. По мотивации субъекта срок назначения пенсий не соблюдается, так как необходима проверка подлинности документов, представленных заявителем, а также деклараций, представленных работодателем.

Примечание. Относительно срока принятия решения о предоставлении/отказе права на пенсию, Министерство труда, социальной защиты и семьи разработало и завизировало проект закона об изменении срока с 15 до 30 дней, который был рассмотрен на заседании Правительства.

Касаемо информирования пенсионеров, отмечается:

• непредставление официальной информации пенсионеру о порядке исчисления пенсий, исходя из основных указателей (стажа и реализуемых доходов). Согласно законодательству¹¹³, страховой стаж формируют все страховые периоды и некоторые нестраховые периоды застрахованного лица. Одновременно в результате непредставления индивидуальных деклараций или неуплаты социальных взносов экономическими субъектами не подтверждены доходы застрахованных лиц, что влияет отрицательно на страховой стаж и застрахованный доход, и, соответственно, на размер пенсии.

Хотя законодательные положения¹¹⁴ предусматривают, что “решение об отказе в назначении пенсии с указанием причины отказа направляется заявителю в течение 5 дней с момента его принятия”, они не предусматривают вручение решения в случае установления пенсии. Учитывая незнание заявителями пенсий сложности порядка расчета пенсии, аудит отмечает необходимость выдачи соответствующего решения пенсионерам для доведения до их сведения показателей, включенных в расчет, а также для их возможного обжалования¹¹⁵.

Выводы

НКСС в рамках процесса предоставления пенсии применяет процессы внутреннего контроля, некоторые из которых необходимо пересмотреть и повышать их эффективность, в том числе путем исчерпывающих положений, с описанием четких процедур и прозрачным осуществлением деятельности на этапах предоставления права на пенсию (запроса, рассмотрения, установления, пересмотра и информирования).

Вместе с тем неинформирование пенсионеров о принятом в расчет страховом стаже/ застрахованном доходе не обеспечивает прозрачность процесса, в настоящее время соответствующее информирование осуществляется только по запросу получателя.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

6. Указать в заявлении на установление/пересмотр пенсии, а также в подтверждении его получения, представленные документы и дополнительные документы, которые необходимо представить.

7. Регламентировать процесс отбора справок о заработной плате, которые требуют проверки, с установлением критериев их отбора.

8. Разработать внутренние положения о порядке определения индивидуального коэффициента (в случае замены нестраховых периодов, отсутствия архива, исключения неполных месяцев и др.) и застрахованного дохода.

9. Обеспечить пересмотр размера пенсии в результате изменений, внесенных в лицевые счета застрахованных лиц.

10. Разработать внутренние положения о порядке подтверждения страхового стажа для конкретных случаев (ликвидация экономического субъекта, утеря документов, стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации и др.).

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи

11. Разработать и направить на утверждение изменения в законодательстве об актуализации показателей, используемых в формуле расчета пенсии по возрасту.

12. Обеспечить в целях соблюдения прозрачности принятия решений дополнение законодательной базы относительно информирования пенсионеров о показателях расчета пенсии (периоды работы, включенные в страховой стаж, застрахованный доход, принятый в расчет), путем выдачи решения об установлении пенсии.

Рекомендации Министерству труда, социальной защиты и семьи совместно с Национальной кассой социального страхования

13. Разработать и направить на утверждение изменения в законодательстве о порядке подтверждения страхового стажа для конкретных случаев (ликвидация экономического субъекта, потери документов и др.).

____________________

⁸⁴ ТКСС мун.Кишинэу сект.Чокана – 100 дел, ТКСС Анений Ной – 100 дел, ТКСС мун.Кишинэу сект.Ботаника – 86 дел, ТКСС Унгень – 59 дел, ТКСС Кэушень – 50 дел, ТКСС Сорока – 41 дело.

⁸⁵ Ст.1 Закона № 156-XIV от 14.10.1998; п.1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 417 от 3.05.2000.

⁸⁶ П.22 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 417 от 3.05.2000.

⁸⁷ Ст.7 Закона № 156-XIV от 14.10.1998; п.21 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 417 от 3.05.2000.

⁸⁸ Ст.30 Закона № 156-XVI от 14.10.1998.

⁸⁹ Ст.52 Закона № 156-XVI от 14.10.1998.

⁹⁰ П.46 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008.

⁹¹ Ст.52 п.4 Закона № 156-XVI от 14.10.1998.

⁹² Приложение № 4 (1) к Закону № 156-XVI от 14.10.1998; п.35 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008.

⁹³ П.23 Положения об инициировании процесса подтверждения застрахованного дохода на основании данных лицевых счетов застрахованных лиц, утвержденного решением Административного совета НКСС № 9/1 от 21.12.2011.

⁹⁴ Ст.52 (3) Закона № 156-XVI от 14.10.1998.

⁹⁵ П.50 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008.

⁹⁶ Ст.8 (3) Закона № 156 от 14.10.1998.

⁹⁷ П.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 417 от 3.05.2000.

⁹⁸ Ст.8 (3) Закона № 156 от 14.10.1998 (в редакции Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 67 от 27.03.2008 (в действии с 13.05.2008).

⁹⁹ Ст.8 (3) Закона № 156 от 14.10.1998 (в редакции Закона № 93 от 29.05.2014 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты (в действии с 4.07.2014)).

¹⁰⁰ П.44 и п.51 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008.

¹⁰¹ П.51 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008.

¹⁰² Приложение № 4 (3) к Закону № 156 от 14.10.1998.

¹⁰³ Письмо Министерства труда, социальной защиты и семьи № 05/1152 от 6.07.2015.

¹⁰⁴ Закон № 399 от 14.12.2006 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

¹⁰⁵ П.45 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008: “По желанию застрахованного лица, при определении среднемесячного застрахованного дохода периоды нахождения работника в неоплачиваемом отпуске, предоставленном в соответствии с действующим законодательством, могут быть исключены из расчета с одновременным исключением и из страхового стажа”.

¹⁰⁶ П.52 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008: “По желанию лица, незастрахованные периоды, предусмотренные в пункте с) части (2) ст.5 Закона о пенсиях, могут быть исключены из расчета при определении среднемесячного застрахованного дохода с одновременным исключением их и из страхового стажа”.

¹⁰⁷ П.18 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 328 от 19.03.2008: “При исчислении среднемесячного застрахованного дохода, по желанию застрахованного лица, период, в течение которого уплачивались страховые взносы, исходя из балло/гектара, может быть исключен из расчета с одновременным исключением из страхового стажа”.

¹⁰⁸ Ст.29 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹⁰⁹ Ст.29 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹¹⁰ П.37 и п.371 Положения об инициировании процесса подтверждения застрахованного дохода на основании данных лицевых счетов застрахованных лиц, утвержденного решением Административного совета НКСС № 9/1 от 21.12.2011.

¹¹¹ Информация, представленная Главным управлением индивидуального учета взносов, от 6.07.2015.

¹¹² Ст.31 (3) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

¹¹³ Ст.5 Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

¹¹⁴ Ст.31 (4) Закона № 156-XIV от 14.10.1998.

¹¹⁵ Закон об административном суде № 793-XIV от 10.02.2000.

Подзадача аудита 4. Министерство внутренних дел и Министерство обороны применяют эффективный внутренний контроль при установлении и выплате пенсий?

В соответствии с законодательными положениями¹¹⁶ Министерство внутренних дел и Министерство обороны являются двумя из 6 пенсионных органов, не специализированных в области социального обеспечения, которые обеспечивают пенсиями военнослужащих, проходящих службу по контракту, лиц начальствующего/рядового состава органов внутренних дел и членов их семей. На законных основаниях¹¹⁷ размер пенсии устанавливается в процентах, в размере 50% или 55% от суммы должностного оклада и доплат за воинское звание/стаж военной службы /других стимулирующих выплат¹¹⁸, полученных за последний год службы. Вместе с тем за каждый полный год службы свыше необходимого стажа выплачивается по 3% от суммы расчетной базы, а размер пенсии не должен превышать 75%.

Относительно вопросов, касающихся разработки политики в области пенсионного обеспечения военнослужащих, отмечается, что законодательство предусматривает положения об органе, наделенном правом их разработки.

Финансовые средства, необходимые для покрытия расходов на пенсии, которые в 2014 году составили 838,3 млн.леев (в том числе МВД – 444,8 млн.леев и МО – 208,1 млн.леев), выделяются из ГБ одновременно со средствами на содержание центральных отраслевых органов, хотя они не вносят никакого вклада в это.

В основе предоставления права на пенсию военнослужащим лежит множество законодательных актов, таким образом, при определении стажа работы каждое учреждение в подчинении этого министерства, руководствуется отдельным законом, а именно:

• Генеральный инспекторат полиции – Закон № 320 от 27.12.2012 о деятельности полиции и статусе полицейского;

• Департамент войск карабинеров – Закон № 806-XII от 12.12.1991 о войсках карабинеров (внутренних войсках) Министерства внутренних дел;

• Служба гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций – Закон № 93-XVI от 05.04.2007 о Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций;

• Департамент пограничной полиции – Закон № 283 от 28.12.2011 о Пограничной полиции.

В результате анализа процесса предоставления пенсий МВД и МО аудит отмечает, что его реализация обеспечивается посредством соответствующих подразделений. Так, в рамках МО за это отвечают два подразделения, оба наделенные всеми полномочиями, однако положения об их функционировании не предусматривают координацию деятельности и информирование по вопросам, касающимся процесса выхода на пенсию.

Функции по установлению/расчету, перерасчету и индексации пенсий возлагаются на управление пенсионного обеспечения, а планирование необходимых средств на эти цели и их перечисление финансовым учреждениям для выплаты пенсий – на финансово-экономическое управление. В этом контексте отмечается, что выполнение отдельных независимых функций в рамках единого процесса, в условиях нерегламентирования в рамках субъекта взаимосвязи между соответствующими подразделениями, не обеспечивает эффективный внутренний контроль.

Вместе с тем аудит отмечает, что процесс назначения пенсий в рамках МО реализуется 5 государственными служащими, которые обслуживают 5155 пенсионеров, а в рамках МВД – 6 сотрудниками (в том числе один человек на руководящей должности), которые обслуживают 11949 пенсионеров. Учитывая сложность процесса и различное количество пенсионеров, обслуживаемых одним специалистом в этих двух центральных органах, аудит считает целесообразным, чтобы указанные учреждения оценили эффективность предоставляемых услуг, с уравнением интенсивности труда работников, вовлеченных в эту деятельность.

В результате анализа нормативных положений и процедур внутреннего контроля, связанных с процессом предоставления пенсий, аудит отмечает, что:

• установление, расчет и выплата пенсий в рамках МО выполняются в отсутствие ряда внутренних нормативных положений, а в рамках МВД такие положения существуют, но не актуализированы, что может негативно повлиять на эффективность этой деятельности. Таким образом, аудитом установлено, что в процессе назначения пенсии МО и МВД руководствуются положениями действующих законодательно-нормативных актов. Вместе с тем МО не располагает внутренним нормативным документом с описанием механизмов, применяемых на каждом этапе, который содержал бы исчерпывающий перечень видов деятельности, касающихся этого процесса, с делегированием обязанностей, в том числе с назначением ответственных лиц.

В свою очередь МВД располагает инструкцией, утвержденной в 1994 году¹¹⁹, которая не была изменена и дополнена на протяжении времени, хотя соответствующая законодательная база была изменена;

• процессы внутреннего контроля требуют пересмотра и совершенствования для обеспечения эффективного управления рисками. Согласно установленным требованиям¹²⁰, государственным учреждениям необходимо составлять графические и повествовательные описания операционных процессов, в целях определения наиболее экономичного и эффективного способа управления выявленными рисками и достижения поставленных целей.

Примечание. В процессе проведения аудиторской миссии, МВД утвердило План действий на 2015 год (Приказ № 77 от 19.03.2015) в целях обеспечения развития внутреннего государственного финансового контроля, а именно путем “описания и пересмотра, в случае необходимости, основных процессов в рамках отраслевых органов центрального публичного управления (в том числе финансовых процессов)”.

С другой стороны, МО располагает графическим описанием операционных процессов, не имея, однако, положения/инструкции о порядке назначения пенсий, которое обеспечило бы подробное и поэтапное описание этого процесса.

Примечание. Согласно представленной информации, МО инициировало разработку внутренних нормативных положений в этом отношении, с описанием этапов исчисления выслуги лет и назначения пенсий.

Следует отметить, что в рамках МО и МВД были созданы службы внутреннего аудита, которыми на протяжении аудируемого периода не были проведены аудиторские миссии по оценке процесса установления и выплаты пенсий.

В ходе проверок аудита относительно процедур исчисления пенсий за выслугу лет (30 пенсионных дел из 926, установленных в рамках МВД; 16 дел из 237, установленных в МО) было констатировано следующее:

• нормативно-законодательная база, которая регламентирует процесс установления пенсий военнослужащим, содержит пробелы и неоднозначные положения:

- отсутствие исчерпывающего регламентирования понятий, лежащих в основе определения размера пенсии военнослужащих (денежное довольствие и выплаты¹²¹), оставляет место для интерпретации в аспекте “других стимулирующих выплат постоянного характера”, которые должны быть включены в расчет пенсий, что может обусловить неравномерный подход к расчету основных показателей;

- включение в стаж при назначении пенсии военнослужащим “стажа работы в гражданских отраслях, родственной по профилю их военной специальности, из расчета два года работы за один год службы, но не более 10 лет службы”¹²², в то время как нормативно-законодательная база не определяет понятие “родственной профессии /гражданской отрасли” и не предусматривает их перечень, для которых предоставляются льготы лицам, работавшим в гражданских отраслях;

- неоднозначная актуализация дохода пенсионеров, которые уволились из силовых органов до даты выхода на пенсию. Таким образом, специалисты МВД актуализируют доход этих лиц на суммы денежного довольствия 2006 года¹²³, а в МО при установлении пенсии применяется в качестве критерия расчета денежное довольствие военнослужащего при исполнении с идентичной должностью. Эта ситуация приводит к необоснованному увеличению пенсий и, соответственно, связанных с этим расходов.

Согласно законодательным положениям¹²⁴, “военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, имеющим право на пенсию, пенсии назначаются после увольнения со службы”. Кроме того, военнослужащие имеют право на восстановление в должности¹²⁵ на основании Постановления Конституционного суда № 10 от 02.06.2009¹²⁶. Таким образом, они получают зарплату, а также имеют право на пенсию. В связи с этим, согласно представленной информации, аудит отмечает, что из 12001 пенсионеров МВД около 460 (3,8%) продолжают свою деятельность в его органах. Следовательно, отмечается неустановление, согласно законодательным положениям, возраста для выхода на пенсию в рамках силовых структур, что определяет выход на пенсию в раннем возрасте (в 30-35 лет, 40-45 лет), когда на самом деле получатели пенсий еще трудоспособны (15-61 лет);

• несоблюдением срока предоставления пенсии МВД ущемляет право заявителя на получение пенсии в установленный срок. В результате проверки пенсионных дел аудит констатировал 19 случаев превышения законно предусмотренного¹²⁷ срока назначения пенсии – 10 дней со дня подачи документов, срок превышался от 3 до 84 дней.

Согласно мотивации субъекта, задержки произошли из-за затягивания передачи территориальными подразделениями соответствующих документов.

Процесс выплаты пенсий¹²⁸ сложный и осуществляется посредством Государственного казначейства и финансовых учреждений, с распределением финансовых средств на карточные или депозитные счета получателей пенсий. Таким образом, согласно условиям договора на выдачу пенсий, перевод денежных средств осуществляется МВД и МО на базе предложения финансовых учреждений, которые, согласно спискам пенсионеров, определяют самостоятельно необходимые средства.

Аудит констатировал невыполнение МО и МВД законно установленных полномочий по проверке правильности выплаты пенсий финансовыми учреждениями¹²⁹, эта ситуация привела к формированию остатков денежных средств на счетах финансового учреждения. Эти остатки на конец года (28-30 декабря) на основании писем МВД и МО были направлены на выплату пенсий авансом (от 0,5 млн.леев до 8,3 млн.леев), за январь следующего года, с их отражением на фактические расходы.

Данная ситуация привела к искажению отчетности по расходам, связанным с пенсиями, обусловленному отсутствием эффективного внутреннего контроля в этой области. В целях обеспечения достоверной отчетности аудит отмечает, что эти суммы должны были быть отражены как авансовые платежи.

Важной причиной, генерирующей описанные выше ситуации, является невладение МВД и МО реальной информацией о произведенных платежах пенсионерам и остатках, сформированных на конец каждого месяца, поскольку договоры на оказание услуг не содержат условий о представлении финансовым учреждением соответствующих отчетов. В этой связи отмечается, что формирование остатков обусловлено и отсутствием учета потребностей в финансовых средствах для выплаты пенсий, а также отсутствием взаимных проверок.

Следует отметить, что стоимость услуг по выдаче пенсий (ежегодно около 1,6 млн.леев в МО и 3,6 млн.леев в МВД) включается в расходы на пенсии, что искусственно увеличивает их размер. Ситуация определяется законным утверждением годового размера расходов, предназначенных для пенсий военнослужащих, которые включают в себя и расходы по выдаче пенсий.

Примечание. Согласно информации, представленной аудиту, в результате организованных торгов был осуществлен перевод обслуживания пенсионеров в другое финансовое учреждение, которое будет обеспечивать распределение пенсий военнослужащим в порядке, установленном для проектов по заработной плате, с перечислением финансовых средств на основании списков получателей, представленных министерствами.

В контексте оценки рисков необоснованной выплаты пенсий аудит констатировал, что МВД и МО не располагают данными от уполномоченных учреждений (ГП “CRIS “Registru”” или ЗАГС) о наступлении смерти пенсионеров, что может генерировать необоснованные расходы.

Примечание. МВД и МО инициировали процедуру урегулирования этой проблемы путем выдвижения предложений о сотрудничестве с ГП “Registru”¹³⁰.

Существующая информационная система аудируемых субъектов устарела и не обеспечивает консолидированный и поэтапный учет данных, связанных с пенсиями, в том числе числа пенсионеров и связанных с ними расходов, а также оперативных ситуаций, касающихся предоставления социальных выплат. Аудит рассматривал порядок обработки данных в ИС для установления пенсий, разработанной в 1991 году, и установил, что она не обрабатывает эффективно данные, не сохраняет историю изменений и не генерирует отчеты относительно расходов на пенсии, численности пенсионеров, в том числе за прошлые периоды, и т.д.

Согласно мотивации учреждений, недостаточность финансовых средств не позволяет закупить современную ИС.

Согласно представленной информации, МО инициировало разработку ИС, которая позволит вести учет пенсионеров, производить расчет и назначение пенсий, а также оценку ситуации с выплатой пенсий финансовым учреждением, и т.д.

Выводы

Системы внутреннего контроля, существующие в рамках МВД и МО, не обеспечивают полностью функциональность и эффективность процесса назначения пенсий, их недостатки характеризуются: (i) неактуализацией (МВД) и отсутствием (МО) нормативной базы о порядке назначения, исчисления и выплаты пенсий; (ii) неравномерным подходом (интерпретация) к законодательным нормам; (iii) превышением, в некоторых случаях, законно установленного срока предоставления пенсии; (iv) невладением систематическими данными о смерти пенсионеров; (v) перечислением финансовых средств, предназначенных для выплаты пенсий, в размере, запрашиваемом финансовым учреждением, без обеспечения их обоснования, с формированием остатков денежных средств на счетах финансовых учреждений; (vi) неправильной регистрацией фактических расходов, связанных с пенсиями, без отражения авансовых платежей.

Вместе с тем разработка политики в сфере пенсионного обеспечения военнослужащих осуществляется центральными отраслевыми органами, которые не обладают исчерпывающими полномочиями в данной области, а наличие многочисленных законодательных норм, различных условий и критериев оставляет место для интерпретаций.

Рекомендации Министерству обороны и Министерству внутренних дел

14. Разработать/актуализировать внутренние нормативные положения, связанные с операционными процессами, в том числе для проверенных аудитом процессов.

Общий вывод аудита

Общая цель аудита была: Пенсионная система, обеспечена актуализированной законодательной базой и эффективной институциональной структурой, положения и деятельность которых могли бы обеспечить предоставление качественных услуг получателям пенсий и устойчивость системы?

Важная роль системы пенсионного обеспечения потребовала повышенного внимания со стороны государства, в этой связи были разработаны две стратегии, целью которых было реформирование системы. Таким образом, были реализованы конкретные действия в этом направлении, однако некоторые цели не были достигнуты, такие как: создание частных пенсионных фондов, обеспечение достойного уровня жизни после выхода на пенсию всем категориям получателей и т.д.

Набор законодательно-нормативных актов, регламентирующих пенсионную систему, сложный, бессвязный и устаревший и требует фундаментальной корректировки, в том числе через призму обеспечения единой институциональной базы.

Для повышения эффективности институциональной базы и обеспечения устойчивости пенсионной системы необходимо четкое разграничение функций, связанных с реализацией мероприятий на всех этапах процессов: разработки политики в данной области, управления доходами, а также предоставления пенсий. В ситуации, когда на пенсионное обеспечение используется все больше и больше ресурсов из государственного бюджета (покрытие дефицита БГСС, пенсии военнослужащим), необходимы срочные меры для обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы, в том числе путем применения эффективных механизмов контроля при сборе доходов и поощрение нынешних и потенциальных плательщиков внести свой вклад в формирование БГСС. Вместе с тем данные пенсионной системы не систематизированы и консолидированы, что не обеспечивает подведения итогов характерных для нее показателей.

Недостаточность внутренних процедур в процессе предоставления пенсий, а также отсутствие ряда положений для конкретных ситуаций влияют на качество услуг, предоставляемых получателям пенсий. Некоторые пробелы в институциональной деятельности указывают на наличие недостатков, которые влияют на прозрачность процесса предоставления пенсий, что, в конечном итоге, приводит к нарушению прав потребителей и упущению ими реальных возможностей, гарантированных законом.

____________________

¹¹⁶ Ст.10 Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹¹⁷ Ст.14, ст.44 Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹¹⁸ Согласно ст.2 Закона о статусе военнослужащих № 162-XVI от 22.07.2005, денежное довольствие состоит из: должностного оклада, надбавки за воинское или специальное звание, прирост в процентах за выслугу лет, полученных до увольнения.

¹¹⁹ Инструкция об организации деятельности в целях пенсионного обеспечения военнослужащих, войск карабинеров, лиц начальствующего и рядового составов органов внутренних дел и членов их семей, утвержденная Приказом МВД № 119 от 31.05.1994.

¹²⁰ Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009.

¹²¹ Ст.44 Закона № 1544-XII от 23.06.1993; ст.2 Закона № 162-XVI от 22.07.2005; Постановление Правительства № 78 от 21.02.1994.

¹²² Ст.18 e) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹²³ Ст.44 Закона № 1544-XII от 23.06.1993; п.1 Постановления Правительства № 78 от 21.02.1994.

¹²⁴ Ст.2 (1) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹²⁵ Ст.53 (1) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹²⁶ Постановление Конституционного суда № 10 от 02.06.2009 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года "О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты”.

¹²⁷ Ст.49 (2) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹²⁸ Ст.52 (2) Закона № 1544-XII от 23.06.1993.

¹²⁹ Положение об организации и функционировании ГФЭУ МВД, утвержденное Приказом МВД № 95 от 25.03.2014, и Положение об управлении пенсионного обеспечения Главного штаба Национальной Армии, утвержденное Приказом начальника ГШ НА № 37 от 2.06.2009.

¹³⁰ Письмо МВД № 15/3-1536 от 30.07.2015.