Hotărîre nr.41 din 28.10.2015 cu privire la Raportul auditului performanţei "Întruneşte cadrul decizional de bugetare a investiţiilor publice criteriile aferente realizării priorităţilor strategice?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei “Întruneşte cadrul

 decizional de bugetare a investiţiilor publice criteriile

aferente realizării priorităţilor strategice?”

nr. 41  din  28.10.2015

 (în vigoare 11.12.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 332-339 art. 38 din 11.12.2015

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa dnei Loretta Handrabura, ministru al Tineretului şi Sportului; dlui Eduard Serbenco, viceministru al Justiţiei; dlui Gheorghe Postica, viceministru al Culturii; dlui Mihai Vieru, vicepreşedinte al Academiei de Ştiinţe; dlui Viorel Pană, şef al Direcţiei finanţele economiei naţionale şi cheltuieli capitale a Ministerului Finanţelor; dnei Mariana Covic, şef al Direcţiei finanţe şi evidenţă contabilă a Ministerului Mediului; dnei Alina Rusnac, şef al Direcţiei contabilitate şi patrimoniu a Ministerului Sănătăţii; dnei Larisa Malcoci, şef adjunct al Direcţiei generale economie şi finanţe a Ministerului Afacerilor Interne, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere din cadrul Cancelariei de Stat, Ministerului Economiei, Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerului Educaţiei, Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Întruneşte cadrul decizional de bugetare a investiţiilor publice criteriile aferente realizării priorităţilor strategice?”.

_________________________

¹M.O., nr.237-240/864 din 31.12.2008.

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28, art.30 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programele activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anii 2014 şi 2015², avînd drept scop evaluarea sistemelor şi practicilor aplicabile procesului investiţional la scară naţională, verificarea eficienţei gestionării resurselor financiare şi relevanţei deciziilor instituţionale criteriilor de cost-eficienţă şi impact în domeniul respectiv.

_________________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.61 din 11.12.2013 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2014”, cu modificările şi completările ulterioare; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”.

Auditul a fost efectuat conform Standardelor Internaţionale de Audit (ISSAI 100, ISSAI 400)³ şi manualelor adiţionale, abordarea fiind bazată pe verificarea relevanţei şi plenitudinii cadrului de reguli şi proceduri aferente managementului instituţional şi financiar aplicat în domeniu. În efectuarea acestui audit, echipa de audit a fost îndrumată de experţii străini din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea şi întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

_________________________

³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Auditul a cuprins activităţile operaţionale ale entităţilor auditate, racordarea acestora la bunele practici internaţionale în spiritul afirmării sistemelor de management financiar şi control. Astfel, misiunea de audit a fost realizată prin chestionarea a 23 de autorităţi publice centrale gestionabile de fonduri publice investiţionale finanţate din bugetul de stat, dintre care la 20 de autorităţi publice centrale s-a desfăşurat acumularea probelor de audit.

Examinînd Raportul prezentat şi audiind rezultatele auditului, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Managementul finanţelor publice, în ansamblu, şi cel din domeniul investiţional, în particular, nu întruneşte rigorile corespunzătoare aspiraţiilor şi provocărilor aferente modernizării instituţiilor statului. Această constatare rezultă din auditul efectuat în materie de management financiar şi control pe care îl exercită autorităţile, neracordînd strategiile (sectoriale, regionale, locale) la resursele bugetate. În consecinţă, dezvoltarea social-economică ce ţine de edificarea unei infrastructuri moderne se realizează incoerent şi nesistemic, proiectele investiţionale se implementează în lipsa fundamentărilor respective şi fără o certitudine privind finalizarea, impactul nefiind determinat. Auditul public extern, în acest context, a cuantificat multiple slăbiciuni instituţionale, neremedierea şi neajustarea cărora amplifică fenomenele defectuoase încetăţenite de risipă a resurselor materiale şi financiare.

Ca observaţie generală, Curtea de Conturi reţine atenţia autorităţilor publice de toate nivelurile asupra modului necorespunzător de gestionare a procesului investiţional şi, respectiv, asupra sistemului existent în care performanţa utilizării fondurilor publice nu este un criteriu prioritar. Contrar principiilor managementului finanţelor publice, ministerele n-au demonstrat preocuparea necesară pentru sporirea capacităţilor de a elabora bugete investiţionale în concordanţă cu strategiile sectoriale şi în raport cu volumul resurselor alocate. Mai mult, Instituţia Supremă de Audit reiterează disfuncţionalităţi instituţionale evidente şi un derapaj pronunţat în managementul alocaţiilor capitale, impactul constituind resursele de zeci şi sute de milioane imobilizate în multiple obiecte nici pe departe de a fi finalizate.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Întruneşte cadrul decizional de bugetare a investiţiilor publice criteriile aferente realizării priorităţilor strategice?”, anexat la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit nominalizat în pct.1 se remit:

2.1. autorităţilor administraţiei publice centrale auditate⁴, pentru conformare, şi se cere implementarea punctuală a măsurilor de remediere a deficienţelor elucidate în Raportul de audit;

_________________________

⁴Cancelariei de Stat; Ministerului Finanţelor; Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare; Ministerului Sănătăţii; Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor; Ministerului Mediului; Ministerului Economiei; Ministerului Educaţiei; Ministerului Justiţiei; Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei; Ministerului Afacerilor Interne; Ministerului Culturii; Ministerului Tineretului şi Sportului; Agenţiei Naţionale de Siguranţă a Alimentelor; Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru; Biroului Naţional de Statistică; Consiliului Superior al Magistraturii; Academiei de Ştiinţe a Moldovei; Fondului de Investiţii Sociale din Moldova; Fondului Provocările Mileniului.

2.2. Ministerului Finanţelor şi se cere reevaluarea, respectiv, consolidarea funcţiilor aferente procesului investiţional într-o unitate structurală specializată;

2.3. Guvernului Republicii Moldova, pentru documentare şi autosesizare privind:

• examinarea în şedinţă publică a rezultatelor prezentului audit public extern, pentru o evaluare autentică a situaţiei precare atestate;

• dispunerea către ministere, alte autorităţi centrale şi administraţii locale a:

- inventarierii complete a tuturor obiectelor investiţionale din sectorul public per total pe ţară, cu implicarea personalului calificat în domeniu în eventualele decizii de continuare/finalizare, respectiv, de determinare a resurselor pasibile şi/sau comercializare a activelor ce nu reprezintă interes public;

- revizuirii tuturor proiectelor şi programelor investiţionale;

- respectării regulilor potrivit cărora angajarea planurilor de investiţii în cadrul bugetării anuale/trienale să fie precedată de studii de fezabilitate/impact şi racordată la suportul financiar disponibil;

- uniformizării şi standardizării procesului investiţional în sectorul public;

• necesitatea redefinirii atribuţiilor autorităţilor publice centrale şi locale în aspectele ce ţin de procesul investiţional per ansamblu, prin:

- reinstituţionalizarea subdiviziunilor responsabile de managementul investiţiilor la nivel ministerial, departamental şi de administraţie locală;

- reconfirmarea împuternicirilor exclusive ale autorităţii centrale de resort pentru consolidarea şi gestionarea resurselor financiare investiţionale bugetate din fonduri autohtone şi externe;

• asumarea susţinerii unui management prudent şi performant al finanţelor publice privind dezvoltarea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor publice cu procesul bugetar per ansamblu, inclusiv în materie de investiţii publice, prin racordarea strategiilor la resursele financiare disponibile şi sustenabile, recomandîndu-se în acest sens:

- stabilirea în mod unic şi expres în legea bugetară anuală a alocaţiilor capitale defalcate per programe, per domenii, per unităţi teritorial-administrative şi gestionate prin Trezoreria de Stat;

- extinderea prevederilor Regulamentului cu privire la proiectele de investiţii capitale publice, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1029 din 19.12.2013, în ce priveşte fundamentarea oportunităţii şi cost-eficienţei proiectelor angajate, indiferent de sursele de finanţare, valoarea obiectelor investiţionale şi instituţiile/entităţile implementatoare;

2.4. Comisiei parlamentare permanente Economie, Buget şi Finanţe, pentru informare, şi se recomandă, în comun cu alte comisii permanente de profil, să iniţieze audieri ale ministerelor şi altor autorităţi centrale şi locale privind starea lucrurilor în gestiunea proceselor investiţionale, identificarea soluţiilor pentru redimensionarea strategiilor sectoriale/zonale/locale în funcţie de resursele financiare bugetate.

3. Se atenţionează entităţile auditate, în special Ministerul Mediului, Ministerul Tineretului şi Sportului, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Finanţelor, privind neimplementarea şi/sau implementarea formală a cerinţelor şi recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi.

4. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1-2.2 din prezenta Hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 24 de luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu informarea semestrială privind măsurile întreprinse.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.41 din 28 octombrie 2015

RAPORTUL

auditului performanţei “Întruneşte cadrul decizional de bugetare

a investiţiilor publice criteriile aferente realizării

priorităţilor strategice?”

Lista abrevierilor

REZUMAT

Autorităţile publice nu au asigurat elaborarea şi aprobarea Strategiilor naţionale, sectoriale şi intersectoriale de dezvoltare, precum şi a planurilor de acţiuni aferente în corespundere cu bunele practici internaţionale. Astfel, obiectivele din Strategii şi acţiunile aferente nu sunt prioritizate şi corelate cu sursele bugetare disponibile. Ca urmare, propunerile de investiţii nu au legătură (clară/vizibilă) cu politicile şi strategiile guvernamentale existente.

Autorităţile de resort nu demonstrează că deţin controlul corespunzător asupra programului lor de dezvoltare, iar cheltuielile, inclusiv investiţionale, de regulă, sunt finanţate în regim ad-hoc şi nesistemic.

APC iniţiază proiecte investiţionale în lipsa studiilor de fezabilitate, de impact şi fără certitudini documentate privind angajamentele ferme din partea Guvernului pentru un suport financiar sustenabil. În condiţiile unei crize sistemice de strategii strict corelate cu resursele financiare disponibile, angajarea investiţiilor nu contribuie la dezvoltarea economico-financiară susţinută, dar, dimpotrivă, reclamă imobilizare contraproductivă şi risipă.

Deficitul de viziuni complementare şi uniforme, cu obiective măsurabile şi suport financiar sustenabil, a generat multiple abordări şi practici manageriale defectuoase privind investiţiile publice, care în nici un caz nu sunt conforme principiilor bunei guvernări şi bunei gestiuni financiare. Totodată, aceste sisteme de management al investiţiilor, deşi sunt destinate pentru implementarea investiţiilor, nu asigură o monitorizare conformă a procesului investiţional şi aproape deloc nu sunt orientate spre evaluarea impactului investiţiei. Ca urmare, nu se cunoaşte dacă implementarea obiectului investiţional a meritat eforturile depuse (inclusiv bugetare).

MF nu a asigurat elaborarea/aprobarea unor norme metodologice clare şi exhaustive privind capitalizarea investiţiilor publice şi evidenţa acestora atît la fondator, cît şi la întreprinderile şi instituţiile publice din subordine. Ca urmare, APC şi MF nu dispun de informaţii veridice privind proiectele investiţionale nefinalizate, iar valoarea din evidenţă a obiectivelor finalizate nu reflectă corect investiţiile efectuate.

Deficienţele constatate sunt determinate de neimplementarea de către autorităţile publice, începînd cu 26.11.2011, a sistemului de management financiar şi control, precum şi de ignorarea recomandărilor şi cerinţelor înaintate de Curtea de Conturi în urma auditurilor precedente.

I. OBIECTIVELE AUDITULUI

Investiţiile, mai cu seamă cele publice, reprezintă resursele destinate dezvoltării potenţialului economic, cu impact financiar şi social. În acelaşi timp, potrivit rigorilor managementului financiar, este imperios necesar de respectat anumite reguli aferente procesului investiţional, în mod special întrunirea criteriilor de cost-eficienţă şi îmbinarea disciplinei financiare cu priorităţile strategice într-o manieră accesibilă şi transparentă.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea sistemelor şi practicilor aplicate la iniţierea şi aprobarea proiectelor investiţionale la scară naţională, stabilirea eficienţei gestionării resurselor financiare şi verificarea relevanţei raportării deciziilor instituţionale la criteriile prestabilite de cost-eficienţă şi impact în domeniul respectiv.

Auditul a evaluat dacă sistemul de management financiar în domeniul investiţiilor publice, care există în cadrul APC, este unul aliniat bunelor practici internaţionale şi dacă cadrul decizional de bugetare a investiţiilor publice întruneşte criteriile aferente realizării priorităţilor strategice; a cuantificat cauzele, slăbiciunile şi devierile de la principiile bunei guvernanţe; în spiritul respectării disciplinei financiare, a formulat recomandări aferente îmbunătăţirii gestiunii resurselor publice respective.

Pornind de la faptul că reconsiderarea şi eficientizarea managementului investiţiilor publice constituie un element-cheie în economia ţării, misiunea de audit s-a concentrat asupra relevanţei faptului dacă procesele de administrare/reglementare/ monitorizare a instituţiilor de profil sunt implementate în modul care să asigure eficienţa gestionarii resurselor publice, respectiv, impactul economic şi social. În acest sens, misiunea de audit a avut următoarele subobiective:

I. Propunerile de buget pentru investiţii corespund priorităţilor strategice de dezvoltare naţionale, sectoriale şi regionale/locale?

II. Sistemul de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor în domeniul investiţiilor cu procesul bugetar este unul funcţional şi eficient?

III. Cadrul decizional de promovare a proiectelor investiţionale întruneşte clauzele aferente rezultatelor cu impact prestabilit?

IV. Procesul de monitorizare a proiectelor investiţionale asigură economicitatea, eficienţa şi eficacitatea resurselor alocate?

Întrebările de audit

În scopul colectării unor probe de audit suficiente, pertinente şi fiabile, au fost formulate următoarele întrebări de audit, detaliate prin subîntrebările de audit (indicate în Anexa nr.1 la prezentul Raport):

1. Obiectivele investiţionale rezultă din obiectivele strategice naţionale?

2. Prioritizarea şi bugetarea investiţiilor asigură continuitatea lor şi conformarea la strategiile sectoriale/ regionale?

3. Cum sunt fundamentate investiţiile?

4. Care sunt factorii care determină tergiversarea termenelor de executare a investiţiilor şi majorarea costului şi volumului lucrărilor?

5. Cum este monitorizat procesul de implementare a investiţiei?

6. Care este impactul investiţiei?

Răspunzînd la aceste întrebări, echipa de audit a stabilit cauzele care au generat obţinerea rezultatelor subperformante, a emis instituţiilor interesate recomandările respective în aşa mod, ca să lichideze pe viitor aceste cauze şi să contribuie fără echivoc la o gestiune eficientă a resurselor financiare.

Limitele de audit

Misiunea de audit a fost realizată prin chestionarea a 23 APC care au gestionat fonduri publice pentru cheltuieli capitale finanţate din BS, dintre care la 20 APC s-a desfăşurat acumularea probelor de audit.

De menţionat că misiunea de audit s-a limitat, în principal, la auditarea procesului de planificare şi aprobare a investiţiilor publice, evaluarea corespunderii impactului prestabilit cu cel efectiv (pentru obiectivele investiţionale date în exploatare). Misiunea de audit nu a verificat procesul de executare a investiţiilor, probele de audit la acest capitol servind rapoartele precedente ale Curţii de Conturi. Astfel, obiectivul IV, întrebările 5 şi 6 au fost abordate doar în unele cazuri.

Criteriile de audit

Avînd în vedere indispensabilitatea evaluării performanţei, precum şi caracterul obiectiv, relevant, rezonabil şi realizabil drept surse ale criteriilor de audit au servit actele legislative şi normative ce reglementează realizarea activităţilor (atribuţiilor şi sarcinilor) de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, standardele şi măsurile adoptate, angajamentele asumate în ceea ce priveşte rezultatele, precum şi bunele practici internaţionale, inclusiv:

1) Legea nr.181 din 25.07.2014¹ (art.40 şi art.41);

2) Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013²;

3) Proiectul Instrucţiunii de pregătire a proiectelor în sectorul public (elaborat cu suportul BM);

4) Strategiile naţionale şi sectoriale, cu planurile de acţiuni aferente;

5) Buna practică a sistemului investiţional din Finlanda şi experienţa generalizată a statelor membre ale OECD.

Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit³ (ISSAI 100, ISSAI 400), precum şi cu Manualul de audit al performanţei.

În efectuarea acestui audit, echipa de audit a fost îndrumată de experţii străini din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea şi întărirea auditului public extern în Republica Moldova”.

Domeniul de aplicare şi metodologia auditului sunt descrise detaliat în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

_________________________

¹Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare - Legea nr.181 din 25.07.2014).

² Regulamentul cu privire la proiectele de investiţii capitale publice, aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013 (în continuare - Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013).

³Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

II. INFORMAŢIE GENERALĂ

Eficienţa utilizării mijloacelor financiare în investiţii publice este o provocare pentru toate ţările, inclusiv pentru cele dezvoltate şi cu un sistem democratic avansat, cu atît mai mult pentru Republica Moldova.

Provocările/problemele de administrare a procesului investiţional pot compromite în multe şi variate moduri obiectul investiţional. Acestea includ capacitatea slabă de identificare a viziunilor strategice de dezvoltare şi absenţa unui plan sustenabil de dezvoltare. În plus, fără un management eficient al investiţiilor, chiar si cele mai viabile investiţii pot fi compromise. De asemenea, interacţiunea nepotrivită cu autorităţile publice locale sau cu alţi actori implicaţi în procesul investiţional poate submina proiectul investiţional. Deseori aptitudinile slabe legate de întreg ciclul de implementare a investiţiilor pot deregla procesul de pregătire şi executare a investiţiei.

Deciziile investiţionale tind să capete o conotaţie politică şi/sau administrativă, acestea fiind adoptate în mod arbitrar, şi, respectiv, resursele angajate nu înregistrează impactul de rigoare. O slăbiciune generală este stabilirea criteriilor de performanţă a investiţiei, ceea ce face dificilă utilizarea diferitor instrumente de evaluare. De asemenea, diversele reguli ale cadrului regulator, cum ar fi ale celor de bugetare şi contabil, pot genera alegerea unei investiţii neoptimale.

Instabilitatea cadrului regulator şi instituţional, de regulă, împiedică luarea unor decizii pe termen lung. Achiziţiile în cadrul procesului investiţional sunt supuse unor riscuri inerente de fraudă şi corupţie. Experienţa relevă că interesele gen lobby deseori contravin celor economice, impactul fiind din start unul contrariu.

Obiectivele acestui Raport constituie asigurarea dacă programele investiţionale sunt întocmite în corespundere cu necesităţile reale, într-o manieră cost-eficientă şi transparentă, pentru garantarea încrederii cetăţenilor că punctul lor de vedere a fost luat în consideraţie.

La rîndul său, cadrul decizional trebuie să asigure elaborarea unei metodologii de analiză a provocărilor/problemelor şi de stabilire a diferitor opţiuni de rezolvare a lor, care ar servi ca ghid în cadrul elaborării deciziilor investiţionale finale, în condiţiile celor 2 componente: i) lista provocărilor/problemelor de administrare a mediului investiţional şi ii) opţiunile/deciziile care vor ghida luarea deciziilor la nivel naţional şi sectorial.

Precondiţiile de administrare a procesului investiţional sunt:

1. o viziune/strategie naţională de dezvoltare aprobată pe termen lung, care să ia în consideraţie provocările multidimensionale;

2. cadrul regulator, principiile şi procesul, care urmează să încurajeze dezvoltarea sustenabilă şi accesibilă, managementul şi renovarea infrastructurii;

3. procesul de management al proiectelor investiţionale, care trebuie să fie centrat pe utilizator; să fie ales în baza consultaţiilor profunde, angajamentelor structurate şi accesului la informaţii; să fie axat pe necesităţile utilizatorului/beneficiarului;

4. coordonarea între diferite niveluri de guvernanţă în condiţii clare şi axată pe reguli şi performanţă. Coordonarea în interiorul diferitor niveluri de jurisdicţie trebuie să balanseze între viziunile sectoriale şi interesele generale;

5. aptitudini şi proceduri conforme, pentru a asigura garantarea riguroasă a proiectelor, accesibilitatea, eficienţa şi transparenţa;

6. evaluarea proiectelor, bazată pe date, cu asigurarea unei balansări între eficienţă şi proceduri;

7. un sistem investiţional care să asigure focusarea pe performanţă în toată perioada de activitate/viaţă a proiectului;

8. un plan de activităţi de contracarare a corupţiei la orice etapă a procesului investiţional, de sporire a integrităţii şi de fortificare a mecanismelor anticorupţie;

9. alegerea modalităţii de implementare a investiţiei trebuie să integreze aspectele politice, sectoriale şi strategice.

Investiţiile sunt piatra de temelie pentru puterea economică a ţării, care are impact direct asupra dezvoltării umane, incluziunii sociale, sustenabilităţii mediului înconjurător, acestea fiind deopotrivă importante atît pentru Guvern, cît şi pentru cetăţeni. Pentru guvernele din întreaga lume şi cetăţenii pe care îi reprezintă contează să fie o infrastructură dezvoltată, care să asigure prestarea calitativă a serviciilor publice – în transport, educaţie, sănătate, cultură, precum şi în alte domenii ce afectează viaţa cetăţenilor.

Prin buna guvernanţă a procesului investiţional se înţelege cadrul instituţional-decizional, procedural şi instrumentele aferente unei gestiuni exemplare folosite de structurile guvernamentale pentru a asigura punerea la dispoziţia publicului şi sectorului public a obiectelor investiţionale. Prin urmare, aceasta se referă atît la interacţiunea dintre instituţiile publice, cît şi la sincronizarea cu sectorul privat, beneficiarii şi cetăţenii, acoperind tot ciclul investiţional, cele mai multe activităţi fiind la etapa de planificare şi de luare a deciziilor de implementare a proiectelor.

Sursele de finanţare a majorităţii proiectelor de investiţii publice sunt bugetul de stat şi sursele externe. Conform prevederilor legilor bugetare pe anii 2011-2014, au fost aprobate următoarele alocaţii pentru obiecte investiţionale:

Cadrul instituţional al gestiunii investiţiilor publice include Guvernul - responsabil de stabilirea priorităţilor de guvernare şi asigurarea resurselor financiare pentru implementarea politicilor aferente; CS – responsabilă de coordonarea procesului de planificare strategică; APC – responsabile de elaborarea strategiilor sectoriale şi de gestionarea resurselor alocate în conformitate cu priorităţile guvernamentale aprobate; MF – responsabil de elaborarea CBTM şi a legii bugetare anuale. Competenţele detaliate ale autorităţilor publice centrale şi locale în domeniul investiţional sunt expuse în Anexa nr.2 la Raportul de audit.

În prezentul Raport sunt elucidate principalele constatări şi concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părţile interesate (Parlament, Guvern, ministerele de resort, alte autorităţi publice etc.). Totodată, formarea unei imagini de ansamblu asupra deficienţelor în procesul investiţiilor publice va permite sporirea responsabilităţii participanţilor în acest proces, identificarea unor pîrghii suplimentare care ar facilita şi eficientiza folosirea raţională a resurselor financiare alocate în acest domeniu, în scopul asumării/realizării impactului şi obţinerii de plusvaloare.

III. SUMARUL CONSTATĂRILOR

Se atestă că alocarea şi utilizarea mijloacelor pentru investiţii nu se bazează pe setul adiţional de reglementări constitutive sistemice. Evaluările efectuate de echipa de audit au relevat multiple deficienţe în sistemul de management financiar al investiţiilor publice, în special al celui aferent etapei de planificare a investiţiilor, resursele financiare alocate nefiind orientate spre rezultate şi impact.

Urmare acţiunilor de audit derulate, au fost identificate punctele slabe care au generat impedimente semnificative în realizarea principiilor eficienţei şi eficacităţii, astfel resursele alocate necontribuind la atingerea unor obiective strategice.

Astfel,

1. absenţa unor viziuni strategice de dezvoltare a ţării în condiţiile existente, precum neidentificarea şi, respectiv, necorelarea priorităţilor naţionale/sectoriale cu resursele materiale/financiare disponibile au generat o “inflaţie” de strategii ramurale/sectoriale dispersate şi nesustenabile din punct de vedere financiar;

2. o situaţie similară se atestă şi la nivel local, unde doar 1% din totalul localităţilor dispun de planuri urbanistice actualizate, iar strategiile de dezvoltare socioeconomice conţin prevederi (intenţii) generale, care nu au la bază resursele necesare şi parametrii de impact;

3. lipsesc planuri de acţiuni conforme de realizare a strategiilor adoptate, care ar indica exhaustiv măsurile concrete ce urmează a fi întreprinse pentru realizarea obiectivelor strategice, autorităţile şi entităţile responsabile de implementarea acestor măsuri, ar delimita acţiunile operaţionale (curente) de cele de dezvoltare (investiţionale), ar evalua resursele necesare (inclusiv financiare) pentru realizarea acestor acţiuni;

4. nu există o evaluare complexă şi calitativă a necesităţilor pentru realizarea obiectivelor stabilite în strategiile aprobate, inclusiv a celor investiţionale; lipsesc criterii conforme de prioritizare a satisfacerii necesităţilor investiţionale;

5. urmare nesolicitării de către Guvern, CS şi MF a conformării APC la prevederile strategiilor aprobate prin HG nr.1402 din 30.12.2005⁴ şi HG nr.573 din 06.08.2013⁵, nu au fost întreprinse măsuri privind creşterea eficienţei utilizării resurselor financiare alocate, inclusiv pentru investiţii publice şi implementarea sistemului de raportări anuale aferente;

6. nu au fost înregistrate acţiuni reale (atît din partea Guvernului, CS şi MF, cît şi din partea APC) pentru consolidarea capacităţilor subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi de planificare bugetară în materie de analiză a opţiunilor/scenariilor şi de evaluare a impactului (economic, financiar şi social) al politicilor aprobate;

7. APC înregistrează o întîrziere nepermisă a implementării Legii privind controlul financiar public intern, după 5 ani de la adoptarea acesteia şi după 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare;

8. în cadrul unităţilor de implementare a proiectelor (finanţate din surse externe), în raport cu instituţiile publice (finanţate din contul componentei de bază a bugetului), există sisteme distincte/paralele de management financiar, inclusiv în domeniul investiţiilor publice, de salarizare şi de raportare a cheltuielilor publice, ceea ce nu asigură un sistem omogen de administrare, precum şi duce la nepreluarea de către APC a experienţei internaţionale în domeniul managementului financiar;

9. actele normative elaborate şi aprobate privind procesul investiţional (Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013) limitează esenţial acţiunea prevederilor acestora, ceea ce iarăşi duce la formarea mai multor sisteme paralele ale procesului investiţional;

10. nu există o legătură clară/vizibilă între politicile şi strategiile guvernamentale existente, CBTM şi alocaţiile bugetare aprobate prin legea bugetară anuală;

11. propunerile de proiecte şi obiective investiţionale nu se supun unei evaluări preliminare, cu studii de fezabilitate şi impact, care ar asigura o verificare a eligibilităţii propunerii de proiect pentru dezvoltarea ulterioară, în scopul evitării cheltuielilor pentru întocmirea unor proiecte de calitate precară;

12. procesul investiţional perpetuu, fiind unul neracordat la resursele disponibile, amplifică fenomenul de risipă a banului public şi, respectiv, nu întruneşte rigorile aferente unor rezultate măsurabile raportate la cost-eficienţă; MF nu a întreprins măsuri punctuale pentru a asigura finanţarea doar a obiectivelor investiţionale care deţin fundamentările de cost-eficienţă;

13. lipsa unor informaţii depline privind obiectele investiţionale începute şi nefinalizate pînă în prezent, necesare procesului de prioritizare a obiectivelor investiţionale, este o urmare a neracordării MF la recomandările anterioare ale Curţii de Conturi privind elaborarea unei baze de date generale/comune privind obiectivele investiţionale (în curs de execuţie; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi etc.);

14. urmare absenţei, aproape în totalitate, în cadrul APC a evaluărilor de impact per obiect investiţional, nu se poate releva dacă aceste investiţii generează plusvaloare şi eficienţă în activitatea APC şi a instituţiilor/întreprinderilor din subordine;

15. lipsa unor reglementări tehnice clare pentru personalul financiar-contabil determină planificarea şi delimitarea neconformă a cheltuielilor ce ţin de întreţinerea curentă, reparaţia curentă, reparaţia capitală şi reconstrucţia: drumurilor, reţelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică şi electrică etc.;

16. evidenţa şi raportarea diferită a cheltuielilor capitale, în funcţie de sursa de finanţare a investiţiilor (internă sau externă), este o consecinţă a cerinţelor neconforme ale MF, iar necapitalizarea acestor cheltuieli este o urmare a lipsei cerinţelor explicite în această privinţă;

17. evidenţa investiţiilor publice în întreprinderi şi alte instituţii aflate la autogestiune este neconformă;

18. cerinţele şi recomandările Curţii de Conturi sunt implementate formal şi/sau ignorate.

_________________________

⁴Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin HG nr.1402 din 30.12.2005 (în continuare - Strategia aprobată prin HG nr.1402 din 30.12.2005).

⁵Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013 (în continuare – Strategia aprobată prin HG nr.573 din 06.08.2013).

IV. RECOMANDĂRI

În sensul redresării situaţiei încetăţenite în domeniul auditat, prezenta misiune de audit stăruie asupra unor acţiuni imediate, respectiv, recomandă autorităţilor de resort implementarea fără echivoc a măsurilor de rigoare aferente racordării, în acest sens, a managementului investiţional şi financiar regulilor prudenţiale unanim recunoscute.

Se recomandă:

Cancelariei de Stat

1. Organizarea, cu concursul şi prin intermediul Academiei de Administrare Publică, a programelor de instruire/perfecţionare a personalului subdiviziunilor bugete şi analiză/planificare strategic, în vederea dezvoltării abilităţilor de conformare a documentelor de planificare strategică şi a strategiilor sectoriale de cheltuieli la resursele bugetare disponibile;

2. Iniţierea, în comun cu MAI şi MTS, a revizuirii HG nr.1376 din 18.11.2003⁶ şi HG nr.916 din 30.09.2010⁷privind transmiterea la balanţa/în folosinţa Comitetului Naţional Olimpic a clădirii din str.A.Puşkin nr.11 (mun.Chişinău) şi patrimoniului taberei de odihnă din s.Romăneşti (r-nul Străşeni), în vederea indicării APC responsabile de evidenţa imobilelor respective proprietate de stat;

Cancelariei de Stat, ministerelor şi altor autorităţi publice centrale auditate

3. Revizuirea Strategiilor naţionale/sectoriale/intersectoriale/zonale, prin stabilirea unor principii clare de prioritizare/concordare a obiectivelor şi politicilor cu resursele financiare disponibile;

4. (Re)evaluarea şi fundamentarea exhaustivă a necesităţilor, inclusiv investiţionale, pentru realizarea politicilor şi strategiilor naţionale/sectoriale/intersectoriale/zonale aprobate;

5. Revizuirea planurilor de acţiuni aferente realizării strategiilor naţionale/sectoriale/intersectoriale/zonale, asigurînd executarea întocmai a Regulilor aprobate prin HG nr.33 din 11.01.2007⁸, precum şi indicarea concretă/exactă a acţiunilor, respectiv, delimitarea acestora în operaţionale/curente şi de dezvoltare/ investiţionale;

6. Organizarea neîntîrziată în cadrul APC şi entităţilor din subordine a sistemelor de management financiar şi control intern⁹ aferente procesului investiţional, care să asigure respectarea principiilor de economicitate, eficienţă, transparenţă, legalitate şi regularitate, asigurînd:

• descrierea narativă şi grafică a procesului investiţional;

• identificarea, evaluarea, înregistrarea şi monitorizarea sistematică a riscurilor ce pot afecta procesul investiţional;

• stabilirea unităţii (subdiviziunii)/funcţiei/persoanei responsabile de evidenţa, fundamentarea, gestiunea şi analiza impactului obiectelor investiţionale ai căror beneficiari sunt APC şi entităţile din subordine;

• reglementarea şi delimitarea exhaustivă a responsabilităţilor în cadrul procesului investiţional între APC, beneficiarii de investiţii publice şi UIP;

• delimitarea (prin separare) funcţională şi/sau organizaţională a activităţilor de evidenţă contabilă de cele de analiză şi bugetare;

7. Întreprinderea măsurilor de integrare şi unificare a managementului financiar din cadrul unităţilor pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe şi al autorităţilor administraţiei publice;

8. Realizarea studiilor de impact pentru obiectele investiţionale date în exploatare în perioada 2011-2014, compararea rezultatelor obţinute cu cele planificate la etapa de iniţiere a investiţiei, cu determinarea cauzelor abaterilor depistate;

9. Inventarierea exhaustivă a tuturor bunurilor proprietate publică, inclusiv a celor formate în urma investiţiilor publice (din gestiunea instituţiilor publice aflate la autogestiune, întreprinderilor de stat şi agenţilor economici cu capital majoritar de stat), cu asigurarea unei evidenţe uniforme şi conforme a patrimoniului gestionat atît la acestea, cît şi la fondatorii acestora (APC);

10. Determinarea modului de folosinţă ulterioară a investiţiilor începute şi nefinalizate, precum şi a necesităţii finalizării acestora;

11. Crearea unui sistem/unei baze de date privind investiţiile publice în aspectul beneficiarilor şi obiectelor investiţionale, care să releve dinamica finanţării/execuţiei per ansamblu, costurile de deviz, sursele de finanţare, perioada de iniţiere a finanţării, volumele lucrărilor executate, volumul datoriilor înregistrate, perioada de finalizare şi de dare în exploatare, indicatorii de performanţă etc.;

12. Asigurarea raportării la cheltuieli capitale doar a cheltuielilor ce duc la majorarea valorii activelor de capital proprietate publică, precum şi reflectării la cheltuielile efective a valorii reale a mijloacelor utilizate pentru cheltuieli capitale de către instituţiile publice aflate la autogestiune, întreprinderile de stat şi agenţii economici cu capital majoritar de stat, asigurînd în acest sens prezentarea de către aceştia a rapoartelor financiare respective;

Ministerului Finanţelor

13. Iniţierea reactualizării Regulamentului aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013, prin extinderea prevederilor privind fundamentarea oportunităţii şi cost-eficienţei proiectelor angajate, indiferent de sursele de finanţare, valoarea obiectelor investiţionale şi instituţiile/entităţile implementatoare;

14. Includerea în proiectul legii bugetare anuale doar a propunerilor de obiecte investiţionale, care sunt fundamentate în corespundere cu principiile de performanţă, cost-eficienţă, suport şi sustenabilitate, indiferent de data demarării acestora;

15. Elaborarea şi aprobarea cadrului metodologic privind capitalizarea (înregistrarea sporirii valorii activelor de capital) cheltuielilor suportate pentru investiţiile publice (pentru cele finanţate din BS, dar şi pentru cele finanţate din alte bugete/surse de finanţare) atît la instituţiile publice aflate la autogestiune, întreprinderile de stat şi agenţii economici cu capital majoritar de stat, cît şi la fondatorii acestora (APC);

Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor

16. Elaborarea şi aprobarea reglementărilor tehnice care ar indica expres tipul de lucrări ce ţin de întreţinerea curentă, reparaţia curentă, reparaţia capitală şi reconstrucţia: drumurilor, reţelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică şi electrică etc., necesare pentru planificarea şi raportarea corectă a cheltuielilor investiţionale¹⁰.

_________________________

⁶HG nr.1376 din 18.11.2003 “Cu privire la transmiterea unor clădiri”.

⁷HG nr.916 din 30.09.2010 “Cu privire la transmiterea unui imobil”.

⁸Regulile de elaborare şi cerinţele unificate faţă de documentele de politici, aprobate prin HG nr.33 din 11.01.2007.

⁹Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010 (în continuare - Legea nr.229 din 23.09.2010).

¹⁰Ordinul ministrului finanţelor nr.91 din 20.10.2008 “Privind clasificaţia bugetară” (în continuare - Ordinul MF nr.91 din 20.10.2008); Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010 (în continuare – Instrucţiunea nr.93 din 19.07.2010).

V. CONSTATĂRILE AUDITULUI

5. Implementarea sistemului de management financiar şi control în domeniul investiţiilor publice

Deşi autorităţile publice urmau să aplice, începînd cu 26.11.2011, sistemul de management financiar şi control, toate APC auditate se află în prezent doar în stadiul incipient de introducere a acestuia în domeniul investiţiilor publice, ceea ce denotă necesitatea urgentării procesului în cauză.

Potrivit cadrului legal/normativ¹¹, conducerea APC este responsabilă de implementarea sistemului de management financiar şi control, de evaluarea funcţionalităţii lui, precum şi de aprecierea gradului de conformitate a acestuia cu cadrul normativ în domeniu. Auditul a constatat că, deşi APC au demarat acţiunile de rigoare aferente implementării Legii nr.229 din 23.09.2010, acestea nu au descris (în formă grafică şi narativă) toate procesele de lucru, nu este finalizată formalizarea procedurilor de control intern, ceea ce poate afecta buna funcţionare a APC, precum şi prestarea calitativă a serviciilor publice. Spre exemplu, MAI a preconizat descrierea proceselor doar în semestrul II al anului curent. În alt caz, deşi (la 25.10.2013) MM a format grupul de lucru privind implementarea sistemului de management financiar şi control, acesta practic n-a activat. Totodată, deşi MM a prezentat Curţii de Conturi (la 01.12.2014) registrul riscurilor pentru 4 direcţii, la solicitarea misiunii de audit, a prezentat registrul riscurilor doar al unei direcţii, ceea ce denotă că pentru APC implementarea Legii nr.229 din 23.09.2010 nu constituie o prioritate în activitatea sa.

De menţionat că doar 3 APC (MAIA, MEc, MS), din 20 APC verificate, au descris/reglementat procesele de lucru privind: elaborarea CBTM; elaborarea şi prezentarea propunerilor la proiectul bugetului de stat; elaborarea şi aprobarea devizelor de cheltuieli şi planurilor de finanţare, precum şi a modificărilor acestora. Totodată, doar MEc are descris procesul investiţional, dar acesta nu a putut fi testat, din motiv că în perioada 2011-2014 MEc a efectuat investiţii doar în sectorul energetic, prin intermediul UIP.

Deşi unele APC au descrise mai multe procese de lucru (în special din domeniul activităţilor financiar-contabile şi de achiziţie), acestea se efectuează separat de către fiecare subdiviziune aparte, lipsind descrierea exhaustivă a proceselor ce implică mai multe subdiviziuni. De asemenea, APC nu dispun de un registru al proceselor descrise.

Majoritatea APC nu dispun de registrul riscurilor, la alte APC registrul riscurilor există la nivel de direcţii, lipsind la nivel de instituţie. Totodată, în registrul riscurilor existente nu sunt indicate riscurile privind procesul investiţional, existînd riscuri generale de finanţare a activităţii APC. De asemenea, nu este indicat şi gestionat riscul de fraudă, atît în cadrul activităţilor curente, cît şi în cadrul procesului investiţional. Doar MDRC a indicat că gestionarea riscului de fraudă în cadrul procesului investiţional se efectuează prin controlul volumelor lucrărilor executate şi materialelor de construcţii folosite în acest scop.

Auditul a constatat că DIP prezintă propuneri de buget şi rapoarte privind executarea bugetului direct MF, iar MJ (ca organ superior) nu deţine informaţiile respective la acest capitol, ceea ce relevă lipsa controlului necesar asupra DIP din partea MJ. Această situaţie este motivată prin prevederile art.7 şi art.9 din Legea nr.1036 din 17.12.1996¹². De asemenea, Direcţia economie şi finanţe a MF nu dispune de propunerile de investiţii parvenite de la entităţile din subordine, acestea fiind înaintate direcţiilor ramurale ale MF.

Implementarea neconsistentă a Legii privind controlul financiar public intern, după aproape 5 ani de la adoptarea acesteia şi după 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare, este cauzată şi de neimplicarea sau de lipsa interesului top managerilor APC, care sunt direct responsabili de implementarea acestei legi.

__________________________

¹¹Legea nr.229 din 23.09.2010; Ordinul ministrului finanţelor nr.49 din 26.04.2012 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind evaluarea, raportarea sistemului de management financiar şi control şi emiterea declaraţiei privind buna guvernare”.

¹²Legea cu privire la sistemul penitenciar nr.1036 din 17.12.1996.

Subobiectivul I: Propunerile de buget pentru investiţii corespund priorităţilor strategice de dezvoltare naţionale, sectoriale şi regionale/locale?

5.1.1. Există strategii naţionale şi sectoriale, precum şi planuri investiţionale aferente?

Pentru a promova un nou model de creştere economică în Republica Moldova, a fost elaborată şi aprobată Strategia naţională de dezvoltare¹³: 8 soluţii pentru creşterea economică şi reducerea sărăciei. Strategia prezintă 8 domenii¹⁴ prioritare pentru reforme şi dezvoltare, inclusiv educaţie, drumuri, finanţe/bănci, climat de afaceri, eficienţă energetică, pensii, justiţie, dezvoltare rurală. Alte domenii, cum ar fi protecţia mediului înconjurător, aprovizionarea cu apă şi canalizare, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială, cultura, ocuparea forţei de muncă, protecţia ordinii publice, nu au fost incluse ca priorităţi naţionale. Totuşi, pentru aceste domenii există strategii sectoriale¹⁵ şi le sunt alocate mijloace financiare investiţionale substanţiale.

Strategia “Moldova 2020” prevede de a fi “implementată prin actualizarea Planului consolidat de acţiuni¹⁶ deja existent, care include în sine acţiuni din Programul de activitate al Guvernului, din alte documente naţionale şi de planificare strategică”. În acest context, auditul relevă lipsa în prezent a unui(or) plan(uri) de acţiuni, care ar indica ce acţiuni concrete urmau a fi întreprinse pentru realizarea Strategiei “Moldova 2020” şi altor strategii sectoriale, precum şi autorităţile şi instituţiile responsabile de implementarea acestor acţiuni; ar delimita acţiunile operaţionale (curente) de cele de dezvoltare (investiţionale); ar evalua resursele necesare (inclusiv financiare) pentru realizarea acestor acţiuni. Deşi unele strategii sectoriale dispun de planuri de acţiuni, deseori acestea sunt prea generale şi/sau nu conţin o evaluare a necesităţilor financiare pentru implementarea lor. Totodată, ţinînd cont de limitele bugetare existente, nici un plan de acţiuni studiat de audit nu conţine criterii de prioritizare a acestora.

MDRC a menţionat că la baza elaborării acestor documente de politici au stat regulile de elaborare şi cerinţele unificate faţă de documentele de politici¹⁷, care nu prevăd structurarea planului de acţiuni conform celor menţionate anterior. Din aceste motive, lacunele date sunt specifice tuturor autorităţilor care elaborează documente de politici.

Conform informaţiilor oferite de MAIA, pînă în iunie 2015 nu era aprobat Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei Naţionale de Dezvoltare Agricolă şi Rurală pentru anii 2014-2020 (aprobată în iunie 2014), acesta fiind în proces de avizare. De asemenea, conform acestei Strategii (Tabelele nr.9 şi nr.10), investiţiile necesare pentru implementarea acesteia sunt evaluate la circa 38,0 miliarde de lei, iar subvenţiile aferente - la circa 11,4 miliarde de lei. Este evident faptul că BS nu poate asigura această finanţare, ceea ce denotă necorelarea din start a acestei Strategii cu resursele disponibile în buget.

O situaţie similară se constată şi la implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016¹⁸ şi a Planului de acţiuni aferent¹⁹. Astfel, pentru reformarea justiţiei au fost estimate necesităţi de circa 2,0 miliarde de lei, care nu s-au repartizat pe ani şi, deci, nu este posibil de urmărit modul de reflectare a lor în CBTM şi în legile bugetare anuale. De asemenea, în Planul de măsuri pe anii 2004-2020 pentru realizarea Concepţiei reformării sistemului penitenciar²⁰ sunt indicate obiectivele concrete de investiţii, dar nu şi sursele necesare pentru realizarea acestora.

Dintre entităţile auditate, nu dispun de strategii sectoriale BNS şi ARFC. MTS nu dispune de o strategie în domeniul sportului (este în proces de elaborare), iar Strategia naţională de dezvoltare a sectorului de tineret 2020 şi Planul de acţiuni aferent au fost aprobate la 10.12.2014²¹.

Urmare lipsei planurilor de acţiuni conforme şi a evaluării necesităţilor de realizare a acestora, APC (cu excepţia FNDR) nu au elaborate nici planurile investiţionale aferente. De menţionat că în cadrul FNDR planurile investiţionale (elaborate în baza DUP, aprobat de Guvern) sunt aprobate anual de către CNCDR.

Drept motive ale situaţiei descrise unele APC invocă modificările frecvente ale cadrului legislativ şi instabilitatea politicilor guvernamentale; lipsa acţiunilor din partea Guvernului şi MF pentru consolidarea capacităţilor subdiviziunilor cu atribuţii de planificare strategică şi de planificare bugetară în materie de analiză a opţiunilor/scenariilor şi de evaluare a impactului (economic, financiar şi social); lipsa funcţiilor abilitate cu competenţele respective; lipsa persoanelor calificate în domeniul respectiv. Totodată, auditul constată controlul insuficient al CS asupra asigurării concordanţei între priorităţile naţionale, strategiile sectoriale, CBTM (strategiile sectoriale de cheltuieli) şi alocaţiile bugetare. În consecinţă, contrar deciziilor guvernamentale şi spiritului sistemului de management al finanţelor publice, instituţiile de profil gestionează mijloacele alocate din BS şi patrimoniul public neconcordîndu-le cu indicatorii prestabiliţi de cost-eficienţă, rezultate şi performanţă, chiar dacă din anul 2014 efectuează bugetarea pe bază de programe şi performanţe.

5.1.2. Există evaluarea necesităţilor APC pentru realizarea obiectivelor şi scopurilor sale?

Deşi APC sunt responsabile de asigurarea unei activităţi eficiente în domeniile gestionate şi urmează să cunoască necesităţile aferente, în prezent, acestea nu dispun de o procedură/metodologie de evaluare a necesităţilor pentru realizarea obiectivelor de activitate şi politicilor aferente, inclusiv a necesităţilor investiţionale.

Contrar deciziilor guvernamentale şi spiritului sistemului de management al finanţelor publice, APC (ca ordonatori principali) nu s-au conformat prevederilor Strategiilor aprobate prin HG nr.1402 din 30.12.2005 şi HG nr.573 din 06.08.2013 privind realizarea măsurilor punctuale pentru creşterea eficienţei utilizării resurselor financiare alocate, inclusiv pentru investiţii şi implementarea sistemului de raportări anuale aferente. De menţionat că, potrivit informaţiilor MF, costurile nominale pentru politicile existente constituie circa 97% din cheltuielile pe termen mediu.

Auditul relevă că Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului²² nu indică modul de evaluare a necesităţilor pentru realizarea obiectivelor asumate de Guvern/APC, precum şi modul de corelare a necesităţilor cu sursele financiare disponibile. Mai mult decît atît, nici APC nu au aprobate reglementările respective. Ca urmare, APC nu dispun de fundamentările corespunzătoare aferente costurilor de implementare a planurilor de acţiuni aprobate pentru implementarea diferitor strategii.

Conform informaţiilor prezentate, MF identifică necesităţile investiţionale în baza următoarelor criterii: (i) îmbunătăţirea condiţiilor de muncă a personalului, (ii) îmbunătăţirea şi facilitarea procesului de acordare a serviciilor publice şi (iii) accesul mai rapid al persoanelor la serviciile publice. Totuşi, aceste criterii nu sunt stabilite într-un act normativ şi nici susţinute prin normative exacte.

În alt caz, prin Ordinul nr.9 din 23.01.2013, MM a aprobat Regulamentul privind organizarea procesului de planificare bugetară în cadrul ministerului, însă majoritatea prevederilor acestui Regulament nu au fost respectate (lipsesc confirmările în acest sens). Spre exemplu, nu sunt specificate programele mai puţin prioritare şi cele cu un nivel mai înalt de prioritate (pct.19 din Regulament). De asemenea, acest Regulament nu indică modul de evaluare a necesităţilor. Conform explicaţiilor prezentate, MM nu dispune de o procedură/metodologie de evaluare a necesităţilor, inclusiv investiţionale, iar estimarea costurilor şi propunerile pentru finanţarea activităţilor au fost efectuate de experţi naţionali şi internaţionali, care au acordat suport la elaborarea strategiilor, acestea nefiind transmise ministerului. Totuşi, necesităţile estimate, incluse în documentele strategice (strategia pentru apă şi canalizare 2014-2028), se transpun ulterior în CBTM.

În lipsa unei metodologii cu privire la planificarea bugetului, prin Hotărîrea CSM nr.109/3 din 28.01.2014, a fost aprobată Metodologia planificării bugetului instanţelor judecătoreşti, care prevede procedura şi etapele planificării, precum şi părţile implicate în procesul de planificare, însă nu este indicat expres modul de calculare a costului examinării unui dosar civil, contravenţional şi penal, folosit la bugetarea pe performanţă a judecătoriilor. De asemenea, auditul a constatat că CSM, MJ şi MF nu au stabilite normative tehnice minim necesare pentru asigurarea funcţionalităţii sistemului judecătoresc. Cît priveşte planificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale, o metodologie specifică pentru această procedură la momentul de faţă nu există (CSM urmează să creeze un grup de lucru pentru a o elabora).

Pentru proiectele finanţate din surse externe, evaluarea necesităţilor de investiţii se face conform procedurilor stabilite în Regulamentul aprobat prin HG nr.12 din 19.01.2010²³. Ca urmare, UIP, FISM, FPM nu efectuează evaluarea necesităţilor, ci transpun prevederile convenite între Guvern şi donatori, negociate în baza solicitărilor APC. În cadrul FNDR, evaluarea necesităţilor de investiţii este efectuată în baza propunerilor înaintate de către AAPL şi ADR în cadrul Apelului de propuneri de proiecte²⁴, care ulterior sunt incluse în DUP (aprobat de către Guvern).

În perioada 2011-2014, majoritatea APC au indicat că au efectuat evaluarea necesităţilor în cadrul elaborării CBTM şi/sau proiectelor legilor bugetare anuale.

__________________________

¹³Strategia naţională de dezvoltare “Moldova 2020”, aprobată prin Legea nr.166 din 11.07.2012 (în continuare - Strategia “Moldova 2020”).

¹⁴1) Racordarea sistemului educaţional la cerinţele pieţei forţei de muncă, în scopul sporirii productivităţii forţei de muncă şi majorării ratei de ocupare în economie; 2) Sporirea investiţiilor publice în infrastructura de drumuri naţionale şi locale, în scopul diminuării cheltuielilor de transport şi sporirii vitezei de acces; 3) Diminuarea costurilor finanţării prin intensificarea concurenţei în sectorul financiar şi dezvoltarea instrumentelor de management al riscurilor; 4) Ameliorarea climatului de afaceri, promovarea politicii concurenţiale, optimizarea cadrului de reglementare şi aplicare a tehnologiilor informaţionale în serviciile publice destinate mediului de afaceri şi cetăţenilor; 5) Diminuarea consumului de energie prin sporirea eficienţei energetice şi utilizarea surselor regenerabile de energie; 6) Asigurarea sustenabilităţii financiare a sistemului de pensii pentru garantarea unei rate adecvate de înlocuire a salariilor; 7) Sporirea calităţii şi eficienţei actului de justiţie şi de combatere a corupţiei, în vederea asigurării accesului echitabil la bunurile publice pentru toţi cetăţenii; 8) Creşterea competitivităţii produselor agroalimentare şi dezvoltarea rurală durabilă.

¹⁵Strategia de mediu pentru anii 2014-2023 şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia, aprobate prin HG nr.301 din 24.04.2014; Strategia de alimentare cu apă şi sanitaţie (2014-2028), aprobată prin HG nr.199 din 20.03.2014; Strategia naţională “Politica naţională de sănătate pentru anii 2007-2021”, aprobată prin HG nr.886 din 06.08.2007; Strategia naţională privind politicile de ocupare a forţei de muncă pe anii 2007-2015, aprobată prin HG nr.605 din 31.05.2007; Strategia de incluziune socială a persoanelor cu dizabilităţi pentru anii 2010-2013, aprobată prin Legea nr.169 –XVIII din 09.07.2010; Strategia de dezvoltare a culturii “Cultura 2020” şi Planul de acţiuni privind implementarea acesteia, aprobate prin HG nr.271 din 09.04.2014; Strategia securităţii naţionale a Republicii Moldova, aprobată prin HP nr.153 din 15.07.2011 etc.

¹⁶Planul consolidat de acţiuni este un cadru de planificare, monitorizare şi raportare unic pentru toate instituţiile administraţiei publice centrale.

¹⁷HG nr.33 din 11.01.2007 “Cu privire la regulile de elaborare şi cerinţele unificate faţă de documentele de politici”.

¹⁸Legea privind aprobarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei nr.231 din 25.11.2011.

¹⁹Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011–2016, aprobat prin HP nr.6 din 16.02.2012.

²⁰HG nr.1624 din 31.12.2003 “Cu privire la aprobarea Concepţiei reformării sistemului penitenciar şi Planului de măsuri pe anii 2004-2020 pentru realizarea Concepţiei reformării sistemului penitenciar”.

²¹HG nr.1006 din 10.12.2014 “Cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare a sectorului de tineret 2020 şi a Planului de acţiuni privind implementarea acesteia”.

²²Aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.191 din 31.12.2014 (nepublicat).

²³Regulamentul cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare, aprobat prin HG nr.12 din 19.01.2010 (în continuare - Regulamentul aprobat prin HG nr.12 din 19.01.2010), abrogat prin HG nr.561 din 19.08.2015.

²⁴Organizat în conformitate cu prevederile Instrucţiunii utilizatorului, aprobată de CNCDR prin Decizia nr.4/12 din 23.02.2012.

Subobiectivul II: Sistemul de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor în domeniul investiţiilor cu procesul bugetar este unul funcţional şi eficient?

Procesul de planificare şi bugetare a investiţiilor urmează a fi parte integrantă a CBTM, care, la rîndul său, asigură implementarea acţiunilor aferente politicilor şi strategiilor guvernamentale aprobate. CBTM este instrumentul de planificare strategică a bugetului public naţional, care stabileşte obiectivele politicii bugetar-fiscale pe termen mediu şi determină cadrul de resurse şi cheltuieli publice pe anii respectivi (inclusiv limitele de cheltuieli pe autorităţi publice centrale). Participanţii la elaborarea CBTM sunt: CS, MF, MEc, APC şi alte autorităţi publice. Elaborarea CBTM urmează să asigure evaluarea resurselor financiare necesare pentru implementarea acţiunilor de rigoare, iar în cazul cînd aceste resurse financiare depăşesc alocaţiile bugetare, în baza unor criterii clare, urmează a fi stabilite acţiunile prioritare, care pot fi asigurate cu surse financiare, precum şi acţiunile care pot fi finanţate de donatorii externi. MF şi MEc urmează să acorde asistenţa necesară APC şi AAPL şi să ofere indicaţii cu privire la modul de abordare şi prezentare a componentelor CBTM.

În Strategia “Moldova 2020” se indică că, în contextul CBTM 2013–2015, atît CS, cît şi MF vor introduce un mecanism de analiză şi de formulare a comentariilor, în vederea asigurării conformării propunerilor ministeriale pentru planurile sectoriale de cheltuieli şi bugetele pe bază de programe la priorităţile prevăzute în Strategie şi acţiunile specificate în Planul consolidat de acţiuni. Un lucru important de care se va ţine cont este asigurarea armonizării indicatorilor din Strategia “Moldova 2020”, planurile sectoriale de cheltuieli şi bugetele pe bază de programe.

Conform prevederilor Strategiei “Moldova 2020”, CS este instituţia principală responsabilă de coordonarea, monitorizarea şi evaluarea acestei strategii. CS urma să asigure transpunerea priorităţilor prevăzute în strategie în Planul consolidat de acţiuni, prezentarea cu regularitate de către toate ministerele de resort şi alte instituţii a informaţiei pentru sistemul online de monitorizare şi prezentare la timp a rapoartelor de progres Parlamentului, Guvernului, CIPS şi Consiliului Naţional de Participare, precum şi factorilor externi interesaţi.

Subdiviziunile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice din cadrul ministerelor urmau să asigure integrarea acţiunilor pentru implementarea Strategiei “Moldova 2020” în ciclul anual de planificare strategică. La fel, ca şi în cazul tuturor acţiunilor din Planul consolidat de acţiuni, activităţile identificate pentru implementarea Strategiei vor fi specifice, fixate în timp, cu indicarea instituţiilor administraţiei publice responsabile de realizarea acestora.

5.2.1. Există un cadru metodologic privind criteriile de prioritizare a investiţiilor la nivel de Republică?

Reieşind din Strategia “Moldova 2020”, CBTM este cadrul prin intermediul căruia acţiunile din Strategie (care necesită finanţare) vor fi prioritizate şi finanţate. Stabilirea generală a priorităţilor în CBTM, elaborarea planurilor sectoriale de cheltuieli şi planificarea bugetelor pe bază de programe – în toate aceste procese trebuie să se ţină cont de priorităţile prevăzute în Strategia “Moldova 2020”. Principalii indicatori din Strategie urmau să fie reflectaţi în bugetele pe bază de programe şi de planuri sectoriale de cheltuieli. Asigurarea acestei sincronizări ţine de responsabilitatea MF, în colaborare cu CS.

CBTM pentru perioada 2011-2013 a fost aprobat prin decizia Colegiului MF din 25.08.2011, pentru 2012-2014 - prin Dispoziţia Guvernului nr.129-d din 29.12.2011, iar pentru perioada 2013-2015 CBTM în genere nu a fost prezentat Guvernului şi, respectiv, nu a fost aprobat (ca urmare a întîrzierilor la coordonarea estimărilor actualizate ale indicatorilor macroeconomici cu partenerii externi de dezvoltare şi la luarea deciziilor privind politicile bugetar-fiscale). Se atestă, în acest sens, că în perioada 2011-2014 nu era stabilită expres autoritatea de resort responsabilă de aprobarea CBTM, fiind indicat doar că beneficiar al acestuia este Guvernul.

• În conformitate cu prevederile HG nr.838 din 09.07.2008²⁵, misiunea CIPS constă în asigurarea unui proces integrat de planificare strategică, în care sunt corelate în cea mai eficientă manieră priorităţile naţionale, stabilite în principalele documente strategice ale Guvernului, cu politicile elaborate de organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, angajamentele internaţionale asumate şi cadrul de resurse interne şi externe. Totodată, de competenţa CIPS ţin coordonarea şi monitorizarea activităţii Guvernului şi a comitetelor guvernamentale ale acestuia în elaborarea şi implementarea Programului de activitate al Guvernului, Strategiei Naţionale de Dezvoltare şi CBTM; procesele de modernizare a administraţiei publice centrale, dezvoltare regională, integrare europeană şi de coordonare a asistenţei externe.

Deşi miniştrii sunt membri ai CIPS, APC nu deţin informaţii privind existenţa unor criterii de prioritizare a investiţiilor la nivel de Republică. Analizînd problemele discutate în cadrul şedinţelor CIPS pe perioada 2011-2014, se observă lipsa continuităţii între priorităţile aprobate spre a fi incluse în Strategia “Moldova 2020” şi cheltuielile prevăzute în CBTM, ceea ce nu asigură canalizarea eforturilor şi mijloacelor spre atingerea unor obiective stringente şi de impact asupra stării social- economice a ţării. Astfel, la 15.07.2011 s-a decis aprobarea prealabilă a 7 direcţii prioritare de dezvoltare a Strategiei “Moldova 2020”. În cadrul aprobării proiectului CBTM pe anii 2012-2014 (pentru 13 sectoare²⁶), priorităţilor de politici publice pentru elaborarea CBTM 2013-2015 (pentru 15 sectoare²⁷) şi CBTM 2014-2016 (pentru 17 sectoare), CIPS nu a stabilit priorităţile de cheltuieli care ar asigura continuitatea prevederilor Strategiei “Moldova 2020”.

De menţionat că strategiile sectoriale de cheltuieli nu coincid cu structura APC (numărul strategiilor sectoriale de cheltuieli diferă de numărul ministerelor). Ca urmare, unele domenii sunt în competenţa mai multor APC (nefiind clar care APC este responsabilă de priorităţile şi politica de cheltuieli din domeniul dat), sau invers, APC nu au strategii de cheltuieli aferente (MF, MDRC, MAI - în perioadele precedente). Prin urmare, lipsa corelării componenţei domeniilor sectoriale de cheltuieli şi structurii administrative a APC scade din importanţa/eficienţa CBTM în calitate de cadru de reglementare a priorităţilor bugetare, în general, şi a celor investiţionale, în particular.

CIPS a discutat şi a aprobat diferite propuneri de politici publice, cum ar fi “Îmbunătăţirea condiţiilor materiale de detenţie din penitenciare” (MJ), “Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forţei de muncă” (MMPSF), “Creşterea gradului de participare a populaţiei în sport / activităţi fizice” (MTS), “Eficientizarea măsurilor de profilaxie şi combatere a pneumoniilor comunitare în rîndul persoanelor vîrstnice” (MS), “Modernizarea şi eficientizarea activităţii muzeelor” (MC), “Elaborarea unui sistem de management al ambalajelor şi deşeurilor de ambalaje” (MM), a acceptat modificarea componentei proiectului, indicatorilor de performanţă, obiectivelor de dezvoltare a Proiectului Naţional de Aprovizionare cu Apă şi Canalizare etc., dar aceste domenii nu sunt indicate ca prioritare în cadrul Strategiei “Moldova 2020”, nefiind clar conform căror principii acestora li se vor aloca mijloacele financiare necesare şi dacă aceasta nu va afecta domeniile prioritare. De menţionat că în cadrul CIPS nu s-au discutat chestiuni privind stabilirea priorităţii proiectelor investiţionale pe anumite domenii şi, în general, nu s-au stabilit domeniile care vor fi acoperite prioritar cu investiţii.

• Pentru elaborarea CBTM este înfiinţat Grupul Coordonator, care, la rîndul său, formează patru grupuri tehnice de lucru generale: grupul responsabil de cadrul macroeconomic, politica fiscală şi cadrul resurselor, grupul responsabil de politicile şi priorităţile cheltuielilor publice, grupul responsabil de politica cheltuielilor capitale şi dezvoltării regionale şi grupul responsabil de politica remunerării şi angajărilor în sectorul bugetar. Totodată, în dependenţă de numărul sectoarelor pentru care se elaborează CBTM, se instituie grupurile de lucru respective.

Conform informaţiilor prezentate de MF, Grupul Coordonator, în şedinţele pentru elaborarea CBTM 2011-2013, 2012-2014 şi 2013-2015, nu a discutat priorităţile investiţionale în cadrul CBTM. Se relevă că Grupul Coordonator a discutat/ aprobat structura şi componenţa nominală a grupurilor de lucru, prognoza macroeconomică, proiectul obiectivelor politicii fiscale şi politicii vamale pe termen mediu, prognoza cadrului general de resurse şi limitele sectoriale de cheltuieli. De menţionat că, doar la şedinţa din 03.02.2012 au fost aprobate priorităţile de politici publice pentru anii 2013-2015²⁸, iar APC, în procesul de elaborare a strategiilor sectoriale de cheltuieli, urmau să formuleze politicile sectoriale care rezultă din aceste priorităţi de politici publice.

• Grupul de lucru responsabil de politicile şi priorităţile cheltuielilor publice, în cadrul elaborării CBTM 2011-2013, nu s-a întrunit (MF nu a prezentat auditului nici un proces-verbal al şedinţelor acestuia), iar la elaborarea CBTM 2013-2015 nu a discutat priorităţile investiţionale în cadrul CBTM.

• Grupul de lucru responsabil de politica cheltuielilor capitale şi dezvoltării regionale, în cadrul elaborării CBTM 2011-2013, a examinat repartizarea pe ramuri a alocaţiilor destinate pentru investiţiile capitale (din surse interne) şi a acceptat propunerea MF privind finanţarea ramurilor care nu sunt finanţate din surse externe (reformele în justiţie, învăţămînt, cultură etc.), ramurile ce ţin de crearea infrastructurii fizice (gospodăria drumurilor, apa şi canalizarea) nefiind incluse în finanţare, deoarece acestea sunt acoperite din surse externe. În cadrul elaborării CBTM 2013-2015, grupul respectiv nu a decis asupra cărorva priorităţi de investiţii.

De menţionat că însuşi MF consideră activitatea acestor grupuri una superficială, respectiv, nesatisfăcătoare, avînd în vedere numărul redus al şedinţelor acestora, calitatea documentelor produse şi nerespectarea termenelor stabilite.²⁹

• În cadrul MF, responsabilitatea de elaborare, avizare, implementare, monitorizare şi evaluare a politicilor statului în domeniul finanţării cheltuielilor capitale publice şi proiectelor investiţionale, finanţării din BPN a ramurilor economiei naţionale este atribuită Direcţiei finanţele economiei naţionale, cheltuieli capitale şi achiziţii publice³⁰. În baza propunerilor prezentate de APC, Direcţia respectivă elaborează anexa “Alocaţiile pentru autorităţile publice centrale destinate investiţiilor capitale” la proiectul legii bugetare anuale, pe beneficiari, surse şi obiective concrete. Auditul a constatat că această Direcţie exercită funcţii de natură preponderent sintetizatoare, limitîndu-şi “participarea” doar la elaborarea, examinarea şi aprobarea listei obiectivelor propuse pentru a fi finanţate din BS, fără a expertiza/verifica dacă proiectele prezentate în propunerile de buget deţin studii de fundamentare şi dacă au fost evaluate.

Începînd cu anul 2014, potrivit HG nr.1029 din 19.12.2013, urma a fi creat Grupul de lucru pentru investiţii capitale publice, responsabil de examinarea şi confirmarea eligibilităţii proiectelor de investiţii capitale mai mari de 5 mil.lei, pentru a fi incluse în proiectul legii bugetare anuale. Totuşi, acest grup nu a activat, iar obiectivele investiţionale au fost incluse în proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2014, înainte de aprobarea hotărîrii menţionate. Totodată, prevederile Regulamentului aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013 nu se răsfrîng asupra proiectelor de investiţii capitale finanţate din fonduri şi programe utilizarea cărora este reglementată prin acte legislative, precum şi din cele externe care cad sub incidenţa acordurilor internaţionale încheiate de RM cu partenerii de dezvoltare, ceea ce permite existenţa unor sisteme paralele de gestiune a investiţiilor publice.

• Elaborarea Strategiilor sectoriale de cheltuieli pe un termen de 3 ani, în perioada auditată, se efectua în corespundere cu calendarul bugetar aprobat de MF. Conform art.17 din Legea nr.847 din 24.05.1996³¹ “datele economice de bază, necesare pentru elaborarea proiectului bugetului de stat şi a estimărilor pe încă cel puţin 2 ani următori, se prezintă MF în termenul stabilit de Guvern”.

Conform pct.18 din Planul de acţiuni pentru elaborarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu şi a proiectului de buget, aprobat prin HG nr.82 din 24.01.2006, MF este responsabil de ajustarea plafoanelor preliminare de cheltuieli pe sectoare pentru primii doi ani cuprinşi de CBTM şi de elaborarea plafoanelor preliminare pentru al treilea an, care sunt transmise APC. Deci, elaborarea CBTM de către APC, adică evaluarea necesităţilor acestora, este limitată de plafoanele de cheltuieli stabilite de MF, iar în cazul FNDR - de limita legală³² de 1% din valoarea veniturilor BS. Ca urmare, autorităţile şi instituţiile nu evaluează toate resursele (inclusiv financiare) necesare pentru îndeplinirea sarcinilor şi atribuţiilor delegate şi obiectivelor stabilite, ceea ce duce la lipsa informaţiilor respective şi, ca rezultat, la lipsa unor criterii de prioritizare a cheltuielilor, în special a celor în bază de impact şi performanţă. Unele APC (AŞM) motivează neevaluarea tuturor necesităţilor prin insuficienţa mijloacelor alocate pentru necesităţile deja identificate.

Astfel, APC nu dispun de informaţiile/confirmările de rigoare privind suficienţa mijloacelor financiare pentru acoperirea necesităţilor (care sunt necesităţile asigurate şi cele neasigurate cu finanţare), precum şi nu au stabilit modul de satisfacere a acestor necesităţi. De menţionat că UIP prezinta Direcţiilor finanţe ale APC doar prognozele mijloacelor financiare ce vor putea fi utilizate în perioadele respective de către proiectele finanţate din surse externe, fără a indica natura cheltuielilor ce urmează a fi suportate.

• Auditul a constatat că pînă în prezent nu este posibil de urmărit corelarea între Strategia “Moldova 2020” şi/sau strategiile sectoriale (pe de o parte) şi CBTM şi/sau propunerile la legile bugetare anuale (pe de altă parte), precum şi de stabilit legătura dintre acestea. Procesul elaborării CBTM nu influenţează limitele alocaţiilor la elaborarea proiectului de buget la nivel de ramură, deci elaborarea CBTM şi a proiectului de buget sunt 2 procese separate, şi nu complementare.

Conform cerinţelor regulamentare stabilite de Guvern şi MF, elaborarea CBTM se efectuează în baza acţiunilor, iar a proiectului bugetului - în baza clasificaţiei bugetare (funcţionale, organizaţionale, economice), iar autorităţile şi instituţiile prezintă propuneri atît în cadrul elaborării CBTM, cît şi în cadrul elaborării bugetului. Reieşind din lipsa prevederilor regulamentare, în cadrul elaborării CBTM nu se face referire exactă la clasificaţia bugetară, iar la elaborarea bugetului nu se face referire la acţiunile din CBTM. Analizele efectuate de audit la unele APC relevă că limitele stabilite în cadrul elaborării CBTM şi proiectelor legilor bugetare anuale coincid, iar sumele estimate în cadrul CBTM urmează să aibă o legătură directă cu datele ce se includ în proiectele legilor bugetare anuale.

Studiind strategiile de cheltuieli pe termen mediu pe unele domenii şi propunerile la legile bugetare anuale, auditul a relevat că cheltuielile estimate nu au continuitate şi predictibilitate, sau modul de evaluare a lor nu este corect (indicatorii macroeconomici sunt prognozaţi incorect sau nu există o continuitate a politicilor bugetar-fiscale), ceea ce duce la repetarea procedurilor de estimare a cheltuielilor pentru acelaşi an de 3 ori pe parcursul a 3 ani (atît în cadrul elaborării CBTM, cît şi în cadrul prezentării propunerilor pentru legile bugetare anuale), fără a efectua evaluarea necesităţilor reale, necesare implementării politicilor şi strategiilor sectoriale.

Unele APC prezintă MF propuneri suplimentare la proiectele legilor bugetare anuale. Aceste propuneri se examinează într-o şedinţă comună a reprezentanţilor MF şi APC. În cele mai dese cazuri MF acceptă propuneri de modificare a limitelor doar cînd sunt mijloace financiare disponibile din mijloace speciale şi surse externe. Totodată, lipsesc informaţii privind discutarea şi prioritizarea propunerilor suplimentare în cadrul CIPS sau Comitetului Coordonator al CBTM.

AŞM indică că, deşi în cadrul elaborării CBTM pe anii 2014-2016, şi anume, în programele “Managementul ştiinţei şi inovării” şi “Servicii de suport pentru sfera ştiinţei şi inovării”, pentru 2014 a fost prevăzută acţiunea “Finalizarea lucrărilor de construcţie-montaj la Universitatea AŞM, tranşa I (bloc cămine)”, cu valoarea de 12,0 mil. lei, conform Legii bugetului de stat pe anul 2014, acestui obiectiv investiţional nu i-au fost alocate mijloace, ceea ce denotă inconsistenţa CBTM în raport cu legea bugetară. O situaţie similară a fost constatată şi la obiectivul MTS “Baza de caiac-canoe din or.Vatra”.

• Un obiectiv aparte în domeniul planificării investiţiilor publice reprezintă raţionalizarea portofoliului proiectelor (obiectelor) de investiţii publice. Date fiind constrîngerile financiare şi numărul mare de obiecte lansate în anii precedenţi, se impune necesitatea consolidării capacităţilor de analiză a impactului social-economic al acestora, selectarea şi finalizarea obiectivelor care au un grad avansat de implementare, temperînd iniţierea şi aprobarea de noi obiective³³, activităţi care nu sunt efectuate de APC. Astfel, pentru anul 2014, CSM a solicitat alocaţii pentru investiţii în sumă de 141,5 mil.lei, dar i-au fost aprobate 51,0 mil.lei, sau cu 90,5 mil.lei mai puţin. Pentru această situaţie, CSM indică mai multe cauze, principalele fiind bugetul auster şi lipsa mijloacelor financiare suficiente pentru acoperirea necesităţilor, precum şi planificarea neconformă a alocaţiilor.

Analizele efectuate de audit au relevat că obiectivele privind investiţiile capitale (art.241) propuse de APC spre finanţare în cadrul elaborării proiectelor legilor bugetare anuale nu coincid, ca număr şi sumă, cu cele real executate, nefiind clar cine şi în baza căror criterii a prioritizat obiectivele asigurate cu finanţare.

Reieşind din cele expuse, se denotă faptul că la elaborarea şi aprobarea CBTM şi, respectiv, a proiectului legii bugetare anuale nu s-a ţinut cont de direcţiile prioritare, prevăzute în Strategia “Moldova 2020”, resursele investiţionale fiind dispersate pe mult mai multe domenii, ceea ce nu asigură canalizarea eforturilor şi mijloacelor spre atingerea obiectivelor prevăzute în Strategie. De asemenea, membrii CIPS nu au asigurat continuitatea politicilor publice stabilite în strategii şi celor indicate în CBTM, cu toate că ambele proiecte (Strategia “Moldova 2020”, CBTM 2013-2015) au fost discutate în cadrul şedinţelor CIPS³⁴.

MF recunoaşte că în cadrul elaborării CBTM cele mai mari constrîngeri şi provocări se referă la procesul dificil de coordonare şi luare a deciziilor; activitatea nesistemică a Grupului Coordonator al CBTM; calitatea prognozelor indicatorilor macroeconomici; pasivitatea participanţilor la procesul de elaborare a CBTM şi a societăţii civile la înaintarea propunerilor de politică bugetară, fiscală şi vamală si calitatea joasă a propunerilor; analiza cheltuielilor cu caracter intersectorial; spaţiul limitat pentru masuri/politici noi; nivelul scăzut de conştientizare şi asumare deplină a responsabilităţilor de către autorităţile publice centrale de specialitate pentru sectoarele gestionate; coordonarea şi comunicarea insuficientă între autorităţile publice centrale care gestionează resursele în cadrul sectorului³⁵.

De asemenea, MF menţionează că angajamentele existente de cheltuieli continuă să consume majoritatea resurselor suplimentare ale CBTM şi limitează posibilităţile de finanţare a unor noi priorităţi de politici, iar activitatea DAMEP din cadrul APC este dispersată de serviciile financiare. În acest sens, auditul denotă lipsa în cadrul APC a unor activităţi de analiză combinată a politicilor şi cheltuielilor aferente, în baza unor criterii de impact, precum şi unor programe/acţiuni de eficientizare a activităţilor şi a cheltuielilor.

_________________________

²⁵HG nr.838 din 09.07.2008 “Privind instituirea Comitetului interministerial pentru planificarea strategică”.

²⁶Educaţia, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială, agricultura, apărarea naţională, justiţia, penitenciarele, turismul, transporturile şi infrastructura drumurilor, ştiinţa şi inovarea, cultura, sportul şi tineretul, protecţia mediului.

²⁷Educaţia, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială, agricultura şi gospodăria silvică, apărarea naţională, justiţia, penitenciarele, turismul, transporturile şi gospodăria drumurilor, ştiinţa şi inovarea, cultura şi arta, sportul şi acţiunile pentru tineret, protecţia mediului, sectorul energetic, gospodăria apelor.

²⁸Educaţia, infrastructura de transport, mediul de afaceri, sistemul energetic, protecţia socială şi sănătatea, statul de drept, serviciile publice de calitate, protecţia mediului înconjurător şi dezvoltarea regională.

²⁹Raportul de evaluare a progresului privind implementarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu 2011-2013.

³⁰Regulamentul Direcţiei, aprobat la 11.09.2012; Direcţia a fost reorganizată şi la 03.11.2014 a fost aprobat un nou regulament.

³¹Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24.05.1996.

³²Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr.438 din 28.12.2006.

³³Raportul de evaluare a progresului privind implementarea Cadrului de cheltuieli pe termen mediu (2011-2013); Raportul de evaluare a procesului Cadrului bugetar pe termen mediu (2012-2014).

³⁴Procesele-verbale ale Comitetului interministerial pentru planificare strategică nr.2505-03 din 15.07.2011, nr.2505-02 din 25.02.2012.

³⁵Procesul-verbal al Grupului Coordonator al CBTM din 08.02.2013.

5.2.2. Sunt stabilite criterii de prioritizare a obiectelor investiţionale şi criterii de evaluare a impactului obiectului investiţional la nivel de entitate?

În cazul unui buget auster, dispunînd de resurse financiare limitate, în scopul alocării eficiente a mijloacelor, formarea planului de investiţii capitale capătă o importanţă deosebită, fiecare proiect (obiectiv) urmînd să parcurgă un “filtru” riguros de calificare, la baza căruia vor sta diferite criterii, cum ar fi: evaluarea tehnică; evaluarea financiară a costului investiţiei; estimarea cerinţelor de cheltuieli anuale ale investiţiei; estimarea veniturilor posibile de a fi colectate de către beneficiar ca rezultat al investiţiei etc. Examinarea investiţiei în baza criteriilor de selectare are drept scop determinarea: conformităţii ei cu strategiile şi obiectivele stabilite atît la nivel naţional, cît şi la nivel ramural; priorităţii ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului; existenţei surselor de finanţare pentru a o completa în anii viitori etc.

Bugetarea investiţiilor în cadrul APC se efectuează în lipsa unei reglementări interne exhaustive, care ar delimita: etapele procesului de planificare, criteriile de selectare a obiectelor, responsabilitatea managerială între persoanele implicate în proces, riscurile ce pot influenţa eficienţa şi eficacitatea realizării investiţiilor, precum şi măsurile de ameliorare a riscurilor identificate etc. Aceste deficienţe permit prea mult spaţiu de manevră în alegerea proiectelor investiţionale, fiind luate decizii subiective şi nefondate, sub influenţa diferitor factori (ex: politici) interesaţi.

După cum s-a menţionat, nu toate Strategiile şi planurile de acţiuni aferente indică exact obiectivele ce urmează a fi finanţate, respectiv nu este clar modul de selectare a obiectivelor investiţionale care sunt finanţate din surse externe. În prezent APC nu au un program concret de investiţii, iar includerea în planul de finanţare a obiectivelor investiţionale se bazează pe scrisorile/solicitările parvenite de la instituţiile din subordine.

APC nu au elaborate criterii de prioritizare a investiţiilor la nivel de ramură. În perioada 2011-2014, majoritatea APC au propus spre finanţare obiectivele investiţionale care sunt asigurate cu finanţe din contul mijloacelor speciale ale instituţiilor sau din contul surselor externe. Totodată, datorită lipsei unei baze de date privind obiectivele investiţionale, la nivel de ramură, care ar îngloba obiectivele şi propunerile investiţionale ale instituţiilor şi întreprinderilor din subordine, nu e posibilă aplicarea criteriilor de prioritizare. De exemplu, MJ se limitează doar la examinarea şi înaintarea listei cu obiectivele investiţionale propuse spre aprobare pentru a fi finanţate din BS pe anul viitor, fără a prioritiza aceste propuneri.

Auditul menţionează faptul că, la elaborarea CBTM şi a proiectelor legilor bugetare anuale, MF stabileşte criterii de selectare şi aprobare a finanţării obiectivelor de investiţii, mai cu seamă: continuitatea proiectelor şi gradul de finalizare a acestora; impactul conform priorităţilor de politici; principiul performanţei; raportul cost-calitate; principiul sustenabilităţii. Totuşi, aceste criterii nu sunt funcţionale, iar selectarea obiectivelor investiţionale se efectuează în dependenţă de nişte criterii netransparente.

Majoritatea APC nu dispun de fundamentări tehnico-economice ale obiectivelor investiţionale, acestea fiind propuse spre aprobare în lipsa studiilor de fezabilitate/ analizelor cost-beneficiu, documentaţiei tehnice, asigurării sustenabilităţii proiectelor implementate etc., ceea ce generează impedimente şi dificultăţi în realizarea eficientă a obiectelor investiţionale.

De obicei, la formarea programului de investiţii, APC se conduc de 2 criterii privind existenţa: (1) obiectivelor tranzitorii şi (2) obiectivelor noi, care dispun de proiecte şi devize de cheltuieli, ceea ce nu garantează eficienţa investiţiilor. În alt caz, FISM indică că criteriile de selectare sunt stabilite în Acordurile de Grant/Credit, precum şi în manualele operaţionale ale acestora, ţinîndu-se cont de existenţa documentaţiei de proiect şi a contribuţiei locale colectate.

Planificarea investiţiilor capitale este un proces complex, care necesită programarea foarte strictă a activităţilor, cel puţin pînă în faza de implementare a proiectelor de investiţii. În acest scop, Guvernul a aprobat Regulamentul cu privire la proiectele de investiţii capitale publice³⁶, care stabileşte 5 principii³⁷ la planificarea, aprobarea şi gestionarea mijloacelor pentru investiţiile capitale finanţate de la buget (planificării strategice; performanţei; raportului cost-calitate; sustenabilităţii; realismului). Totuşi, auditul nu a avut posibilitatea să verifice implementarea acestor principii, deoarece prevederile Regulamentului nu puteau fi aplicate la elaborarea bugetului pe anul 2014, iar indicaţiile metodice ale MF poartă un caracter recomandabil.

♦ Un sistem distinct şi clar de alegere/selectare a obiectivelor investiţionale există în cadrul FNDR. Astfel, propunerile de obiective investiţionale în cadrul FNDR se bazează pe DUP, care se aprobă prin HG pentru 3 ani şi care, la rîndul său, se bazează pe Apelul de Propuneri de Proiecte în cadrul cărora există mai multe filtre de selectare a propunerilor investiţionale.

În cadrul FNDR (Apelului de proiecte), evaluarea proiectelor se efectuează în 3 etape (2 - la nivel regional (selectarea notelor conceptuale ale proiectelor; evaluarea şi aprobarea cererilor complete de finanţare; aprobarea proiectului de Consiliul Regional de Dezvoltare) şi 1 - la nivel naţional (evaluarea cererilor complete de finanţare de către Comisia de evaluare de pe lîngă MDRC)) şi în baza a 24 de criterii şi condiţii, inclusiv:14 criterii calitative şi 10 condiţii eliminatorii³⁸. Astfel, prioritizarea proiectelor se efectuează în baza punctajului acumulat în cadrul evaluării în conformitate cu criteriile menţionate şi în baza criteriilor stabilite de CNCDR³⁹.

De menţionat că MDRC, fiind responsabil de politicile în domeniul urbanistic, nu are inclusă, ca criteriu de selectare a proiectelor, existenţa planurilor urbanistice şi/sau includerea acestui obiectiv în Planul urbanistic al localităţii. Astfel, conform informaţiilor existente⁴⁰, doar 19 din 57 de oraşe şi 17 din 1614 localităţi rurale dispun de Planuri urbanistice. Ca urmare, localităţile nu au planuri de dezvoltare, în special privind perspectivele de dezvoltare a infrastructurii drumurilor, reţelelor de apă şi canalizare, altor reţele tehnice, nu au stabilite zonele de protecţie şi de construcţie, precum şi oportunităţile investiţionale existente. Deci, beneficiarii proiectelor de dezvoltare regională nu dispun de o viziune privind dezvoltarea complexă a localităţilor. Ca urmare, apar dubii privind modul de utilizare ulterioară a proiectelor în cazul lipsei planurilor urbanistice. MDRC indică că aceste criterii nu sunt parte a procesului de evaluare a proiectelor de dezvoltare regională, reieşind din faptul că datorită unor lacune în legislaţia RM în domeniul urbanismului, nu este impusă necesitatea elaborării acestora, specificînd posibilitatea elaborării unei schiţe tehnice de către conducerea localităţii în cazul în care nu există un plan urbanistic.

♦ Spre deosebire de FNDR, FEN nu dispune de un cadru metodologic conform privind criteriile de selectare a proiectelor investiţionale. Astfel, auditul precedent al Curţii de Conturi a constatat că aprobarea proiectelor spre finanţare din contul mijloacelor FEN se efectuează contrar cadrului normativ (în lipsa procedurilor de concurs), fără a fi efectuat un studiu privind justificarea finanţării şi/sau respingerea unui proiect.

Conform explicaţiei FEN, la selectarea proiectelor spre finanţare, prioritate se acordă celor finanţate anterior (trecerea la următoarea etapă). Deşi, potrivit Ghidului solicitanţilor FEN⁴¹, sunt stabilite criteriile de selectare a proiectelor spre finanţare⁴², examinînd procesele-verbale ale şedinţelor CA al FEN, auditul a constatat că lipseşte informaţia privind analiza cost-eficienţă a proiectelor şi corespunderea acestora criteriilor de selectare, care ar servi drept fundamentare pentru aprobarea/ respingerea proiectelor ecologice propuse spre finanţare din mijloacele FEN. Totodată, procesele-verbale nu conţin informaţii referitor la propunerile şi obiecţiile făcute de către fiecare membru în parte referitor la fiecare proiect⁴³.

De menţionat că la alocarea mijloacelor pentru reconstrucţie/construcţie nu se verifică drepturile de proprietate asupra obiectivelor investiţionale sau terenurilor aferente, ceea ce determină riscul apariţiei ulterioare a diferitor litigii şi, deci, nu va permite utilizarea eficientă a obiectivului investiţional. De exemplu, pe perioada 2011-2014, s-au alocat mijloace din FEN pentru consolidarea digurilor din gestiunea ÎS STI Ştefan-Vodă, în valoare de 33,0 mil.lei, dar drepturile asupra acestora (sau terenurilor aferente) n-au fost înregistrate în Registrul bunurilor imobile.

_________________________

³⁶HG nr.1029 din 19.12.2013 cu privire la investiţiile capitale publice.

³⁷ a) principiul planificării strategice - propunerile de proiecte de investiţii capitale se supun unui proces de prioritizare din punctul de vedere al impactului asupra priorităţilor de politici şi obiectivelor stabilite în documentele de planificare strategică pe termen mediu; b) principiul performanţei - alocarea resurselor pentru proiectele de investiţii capitale şi rapoartele de implementare a acestora se fundamentează pe performanţă; c) principiul raportului cost-calitate – beneficiarii de proiect trebuie să asigure utilizarea resurselor bugetare în mod econom, eficient şi eficace, asigurînd un nivel înalt al raportului cost-calitate; d) principiul sustenabilităţii – în procesul de planificare şi aprobare a proiectelor de investiţii capitale se ţine cont şi de costurile de funcţionare şi de întreţinere ulterioară finalizării acestora; e) principiul realismului - la planificarea proiectelor de investiţii capitale se ţine cont de disponibilitatea resurselor bugetare şi de capacitatea de implementare a proiectului.

³⁸Instrucţiunea Utilizatorului, aprobată de CNCDR prin Decizia nr.4/12 din 23.02.2012: Impactul regional al proiectului; Definirea clară a produselor şi rezultatelor proiectului; Potenţialul de multiplicare al proiectului; Dezvoltarea parteneriatelor regionale; Metodologia de implementare a proiectului; Contribuţia activităţilor proiectului la dezvoltarea zonelor defavorizate; Durabilitatea proiectului după încetarea finanţării ş.a.

³⁹Decizia CNCDR nr.10/13 din 10.10.2013: asigurarea continuităţii proiectelor iniţiate în perioada anterioară; mijloacele financiare să fie alocate preponderent pentru raioanele care nu au beneficiat pînă în prezent de alocaţii; să fie asigurată finanţarea proiectelor din toate domeniile de intervenţie ale fondului; proiectele din domeniul susţinerii dezvoltării sectorului privat să fie considerate ca prioritare; proiectele cofinanţate din alte surse să fie considerate ca prioritare; nivelul de pregătire a proiectului pentru lansarea imediată a achiziţiilor publice şi existenţa documentaţiei tehnice actualizate etc.

⁴⁰http://www.mdrc.gov.md/libview.php?l=ro&idc=55&id=3000&t=/Arhitectura-si-Urbanism/Urbanism-arhitectura-si-amenajarea-teritoriului/ASIGURAREA-LOCALITATILOR-CU-PLANURI-URBANISTICE-GENERALE-2014

http://www.mold-street.com/?go=news&n=3900.

⁴¹Anexa nr.1 “Ghidul solicitanţilor FEN” la Regulamentul privind administrarea fondurilor ecologice, aprobat la 10.09.2013.

⁴²Contribuţia proiectului la realizarea strategiilor, programelor, planurilor în domeniul protecţiei mediului, elaborate de autoritatea centrală de mediu; Corespunderea activităţilor proiectului cu priorităţile fondului; Efectul ecologic, bine definit, evident şi concret măsurabil; Disponibilitatea de toate documentele necesare; Durabilitatea şi continuitatea activităţilor după finalizarea proiectului; Dovada existenţei potenţialului uman şi tehnic necesar pentru realizarea proiectului în zona respectivă; Existenţa cotei de participare (contribuţia financiară trebuie să constituie cel puţin 15% din costul total al proiectului şi poate fi oferită atît de către solicitantul de grant, cît şi de alţi finanţatori: consilii raionale, agenţi economici, primării, comunitate, alte fonduri etc.); Aportul proiectului la conştientizarea ecologică a populaţiei şi promovarea politicii de protecţie a mediului; Expunerea clară a obiectivelor şi rezultatelor proiectului, modalităţii de implementare a activităţilor, justificarea clară a bugetului propus spre finanţare de la FEN şi suma totală a proiectului (cu toate cofinanţările).

⁴³Regulile de întocmire a documentelor organizatorice şi de dispoziţie şi instrucţiunii-tip cu privire la ţinerea lucrărilor de secretariat în organele administraţiei publice centrale de specialitate şi ale autoadministrării locale ale Republicii Moldova, aprobate prin HG nr.618 din 05.10.1993.

5.2.3. Selectarea proiectelor investiţionale se efectuează în corespundere cu obiectivele strategice?

Lipsa unor reglementări cu referire expresă la Strategii sau planuri de acţiuni în cadrul elaborării CBTM şi propunerilor la legile bugetare anuale a determinat faptul că propunerile APC de finanţare a obiectelor investiţionale nu indică în baza căror strategii acestea urmează a fi efectuate.

Doar la MEc s-a constatat că 4 obiective investiţionale⁴⁴ gestionate în perioada 2011-2014 au derivat din prevederile Strategiei energetice a Republicii Moldova pînă în anul 2030 şi Programului naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020.

Proiectele investiţionale finanţate din surse externe, în acordurile de finanţare, au stabilite strategiile în baza cărora au fost alese spre implementare obiectivele investiţionale.

În acelaşi timp, selectarea obiectivelor investiţionale finanţate din sursele de bază ale BS se face în lipsa indicării obiectivelor strategice. De exemplu, MS nu dispune de informaţii cu privire la corespunderea a 12 obiective investiţionale⁴⁵, implementate în anii 2011-2014, cu careva strategii naţionale sau sectoriale.

Nu se indică în baza căror strategii se solicită finanţarea nici în propunerile de proiecte investiţionale prezentate la FEN. Mai mult decît atît, în cadrul aprobării proiectelor de către CA al FEN, nu este stabilit ca criteriu de eligibilitate “îndeplinirea obiectivelor strategice”. De menţionat că, în Planul de acţiuni pentru anii 2014-2018 privind implementarea Strategiei de alimentare cu apă şi sanitaţie (2014-2028), spre deosebire de Strategia precedentă, nu se indică care proiecte investiţionale urmează a fi implementate şi în ce valoare, precum şi nu sunt specificate care dintre acestea sunt prioritare.

• Deşi securitatea alimentară şi biologică, precum şi sănătatea populaţiei Republicii urmează să fie obiective prioritare, alocarea mijloacelor pentru obiectivele ce asigură aceste priorităţi se face în regim secundar.

Astfel, asigurarea calităţii şi inofensivităţii alimentelor poate fi realizată doar cînd există laboratoare moderne, echipate corespunzător. La 24.01.2011, ÎS CCIEADP a solicitat de la MAIA alocarea a 3,0 mil.lei, din cele 5,0 mil.lei necesare pentru reconstrucţia încăperilor, şi a 1,5 mil. dolari SUA pentru echiparea a 8 laboratoare. De fapt, din BS au fost alocate 3,0 mil. lei (2,1 mil. lei - din sursele proprii ale întreprinderii), fără alocarea de mijloace pentru dotarea laboratoarelor. Ca urmare, în baza mai multor adresări, ÎS CCIEADP a obţinut în anii 2012-2014 de la diferiţi donatori externi mai multe granturi în sumă de 18,3 mil.lei pentru dotarea şi amenajarea mai multor laboratoare (entomologie, micologie, nematologie, bacteriologie, virusologie, ierbologie, biologie moleculară, determinarea reziduurilor de pesticide, organisme modificate genetic (în curs de amenajare)). Totuşi, în prezent este necesară amenajarea şi a altor laboratoare (de metale grele şi micotoxine), precum şi strămutarea laboratorului de determinare a reziduurilor de pesticide într-o locaţie mai mare, iar în acest scop sunt necesare circa 7,0 mil. lei pentru reconstrucţia încăperilor, iar 400,0 mii euro - pentru dotarea laboratorului de metale grele şi micotoxine. Această situaţie este intolerabilă în contextul în care, în aceeaşi perioadă, MAIA a utilizat peste 14,0 mil.lei pentru proiectarea unor centre agroalimentare nesustenabile.

De menţionat că RM are nevoie şi de alte laboratoare, dar echiparea acestora nu se face din BS, ci preponderent din donaţii şi surse ale întreprinderilor, ceea ce denotă lipsa priorităţii de asigurare a securităţii alimentare şi biologice a Republicii Moldova.

_________________________

⁴⁴Proiectul “Conducta de interconectare a sistemului de transport de gaze naturale din Republica Moldova pe direcţia Iaşi-Ungheni”; Proiectul Energetic II (componenta electrică : îmbunătăţirea securităţii şi siguranţei sistemului de transport al energiei şi furnizării en gros a energiei electrice. componenta termică : îmbunătăţirea disponibilităţii, calităţii şi eficienţei încălzirii în clădirile publice prioritare selectate); Proiectul “Interconectarea sistemelor energetice din Republica Moldova şi Ucraina la Comunitatea Europeană a operatorilor de energie electrică (ENTSO-E); Proiectul “Reabilitarea reţelelor electrice”- ÎS “Moldelectrica”.

⁴⁵Proiectul “Îmbunătăţirea serviciilor medicale” (JICA); Proiectul “Evaluarea capacităţii şi modernizarea Spitalului Clinic Republican”; Proiectul “Securitatea transfuzională în Republica Moldova”; Proiectul “Programul de profilaxie şi control al infecţiei HIV/SIDA, al infecţiilor cu transmisie sexuală şi al tuberculozei în Moldova” (UCIMP); Reconstrucţia clădirilor spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni, r.Străşeni; Construcţia blocului curativ nr.4 şi blocului de reanimare al Institutului de Cercetări în Medicină Urgentă; Construcţia spitalului clinic de traumatologie şi ortopedie din mun.Chişinău etc.

Subobiectivul III: Cadrul decizional de promovare a proiectelor investiţionale întruneşte clauze aferente rezultatelor cu impact prestabilit?

5.3.1. Care este modul de fundamentare a investiţiilor?

Propunerile de proiecte şi obiective investiţionale nu se supun unei evaluări preliminare, care ar asigura o verificare a eligibilităţii propunerii de proiect pentru dezvoltarea ulterioară, în scopul evitării cheltuielilor pentru pregătirea unor proiecte de joasă calitate.

Instituţiile şi întreprinderile din subordinea APC prezintă propuneri de obiecte investiţionale pentru alocarea mijloacelor bugetare atît pentru obiective în curs de execuţie, cît şi pentru obiective noi. Aceste propuneri sunt însoţite doar de note explicative şi uneori de calcule pe articole de cheltuieli (conform cerinţelor stabilite de MF). Astfel, majoritatea obiectivelor investiţionale nu sunt în mod real fundamentate, din punctul de vedere al importanţei, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii activităţii şi al utilizării fondurilor publice, lipsind studiile de prefezabilitate şi fezabilitate, argumentările tehnico-economice, analizele comparative, studiile credibile de impact preconizat. Prin urmare, APC şi, în special, MF trebuie să se afle în poziţia de a pune întrebări cu privire la realitatea costurilor estimate şi la beneficiile obiectivelor investiţionale propuse, asigurîndu-se că au fost luate în consideraţie toate alternativele relevante, însă această abordare este neglijată de APC atunci cînd proiectele investiţionale sunt iniţiate în baza unor decizii guvernamentale.

Auditul a relevat fundamentarea slabă de către MAIA a sustenabilităţii proiectelor Centrelor agroalimentare din mun. Chişinău şi din s.Pelinia (Drochia), pentru care în anul 2012 din BS au fost alocaţi 14,2 mil.lei şi, respectiv, în anul 2013, din contul grantului acordat de Guvernul României – 0,24 mil.lei. Deşi aceste obiective investiţionale au fost iniţiate conform prevederilor HG nr.741 din 17.08.2010⁴⁶, cheltuielile anticipate pentru construcţia Centrului agroalimentar din mun.Chişinău de 630,0 mil. lei nu sunt fundamentate şi nici nu puteau fi acoperite de BS. Ca urmare, în prezent nu există surse de finanţare a acestor obiective, iar mijloacele utilizate sunt fără impact asupra dezvoltării social-economice a ţării. De menţionat că auditul a constatat abateri de la cadrul legal la finanţarea şi achiziţia serviciilor de proiectare a Centrului respectiv⁴⁷.

În baza prevederilor HG nr.400 din 11.04.2007⁴⁸, în perioada 2008-2014, pentru construcţia clinicii veterinare cu staţionar pentru animale a UASM, acesteia i s-a alocat din BS suma de 18,0 mil.lei⁴⁹, însă pînă în prezent MAIA nu dispune de fundamentări privind necesitatea proiectului în cauză şi modul cum acesta va influenţa calitatea învăţămîntului în domeniul veterinar. MAIA a prezentat auditului informaţii generale privind dotările de care trebuie să dispună o facultate de medicină veterinară, însă nu s-a făcut referire la careva documente concrete. De menţionat că în anul de studii 2013/2014 la facultatea de medicină veterinară îşi făceau studiile 246 de persoane, repartizaţi pe 6 ani de studii, iar auditului n-au fost prezentate careva confirmări privind acreditarea procesului de învăţămînt la UASM.

MMPSF nu a asigurat fundamentarea necesităţii şi valorii obiectivului investiţional “Construcţia gardului de la cimitir din satul Cocieri, r-nul Dubăsari”. Astfel, conform HG nr.662 din 10.09.2011⁵⁰, investiţia respectivă a fost evaluată la 570,0 mii lei, în timp ce costul de deviz era estimat la 862,5 mii lei, lucrările executate constituind doar 282,3 mii lei.

MEd dispune de documentaţia de proiect numai pe 4 obiecte⁵¹, lipsind alte fundamentări ale obiectelor investiţionale. Ca urmare, MEd alocă mijloace pentru unele obiective de o necesitate redusă. Astfel, deşi Şcoala profesională din or.Nisporeni dispune de cămin pentru elevi cu o capacitate de 243 locuri de cazare, dar care este folosit la nivel de doar 50%, MEd, din 2005 pînă în prezent, a alocat 21,4 mil.lei (85% din suma necesară) pentru reconstrucţia unui alt cămin pentru elevi (cu 280 locuri de cazare) cu costul de deviz de 20,0 mil.lei.

În perioada 2011-2013, pentru reconstrucţia obiectului “Sala de haltere” al CSPLN⁵², au fost alocate 6,6 mil.lei. Pentru a fi dat în exploatare, obiectul menţionat trebuie conectat la reţelele exterioare tehnice edilitare (apă, canalizare, energie electrică şi termică), ceea ce nu s-a prevăzut. Ca urmare, obiectul nu poate fi exploatat în condiţii adecvate. Totodată, în loc să finalizeze obiectivul început şi să solicite finanţare pentru acesta, în 2014, CSPLN a iniţiat alt obiectiv investiţional “Reconstrucţia bazei de canotaj din or.Vatra”, pentru care au fost alocate 2,0 mil.lei. Abia în 2015 CSPLN a solicitat de la MTS alocarea mijloacelor în sumă de 1,2 mil.lei pentru finalizarea obiectivului «Sala de haltere”.

În alt caz, MTS, în lipsa informaţiilor/fundamentărilor (proiect, devize de cheltuieli actualizate) privind reparaţia capitală a clădirii ÎS “Manejul de Atletică Uşoară”, în perioada 2011-2014, a alocat 12,8 mil.lei, sau cu 3,7 mil.lei mai mult decît valoarea devizului de cheltuieli la acest obiectiv (9,1 mil. lei).

Nu sunt suficient fundamentate din punctul de vedere al prioritizării necesităţilor în domeniul investiţiilor nici propunerile privind repartizarea alocaţiilor pentru finanţarea investiţiilor capitale pe obiectivele MJ, MC, MAI, AŞM etc. Prin urmare, o planificare lipsită de argumentare şi performanţă din start pune în pericol implementarea cu succes a obiectivelor propuse şi obţinerea rezultatelor scontate.

_________________________

⁴⁶HG nr.741 din 17.08.2010 “Cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a infrastructurii de piaţă pentru produsele agroalimentare”.

⁴⁷Conform HG nr.741 din 17.08.2010, contribuţia statului în construcţia Centrului agroalimentar urma să fie doar valoarea terenului repartizat pentru construcţia Centrului, fără a fi stabilite aporturi financiare, inclusiv la finanţarea proiectării Centrului; Studiul de fezabilitate privind construcţia Centrului a fost elaborat în august 2012, iar licitaţia pentru proiectare s-a iniţiat la 09.12.2011, sau cu 8 luni mai devreme decît finalizarea studiului de fezabilitate, precum şi în lipsa surselor financiare prevăzute pentru acest obiectiv în Legea bugetului de stat pe anul 2011; Licitaţia din 09.01.2012 a declarat cîştigătoare oferta care era cu 6455,3 mii lei mai mare decît cea mai mică ofertă; Oferta cea mai mică a fost declarată inadmisibilă din cauza abaterii de la criteriile de calificare (lipsa în echipă a 8 specialişti, lipsa experienţei de 25 ani pe piaţa naţională a proiectărilor etc.), criterii exagerate şi nefundamentate; Proiectarea s-a efectuat pe terenul care, prin lege (Legea pentru aprobarea Listei unităţilor ale căror terenuri destinate agriculturii rămîn în proprietatea statului nr.668-XIII din 23.11.1995 - fără drept de privatizare), este proprietate de stat cu destinaţie agricolă, iar Parlamentul a refuzat schimbarea destinaţiei acestui teren; MAIA nu a prezentat auditului actul de predare-primire a documentaţiei de proiect, precum şi actul de expertiză a acestuia, ceea ce denotă lipsa acestora.

⁴⁸HG nr.400 din 11.04.2007 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

⁴⁹Alocaţii: 2008-8,0 mil.lei, 2009-1,986 mil. lei, 2013-4,0 mil. lei, 2014-4,0 mil. lei.

⁵⁰HG nr.662 din 10.09.2011 “Cu privire la aprobarea Programului activităţilor de reintegrare a ţării pe anul 2011”.

⁵¹Gazificarea Şcolii profesionale din or. Leova; Gazificarea Şcolii profesionale Cimişlia; Şcoala Internat Cărpineni; Şcoala nr.10 Briceni.

⁵²Imobilul Centrului Sportiv de Pregătire a Loturilor Naţionale din str. A. Lăpuşneanu, 2, mun. Chişinău.

5.3.2. Există o bază de date privind obiectivele investiţionale, pentru argumentarea deciziilor cu privire la acceptarea sau respingerea propunerilor investiţionale?

La momentul actual, APC nu au o bază de date privind obiectivele investiţionale (în curs de execuţie; cu grad înalt de finalizare; finalizate; necesarul de obiecte noi etc.), evidenţa obiectivelor investiţionale nefiind ţinută nici într-o formă. Deşi unele APC dispun de diferite informaţii privind obiectivele investiţionale (proiecte, devize de cheltuieli, coordonări, expertizări, verificări), acestea nu sunt sistematizate într-o bază de date. Principala cauză a acestei situaţii este lipsa funcţiilor cu responsabilitate pentru acest domeniu, a persoanelor calificate în domeniul investiţional, precum şi a necesităţilor investiţionale. Totodată, în cazul obiectelor finanţate din FNDR, este ţinută o evidenţă a propunerilor investiţionale, iar aceste detalii sunt raportate semestrial în cadrul şedinţelor CNCDR. Deşi MS a iniţiat evidenţa obiectivelor investiţionale în curs de execuţie, aceasta cuprinde doar informaţia privind executarea lucrărilor la două obiective investiţionale.

În consecinţă, APC nu sunt pregătite pentru implementarea noilor prevederi ale Legii nr.181 din 25.07.2014 (art.40 şi art.41) referitor la alocarea de resurse pentru investiţii capitale la finalizarea proiectelor în curs de desfăşurare, precum şi pentru proiectele de investiţii capitale rezultate din priorităţile Guvernului, prevăzute în documentele de planificare strategică. Astfel, APC nu dispun de informaţii veridice privind proiectele investiţionale în curs de execuţie finanţate din BS, valoarea acestora (în special, a celor executate prin intermediul UIP, FPM, FISM, ÎS şi instituţiilor publice aflate la autofinanţare). Nu este cunoscută nici valoarea mijloacelor financiare necesare pentru finalizarea acestor obiecte investiţionale.

5.3.3. Entităţile dispun de criterii exacte de delimitare a lucrărilor aferente întreţinerii, reparaţiei curente, reparaţiei capitale, reconstrucţiei şi construcţiei diferitor obiective?

Pînă în prezent nu există reglementări tehnice care ar indica expres tipul de lucrări ce se referă la întreţinerea curentă, reparaţia curentă, reparaţia capitală şi reconstrucţia drumurilor, reţelelor exterioare de apă, canalizare, gaze, energie termică şi electrică etc. Deci, nu există criterii exhaustive, aplicabile de către personalul financiar-contabil (majoritatea APC nu dispun de personal tehnic în construcţii care ar putea asista personalul financiar-contabil), de delimitare a lucrărilor aferente întreţinerii, reparaţiei curente, reparaţiei capitale, reconstrucţiei şi construcţiei diferitor obiective, ceea ce nu asigură corectitudinea raportării cheltuielilor investiţionale şi capitalizării investiţiei.

Deşi 11 din 22 APC chestionate au indicat că dispun de criterii de delimitare a tipurilor de lucrări în construcţii, în majoritatea cazurilor, au fost nominalizate prevederile Ordinului MF nr.91 din 20.10.2008⁵³ şi Instrucţiunii nr.93 din 19.07.2010, fără a se indica reglementările tehnice în construcţii.

De menţionat că MF are abordări diferite privind modul de capitalizare a valorii obiectivelor de investiţie capitală şi de reparaţie capitală. Astfel, conform prevederilor pct.46 din Instrucţiunea nr.93 din 19.07.2010, cu volumul cheltuielilor efectuate pentru reparaţiile capitale în anul de execuţie se măreşte valoarea iniţială a mijloacelor fixe (indiferent dacă obiectul a fost dat în exploatare), iar cheltuielile privind investiţiile capitale care nu au fost date în exploatare trec, prin subcontul 203, în balanţa anului următor. Astfel, ANSA a majorat valoarea clădirii din str. Kogălniceanu 63 cu suma de 10,0 mil.lei, iar MDRC – respectiv, valoarea clădirii Parlamentului cu suma de 264,7 mil.lei, deşi lucrările de reparaţie la aceste clădiri nu au fost finalizate.

La momentul actual, clasificările respective sunt expres indicate doar în Normativul în Construcţii NCM A.09.02–2005 exploatarea şi postutilizarea construcţiilor (deservirea tehnică, reparaţia şi reconstrucţia clădirilor de locuit, comunale şi social-culturale). Unele elemente de delimitare a tipurilor de lucrări sunt indicate în diferite reglementări⁵⁴. Ca urmare, lucrările ce ţin de reparaţia capitală sunt clasificate ca reparaţie curentă, precum şi nu există o abordare univocă la clasificarea lucrărilor în reparaţii capitale şi investiţii capitale. Astfel, reconstrucţia clădirii CRDV (str. Murelor 3) este raportată ca investiţie capitală, iar reconstrucţia sediului ANSA (str. Kogălniceanu 63) – ca reparaţie capitală, deşi tipul lucrărilor efectuate la acestea este similar. În alt caz, alocaţiile pentru reconstrucţia “Sălii de haltere” a CSPLN al MTS au fost planificate în 2011 pentru reparaţie capitală (art.243.3), iar în 2012-2014 – pentru investiţii capitale (art.241.3). În 2011-2014, Colegiul de Medicină din or.Orhei a solicitat alocaţii bugetare în sumă de 4,2 mil.lei pentru finisarea reparaţiilor capitale (art.243), iar MS a solicitat în 2014 alocaţii pentru acest obiectiv în sumă de 2,1 mil.lei ca investiţii capitale (art.241).

Conform informaţiilor MDRC, în prezent sunt în curs de elaborare: Normele metodologice şi clasificatorul categoriilor de reparaţii capitale şi reparaţii curente pe obiective din domeniul economiei naţionale; Reguli şi norme de exploatare tehnică a fondului locativ; Programul de măsuri privind administrarea şi întreţinerea fondului de locuinţe.

_________________________

⁵³Anexa nr.9 “Indicaţii metodologice privind aplicarea clasificaţiei economice a cheltuielilor bugetare”.

⁵⁴Normele de proiectare BCH 58-88 (p) privind organizarea şi executarea reconstrucţiei şi deservirii tehnice a clădirilor, obiectivelor cu destinaţie social-culturală şi comunală, aprobate de Comitetul de Stat de Arhitectură al URSS, valabile pe teritoriul RM, conform scrisorii Ministerului Arhitecturii şi Construcţiilor nr.03-05/340 din 01.04.1993; СНиП 2.04.02-84 Aprovizionarea cu apă, reţelele exterioare şi edificiile; Instrucţiuni ramurale privind clasificarea şi definirea lucrărilor de reconstrucţie, reparare şi întreţinere a drumurilor publice ale Republicii Moldova, finanţate din fondul rutier, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi comunicaţiilor nr.01/266 din 18.08.1999; NCM D.01.02.–2003 construcţii hidrotehnice, rutiere şi speciale (Regulamentul-tip de exploatare a lacurilor de acumulare).

5.3.4. Limitele bugetare anuale asigură continuitatea şi finalitatea investiţiilor concepute/demarate?

Sursa principală de finanţare a proiectelor de investiţii publice este BS (surse interne şi externe). Deşi unul din principiile bugetare este anualitatea, foarte puţine obiective investiţionale pot fi iniţiate şi finalizate în acelaşi an bugetar, ceea ce şi permite imobilizarea surselor bugetare în active nefinalizate. Cu toate că principiul bugetării multianuale nu există în legislaţia naţională, de fapt, acesta este utilizat la finanţarea proiectelor din cadrul FNDR, FISM, FPM şi UIP, care practic nu au proiecte abandonate, din ce reiese că singura soluţie pentru asigurarea continuităţii finanţării investiţiilor publice este bugetarea multianuală.

Auditul relevă că alocaţiile bugetare prevăzute în legea bugetară anuală nu sunt repartizate exact pe obiective investiţionale. Astfel, conform prevederilor legilor bugetare pe anii 2011-2014, pentru APC sunt indicate obiectivele de investiţii capitale, iar pentru APL - obiectele de “Investiţii capitale” şi de “Reparaţii capitale”. Această situaţie permite APC alocarea mijloacelor bugetare şi retragerea lor de la obiectivele investiţionale clasificate ca reparaţii capitale fără necesitatea aprobării de către Parlament sau Guvern. De asemenea, în legea bugetară anuală nu sunt indicate expres obiectivele investiţionale finanţate de MM (FEN), MDRC (FNDR), FISM, FPM, MTID, UIP. Ca urmare, pe parcursul anului bugetar, aceste entităţi pot modifica de sine stătător repartizarea alocaţiilor pe obiective concrete. De exemplu, în cadrul FNDR, pe parcursul anului bugetar, redistribuirea mijloacelor este efectuată în baza deciziei CNCDR, în scopul asigurării utilizării integrale a mijloacelor fondului şi asigurării fluxului necesar de mijloace financiare pentru realizarea proiectelor, iar obiective investiţionale noi în decursul anului nu sunt iniţiate. Deci, în aceste cazuri se diminuează esenţial transparenţa repartizării alocaţiilor bugetare pe obiective investiţionale, ceea ce permite alocarea mijloacelor bugetare în mod subiectiv şi pentru obiective nestrategice şi neprioritare.

5.3.5. Sunt alocate mijloace financiare suficiente pentru continuarea/finalizarea investiţiei?

Doar 4 APC (CSM, MEc, MJ, FPM) au indicat că mijloacele alocate sunt suficiente pentru executarea continuă a investiţiei, iar la FISM proiectul investiţional poate demara doar dacă există şi contribuţia beneficiarului. De menţionat că aceste entităţi finanţează investiţiile preponderent din surse externe.

Lipsa mijloacelor financiare este principalul motiv al tergiversării executării lucrărilor. Totodată, nici APC, nici MF nu au un grafic coerent şi consecutiv de finanţare a obiectelor investiţionale, concordat cu posibilităţile tehnice de executare a investiţiei. Atrage atenţia faptul că absenţa unor planuri multianuale de investiţii capitale, coroborată cu instabilitatea politică, generează situaţii cînd obiectivele investiţionale sunt iniţiate fără suport financiar suficient. Spre exemplu, construcţia clinicii veterinare a UASM a fost finanţată în anii 2009, 2013-2014 şi stopată în perioada 2010-2012; reconstrucţia Parlamentului RM a fost finanţată în anii 2009-2010, 2012-2014 şi stopată în anul 2011. Totodată, finanţarea acestor obiective a fost insuficientă pentru finalizarea lor.

În alt caz, reconstrucţia sediului Inspectoratului de Poliţie Criuleni, cu valoarea de deviz de 8,0 mil.lei, durează din 2006, fiind utilizate 5,7 mil. lei, deşi pentru finalizarea investiţiei MAI a solicitat alocaţii de 3,5 mil.lei, dar de fapt în 2014 au fost alocate 1,5 mil.lei, ceea ce iarăşi nu a permis finalizarea investiţiei. Din 2009 este stopată investiţia în Clădirea spitalului MAI din str. Gh. Asachi 25/ B, pentru care au fost utilizate 2,0 mil.lei.

CRDV a propus MAIA alocarea în 2012 a 11,0 mil.lei pentru obiectele nefinalizate (din or. Chişinău, str. Murelor 3, şi din or. Donduşeni, str. Hajdeu), dar au fost aprobate iniţial 7,96 mil.lei, ulterior alocaţiile fiind reduse pînă la 6,0 mil.lei. În anul 2013 nu s-a acordat finanţare, iar pentru 2014 s-au solicitat 4,93 mil. lei, fiind alocate 3,5 mil. lei, din care au fost utilizate 3,2 mil.lei. În 2015, pentru finalizarea obiectului investiţional urmau a fi alocate 1,5 mil.lei. De menţionat că nefinalizarea obiectului din str. Murelor 3 nu permite darea în exploatare nici a blocului alăturat, reconstruit cu sprijinul BM în 2011 (neconectat la reţelele comunale).

Pînă în prezent MMPSF nu a finalizat obiectul “Construcţia blocului locativ cu 80 apartamente pentru participanţii la lichidarea consecinţelor avariei de la Cernobîl din str. Alba Iulia nr.97, mun. Chişinău”, iniţiat în 2004, cu costul total de deviz în sumă de 69,8 mil.lei, fiind executate lucrări de 38,8 mil.lei, sau la nivel de 55,6 %.

♦ Unele APC au iniţiat mai multe proiecte investiţionale decît pot fi finanţate, dispersînd alocaţiile bugetare. De exemplu, la MC, la situaţia din 01.01.2015, sunt înregistrate 11 obiecte nefinalizate⁵⁵, iniţiate în 2005-2012, cu valoarea totală a devizelor de cheltuieli de 212,3 mil.lei, pentru finalizarea cărora sunt necesare mijloace în sumă de 117,7 mil.lei. Alocaţiile bugetare pentru 5 obiective investiţionale sunt întrerupte mai mult decît sunt continue (sunt finanţate parţial), iar alte obiective au rămas fără finanţare din 2009. Avînd această situaţie, în 2014, MC a alocat 4,0 mil.lei pentru obiectivul “Reconstrucţia edificiului Teatrului studiu “Pe strada Trandafirilor”, care nu au fost utilizate, astfel formînd şi datorii debitoare de 0,3 mil.lei. Deşi misiunile de audit extern precedente ⁵⁶ au atras atenţia MC asupra necesităţii stabilirii situaţiei reale a obiectelor investiţionale nefinalizate şi prioritizării finanţării acestora, nu au fost întreprinse măsurile necesare.

O situaţie similară există şi la MEd, care la situaţia din 01.01.2015 înregistra 13 obiecte⁵⁷ nefinalizate, cu costul total de deviz de 396,8 mil.lei, care în perioada 2009-2014 au fost finanţate doar la nivelul de 9,6% (38,1 mil.lei). În prezent, MEd nu deţine informaţii privind suma necesară pentru finalizarea acestor obiecte.

• O altă situaţie este atestată în cadrul FNDR, unde proiectele investiţionale sunt implementate conform planurilor investiţionale individuale multianuale, care asigură finalizarea proiectelor începute. Totodată, MDRC indică insuficienţa mijloacelor financiare pentru implementarea tuturor proiectelor incluse în DUP şi necesitatea majorării limitei de finanţare a FNDR de 1% din veniturile aprobate ale bugetului de stat pe anul respectiv. Astfel, conform CBTM, pentru implementarea proiectelor în perioada 2013-2015 a fost planificată suma de 625,0 mil. lei, dar sunt necesare alocaţii bugetare de 1255,0 mil. lei, adică este disponibilă doar jumătate din suma necesară. De menţionat că în DUP al FNDR sunt stabilite exact obiectivele investiţionale ce urmează a fi implementate, însă lipseşte informaţia privind valoarea lor. Această situaţie este motivată de MDRC prin instabilitatea financiară şi necesitatea revizuirii permanente a devizelor de cheltuieli, stabilite la începutul implementării proiectelor.

Urmare necorelării DUP al FNDR cu resursele bugetare disponibile, nu a fost posibilă implementarea în totalitate a DUP pentru anii 2010-2012⁵⁸. Astfel, din 56 de obiective planificate, au fost finanţate şi finalizate doar 34 de obiecte, iar din cele 22 de obiective rămase, 14 obiective (10 – nefinalizate şi 4 – nefinanţate) au fost transferate în DUP 2013-2015⁵⁹, în care se planifică finanţarea a 62 de obiective.

• O situaţie diametral opusă s-a constatat în cadrul FEN. Astfel, pentru unul şi acelaşi obiect, CA al FEN aprobă finanţarea în mai multe etape, fiecare etapă fiind înregistrată ca proiect aparte şi, respectiv, fiind necesară respectarea aceloraşi proceduri de aprobare ca şi la depunerea unui nou proiect. Ca urmare, acest fapt nu oferă o imagine fidelă a derulării proiectului, tergiversează termenele de executare a investiţiei şi determină riscul nefinalizării lui din cauza insuficienţei resurselor financiare. De asemenea, existenţa acestei proceduri tergiversează implementarea proiectelor, cauzează ineficienţa utilizării mijloacelor publice şi, respectiv, nerealizarea scopului proiectelor – protecţia mediului. Etapizarea finanţării nu este justificată în contextul în care finanţarea proiectelor se efectuează doar dacă alocaţiile anterioare au fost folosite conform destinaţiei. Astfel, proiectele sunt examinate, aprobate, contractate şi finanţate fără a se asigura finanţarea completă a acestora.

♦ Tergiversarea executării obiectivelor investiţionale, inclusiv din lipsa finanţării, are ca efect majorarea cheltuielilor pentru finalizarea obiectivului investiţional (proiectul iniţial nu mai corespunde exigenţelor actuale şi urmează a fi modificat şi/sau lucrările executate se deteriorează din cauza neconservării acestora). Totodată, alocarea mijloacelor financiare pentru conservarea obiectivelor investiţionale stopate nu reprezintă o atitudine pentru MF şi APC.

Spre exemplu, Serviciul Vamal a indicat că proiectele elaborate privind: Infrastructura posturilor vamale Otaci, Ocniţa, Larga-Kelmenţî şi Briceni–Lipcani, a depozitelor vamale Leuşeni şi Sculeni nu mai corespunde cerinţelor actuale, iar conform p.7.10 NC MA.09.02-2005, documentaţia de proiect a obiectivelor la care nu-s începute lucrările de reparaţie/construcţie nu poate fi folosită după 2 ani.

Nu sunt alocate mijloace pentru finalizarea obiectivelor AŞM (CSŞDT), pentru care deja au fost utilizate mijloace considerabile: Liceul AŞM - 77,7 mil.lei (73,3% din costul de deviz); bloc, cămine ale Universităţii AŞM, tranşa I - 40,0 mil.lei (65,2% din costul de deviz); reconstrucţia Centrului de Calcul şi a Blocului tehnic în Bibliotecă – 42,5 mil.lei (92,3% din costul de deviz). Tărăgănarea finalizării acestor obiective, conform informaţiei AŞM, duce la majorarea alocaţiilor necesare pentru finalizarea acestor obiective cu circa 19,2 mil. lei.

♦ Majoritatea APC au indicat că nu au avut aprobate spre finanţare obiective investiţionale pentru care nu au înaintat propuneri de finanţare, însă unele APC au indicat despre existenţa acestor cazuri.

Astfel, deşi iniţial, prin Legea bugetului de stat pe anul 2013, au fost alocate 20,0 mil. lei pentru construcţia Palatului Sportului, în rezultatul rectificărilor, aceste alocaţii au fost eliminate, iar 3,0 mil.lei s-au repartizat la reconstrucţia sediului CNO, pentru care MTS nu a solicitat finanţare. În alt caz, în lipsa solicitării, Serviciului Vamal i-au fost alocate mijloace pentru efectuarea studiului de fezabilitate la punctul vamal Giurgiuleşti-Reni.

Urmare analizei informaţiilor prezentate de MS, auditul a constatat că în 2011-2014 instituţiile din subordinea MS nu au solicitat alocaţii bugetare pentru 3 obiecte investiţionale⁶⁰, dar li s-au aprobat/precizat alocaţii de 59,8 mil.lei (real s-au utilizat 47,2 mil. lei). În acelaşi timp, deşi în 2011-2013 MS a solicitat alocaţii bugetare pentru construcţia blocului curativ nr.4 şi blocului de reanimare ale Institutului de Cercetări în Medicină Urgentă, iniţiată încă în anul 1990, mijloacele au fost alocate abia în 2014, în sumă de 28,6 mil. lei, fiind insuficiente pentru finalizarea obiectivului investiţional.

_________________________

⁵⁵Restaurarea Muzeului Naţional de Arte (str.31August 1989 nr.115) a demarat în 2006 şi pînă în prezent s-au investit 14,6 mil.lei, faţă de costul de deviz de 66,9 mil.lei; restaurarea blocului administrativ al Muzeului Naţional de Etnografie şi Istorie Naturală, lucrările au început în 2008 şi s-au finalizat în 2012, iar investiţiile au constituit 6,5 mil.lei, sau cu 3,6 mil.lei mai mult faţă de costul de deviz (2,9 mil.lei); reconstrucţia blocului de studii nr.1 al Academiei de Muzică, Teatru şi Arte Plastice (str. A.Mateevici nr.111), lucrările au demarat în 2010 şi s-au investit 7,3 mil.lei (53,4%), faţă de costul de deviz de 13,6 mil.lei; proiectarea reconstrucţiei Teatrului “B.P.Haşdeu” (or.Cahul) s-a efectuat în 2012 (0,7 mil. lei), ulterior nefiind efectuate investiţii în lucrări (costul de deviz -21,6 mil.lei); reconstrucţia edificiului Teatrului studiu “Pe strada Trandafirilor” (str. Cuza-Vodă nr.17/1) a fost iniţiat în 2008, cu costul de deviz de 13,0 mil.lei, şi s-au investit 2,4 mil.lei; reparaţia edificiului Filarmonicii Naţionale “Serghei Lunchevici” (str.Mitropolit Varlaam nr.78), cu costul de deviz de 16,3 mil.lei; reconstrucţia edificiului Teatrului “Eugene Ionesco” (bd.Grigore Vieru nr.11), iniţiată în 2010, cu costul de deviz de 35,0 mil.lei.

⁵⁶Hotărîrea CCRM nr.22 din 26.04.2013 privind Raportul de audit al regularităţii exerciţiului bugetar 2012 şi gestionării patrimoniului public la Aparatul central al Ministerului Culturii şi unele instituţii din subordine” a înaintat recomandarea “să efectueze o inventariere regulamentară a obiectelor de investiţii capitale nefinalizate, cu prioritizarea finanţării acestora şi înaintarea propunerilor corespunzătoare”, stabilind termenele de implementare.

⁵⁷Procesul investiţional în Blocul de studii al Facultăţii de radioelectronică şi telecomunicaţii a Universităţii Tehnice din Moldova (str. Studenţilor nr.9/14) durează din 1989, cu costul de deviz de 69,2 mil.lei; Complexul sportiv al Universităţii Pedagogice de Stat “Ion Creangă” (str.Ion Creangă nr.1), iniţiat în 2003, cu costul de deviz de 12,7 mil.lei; Blocul de studii şi căminele studenţeşti ale Universităţii de Stat “Alecu Russo” mun. Bălţi, iniţiate în 2004-2005, cu costul de deviz de 59,2 mil.lei şi, respectiv, 12,1 mil.lei etc.

⁵⁸Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, aprobat prin HG nr.772 din 26.08.2010.

⁵⁹Documentul unic de program pentru anii 2013-2015, aprobat prin HG nr.933 din 18.12.2012.

⁶⁰Universitatea de Stat de Medicină şi Farmacie “Nicolae Testemiţanu”, Agenţia Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, Centrul regional de transfuzie a sîngelui, or. Cahul, finalizate pănă la 31.12.2014.

5.3.6 Redefinirea obiectivelor de dezvoltare afectează investiţia demarată?

Misiunea de audit a constatat că obiectivele investiţionale care au fost demarate fără o analiză reală a necesităţilor şi asigurării eficienţei activităţilor, odată cu schimbarea priorităţilor guvernamentale, sunt lipsite de alocaţii bugetare, fără a fi finalizate, ceea ce duce la imobilizarea resurselor bugetare în obiective investiţionale fără impact social-economic.

Deşi majoritatea APC au indicat că nu dispun de obiective investiţionale nefinalizate a căror necesitate a decăzut, totuşi, există APC care nu au întreprins măsurile de rigoare pentru redresarea situaţiei privind unele obiective nefinalizate. Astfel, MEd a indicat că dispune de 25 de obiective investiţionale nefinalizate în valoare de 51,4 mil.lei, iniţiate în anii 1989-1992, care, potrivit HG nr.875 din 27.09.1999 (în care se indicau entităţile finanţatoare), urmau a fi finalizate din contul BUAT, dar HG în cauză a fost abrogată prin HG nr.118 din 11.02.2013. Reieşind din răspunsurile la chestionar, MEd consideră că necesitatea acestor obiective (şcoli şi grădiniţe pentru copii) a decăzut, însă studii şi fundamentări în acest sens nu a prezentat auditului. Urmare închiderii/comasării unor instituţii de învăţămînt, în perioada 2011-2014, a fost stopată finanţarea a 4 obiecte investiţionale⁶¹.

În perioada 2010-2012, MF a utilizat din contul unui grant olandez 873,9 mii lei pentru Centrul de Instruire în Finanţe (diferite permise şi proiectarea Centrului). Ulterior, din cauza avizului negativ al Guvernului privind înfiinţarea unei întreprinderi care ar gestiona acest obiectiv, soldul mijloacelor neutilizate din grant de 3,2 mil. lei a fost restituit Guvernului Olandei.

MAI a indicat că dispune de un obiectiv investiţional nefinalizat a cărui necesitate a decăzut, şi anume: “Construcia cazarmei unităţii militare 1001 a trupelor de carabinieri din str. Testemiţanu 31, mun. Chişinău”⁶², în perioada 2003-2005 fiind investite 1285,2 mii lei din valoarea planificată de 1454,9 mii lei. Ulterior (2007), în scopul îmbunătăţirii condiţiilor de trai şi de serviciu al militarilor trupelor de carabinieri, efectivul unităţii militare 1001 a Departamentului trupelor de carabinieri al MAI a fost redislocat, iar soarta obiectivului investiţional rămîne incertă.

Pînă în prezent nu este soluţionată problema continuităţii investiţiei în “Palatul de căsătorii” din mun. Chişinău (str. A.Mateevici, 74 A), cu costul de deviz de 36,0 mil.lei, iniţiat în 2007 de către fostul Minister al Dezvoltării Informaţionale şi stopat în 2009. Deşi Curtea de Conturi de mai multe ori a abordat problema construcţiei acestui obiectiv, datorită unei dispute continue (inclusiv judiciară) dintre ÎS CRIS Registru (MTIC) şi SSC (MJ) privind datoriile formate la executarea acestui obiectiv investiţional, problema rămîne nesoluţionată, nefiind stabilită valoarea reală a lucrărilor executate şi nici persoanele vinovate de încălcarea legislaţiei în cadrul executării investiţiei.

O situaţie similară se atestă şi la MEd, în privinţa obiectului “Reconstrucţia Centrului Republican pentru Copii şi Tineret “Artico” (bd. Ştefan cel Mare şi Sfînt nr.169”, bloc A), iniţiat în 2007, cu costul de deviz de 274,8 mil.lei şi lucrările executate în sumă de 164,3 mil.lei (60%). Astfel, MEd şi Centrul respectiv nu au putut confirma existenţa documentaţiei de proiect, devizul general, şi nici fundamenta valoarea mijloacelor necesare pentru finalizarea obiectivului.

De asemenea, în perioada auditată, MS nu a solicitat de la MF alocaţii bugetare pentru finalizarea a 4 obiective investiţionale⁶³ iniţiate în perioada 1992-2008, pentru care s-au utilizat 13,9 mil.lei. Astfel, la 01.01.2015, MS are nefinalizate 11 obiective⁶⁴, dintre care pentru 7 obiective investiţionale⁶⁵ lipsesc fundamentările privind necesitatea lor, precum şi evaluările privind suma necesară pentru finalizarea acestora.

La momentul actual lipseşte viziunea AŞM privind soarta Centrului de Instruire Universitară şi Postuniversitară din str. Munceşti nr.426, în valoare de 866,1 mii lei (669,0 mii lei - valoarea mijloacelor fixe primite cu titlu gratuit, şi 197,1 mii lei – lucrări de proiectare), la care lucrările sunt sistate de cel puţin 6 ani. De asemenea, există clădirea nefinalizată a Institutului de Microbiologie şi Virusologie al AŞM, obiect iniţiat în perioada Uniunii Sovietice, în valoare de 10,8 mil.lei (ţinîndu-se cont de evaluarea din anul 1996), pentru care nu s-au identificat soluţii de utilizare. Auditul a constatat lipsa la momentul actual şi a unei viziuni a MAIA privind soarta proiectului Oraşul Vinului, precum şi a Centrelor Agroalimentare din mun. Chişinău şi s.Pelinia (Drochia).

În baza Matricei de politici⁶⁶, MJ a elaborat o nouă concepţie de organizare judecătorească, aflată în proces de dezbatere şi aprobare, care presupune lichidarea/comasarea a 29 de judecătorii⁶⁷. Conform acestui proiect, în primă etapă se presupune comasarea administrativă a instanţelor, ca începînd cu 2019 să se efectueze şi comasarea fizică a acestora, ceea ce va duce la eliberarea unor sedii judecătoreşti, care au fost reparate şi reconstruite în anii precedenţi. Astfel, 22 de instanţe care se prevede să fie lichidate, în perioada 2011-2014, au beneficiat de investiţii publice (art.241, art.243) în sumă de 61,6 mil.lei. Ca urmare, planul de investiţii în sediile judecătoreşti nu a fost corelat cu politicile în acest domeniu, ceea ce duce la utilizarea ineficientă a mijloacelor bugetare.

În cazul UIP, FISM şi FPM, conform acordurilor de finanţare, proiectele investiţionale începute urmează a fi finalizate. Deşi FISM a indicat că nu a avut proiecte investiţionale nevitale, totuşi, în perioadele anterioare, Curtea de Conturi a constatat cazuri cînd unele obiecte finanţate de FISM ulterior nu au fost utilizate conform destinaţiei. De exemplu, şcoala din s.Dumeni, com.Duruitoarea Nouă din r-nul Rîşcani, pentru reparaţia capitală a căreia FISM a alocat 266,6 mii lei (a.2005), după 4 ani (a.2009) a fost închisă, ceea ce denotă utilizarea neeficientă a mijloacelor FISM.

_________________________

⁶¹Gazificarea Şcolii profesionale din s. Cucuruzenii de Sus, r-nul Orhei; gazificarea Şcolii profesionale nr.2 din or. Criuleni; gazificarea Şcolii de meserii nr.11 din s. Dănceni, r-nul Ialoveni; Blocul locativ cu 20 de apartamente al Şcolii profesionale nr.1 din or. Criuleni.

⁶²HP nr.1195-XV din 04.07.2002 privind rezultatele controlului executării Legii cu privire la trupele de carabinieri (trupele interne) ale Ministerului Afacerilor Interne, art.3 (soluţionarea problemei asigurării trupelor de carabinieri cu spaţii de cazare a militarilor în termen).

⁶³1. Construcţia blocului de alimentaţie la Institutul Oncologic; 2. Construcţia Spitalului clinic de traumatologie şi ortopedie; 3.Lucrări de amenajare la Centrul de plasament şi reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, Chişinău; 4. Lucrări de proiectare pentru gazificarea Centrului de Sănătate Publică Cantemir.

⁶⁴“Reconstrucţia clădirilor spitalului de boli tuberculoase s. Vorniceni”, iniţiat în 2006, cu costul total de deviz de 223,1 mil.lei, fiind executate lucrări de 163,0 mil.lei (60%), din care 40,9 mil. lei - din alte surse decît BS; “Institutul de Cercetări de Medicină Urgentă, blocul curativ nr.4 şi blocul de reanimare (str.Toma Ciorbă)”, iniţiat în 1980 şi reiniţiat în 2012, cu costul de deviz de 99,2 mil.lei, fiind executate lucrări de 88,9 mil.lei (90%), din care 28,6 mil. lei din BS şi 57,4 mil.lei din FAOAM; construcţia anexei, cu laboratoare şi oficii, a Centrului de Sănătate Publică din mun. Chişinău (str. A.Hîjdeu 49), iniţiat în 2001, fiind executate lucrări de 13,2 mil.lei şi rămase neexecutate - de 6,3 mil. lei; reparaţia blocului de studii al Colegiului de Medicină Orhei (str. Negruzzi 85), iniţiat în 2007, cu costul de deviz de 5,1 mil.lei, fiind executate lucrări de 0,7 mil.lei şi rămase neexecutate – de 4,4 mil. lei; complexul Secţiei de reabilitare a Centrului de plasament şi reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, iniţiat în 2006, cu costul de deviz de peste 3,0 mil.lei, fiind executate lucrări de 2,3 mil. lei etc.

⁶⁵1. Construcţia blocului de alimentaţie la Institutul Oncologic; 2. Construcţia Spitalului clinic de traumatologie şi ortopedie; 3.Lucrări de amenajare la Centrul de plasament şi reabilitare pentru copii de vîrstă fragedă, Chişinău; 4. Lucrări de proiectare pentru gazificarea Centrului de Sănătate Publică Cantemir; 5.Centrul regional de transfuzie a sîngelui, or.Cahul; 6. USMF “N. Testemiţanu”; 7.Colegiul de medicină, or.Orhei.

⁶⁶Anexă a Acordului de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport al reformei justiţiei, semnat la Bruxelles la 14.06.2013 şi aprobat prin HG nr.669 din 02.09.2013.

⁶⁷http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0CDEQFjADahUKEwjgl5Ht94nIAhUDXBQKHWDwD0A&url=http%3A%2F%2Fjustice.gov.md%2Fpublic%2Ffiles%2Ftransparenta_in_procesul_decizional%2Fcoordonare%2F2015%2Fiunie%2FL_reorganizare_sistem_judecatoresc.pdf&usg=AFQjCNHWgcnONk8Wh7k-tIQrRkpiuki8QQ

⁶⁸Potenţialul tehnico-material şi economico-financiar.

Subobiectivul IV: Procesul de monitorizare a proiectelor investiţionale asigură economicitatea, eficienţa şi eficacitatea resurselor alocate?

5.4.1. Cum se efectuează monitorizarea calităţii lucrărilor executate?

♦ În baza Ordinului ministrului finanţelor nr.140 din 25.09.2014, APC au delegat dreptul de verificare şi coordonare a documentelor de investiţii şi reparaţii capitale conducătorilor instituţiilor/întreprinderilor beneficiare. Faptul că majoritatea APC şi instituţiilor/întreprinderilor nu dispun de specialişti în construcţie determină riscul stabilirii neconforme a cerinţelor pentru proiectare, ceea ce ulterior va genera necesitarea revizuirii proiectelor. Ca urmare, este imposibil de stabilit şi calitatea proiectului de efectuare a investiţiilor. Majoritatea APC se bazează pe expertiza proiectelor, efectuată de verificatorii de proiecte atestaţi sau de instituţiile autorizate (SSVEPC). De asemenea, în cadrul unor APC lipseşte şi o funcţie/persoană responsabilă de monitorizarea procesului de executare a investiţiei, iar în alte APC (MMPSF, MS, MM) numărul acestor funcţii/persoane este insuficient pentru a gestiona calitativ toate proiectele investiţionale.

Spre exemplu, la obiectul “Reconstrucţia bazei de canotaj din or. Vatra”, MTS (CSPLN) a utilizat 529,0 mii lei pentru construcţia drumului de acces la acest obiect, care nu au fost prevăzute în proiect şi nici planificate pentru executare. În alt caz, devizul iniţial la obiectul “Sala de haltere”, elaborat în anii 2011-2012, constituia 4,6 mil. lei, dar s-au efectuat lucrări la acesta de 6,5 mil. lei, sau cu 1,9 mil. lei mai mult. Din cauza lucrărilor neprevăzute, de mai multe ori au fost modificate proiectele elaborate la obiectul “Reconstrucţia clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni” (MS), fiind majorat volumul şi costul lucrărilor cu 19,1 mil.lei. Devizul de executare a lucrărilor PIF Tudora (UCIMPA/ANSA) a fost majorat cu 1,2 mil. lei faţă de devizul stabilit iniţial (11,5 mil.lei).

• Lipsa în cadrul APC a personalului calificat în construcţii nu asigură stabilirea criteriilor de evaluare a capacităţii⁶⁸ antreprenorilor de realizare a condiţiilor contractuale înaintate. Unele APC au indicat că efectuează această evaluare conform criteriilor stabilite de legislaţia din domeniul achiziţiilor publice, dar acestea nu sunt explicite şi nu asigură o evaluare corectă, ceea ce duce la cazuri cînd antreprenorul nu poate executa în termenele şi condiţiile înaintate lucrările de construcţie. Astfel, lucrările de construcţie a anexei, cu laboratoare şi oficii, a Centrului de Sănătate Publică din mun. Chişinău (str.A.Hîjdeu 49) au fost stopate nemotivat de către antreprenor, deşi urmau a fi finalizate în martie 2015.

O situaţie diferită s-a constatat la MDRC, care, fiind responsabil de politicile în domeniul construcţiilor, dispune de specialişti calificaţi în acest domeniu. Astfel, în cadrul FNDR, etapa a II-a de evaluare a proiectelor investiţionale include verificarea următoarelor aspecte: coerenţa documentaţiei tehnico-economice (datele sunt suficiente, corecte şi justificate, devizele estimative sunt clare, analiza alternativelor este comprehensivă etc.); relevanţa soluţiei tehnice (soluţia tehnică propusă prin proiect răspunde în totalitate scopului/obiectivului acestuia); bugetul proiectului (plenitudinea şi corelarea cu activităţile prevăzute, realitatea costurilor etc.), ceea ce nu are loc la alte APC.

♦ La majoritatea APC lipsesc proceduri aprobate cu privire la monitorizarea procesului de executare a investiţiilor, nu sunt clar delimitate responsabilităţile părţilor implicate în procesul investiţional şi modul de conlucrare între acestea.

Conform Legii nr.721 din 02.02.1996⁶⁹, monitorizarea procesului de executare a investiţiilor este asigurată prin responsabilii tehnici atestaţi, care poartă răspundere de calitatea lucrărilor şi pot fi atraşi la răspundere penală pentru încălcări. Astfel, informaţiile prezentate de către antreprenori cu privire la executarea volumelor de lucrări sunt verificate doar de către responsabilii tehnici contractaţi de beneficiarul investiţiei sau de APC, iar activitatea responsabilului tehnic nu este verificată de nici o persoană. Totodată, UIP dispun de propriile mecanisme de monitorizare a implementării proiectelor investiţionale, indicate în Manualul Operaţional al unităţii.

Pentru anumite obiective investiţionale, unele APC au stabilit persoanele responsabile de monitorizarea lucrărilor executate. Astfel, MDRC a creat un grup de lucru permanent la lichidarea consecinţelor inundaţiilor din luna iulie 2010 şi a numit o persoană responsabilă de lucrările de reparaţie a sediului Parlamentului RM. În cadrul FNDR, este aprobat Ordinul cu privire la delimitarea responsabilităţilor entităţilor implicate în procesul investiţional, sunt efectuate vizite la şantier şi comparate datele din procesele-verbale cu volumul real de lucrări executate. Procesele-verbale sunt contrasemnate de responsabilul tehnic, ADR şi reprezentantul beneficiarului (APL), iar în caz de necesitate, la verificarea lucrărilor este implicată şi Inspecţia de Stat în Construcţii. Ca urmare, toate obiectivele investiţionale sunt construite în conformitate cu legislaţia din domeniul construcţiilor, iar în cazul în care bunul nu este construit conform documentaţiei tehnice şi de deviz, sau nu este asigurată calitatea acestuia, nu se organizează recepţia la terminarea lucrărilor şi recepţia finală.

Monitorizarea procesului de executare a investiţiilor finanţate din FEN se efectuează prin prezentarea de către beneficiarii de granturi a documentelor financiare cu privire la mersul implementării proiectului. Procesele-verbale privind volumele de lucrări executate sunt confirmate în mod obligatoriu de către beneficiar, antreprenor, responsabilul tehnic şi Inspecţia ecologică şi sunt supuse verificării de către inginerii FEN. De menţionat că în Raportul precedent al CCRM s-a indicat că actele Inspecţiei ecologice privind constatarea volumului şi valorii lucrărilor executate nu au valoarea necesară, deoarece persoanele date nu au studii nici contabile, nici tehnice în domeniul construcţiei. Prin urmare, lipsa acţiunilor MM pentru implementarea recomandărilor anterioare ale CCRM a determinat faptul că persoanele responsabile de executarea lucrărilor de amenajare a staţiei de epurare din com. Gura Căinarului, r-nul Floreşti, au semnat actele de recepţie şi au transferat mijloace financiare pentru lucrări care nu au fost îndeplinite în sumă de 166,7 mii lei⁷⁰.

♦ Gestiunea cheltuielilor publice (finanţate din surse externe) prin intermediul unor unităţi de implementare (cu sisteme distincte de management financiar, salarizare şi raportare, faţă de cele existente la autorităţile/instituţiile publice care efectuează cheltuieli din contul componentei de bază a bugetului) nu stimulează afirmarea unui management financiar prudent. În acest caz, APC nu preiau nici experienţa internaţională în managementul financiar, deoarece persoanele angajate în UIP rareori îşi continuă activitatea în autorităţile publice. Astfel, FPM, FISM, FNDR şi UIP din subordinea APC dispun de propriile mecanisme de control intern, stabilite în acordurile de finanţare şi/sau manualele lor operaţionale.

Spre exemplu, MEc indică că cerinţele pentru proiectare şi, respectiv, caietele de sarcini pentru efectuarea lucrărilor, în conformitate cu prevederile Acordurilor de finanţare încheiate cu partenerii de dezvoltare, sunt perfectate de către consultanţii internaţionali, cu susţinerea şi coordonarea partenerilor de dezvoltare. De asemenea, criteriile de evaluare a potenţialului tehnico-material şi economico-financiar al antreprenorilor sunt stabilite de MEc în funcţie de cerinţele donatorilor. Astfel, pentru proiectele finanţate de BM, aceste criterii sunt incluse în documentele-standard ale BM. Procedurile cu privire la monitorizarea procesului de executare a investiţiilor, responsabilităţile părţilor implicate, precum şi modul de conlucrare sunt stabilite în acordurile de finanţare încheiate de Guvern şi donatori, precum şi în contractele încheiate cu antreprenori/consultanţi. Regulile privind delimitarea responsabilităţilor părţilor implicate, precum şi modul de conlucrare cu BM şi Comisia Europeană sunt publicate pe pagina electronică⁷¹ a acestora.

În alt caz, pentru implementarea Acordului de grant dintre RM şi CPM (SUA), Guvernul i-a delegat FPM⁷² drepturile de: a păstra şi a cheltui finanţarea CPM; a angaja agenţi financiari, agenţi de procurări şi auditori, care vor acţiona în numele FPM, în baza condiţiilor acceptate de CPM. Ca urmare, FPM a constituit sistemele de control financiar, inclusiv de identificare şi gestionare a riscurilor, în corespundere cu cerinţele finanţatorului (CPM) şi a angajat companii internaţionale în calitate de auditori, evaluatori, agenţi de procurări şi financiari. De asemenea, în procesul de executare şi monitorizare a investiţiei la FPM sunt implicaţi responsabilii de activităţi, managerii de proiect, companiile de supraveghere a executării lucrărilor, asistaţi de un personal tehnic calificat etc. Planurile financiare ale FPM au fost stabilite în acord, iar implementarea acestora se verifică şi se raportează trimestrial donatorului şi Comitetului Executiv. Monitorizarea implementării Programului “Compact” se realizează de către FPM, precum şi de experţii CPM şi consultanţii independenţi contractaţi de către CPM. În acelaşi timp, FPM prezintă rapoarte de implementare şi obţine aprobările necesare pentru implementarea activităţilor de la organele sale de conducere: Consiliul de Observatori şi Comitetul Executiv.

Deci, sistemul de management financiar al FPM este în concordanţă cu cerinţele donatorului extern, dar aceste bune practici nu sunt preluate de APC.

O situaţie puţin diferită a fost constatată de audit la FISM, care pe lîngă funcţia de implementare a proiectelor, exercită şi funcţia de donator pentru subproiecte, în ultimul caz FISM asigurînd monitorizarea implementării subproiectelor de către unităţile de implementare a acestora, constituite la nivel local.

♦ După primirea finanţării externe, monitorizarea activităţii UIP din partea majorităţii APC (direcţiile de ramură şi de finanţe) nu este suficientă⁷³, deoarece se consideră că aceste unităţi sunt monitorizate de către finanţatorii externi. Un exemplu în acest sens reprezintă interacţiunea între ANSA şi UCIMPA (care se află în subordinea MAIA) în implementarea proiectului Agricultura Competitivă (MAC-P). Astfel, UCIMPA este responsabilă de executarea lucrărilor privind reconstrucţia/restaurarea sediului ANSA din str. Kogălniceanu nr.63⁷⁴ şi privind construcţia a 4 posturi de control sanitar-veterinar şi fitosanitar la intrarea în RM (Tudora, Giurgiuleşti, Criva, Leuşeni). Astfel, la predarea clădirii din str. Kogălniceanu nr.63 spre reconstrucţie, ANSA, în calitate de beneficiar final, nu a soluţionat problemele juridice existente privind modul de exploatare a construcţiei şi modul de folosinţă a terenului aferent, reieşind din faptul că 10 apartamente din această clădire sunt privatizate, iar pe teren sunt construcţii neautorizate. Nu a fost reglementat nici modul de acces la terenurile adiacente prin terenul aferent sediului ANSA. Deşi ANSA contribuie, din sursele proprii, cu o cotă-parte în costul reconstrucţiei sediului (19,3 mil. lei din 48,1 mil. lei), la momentul efectuării auditului, aceasta nu dispunea de informaţii privind stadiul de executare a lucrărilor, data dării în exploatare şi nici privind costurile ulterioare de întreţinere a clădirii. Prin urmare, ANSA, în calitate de beneficiar final, nu s-a implicat plenar în soluţionarea problemelor apărute în cadrul reconstrucţiei sediului său. ANSA nu a monitorizat nici lucrările efectuate la construcţia a 4 PIF, motivînd că aceste construcţii sunt monitorizate de UCIMPA.

La construcţia unei anexe la Centrul de Asistenţă şi Protecţie a Victimelor şi Potenţialelor Victime ale Traficului de Fiinţe Umane (str.Burebista, 93), cu costul de deviz de 3399,36 mii lei (finanţat atît din BS - 1068,2 mii lei, cît şi de OIM - 1160,72 mii lei), selectarea antreprenorului şi a responsabilului tehnic, precum şi evidenţa contabilă a lucrărilor executate s-au efectuat de către OIM, iar MMPSF nu dispunea de careva informaţii la acest capitol, precum şi privind stadiul de implementare a obiectivului investiţional. Doar după finalizarea tuturor lucrărilor urmează transmiterea obiectului la balanţa MMPSF, planificată pe anul 2015, respectiv pentru întreţinerea acestuia vor fi necesare mijloace suplimentare evaluate la suma de 533,8 mii lei, dar neincluse în bugetul Centrului respectiv.

Auditul a constatat lipsa interesului MS faţă de obiectele investiţionale în curs de execuţie. Astfel, MS nu dispune de informaţii relevante privind obiectivele investiţionale (cu excepţia a 2 obiective⁷⁵). O parte din informaţii au fost prezentate auditului de către entităţile beneficiare, nefiind prezentate informaţii cu privire la starea actuală a obiectelor USMF “Nicolae Testemiţanu” (2009), Centrul regional de transfuzie a sîngelui din or.Cahul (2011), IMSP Institutul oncologic (1992), precum şi Spitalul clinic de traumatologie şi ortopedie.

De menţionat că, urmare constatării auditului extern (HCC nr.44 din 10.08.2012), în cadrul şedinţei din 04.01.2013 a CIPS s-a luat act de informaţia cu privire la implementarea proiectelor investiţionale şi s-a decis că APC vor întreprinde măsuri privind îmbunătăţirea mecanismelor de monitorizare a proiectelor în derulare, în scopul asigurării implementării acestora, fapt nerealizat pînă în prezent şi constatat în cadrul prezentei misiuni de audit.

♦ Auditul menţionează lipsa corelării structurii şi personalului APC cu numărul instituţiilor din subordine şi sarcinile stabilite privind monitorizarea activităţii acestora. Astfel, MC are aprobate state de personal în număr de 46 unităţi şi 40 de entităţi (instituţii şi întreprinderi) în subordine; MEd – respectiv, 98 unităţi şi 124 de entităţi; MS - 97 unităţi şi 83 de entităţi; MDRC – 80 unităţi şi 20 de entităţi; MMPSF – 122 unităţi şi 21 de entităţi etc. Totodată, FISM are 20 unităţi de personal, iar pentru fiecare proiect investiţional se formează unităţi de implementare cu propriul personal.

Responsabili de implementarea proiectelor FNDR sunt ADR Nord, Centru şi Sud, în care la 01.01.2015 erau angajate 60 de persoane, şi Direcţia Generală Dezvoltare Regională a MDRC - cu 18 unităţi de personal, care în perioada 2011-2014 au implementat 63 de obiective investiţionale. În acelaşi timp, la FEN, de procesul investiţional (recepţionarea cererilor, finanţarea, monitorizarea executării proiectelor) sunt responsabile doar 7 unităţi de personal, dintre care numai 2 persoane au studii tehnice în construcţii, care în perioada 2011-2014 au acordat finanţare pentru 1150 de obiective investiţionale.

Deşi CSM examinează, susţine şi propune, în modul stabilit de legislaţia în vigoare, proiectele bugetelor instanţelor judecătoreşti⁷⁶, fapt implementat începînd cu anul 2014, lipsa personalului în Direcţia administrare judecătorească din cadrul CSM (din 2015 au fost angajate 2 persoane) nu a permis gestionarea eficientă a investiţiilor efectuate la nivelul instanţelor judecătoreşti. Concomitent, Departamentul de administrare judecătorească din cadrul MJ, cu personalul respectiv, nu este în subordinea CSM, existînd o suprapunere de competenţe, care pînă în prezent nu a fost eliminată, deşi CSM (încă la 30.07.2013) a înaintat propunerile respective. Astfel, întru evitarea dublării activităţilor cu privire la gestionarea fondurilor bugetare, CSM a propus subiecţilor cu drept de iniţiativă legislativă să elaboreze un proiect de lege prin care să excludă alin.(1) din art.55 al Legii cu privire la organizarea judecătorească⁷⁷şi să transfere Departamentul de administrare judecătorească din subordinea Ministerului Justiţiei în subordinea CSM, ţinîndu-se cont de faptul că MJ are prerogativa de promovare a politicii în domeniul justiţiei, dar nu de control asupra activităţii organizatorice a instanţelor judecătoreşti. În cadrul auditului s-a constatat faptul că modificările de rigoare nu au fost efectuate, fapt care generează riscul utilizării ineficiente a banilor publici în cazul dublării activităţii privind gestionarea fondurilor bugetare.

_________________________

⁶⁹Legea privind calitatea în construcţii nr.721 din 02.02.1996.

⁷⁰Raportul auditului conformităţii exerciţiului bugetar şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Floreşti pe anul 2014, aprobat prin HCC nr.24 din 07.07.2015.

⁷¹http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?nodeNumber=2.4.1  http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/PROCUREMENT/0”pagePK:84271~theSitePK:84266,00.html

⁷²HG nr.161 din 04.03.2010 “Cu privire la crearea Fondului Provocările Mileniului Moldova”.

⁷³Pentru elaborarea CBTM şi proiectului de buget, UIP prezinta APC şi/sau MF doar prognozele mijloacelor financiare care vor putea fi utilizate în perioadele respective, nu şi impactul cheltuielilor realizate.

⁷⁴Monument de arhitectură, clădirea reşedinţei guvernatorului Basarabiei, construită în 1904.

⁷⁵“Reconstrucţia clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni” şi “Construcţia blocului curativ nr.4 şi blocului de reanimare a Institutului de cercetări de medicină urgentă”.

⁷⁶Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr.947-XIII din 19.07.1996.

⁷⁷Art.55 alin.(1) din Legea privind organizarea judecătorească nr.514-XIII din 06.07.1995: “Ministerul Justiţiei exercită controlul asupra judecătoriilor, curţilor de apel în probleme organizatorice”.

5.4.2. Cum se efectuează coordonarea activităţilor APC implicate în efectuarea investiţiilor din acelaşi domeniu?

Pe parcursul anilor, de către Guvern şi APC au fost înfiinţate mai multe instituţii/organizaţii care au ca sarcină administrarea proiectelor investiţionale, unele dintre care execută investiţii în diferite domenii, pentru politicile şi priorităţile cărora sunt responsabile alte APC, sau AAPL. Totodată, cadrul normativ ce reglementează activitatea acestor unităţi nu stabileşte expres modul de coordonare a proiectelor investiţionale cu APC responsabile de domeniul respectiv. Spre exemplu, FNDR a alocat mijloace pentru investiţii în 6 domenii, iar repartizarea alocaţiilor din FEN s-a efectuat pentru 12 domenii:

FPM implementează proiecte investiţionale în domeniul drumurilor şi irigării terenurilor agricole, iar FISM - proiecte în domeniul eficienţei energetice şi energiei regenerabile, învăţămîntului preşcolar şi şcolar, incluziunii sociale etc., domenii pentru care poartă responsabilitate diferite APC şi AAPL.

Conform celor menţionate, în Strategiile şi planurile de acţiuni aferente nu sunt stabilite exact obiectivele investiţionale care trebuie realizate, şi nici principiile de prioritizare a acestora. Ca urmare, nu este clar în baza căror priorităţi se aleg pentru implementare obiectivele investiţionale din acelaşi domeniu. Astfel, în perioada 2011-2014, la implementarea şi finanţarea domeniului “Aprovizionarea cu apă şi canalizare”⁷⁸ au fost antrenaţi: FNDR (12 proiecte de 150,1 mil. lei); FEN (653 proiecte în sumă de 756,4 mil.lei); UIPAAC (145,1 mil.lei); BERD, BEI, UE (466,1 mil.lei); AAM; autorităţile locale din sursele proprii etc. De menţionat că la alocarea mijloacelor proiectelor investiţionale aceste entităţi nu s-au bazat pe Strategiile pentru apă şi canalizare.

Analizînd informaţiile cu privire la situaţia infrastructurii în domeniu aprovizionării localităţilor cu apă, indicate în Strategiile pentru apă şi canalizare 2008-2012 şi 2014-2028, auditul a constatat că în ambele strategii se menţionează că de sisteme centralizate de alimentare cu apă potabilă dispun 1032 de localităţi (inclusiv 3 municipii şi 52 de oraşe). Prin urmare, se relevă că la elaborarea Strategiei pentru apă şi canalizare 2014-2028 nu s-a efectuat o evaluare a implementării proiectelor din Strategia pentru apă şi canalizare 2008-2012, necunoscîndu-se cu cît a crescut nivelul de asigurare cu apă potabilă.

De menţionat că, potrivit datelor statistice, se atestă o îmbunătăţire a stării sistemelor de alimentaţie cu apă şi o stagnare a celor de canalizare:

După cum s-a menţionat, în Planul de acţiuni pentru anii 2014-2018 privind implementarea Strategiei de alimentare cu apă şi sanitaţie nu se indică care proiecte investiţionale urmează a fi implementate şi la ce valoare, precum şi nu este specificat care dintre acestea sunt prioritare, pe cînd în Strategia pentru apă şi canalizare 2008-2012 era stabilită lista localităţilor prioritare pentru aprovizionare cu apă şi canalizare, însă fără o evaluare a mijloacelor necesare pentru implementarea strategiei. În urma comparării obiectivelor privind apa şi canalizarea, finanţate în 2013-2014 din mijloacele FEN, cu obiectivele indicate în Strategiile respective, auditul a constatat că obiectivele investiţionale în sumă de 59,3 mil.lei nu erau indicate în Strategii ca obiective prioritare.

De asemenea, se relevă lipsa interesului MM şi FEN în economisirea mijloacelor publice, diminuarea necesarului de investiţii şi eficientizarea cheltuielilor de întreţinere ulterioară. Astfel, din contul FEN s-au investit mijloace pentru construcţia staţiei de epurare/pompare atît în s. Măgdăceşti, r-nul Criuleni (alocări de 15305,3 mii lei; cu o capacitate de 700 m³/zi; 4601 locuitori), cît şi în s. Porumbeni, r-nul Criuleni (alocări de 1356,9 mii lei; cu o capacitate de 347 m³/zi; 1441 de locuitori), situate vizavi (70 m) pe traseul Chişinău-Orhei, iar la o distanţă/rază de 2-3,5 km de acestea sunt şi alte localităţi care nu dispun de staţii de epurare a apelor uzate: Paşcani (890 de locuitori), Drăsliceni (1607 locuitori) şi Ratuş (1226 de locuitori), situaţie care nu a fost luată în consideraţie la implementarea proiectelor în cauză. Această situaţie a fost posibilă deoarece MM şi AAM nu au stabilit în Strategia pentru apa şi canalizare, sau în alte acte normative, că construcţia staţiilor de epurare să se efectueze pentru mai multe localităţi adiacente. Ca urmare, se alocă mijloace pentru construcţia mai multor staţii de epurare de capacitate mică, întreţinerea cărora este mai costisitoare decît întreţinerea unei staţii de capacitate mare.

_________________________

⁷⁸Strategia privind aprovizionarea cu apă şi canalizare a localităţilor din RM, aprobată prin HG nr.662 din 13.06.2007 (în continuare – Strategia pentru apă şi canalizare 2008-2012); Strategia de alimentare cu apă şi sanitaţie (2014-2028), aprobată prin HG nr.199 din 20.03.2014 (în continuare – Strategia pentru apă şi canalizare 2014-2028).

⁷⁹În perioada 2011-2014, din FNDR au fost finanţate 63 de obiective în sumă de 645,1 mil.lei, din care 40 de obiective în sumă de 491,1 mil.lei au fost finalizate, 22 de obiective în sumă de 153,7 mil.lei sunt în curs de execuţie şi 1 obiectiv în sumă de 0,3 mil.lei este suspendat.

5.4.3. Care este impactul investiţiei?

La etapa de evaluare, urmează să aibă loc estimarea obiectivă a proiectelor finalizate. Scopul evaluării este de a compara coerenţa rezultatelor proiectului cu obiectivele propuse, astfel determinîndu-se relevanţa, eficienţa, eficacitatea, impactul şi durabilitatea proiectului. Evaluarea pune la dispoziţie informaţii necesare atît beneficiarilor, cît si finanţatorilor, reieşind din experienţa obţinută şi din lecţiile învăţate, pentru a revizui activităţile sale şi pentru a atinge schimbările dorite.

Responsabili de raportarea cu privire la executarea şi finalizarea proiectelor investiţionale, precum şi de asigurarea utilizării conform destinaţiei a bunurilor obţinute sunt executorii de buget, conducătorii UIP şi beneficiarii proiectelor. Prin urmare, majoritatea APC auditate nu dispun de informaţii exhaustive privind obiectivele investiţionale date în exploatare în perioada 2011-2014.

De menţionat că doar 7 APC, din 22 APC chestionate, au indicat că evaluează impactul obiectivului investiţional finalizat, însă, în majoritatea cazurilor, evaluarea impactului se efectuează de către UIP, dar nu de APC. Pentru proiectele investiţionale finanţate din surse externe, evaluarea urmează a fi efectuată la finele proiectului/programului, prin angajarea de către donator a unor agenţi independenţi. Totodată, unele APC indică că nu au efectuat evaluarea impactului din cauza lipsei în perioada auditată a obiectivelor investiţionale finalizate (AŞM, MC), iar alte APC (MF) consideră că obiectivul investiţional este eficient dacă a fost construit conform proiectului, fără a se ţine cont de scopul pentru care a fost construit. Ca urmare, situaţia relatată denotă că activitatea de evaluare a politicilor/activităţilor/ obiectivelor investiţionale nu reprezintă o activitate importantă pentru APC.

O situaţie nepermisă s-a constatat la FEN, care nu dispune de criterii clare de selectare a beneficiarilor şi criteriilor de prioritizare a obiectivelor investiţionale; consideră finalizat obiectivul investiţional la primirea procesului de recepţie finală, dar nu ţine o evidenţă a obiectivelor finalizate (date în exploatare); deci, nu există evaluarea realizării scopurilor obiectivului investiţional şi informaţii privind eficienţa acestor obiective. Drept cauză a acestei situaţii, FEN (MM) indică lipsa în state a personalului necesar.

În cadrul FNDR, raportarea finalizării investiţiei şi evaluarea impactului se efectuează în conformitate cu Instrucţiunea privind monitorizarea şi evaluarea măsurilor de susţinere a dezvoltării regionale, aprobată prin Ordinul nr.87 din 28.09.2011. Principalul document care stă la baza activităţii de evaluare a impactului este cererea de finanţare, depusă spre finanţare de către aplicant (AAPL de nivelul I şi nivelul II). Indicatorii din cererea de finanţare constituie un instrument de măsurare a scopului, obiectivelor şi rezultatelor proiectului şi, respective, a impactului proiectului, în cazul în care aceştia sunt identificaţi conform criteriilor SMART (specific, măsurabil, realizabil, realist, încadrat în timp). Conform informaţiilor oferite⁷⁹, în perioada auditată a fost efectuată evaluarea impactului la 17 din 40 de proiecte finalizate de FNDR⁸⁰.

Urmare analizei de către audit a 7 Rapoarte de evaluare a impactului⁸¹, întocmite de MDRC, s-a constatat că: evaluarea impactului s-a efectuat pînă la data planificată de finalizare a obiectivului, dar nu în perioada exploatării acestuia, ceea ce diminuează valoarea Raportului (5 cazuri); nu se indică criterii măsurabile de evaluare a impactului, urmare cărui fapt va fi imposibil de a măsura ulterior atingerea obiectivelor stabilite (5 cazuri). Totodată, în Rapoarte se constată: lipsa atenţiei adecvate la stabilirea surselor de procurare a echipamentului şi utilajului necesar, precum şi de amenajare a terenului aferent (2 cazuri); lipsa structurii care va gestiona proiectul după finalizarea acestuia (2 cazuri); implicarea slabă a AAPL beneficiare pentru conştientizarea populaţiei privind importanţa proiectului (2 cazuri). Pentru redresarea situaţiei, echipa MDRC pentru evaluarea impactului a înaintat recomandările respective.

În perioada 2011-2014, în cadrul proiectului “Servicii de sănătate şi asistenţă socială”, finanţat din surse externe, din 79 de Centre de sănătate date în exploatare, în valoare de 174,9 mil.lei, în baza unor indicatori de performanţă⁸², Centrul Naţional de Management în Sănătate a evaluat activitatea a 34 de Centre de sănătate.

_________________________

⁸⁰în anii: 2012 - la 3 obiective, 2013 - 8 obiective, 2014 – 6 obiective.

⁸¹OBIECTELE: 1. Turismul sportiv în promovarea imaginii regiunii SUD, beneficiar: Consiliul raional Căuşeni; 2. Amenajarea traseului eco-turistic Pădurea Domnească, beneficiar: Consiliul raional Glodeni; 3. Intersecţii culturale, beneficiar: Primăria s.Băhrineşti, raionul Floreşti; 4. Un mediu salubru pentru o dezvoltare regională durabilă, beneficiar: Primăriile or.Hînceşti, com. Bozieni, Mereşeni şi Logăneşti; 5. Eficientizarea managementului deşeurilor menajere solide în Regiunea de Dezvoltare Sud, beneficiar: Primăriile a 8 centre raionale; 6. Sistemul de colectare şi transport al deşeurilor menajere pe raza microregiunii interraionale Rîşcani-Drochia, beneficiar: Primăriile Singureni, Corlăteni, Grinăuţi, Recea, Răcăria, Aluniş, Pelinia; 7. Accesul asigurat la viaţa publică, beneficiar: Primăria com.Pîrliţa, r-nul Ungheni.

⁸²Ponderea pacienţilor eligibili pentru testarea tensiunii arteriale, ponderea pacienţilor eligibili pentru testarea cancerului cervical, creşterea ponderii populaţiei care beneficiază de asigurare medicală obligatorie, ponderea bolnavilor cu tumori maligne de gr.IV nou diagnosticaţi, evidenţa precoce a gravidelor luate la evidentă în primele 12 săptămîni de sarcină, timpul mediu pentru o vizită economisit, reducerea internărilor spitaliceşti, micşorarea ratei mortalităţii din cauza afecţiunilor sistemului circulator, bolii ischemice a cordului, accidentelor cerebrovasculare, neoplasmelor maligne şi diabetului zaharat etc.

5.5. Alte constatări ale auditului

Raportarea şi capitalizarea cheltuielilor investiţionale

Legislaţia Republicii Moldova defineşte investiţia capitală⁸³ ca “cheltuieli efectuate de către investitor în legătură cu procurarea şi/sau îmbunătăţirea activelor pe termen lung, care nu se atribuie la rezultatele perioadei curente, dar urmează a fi capitalizate (atribuite la majorarea valorii activelor pe termen lung)”. Totodată, conform pct.5 lit.a) din Regulamentul aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013, “investiţie capitală publică reprezintă cheltuială bugetară destinată creării mijloacelor fixe, inclusiv construcţia şi/sau renovarea, reconstrucţia sau extinderea mijloacelor fixe existente”.

Reieşind din noţiunile de investiţie şi de standarde contabile, orice investiţie urmează să majoreze valoarea activelor fixe. Astfel, la darea în exploatare a investiţiei, urmează ca aceasta să fie înregistrată ca mijloc fix (contul 010), să fie majorată valoarea mijlocului fix modernizat sau să fie majorată valoarea investiţiei în instituţiile publice (aflate la autogestiune) şi la agenţii economici fondaţi de către APC ( conturile 135 “Investiţii pe termen lung în părţi nelegate” şi 136 “Investiţii pe termen lung în părţi legate”). În acelaşi timp, cheltuielile aferente obiectelor investiţionale nefinalizate urmează să se acumuleze în conturile respective de cheltuieli capitale (203, 212, 215, 219).

APC indică că evidenţa contabilă a proiectelor investiţionale este relevantă pentru procesul decizional, însă în cadrul auditului nu au putut prezenta prompt şi exhaustiv informaţii aferente obiectivelor investiţionale. Situaţia în cauză este determinată de prevederile regulamentare privind evidenţa contabilă în instituţiile publice, care nu asigură o evidenţă corespunzătoare a tuturor obiectelor investiţionale finanţate din bugetul de stat.

♦ Urmare analizei datelor din rapoartele financiare ale APC, prezentate MF, precum şi a rapoartelor instituţiilor subordonate APC, prezentate acestora, auditul a constatat lipsa raportării analitice a cheltuielilor (nu se ţine cont de natura acestora: capitale şi curente) ce ţin de mijloacele financiare alocate întreprinderilor (art.271 “Transferuri capitale în interiorul ţării”) şi unităţilor pentru implementarea proiectelor investiţionale finanţate din surse externe (art.291 “Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe”), ceea ce a determinat imposibilitatea auditului de a stabili exact mijloacele alocate pentru investiţiile publice. Deci, misiunea de audit a fost pusă în situaţia de a solicita informaţii şi a efectua analize suplimentare, neplanificate iniţial, în rezultatul cărora s-au constatat următoarele:

Astfel, datele raportate de către APC auditate (la art.271 (fără FEN) şi art.291) în perioada 2011-2014 nu corespund realităţii în ceea ce priveşte valoarea reală a cheltuielilor capitale, acestea constituind doar circa 6830,8 mil.lei, faţă de cele raportate în sumă de 15198,6 mil. lei, sau cu 8367,8 mil. lei (55,1%) mai puţin. Această situaţie este generată de lipsa cerinţelor⁸⁶ MF privind ţinerea evidenţei analitice a cheltuielilor de către toate instituţiile publice (inclusiv unităţile şi oficiile de implementare a proiectelor investiţionale), ceea ce contravine prevederilor art.17 alin.(9) din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007⁸⁷, conform căruia “contabilitatea cheltuielilor se ţine pe feluri de cheltuieli, potrivit naturii sau destinaţiei acestora”.

Deci, din suma de 7201,5 mil.lei raportată la art.271, 5241,4 mil.lei (72,8%) constituie alocaţiile pentru cheltuieli, care nu se supun capitalizării: acoperirea cheltuielilor curente ale unor întreprinderi/ instituţii de stat; subvenţii (MAIA – 1470 mil. lei); procurări de servicii pentru elaborarea Bazei normative în construcţii (MDRC – 20,3 mil.lei); cercetări geologice (MM – 11,6 mil.lei); procurări de servicii cadastrale (ARFC – 194,3 mil.lei); întreţinerea curentă a drumurilor etc. Totodată, din 7997,1 mil.lei raportate la art.291, 3126,3 mil.lei (39,1%) constituie cheltuielile curente ale UIP, oficiilor şi instituţiilor din subordinea APC (întreţinerea acestora), precum şi cheltuielile de realizare a proiectelor (deplasări, seminare, instruiri, publicitate etc.), creditări, granturi materiale. De asemenea, auditul a constatat că în unele cazuri mijloacele alocate pentru transferuri capitale nu au fost utilizate în anul de raportare (în special, din cauza alocării acestora la sfîrşitul anului bugetar), utilizîndu-se în anul următor, însă acestea nu sunt reflectate în rapoartele APC ca datorie debitoare.

În susţinerea celor consemnate, se exemplifică următoarele:

√ Deşi subvenţia presupune un transfer nerambursabil de resurse din bugetul de stat către un anumit domeniu sau anumite întreprinderi, în condiţiile respectării anumitor clauze sau în scopul atenuării efectelor sociale ale modificărilor economice de structură, şi, deci, nu corespunde definiţiei de “investiţie”, subvenţiile acordate producătorilor agricoli sunt raportate de către AIPA, MAIA şi alte entităţi ca transferuri capitale. Această situaţie se datorează faptului că MF nu a introdus în clasificaţia economică a cheltuielilor, ca tip de cheltuieli distinct – subvenţia.

De asemenea, se face raportarea la articolele de cheltuieli capitale a utilizării fondului rutier, care este folosit, în principal, pentru cheltuieli curente (finanţarea întreţinerii drumurilor). Astfel, în perioada auditată, din 4306,6 mil.lei alocaţi (art.243 - 672,9 mil. lei şi art.271 - 3633,7 mil.lei), cheltuielile capitale constituie doar 891,7 mil. lei (din care 383,3 mil.lei - pentru proiectări, construcţii şi reparaţii, şi 375,7 mil.lei - transferuri către BUAT), restul fiind cheltuieli pentru întreţinerea drumurilor (3405,8 mil.lei)⁸⁸ etc. Totodată, MTID nu a raportat ca datorii debitoare suma neutilizată în 2013 în mărime de 56,95 mil.lei, din care 39,4 mil.lei s-au utilizat în 2014, soldul neutilizat la 31.12.2014 constituind 17,6 mil.lei.

În alte cazuri, MAIA a alocat: ÎS CRARA – 6,4 mil.lei (2014), pentru subvenţionarea preţului de livrare a materialului seminal folosit pentru menţinerea fondului genetic taurin; ÎS “Oraşul Vinului” – 3,3 mil.lei (2011- 2,9 mil. lei, 2012 – 0,4 mil.lei), pentru achitarea datoriilor creditoare ale întreprinderii, din care doar 1307,0 mii lei constituia datoria pentru lucrările de proiectare executate de ÎM “Chişinăuproiect”, celelalte fiind datorii la retribuirea muncii, impozite, taxe şi contribuţii etc.; IP Oficiul Naţional al Viei şi Vinului (care se finanţează din contribuţiile obligatorii ale producătorilor de vinuri şi din fondul de subvenţionare a agriculturii) - 25,6 mil.lei (2014), pentru promovarea exportului de vinuri şi cheltuielile de întreţinere a instituţiei; ÎS “Moldsuinhibrid” - 1,6 mil.lei (decembrie 2012), la procurarea cerealelor pentru hrana animalelor etc.

MDRC a alocat SA “Stadionul Republican” suma de 1764,8 mii lei (2013) pentru achitarea datoriilor creditoare ale întreprinderii (retribuirea muncii, impozite, taxe şi contribuţii etc.), din care 1728,6 mii lei au fost utilizate în anul 2013, iar 36,2 mii lei - în anul 2014, ultima sumă nefiind indicată în raportul pe anul 2013 al MDRC ca datorie debitoare (suma cheltuielilor de casă şi efective la art.271 erau egale).

MM nu a reflectat în raportul pe anul 2013 datoria UIPAAC de 6,5 mil.lei, deşi aceasta a beneficiat de alocaţii din FEN de 27,5 mil.lei, dar a utilizat în acest an doar 21,0 mil.lei.

√ Conform informaţiei prezentate de MAI, în perioada 2013-2014, cheltuielile Proiectului SMURD au constituit 13505,98 mii lei (anul 2013 – 197,75 mii lei; anul 2014 – 13308,24 mii lei), din care 12100,1 mii lei (89,6%) au fost utilizate pentru procurarea mijloacelor fixe şi 1405,8 mii lei (10,4 %) – pentru cheltuieli curente.

Cheltuieli pentru investiţii şi reparaţii capitale nu s-au efectuat nici la proiectele din cadrul MS. Proiectul “Reforma de planificare strategică a managementului informaţiei în sănătate din Moldova”, Proiectul “Îmbunătăţirea serviciilor medicale” (JICA), Proiectul “Securitatea transfuzională în Republica Moldova” au efectuat doar cheltuieli pentru procurări de mijloace fixe, respective, de 0,1 mil. lei, 243,6 mil. lei şi 18,3 mil. lei, precum şi alte cheltuieli curente (servicii de consultanţă), respectiv, de 1,5 mil. lei, 5,6 mil. lei şi 1,7 mil. lei. Situaţii similare au fost constatate şi la alte APC auditate.

• O altă situaţie se atestă la planificarea, aprobarea prin legea bugetară anuală şi raportarea executării cheltuielilor capitale (art.271 şi art.273) de către MM (FEN). Astfel, cheltuielile capitale executate au fost raportate cu 496,1 mil. lei mai puţin, ca transferuri curente (articolele 133, 134 şi 135).

♦ Nu corespund realităţii nici sumele privind cheltuielile efective aferente cheltuielilor raportate la art.271 “Transferuri capitale în interiorul ţării”, art.291 “Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe”.

Cerinţele regulamentare⁸⁹ nu prevăd obligativitatea prezentării de către beneficiarii transferurilor capitale a rapoartelor privind utilizarea acestora. O situaţie similară este atestată şi la raportarea cheltuielilor efective de către UIP. Ca urmare, majoritatea APC raportează la cheltuieli efective (art.271 şi art.291) valorile înregistrate la cheltuielile de casă. Totodată, unele APC auditate (MM, CS) nu dispun de informaţii/documente confirmative privind modul de utilizare a mijloacelor alocate (art.271). Ca urmare, nu sunt reflectate în Rapoartele APC, ca datorie debitoare, mijloacele alocate pentru transferuri capitale în anul de raportare, dar utilizate în anul următor (inclusiv din cauza alocării acestora la sfîrşitul anului bugetar). Spre exemplu, raportarea cheltuielilor FNDR la art.271, în baza indicaţiilor MF nr.24/3-4-300 din 29.09.2011, este aceeaşi atît pentru cheltuielile de casă, cît şi pentru cheltuielile efective, fără a se ţine cont de existenţa soldului de mijloace financiare nevalorificate. Astfel, la 30 - 31.12.2014, pe conturile ADR au fost transferate 7,8 mil.lei, din care 7,2 mil.lei nu s-au utilizat în anul 2014, ci în anul 2015, acestea nefiind reflectate ca datorii debitoare în rapoartele MDRC.

FEE nu prezintă MEc rapoarte financiare privind modul de utilizare a mijloacelor alocate, urmare cărui fapt MEc nu deţine informaţii veridice privind valoarea investiţiilor efectuate. Astfel, conform Raportului auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă Energetică⁹⁰, pînă la 31.10.2014, absorbţia fondului, per ansamblu, a constituit 24,9 mil.lei, din care 11,1 mil.lei - pentru cheltuieli operaţionale, şi 13,8 mil.lei - pentru proiecte investiţionale, iar soldul mijloacelor financiare la contul FEE, la data menţionată, constituia 284,4 mil.lei, inclusiv 11,9 mil.lei - dobînda acumulată.

În 2014, ÎS Centrul Informaţional Agricol (MAIA) a beneficiat de alocaţii pentru cheltuieli capitale în sumă de 2,6 mil.lei, iar conform raportului (notei) prezentat, doar 1,3 mil.lei au fost folosite în 2014. Aceeaşi situaţie s-a constatat şi privind transferul efectuat în decembrie 2012 ÎS “Moldsuinhibrid”, care a utilizat 0,4 mil.lei abia în ianuarie 2013.

Conform raportului UIPAAC (MM) din 2013 (formularul nr.2 PI), cheltuielile de casă şi cele efective la art.291/04 constituie 21,0 mil.lei, însă, conform facturilor, cheltuielile efective constituie 25,4 mil.lei, sau cu 4,4 mil.lei mai mult decît s-a raportat.

♦ Raportarea cheltuielilor curente ca cheltuieli capitale, precum şi lipsa unui cadru de reglementare relevant privind modul de reflectare/capitalizare în evidenţa contabilă la fondator a transferurilor către agenţii economici fondaţi, în funcţie de modul de utilizare a acestora (pentru investiţii, cheltuieli curente etc.), au determinat faptul că APC s-au confruntat cu probleme referitor la înregistrarea contabilă a transferurilor şi la raportarea fidelă a investiţiilor în întreprinderile fondate.

Auditul a constatat că în perioada 2011-2014 MAIA nu a reflectat regulamentar majorarea valorii investiţiilor în părţi legate şi nelegate (ÎS, SA etc.), inclusiv din contul profitului net, reevaluării activelor, investiţiilor din sursele bugetului de stat etc. Astfel, în această perioadă, au fost reflectate majorări de doar 17,2 mil. lei⁹¹, nefiind reflectate majorările capitalului statutar cu 8,3 mil.lei - la ÎS Centrul de Carantină, Identificare, Expertize de Arbitraj şi Dezinfectare a Producţiei (în 2013 - de la 5,5 mil. lei pînă la 16,8 mil. lei); cu 8,3 mil.lei - la ÎS Centrul Informaţional Agricol (în 2013 - de la 5,0 mil.lei pînă la 13,3 mil.lei). De menţionat că ÎS Centrul Informaţional Agricol i s-au alocat în 2012, pentru cheltuieli capitale, 1,0 mil.lei (luna decembrie), iar în 2013, pentru cheltuieli curente (art.132.09) – 6,7 mil.lei, din care 1,0 mil. lei au fost utilizaţi în 2013 pentru cheltuieli curente, iar 6,7 mil.lei - pentru procurarea mijloacelor fixe. De asemenea, în 2014, alocaţiile capitale de 2,6 mil.lei au fost utilizate pentru procurarea mijloacelor fixe în sumă de 1,5 mil.lei, iar 1,3 mil.lei nu au fost folosite.

De asemenea, n-au dispus majorarea valorii investiţiilor în părţi legate şi nelegate nici: MDRC - cu suma de 1,76 mil.lei, alocată SA Stadionul Republican pentru achitarea datoriilor; MTS - cu suma de 12,6 mil.lei (din care 3,1 mil.lei transmise în 2015) - valoarea investiţiilor pentru reparaţia capitală a ÎS “Manejul de Atletică Uşoară”; MMPSF - cu suma de 39,1 mil.lei - valoarea investiţiei în ÎS “Centrul Republican Experimental Protezare, Ortopedie şi Reabilitare” (dat în exploatare în 2012). De asemenea, AŞM şi MMPSF nu au prezentat informaţii privind capitalizarea, ca mijloace fixe, a 2,1 mil.lei şi, respectiv, 0,3 mil. lei din contul investiţiei efectuate.

Unitatea Consolidată pentru Implementarea şi Monitorizarea Programului de restructurare a sectorului vitivinicol (Filiera Vinului) a procurat din contul surselor BEI materiale şi echipamente pentru reutilarea unor laboratoare în sumă de 26,9 mil.lei (UTM -15,3 mil.lei; Institutul ştiinţifico-practic de horticultură şi tehnologii alimentare -11,6 mil.lei). În acest caz, fondatorii acestor instituţii (MEd şi MAIA) n-au majorat valoarea investiţiilor în aceste instituţii (contul 136) cu valoarea respectivă, ceea ce a generat raportarea neveridică a situaţiilor patrimoniale.

• O lacună în reglementare reprezintă modul de contabilizare la MS şi AAPL a majorării activelor instituţiilor medico-sanitare publice, ca urmare a alocării acestora a mijloacelor din fondul de dezvoltare a FAOAM, sau din alte surse, utilizate pentru modernizarea IMSP.

♦ Auditul a constatat că în valoarea contabilă a obiectelor nefinalizate de 2765,9 mil. lei (conform datelor bilanţurilor contabile ale APC prezentate MF la situaţia din 31.12.2014) nu sunt reflectate toate obiectivele investiţionale în curs de execuţie care au fost finanţate din bugetul de stat.

Astfel, EMP POP⁹² (MM) nu a reflectat suma de 1,7 mil. lei (staţia meteorologică din com. Cosăuţi, r-nul Soroca); Unitatea Consolidată pentru implementarea Programelor fondului internaţional pentru dezvoltare (IFAD) - 0,87 mil. lei (investiţii în apeducte şi drumuri); UCIMPA - 17,7 mil. lei; MMPSF şi Centrul de Asistenţă şi Protecţie a Victimelor şi Potenţialelor Victime ale Traficului de Fiinţe Umane – 2,2 mil. lei (anexa la clădire, destinată pentru cazarea copiilor-victime, finanţată de OIM (nereflectată la executarea de casă a bugetului de stat) în sumă de 1,1 mil. lei, şi din BS -1,1 mil. lei). Din suma totală a investiţiilor efectuate de MTS în “Sala de haltere” a CSPLN de 6,6 mil.lei, MTS nu a reflectat ca active în curs de execuţie (contul 203) suma de 0,1 mil.lei, iar CSPLN - 1,2 mil.lei. MF şi IFPS nu au reflectat ca active în curs de execuţie sau nu au capitalizat investiţiile în sumă de 0,8 mil.lei şi, respectiv, de 0,1 mil.lei, iar SV nu a reflectat regulamentar în forma nr.5, la intrări din investiţii, suma de 18,4 mil.lei.

În baza prevederilor HG nr.983 din 22.12.2012⁹³, MEd a transmis în gestiunea instituţiilor de învăţămînt superior activele nefinalizate/ în curs de execuţie în sumă de 117,3 mil.lei, care nu se mai înregistrează în bilanţul totalizator al MEd.

O situaţie contrară se atestă la evidenţa valorii activelor în curs de execuţie în cadrul MM (Proiectul “EAST-AVERT” – prevenirea şi protecţia împotriva inundaţiilor (înregistrat la AAM) cu valoarea de 9,9 mil. lei, care în 2014 a fost reflectat (la contul 219) cu 1,9 mil.lei mai mult (valoarea cheltuielilor curente), urmînd a fi raportat în valoare de 8,0 mil. lei).

Aceeaşi situaţie s-a constatat şi la FISM, care a înregistrat în Bilanţul contabil pe anul 2014 (întocmit în baza principiilor contabilităţii de gestiune), la contul 131 “Investiţii pe termen lung în părţi nelegate”, suma de 111,7 mil.lei, iar în Bilanţul executării bugetului autorităţilor/instituţiilor publice la 31.12.2014 (prezentat MF), la contul 219 “Cheltuieli din contul proiectelor finanţate din surse externe pentru investiţii capitale” - suma de 115,2 mil.lei, diferenţa de 3,6 mil.lei constituind suma avansurilor achitate antreprenorilor.

• MF şi MDRC nu au soluţionat problema privind modul de reflectare a activelor în curs de execuţie în evidenţa ADR, fapt menţionat în Raportul de audit aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 26.02.2013. MF, conform scrisorii nr.15-05/465 din 18.09.2013, a considerat că cadrul normativ existent este suficient de explicit în acest domeniu, însă nu a făcut referire expres la acesta. Prin urmare, problema dată a rămas nesoluţionată, iar activele în curs de execuţie gestionate de ADR Nord, Sud şi Centru nu au fost reflectate în raportul consolidat al MDRC, acestea la 31.12.2014 constituind suma de 204,7 mil. lei.

• În acelaşi timp, auditul a constatat includerea în activele în curs de execuţie a valorii obiectivelor finalizate şi utilizate de beneficiar, nefiind reflectate la mijloace fixe sau scoase din evidenţă la transmitere în valoare de circa 89,5 mil.lei. Astfel, conform datelor bilanţului contabil al MAI la 01.01.2015 (fără Poliţia de frontieră), activele în curs de execuţie constituiau 0,5 mil.lei (0,1 mil. lei – reconstrucţia remizei de pompieri şi salvatori Căuşeni, şi 0,4 mil.lei - Blocul de locuit cu 30 de apartamente din str. Petricani 88/2) şi, deşi sunt finalizate sau transmise, ele nu au fost reflectate la contul mijloacelor fixe, sau scoase din evidenţa contabilă. O situaţie similară se atestă şi la: AŞM (0,5 mil.lei – garajul cu două boxe şi căsuţa de pază din curtea imobilului AŞM; 26,6 mil.lei - Blocul de studii, şi 20,2 mil.lei – Blocul cămin “B” al Liceului AŞM din str.Sprîncenoaia1); MS (41,0 mil.lei - blocul de laborator şi oficii al Agenţiei Medicamentului şi Dispozitivelor Medicale, finalizat în 2011, dar dat în exploatare în 2015); MAIA (0,7mil.lei – cazangeria Colegiului Agroindustrial Ungheni).

• Misiunea de audit a relevat că unele APC au admis utilizarea şi înregistrarea ca mijloace fixe a obiectivelor investiţionale finalizate fără a fi date în exploatare. Spre exemplu, clădirea IP CRDV (ANSA) din str.Murelor 3, mun.Chişinău, în sumă de 9,8 mil.lei (finanţată de BM şi finalizată în 2011), nu a fost dată în exploatare din cauza neconectării la reţelele comunale.

• APC nu deţin informaţii complete cu privire la activele în curs de execuţie înregistrate la întreprinderile de stat şi instituţiile publice din subordine aflate la autofinanţare. Spre exemplu, la MAIA nu sunt reflectate ca active în curs de execuţie obiectivele investiţionale nefinalizate aflate la balanţa: ÎS Oraşul Vinului - în valoare de 1,78 mil.lei; SA Centrul Agroalimentar Chişinău - de 14,22 mil.lei; UASM - de 18,7 mil.lei; UCIP IFAD - de 0,87 mil.lei; UCIMPA - de 17,7 mil.lei.

Conform datelor bilanţului contabil, valoarea activelor în curs de execuţie la MC a constituit 19,4 mil.lei, iar conform informaţiei MF – 94,5 mil.lei, sau cu 75,1 mil.lei mai mult. Conform explicaţiei MC, discordanţa acestor cifre se datorează lipsei informaţiei necesare privind suma obiectivelor nefinalizate de la întreprinderile de stat din subordine, deoarece pînă în anul 2009 acestea prezentau direct la MF informaţia privind lucrările în curs de execuţie, iar ulterior inventarieri nu au fost efectuate. Aceeaşi situaţie se atestă şi la MJ, care la 01.01.2015 a înregistrat în bilanţ activele în curs de execuţie cu valoarea de 12,7 mil.lei⁹⁴, iar conform informaţiei MF, valoarea acestora constituie 71,0 mil.lei.

Totodată, există posibilitatea existenţei obiectivelor investiţionale şi în evidenţa altor întreprinderi. Ca urmare, prevederile regulamentare privind evidenţa contabilă în instituţiile publice nu asigură evidenţa tuturor obiectelor investiţionale finanţate din bugetul de stat.

♦ Misiunea de audit extern a constatat şi alte abateri de la o evidenţă conformă a alocaţiilor cu caracter investiţional, şi anume:

1. Lipsa la APC (CS; MEd; MMPSF; MJ) a informaţiilor complete privind modul de utilizare a alocaţiilor bugetare de către instituţiile subordonate. Spre exemplu, DIP nu prezintă dările de seamă financiare MJ, ci direct MF. În alt caz, au fost implementate 2 proiecte investiţionale din surse externe - “E-Government” şi “Reforma Administraţiei Publice Centrale” (raportate la articolul 291), a căror valoare, conform informaţiei prezentate de CS, constituie 174,2 mil.lei, iar conform datelor MF – 230,3 mil.lei, sau cu 56,2 mil.lei mai mult.

2. În urma verificării datelor prezentate de MF şi a informaţiilor prezentate de către MMPSF (Formele 2; 4; 2PI), s-au constatat unele devieri cu privire la raportarea cheltuielilor capitale⁹⁵, care nu au putut fi explicate de către MMPSF, deoarece datele din rapoartele lor financiare corespund cu datele introduse în sistemul informaţional al MF.

3. Lipsa evidenţei analitice corespunzătoare a cheltuielilor în cadrul UIP, inclusiv investiţionale, şi raportării acestora conform cadrului legal al RM.

4. Lipsa la MEd a evidenţei analitice corespunzătoare a valorii obiectivelor investiţionale nefinalizate în sumă de 217,1 mil.lei, precum şi neefectuarea inventarierii anuale a acestor obiective. O situaţie similară se atestă şi la AŞM privind cheltuielile în sumă de 56,4 mii lei (lucrări de proiectare).

5. Contabilitatea MM a transmis eronat, prin factură, AAM aplicaţia “WEB-GIS Portalul de mediu” (privind depozitele de deşeuri menajere solide) de 1,1 mil.lei, în lipsa ordinului de transmitere şi a actului de primire-predare.

6. Deşi, conform misiunilor anterioare de audit, s-a indicat că “lipsa unui mecanism clar, prevăzut regulamentar, de acceptare şi înregistrare a cheltuielilor aferente proiectelor generează riscul utilizării ineficiente a mijloacelor FEN, înregistrarea cheltuielilor se efectuează de către FEN cu întîrziere şi, în principal, în baza copiilor de pe dispoziţiile de plată ale beneficiarilor privind transferul mijloacelor financiare, fără a avea confirmarea că acestea au fost utilizate conform destinaţiei proiectului”. Această situaţie persistă şi în prezent, iar auditul nu poate avea încredere în datele evidenţei contabile a FEN. Astfel, trecerea la cheltuieli a sumei de 1,74 mil.lei (pentru construcţia staţiei de epurare a apelor uzate şi a colectorului apelor enfluente în or. Orhei în baza tehnologiei – Zone Umede Construite – beneficiar UIPAAC) s-a efectuat în lipsa documentelor justificative (facturi şi/sau procese-verbale de executare a lucrărilor), fiind anexate doar procesele-verbale de recepţie la terminarea lucrărilor şi ordinul de plată.

7. FEN nu ţine evidenţa separat pe proiecte investiţionale, dar pe beneficiari, ceea ce face imposibilă urmărirea modului de implementare a fiecărui proiect în parte. De asemenea, evidenţa obiectivelor finalizate/nefinalizate la FEN nu este ţinută sub nici o formă, aceasta fiind considerată ca atribuţie doar a beneficiarilor de proiect. Astfel, deşi UIPAAC, contrar prevederilor contractuale, nu a asigurat finalizarea şi darea în exploatare a construcţiei staţiei de epurare a apelor uzate şi a colectorului apelor enfluente în or. Orhei în baza tehnologiei – Zone Umede Construite, pentru care FEN a alocat 27,5 mil.lei şi BM – 2,5 mil.euro (circa 40,0 mil.lei), iar MM a solicitat prin instanţa de judecată returnarea mijloacelor, contabilitatea FEN nu a înregistrat în evidenţă datoria respectivă.

8. Interacţiunea nepotrivită dintre secţia de investiţii capitate şi secţia contabilitate şi rapoarte din cadrul MS. Astfel, costul lucrărilor de reconstrucţie a clădirilor Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni, r-nul Străşeni, prezentat de către secţia de investiţii capitale, constituie 85,7 mil.lei, iar conform datelor evidenţei contabile - 80,5 mil. lei, sau cu 5,2 mil. lei mai puţin.

9. MTS a exclus neîntemeiat din bilanţ valoarea edificiilor şi terenului aferent Taberei de odihnă pentru copii din s.Romăneşti, raionul Străşeni. Astfel, conform pct.1 din HG nr.916 din 30.09.2010⁹⁶, edificiile si terenul aferent ale taberei aflate în gestiunea MTS urmau a fi transmise în folosinţă cu destinaţie sportivă, cu titlu gratuit, CNO. Neţinînd cont de faptul că patrimoniul indicat se transmitea doar în folosinţă gratuită, MTS a transmis (la 01.03.2011) de la balanţa sa la balanţa CNO bunuri în valoare de 3,6 mil.lei⁹⁷ şi terenul aferent cu suprafaţa de 6,01 ha (cu drept de proprietate). Totodată, investiţii capitale în această tabără (efectuate pînă în 2007) în sumă de 4,6 mil.lei au rămas la balanţa MTS.

10. MTS a alocat 3,0 mil. lei (decembrie 2013) CNO, pentru reconstrucţia clădirii din str. A. Puşkin nr.11 (proprietate de stat, aflată în folosinţa CNO, dar neînregistrată la balanţa MTS), dar pînă în prezent acesta nu a prezentat documente justificative privind utilizarea mijloacelor alocate. Aceeaşi situaţie se atestă şi referitor la transferurile curente de 10,2 mil. lei. MTS nu a întreprins măsurile necesare privind recuperarea datoriilor debitoare cu termenul expirat de 13,4 mil. lei şi a penalităţilor aferente, deşi aceasta s-a cerut în rapoartele precedente ale Curţii de Conturi.

11. Potrivit Manualului operaţional al FISM, ţinerea evidenţei financiar-contabile a fondului, precum şi prezentarea rapoartelor se conformează prevederilor legale naţionale şi cerinţelor prezentate de organizaţiile donatoare, fără a se specifica care sistem de evidenţă naţională se va aplica (de autogestiune sau bugetar). De fapt, FISM ţine evidenţa situaţiilor economice conform planului de conturi aprobat pentru organizaţiile aflate la autogestiune, dar raportarea rezultatelor se prezintă în baza normelor metodologice elaborate de către MF pentru instituţiile publice. Astfel, sistemul de evidenţă şi raportare al FISM nu corespunde cadrului contabil aferent atît unităţilor economice aflate la autogestiune, cît şi instituţiilor bugetare.

De asemenea, reieşind din rapoartele prezentate privind executarea cheltuielilor pentru implementarea proiectelor FISM (forma 2PI), cheltuielile efective pe anii 2011-2014 constituie 720,5 mil.lei, însă potrivit datelor bilanţului executării bugetului FISM (Forma nr.1), cheltuielile efective pe perioada respectivă au constituit 679,4 mil.lei, sau cu 41,1 mil.lei mai puţin.

În urma contrapunerii rapoartelor financiare pe anii 2011-2014 prezentate de către MF şi FISM, au fost stabilite divergenţe cu privire la suma transferurilor capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe. Astfel, în rapoartele pe anul 2014 (formele 2PI) prezentate de către FISM, suma transferurilor capitale (art.291) a constituit 118,5 mil.lei, pe cînd la MF, în aceeaşi formă, transferurile capitale sunt indicate în sumă de 117,7 mil.lei. Totodată, la etapa studiului preliminar, MF a prezentat informaţii cu privire la executarea bugetului autorităţilor publice centrale pe anii 2011-2014, din care reiese că transferurile capitale executate de către FISM pe anul 2014 constituie 118,5 mil.lei (art.291), sau cu 0,9 mil.lei mai mult faţă de suma prezentată de către MF ulterior, în procesul auditului.

♦ Auditul a constatat la APC existenţa unor deficienţe de evidenţă şi raportare a investiţiilor efectuate şi a patrimoniului gestionat, care se exprimă prin următoarele:

√ În perioada 2011-2014, ADR (MDRC) au beneficiat de finanţări şi granturi materiale din partea Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei (GIZ), Ambasadei Republicii Cehe în RM, diferitor ONG şi agenţi economici, pentru susţinerea activităţilor investiţionale desfăşurate, în sumă de 60,2 mil.lei, care au fost transferate direct pe conturile de decontare ale ADR, fără a fi înregistrate în executarea de casă a bugetului de stat şi, respectiv, raportate la executarea BS.

√ După cum s-a menţionat în Raportul de audit aprobat prin HCC nr.59 din 25.11.2013, dările de seamă privind utilizarea mijloacelor FEN includ şi rapoartele beneficiarilor de proiecte finanţate din bugetul de stat, însă beneficiarii de mijloace ale FEN, finanţaţi din alt buget, precum şi organizaţiile comerciale/necomerciale nu prezintă MM astfel de rapoarte, ceea ce nu asigură o consolidare uniformă a indicatorilor privind utilizarea mijloacelor FEN. Astfel, în perioada 2011-2014, cheltuielile de casă ale FEN au constituit 1070,3 mil.lei, pe cînd la MF au fost raportate în sumă de 1230,0 mil.lei, sau cu 159,7 mil.lei mai mult⁹⁸.

√ Conform art.8 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007⁹⁹, în domeniul administrării proprietăţii publice, APC au atribuţii de a ţine evidenţa patrimoniului de stat din ramură, inclusiv a celui aflat în administrarea întreprinderilor de stat, iar conform prevederilor art.10¹ şi art.11 din aceeaşi lege, APC urmau să asigure inventarierea bunurilor proprietate publică şi delimitarea acestora pe domenii (public/privat). De menţionat că MF nu a aprobat metodologia necesară de ţinere a evidenţei separate a bunurilor din domeniul public atît de către instituţiile publice, cît şi de întreprinderile de stat. În acelaşi timp, conform art.17 alin.(1) din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007, deţinerea de către entitate a activelor cu orice titlu, înregistrarea surselor de provenienţă a acestora şi a faptelor economice, fără documentarea şi reflectarea acestora în contabilitate, sunt interzise. Totodată, Instrucţiunea nr.93 din 19.07.2010 stabileşte că APC, în calitate de fondatori ai agenţilor economici, înregistrează existenţa şi mişcarea investiţiilor pe termen lung în capitalul altor întreprinderi, organizaţii la subcontul 135 “Investiţii pe termen lung în părţi nelegate” (pînă la 20% proprietate investiţională) şi la subcontul 136 “Investiţii pe termen lung în părţi legate” (peste 20% în capitalul statutar al altor întreprinderi).

Prin urmare, deşi APC exercită funcţiile de fondator la întreprinderi/instituţii de stat, oficii şi unităţi de implementare a proiectelor, în evidenţa contabilă (la conturile 135 şi 136) la unele din APC lipsesc înregistrările privind investiţiile efectuate în acestea.

Conform datelor bilanţului contabil al APC la 01.01.2015, soldurile conturilor 135 şi 136 constituiau 3365,3 mil.lei, din care valoarea patrimoniului transmis instituţiilor superioare de învăţămînt - 2636,6 mil. lei¹⁰¹. Totodată, conform dărilor de seamă privind patrimoniul public al APC publicat de APP (fără instituţiile publice aflate la autogestiune), investiţiile au constituit 10183,8 mil.lei (valoarea capitalului social al ÎS şi SA (cota-parte publică)). Ca urmare, valoarea investiţiilor în ÎS şi SA necontabilizate de APC constituie 9455,1 mil. lei (93%) din valoarea capitalului social raportată la APP.

În contextul celor evocate, se atestă că, deşi, conform Anexei nr.4 la HG 793 din 02.12.2009¹⁰², MAIA exercită funcţiile de fondator la circa 56 de întreprinderi de stat şi societăţi comerciale, valoarea investiţiilor reflectată în evidenţa contabilă a MAIA constituia doar 70,4 mil.lei (în 5 ÎS şi SA), lipsind înregistrări privind investiţiile în 51 de întreprinderi. De menţionat că în Anexă la HG nominalizată nu au fost incluse ÎS “Centrul de evidenţă a circulaţiei alcoolului etilic şi a producţiei alcoolice”, UIP, întreprinderile fondate de Serviciul Special pentru Influenţe Active asupra Proceselor Hidrometeorologice, precum şi nu au fost excluse întreprinderile privatizate (SA “Viorica Cosmetic”, SA “Vinuri Ialoveni” etc.).

√ Nu sunt clar stabilite entităţile şi modul de reflectare în evidenţa contabilă a sistemelor de irigare proprietate de stat, modernizate din contul mijloacelor FPM şi care urmează a fi transmise în gestiune Asociaţiilor Utilizatorilor de Apă.

√ Conform prevederilor pct.6 din Metodica aprobată prin Ordinul MF nr.166 din 19.12.2012¹⁰³, instituţiile de învăţămînt superior de stat urmau să efectueze reevaluarea mijloacelor fixe la situaţia din 31.12.2012, cu reflectarea rezultatelor în Raportul anual 2012. Respectiv, urmau să întocmească acte de primire - predare a patrimoniului din gestiunea instituţiilor de învăţămînt în gestiunea autorităţii publice centrale (fondatorului). Termenul executării acestei indicaţii a fost stabilit pînă la data de 30 iunie 2013, însă nici o instituţie de învăţămînt superior nu a reuşit să reevalueze tot patrimoniul. Prin urmare, trecerea instituţiilor de învăţămînt superior de la o formă de evidenţă la alta, fără instrucţiuni şi metodologii concrete, a dus la apariţia mai multor neclarităţi. Astfel, (i) reevaluarea patrimoniului efectuată de către organul cadastral pe parcursul anului 2013 nu putea fi inclusă în Raportul pe anul 2012, din motiv că se pierde consecutivitatea operaţiunilor contabile; (ii) decontarea materialelor şi mijloacelor fixe efectuată în perioada anului 2013 nu putea fi înregistrată la finele anului 2012; (iii) nu se cunoaşte ce include fondatorul în capitalul statutar al instituţiilor superioare de învăţămînt etc.

Multiple demersuri adresate MF de către toate entităţile implicate în această reorganizare pe parcursul anului 2013 au rezultat cu diferite explicaţii¹⁰⁴, însă pînă în prezent nu există o claritate şi o certitudine privind valoarea patrimoniului transmis acestor instituţii şi, respectiv, corectitudinea raportării acestora. Spre exemplu, AŞM iniţial a înregistrat (01.01.2013) ca investiţie (contul 136) suma activelor Universităţii AŞM în sumă de 17,5 mil.lei, iar apoi investiţiile au fost diminuate pînă la 11,1 mil.lei - valoarea mijloacelor fixe transmise

Conform bilanţului contabil şi dărilor se seamă privind patrimoniul public prezentat de către USMF “Nicolae Testemiţanu”, valoarea capitalului propriu constituie 519,0 mil.lei, însă, conform informaţiilor şi documentelor prezentate de către MS, la contul 136, capitalul statutar al Universităţii constituie 931,8 mil.lei, sau cu 412,8 mil.lei mai mult, reieşind din valoarea activelor transmise în gestiunea Universităţii.

_________________________

⁸³Legea cu privire la investiţiile în activitatea de întreprinzător nr.81-XV din 18.03.2004.

⁸⁴Cheltuieli curente, subvenţii, creditări, sume neconfimate în cadrul auditului (*) etc.

⁸⁵inclusiv 279512,9 mii lei, alocate FEE, care nu prezintă rapoarte analitice privind modul de utilizare a mijloacelor.

⁸⁶Ordinul ministrului finanţelor nr.185 din 23.12.2013 “Cu privire la aprobarea şi abrogarea unor Rapoarte lunare, trimestriale şi anuale”; Ordinul MF nr.91 din 20.10.2008.

⁸⁷Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007 (în continuare – Legea nr.113-XVI din 27.04.2007).

⁸⁸Raportul MTID privind utilizarea fondului rutier în anul 2014 (MO din 22.05.2015); în anul 2013 (MO din 07.03.2014); în anul 2012 (MO din 01.02.2013); în anul 2011(MO din 24.02.2012).

⁸⁹Instrucţiunea nr.93 din19.07.2010 (anexa nr.1, capitolul VI, secţiunea 2).

⁹⁰Raportul auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă Energetică “Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficienţă energetică sînt modeste”, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 28.11.2014.

⁹¹ÎS Centrul Agroalimentar Chişinău –14,2 mil. lei; ÎS Centrul de Carantină, Identificare, Expertize de Arbitraj şi Dezinfectare a Producţiei – 3,0 mil. lei.

⁹² Echipa de Management al Proiectelor în domeniul gestionării durabile a Poluanţilor Organici Persistenţi.

⁹³Hotărîrea Guvernului nr.983 din 22.12.2012 “Cu privire la modul de funcţionare a instituţiilor de învăţămînt superior de stat în condiţii de autonomie financiară”.

⁹⁴Cheltuielile pentru reconstrucţia Palatului Căsătoriilor din mun. Chişinău în sumă de 9789,5 mii lei şi cheltuielile pentru reconstrucţia clădirii administrative a Oficiului Stării Civile din Edineţ în sumă de 2959,9 mii lei.

⁹⁵În 2011, la art.291 “Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe”, în sumă de 6545,4 mii lei (precizat) şi 6477,3 mii lei (executat), şi în 2013, la art.243 “Reparaţii capitale”, în sumă de 51,7 mii lei (precizat) şi 51,2 mii lei (executat).

⁹⁶HG nr.916 din 30.09.2010 “Cu privire la transmiterea unui imobil”.

⁹⁷Clădiri -3195,0 mii lei; construcţii speciale – 307,0 mii lei; instalaţii de transmisie -98,0 mii lei.

⁹⁸Cheltuieli întregistrate de FEN în 2011-142 174,7 mii lei; în 2012 - 187 223,0 mii lei; în 2013 - 314 476,7 mii lei; în 2014 - 426 381,6 mii lei.

Cheltuieli raportate la MF în 2011 - 157 990,2 mii lei; în 2012 - 202 402,1 mii lei; în 2013 - 342 977,6 mii lei; în 2014 - 526 615,1 mii lei.

⁹⁹Legea privind administrarea şi de etatizarea proprietăţii publice nr.121-XVI din 04.05.2007.

¹⁰⁰Fără investiţii de 22,7 mil. lei în SA “Eurocreditbank”, neindicate de APP.

¹⁰¹MEd (1313,8)+MS (931,8) + MAIA (379,9) + AŞM (11,1).

¹⁰²HG nr.793 din 02.12.2009 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia”.

¹⁰³Metodica de trecere a Planului de conturi al evidenţei contabile privind executarea devizelor de cheltuieli ale instituţiilor bugetare la Planul de conturi contabile al activităţii economico-financiare a întreprinderilor, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.166 din 19.12.2012.

¹⁰⁴Indicaţiile/scrisorile Ministerului Finanţelor nr.24/4-4-112 din 4 iunie 2013; nr.24/4-4-118 din 12 iunie 2013; nr.24/3-4-221 din 6 august 2013; nr.24/3-4-85 din 5 martie 2014.

VI. ACŢIUNILE ÎNTREPRINSE DE ENTITĂŢI PENTRU REMEDIEREA DEFICIENŢELOR

 CONSTATATE DE AUDITUL PUBLIC EXTERN PRECEDENT

APC nu s-au consacrat plenar eliminării deficienţelor constatate de Curtea de Conturi în cadrul auditurilor precedente, ignorînd majoritatea recomandărilor şi cerinţelor înaintate.

♦ HCC nr.47 din 21.09.2012 privind Raportul auditului regularităţii utilizării mijloacelor publice alocate pentru investiţii şi reparaţii capitale pe anul 2011 în cadrul unor entităţi finanţate de la bugetul de stat şi HCC nr.36 din 03.06.2010 privind Raportul auditului regularităţii utilizării finanţelor publice pentru investiţii şi reparaţii capitale în anul 2009 la MF şi unii beneficiari.

MF urma să asigure implementarea a 13 recomandări şi, respectiv, a 7 recomandări. Urmare analizei informaţiei prezentate de către MF şi reieşind din constatările prezentului audit, s-au implementat parţial 4 recomandări, nu s-au implementat 8 recomandări, iar 8 recomandări nu erau aferente obiectivelor prezentului audit şi verificarea implementării acestora nu s-a efectuat. Unele recomandări neimplementate au fost reiterate în prezentul Raport¹⁰⁵.

♦ HCC nr.59 din 25.11.2013 privind Raportul auditului regularităţii managementului financiar pe anul 2012 în cadrul MM şi FEN.

Urmare analizei informaţiei prezentate de MM şi a rezultatelor prezentului audit, din 28 de recomandări înaintate, s-au implementat 2 recomandări (7,1%), parţial s-au implementat 10 recomandări (35,7%), n-au fost implementate 16 recomandări (57,2%).

Spre exemplu, MM (FEN) şi Primăria com. Bubuieci nu au elaborat şi aprobat fundamentările tehnico-economice cu privire la modul de gestiune ulterioară a procesului de producţie şi la asigurarea utilizării eficiente a utilajului procurat în sumă de 3,9 mil.lei din sursele FEN. În prezent, din cauza lipsei proiectului, utilizarea acestui utilaj a fost sistată de către Inspectoratul Ecologic de Stat, deci, eficienţa investiţiei este nulă, iar scopul nu este realizat. Totodată, deşi auditul a constatat procurarea utilajului la un preţ majorat artificial cu 2,2 mil.lei, în 2013 FEN îi alocă primăriei com. Bubuieci ultima tranşă (10%) de 0,4 mil.lei.

Pînă în prezent IES nu a utilizat aplicaţia “WEB-GIS Portalul de mediu” (inventarierea depozitelor de deşeuri menajere solide), în valoare de 1,1 mil.lei (finanţată de FEN). Conform explicaţiei specialistului IES, datele programului sunt utilizate doar în scop informativ şi actualizarea acestora nu s-a efectuat pînă în prezent, deoarece nu au fost creaţi utilizatorii cu drept de redactare, iar angajaţii IES nu au fost informaţi oficial la cine să se adreseze pentru a efectua modificările necesare.

De asemenea, pînă în prezent nu sunt transmise la balanţa AAM digurile de protecţie împotriva inundaţiilor, fiind înregistrate la balanţa ÎS STI; lipsesc fundamentările tehnico-economice ale proiectului privind epurarea apelor reziduale provenite de la populaţie şi agenţii economici din s. Gura Căinarului; nu a fost majorat aportul financiar al partenerului privat şi nu s-a stabilit modalitatea de gestionare ulterioară a staţiei de epurare, ţinîndu-se cont de aportul fiecărei părţi la executarea proiectului etc.

♦ HCC nr.7 din 26.02.2013 privind Raportul auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012.

Prezentul audit a constatat nesoluţionarea pînă în prezent a statutului juridic al Agenţiilor de dezvoltare regională (cerinţa 2.2.2.). Astfel, deşi ADR aproape în totalitate utilizează mijloace publice, acestea au statut de instituţie publică la autogestiune şi ţin evidenţa contabilă aferentă activităţilor de antreprenoriat.

De asemenea, MF şi MDRC nu au soluţionat aspectele problematice ce ţin de raportarea financiară de către ADR şi MDRC a datelor anuale consolidate în Raportul privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază, în cazurile cînd la finele anului bugetar în conturile ADR rămîn solduri neutilizate de mijloace alocate din FNDR, precum şi de elaborarea şi aprobarea unei metodologii fiabile privind reglementarea specificului ţinerii evidenţei contabile şi raportării financiare corecte a activităţilor economico-financiare ale ADR, în special a activelor pe termen lung şi capitalului secundar (cerinţele 2.2.3. şi 2.3.1.).

♦ HCC nr.17 din 07.05.2012 cu privire la Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2011 la Ministerul Afacerilor Interne şi unele instituţii din subordine.

Nu a fost implementată recomandarea nr.12 privind asigurarea de către MAI a măsurilor de încasare a sumei de 1,7 mil.lei conform titlului executoriu (datorie debitoare pentru utilajul nefuncţional returnat în anul 2008).

_________________________

¹⁰⁵Cerinţele 2.1.1. şi 2.1.2. din HCC nr.47 din 21.09.2012 şi recomandările nr.: 1; 2; 5; 6; 9; 11; 17 din Raport.

VII. CONCLUZII GENERALE

Misiunea de audit rezumă cu faptul că sistemul de management instituţional şi financiar în domeniul vizat în instituţiile publice per ansamblu suferă de carenţe semnificative, respectiv, nu demonstrează preocuparea necesară promovării priorităţilor strategice printr-un sistem de interacţiune a politicilor de profil cu politica bugetară. Dimpotrivă, practicile defectuoase de angajare a multiplelor proiecte fără garanţii certe de finanţări amplifică fenomenul risipei şi pierderilor irecuperabile.

Cuantificînd cumulul de nereguli şi de contraperformanţă, auditul public extern s-a expus şi asupra posibilelor soluţii de remediere, principalele fiind redefinirea cadrului normativ şi procedural în vederea afirmării unui management financiar guvernat de buna gestiune economico-financiară şi axat pe rezultate în spiritul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Prezentul Raport de audit a fost elaborat în baza activităţilor realizate de către echipa de audit în următoarea componenţă: controlorul de stat principal Antonina Dudarenco, controlorul de stat superior Natalia Baxanean, controlorii de stat Tatiana Caraman, Nicolai Ialamov, Tatiana Ungureanu şi Nadejda Ioniţă.