Постановление N 41 от 28.10.2015 по Отчету аудита эффективности "Отвечает ли база по принятию решений о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций критериям по реализации стратегических приоритетов?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Отвечает ли база по принятию решений

о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций

критериям по реализации стратегических приоритетов?”

№ 41  от  28.10.2015

 (в силу 11.12.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 332-339 ст. 38 от 11.12.2015

* * *

Счетная палата в присутствии г-жи Лоретты Хандрабуры, министра молодежи и спорта; г-на Эдуарда Сербенко, заместителя министра юстиции; г-на Георгия Постики, заместителя министра культуры; г-на Михая Виеру, заместителя президента Академии наук; г-на Виорела Панэ, начальника управления финансов национальной экономики и капитальных расходов Министерства финансов; г-жи Марианны Ковик, начальника управления финансов и бухгалтерского учета Министерства окружающей среды; г-жи Алины Руснак, начальника управления бухгалтерского учета и имущества Министерства здравоохранения; г-жи Ларисы Малкоч, заместителя начальника главного управления экономики и финансов Министерства внутренних дел, а также других ответственных лиц Государственной канцелярии, Министерства экономики, Министерства труда, социальной защиты и семьи, Министерства просвещения, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Отвечает ли база по принятию решений о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций критериям по реализации стратегических приоритетов?”

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 и 2015 годы² с целью оценки применяемых систем и практик инвестиционного процесса на национальном уровне, проверки эффективности управления финансовыми средствами и соответствия институциональных решений критериям эффективных расходов и влияния в соответствующей области.

Аудит был проведен в соответствии с международными стандартами аудита (ISSAI 100, ISSAI 400)³ и дополнительными пособиями, подход базировался на проверке релевантности и полноты базы правил и процедур институционального и финансового менеджмента, применяемого в данной области. При осуществлении этого аудита деятельность аудиторской группы направлялась зарубежными экспертами в рамках Проекта Twinning “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

Аудит охватил операционную деятельность аудируемых субъектов, присоединение их к передовым международным практикам в духе утверждения систем финансового менеджмента и контроля. Так, аудиторская миссия была реализована путем опроса 23 центральных публичных органов, управляющих инвестиционными публичными фондами, финансируемыми из государственного бюджета, из которых в 20 центральных публичных органах был осуществлен сбор аудиторских доказательств.

Рассмотрев представленный Отчет и заслушав результаты аудита, а также пояснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Менеджмент публичных финансов в целом, а также инвестиционной области, в частности, не отвечает требованиям, соответствующим стремлениям и вызовам по модернизации учреждений государства. Эта констатация следует из проведенного аудита по финансовому менеджменту и контролю, осуществляемым органами, которые не приводят в соответствие стратегии (отраслевые, региональные, местные) с бюджетными ресурсами. В результате, социально-экономическое развитие, связанное с созданием современной инфраструктуры, осуществляется непоследовательно и несистемно, инвестиционные проекты внедряются в отсутствие соответствующих обоснований и без уверенности в их завершении, не определяя их воздействие. В этом отношении внешний публичный аудит выявил множество институциональных недостатков, неустранение и некорректировка которых расширяет ненадлежащие явления по растрате материальных и финансовых ресурсов.

В качестве основного замечания Счетная палата обращает внимание публичных органов всех уровней на несоответствующий порядок управления инвестиционным процессом и, соответственно, на существующую систему, в которой эффективность использования публичных фондов не является приоритетным критерием. В нарушение принципов менеджмента публичных финансов, министерства не продемонстрировали необходимую озабоченность для повышения способности разрабатывать инвестиционные бюджеты в соответствии с секторными стратегиями и в зависимости от объема выделенных ресурсов. Более того, Высший орган аудита вновь подтверждает явные институциональные дисфункциональности и недостатки, выраженные в менеджменте капитальных ассигнований, результатом является иммобилизация десятков и сотен миллионов леев во множество объектов, далеких до завершения.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Отвечает ли база по принятию решений о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций критериям по реализации стратегических приоритетов?”, приложенный к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и указанный в п.1 Отчет аудита направить:

2.1) аудируемым центральным органам публичного управления⁴ для соблюдения и потребовать точного внедрения мероприятий по устранению недостатков, изложенных в Отчете аудита;

2.2) Министерству финансов и потребовать переоценить и, соответственно, консолидировать функции, связанные с инвестиционным процессом, в специализированную структурную единицу;

2.3) Правительству Республики Молдова для ознакомления и принятия самостоятельных решений по:

• рассмотрению на публичном заседании результатов настоящего внешнего публичного аудита для достоверной оценки выявленной неустойчивой ситуации;

• проведению министерствами, другими центральными и местными органами власти:

- полной инвентаризации всех инвестиционных объектов публичного сектора в целом по стране с вовлечением квалифицированного персонала в данной области в возможные решения по продолжению/завершению и, соответственно, определению возможных ресурсов и/или продаже активов, не представляющих общественный интерес;

- пересмотра всех инвестиционных проектов и программ;

- соблюдению правил, согласно которым составлению планов по инвестициям в рамках годового/трехлетнего бюджета должна предшествовать разработка технико-экономического обоснования/влияния и его соотнесение с имеющимися финансовыми средствами;

- приданию единообразия и стандартизации инвестиционному процессу в публичном секторе;

• необходимости пересмотра полномочий центральных и местных публичных органов в аспектах, связанных с инвестиционным процессом в целом, путем:

- повторной институционализации подразделений, ответственных за менеджмент инвестиций на уровне министерств, департаментов и местной администрации;

- переподтверждения исключительных полномочий компетентного центрального органа для консолидации и управления бюджетными инвестиционными финансовыми средствами из местных и внешних фондов;

• поддержке пруденциального и эффективного менеджмента публичных финансов по развитию эффективной и устойчивой системы взаимодействия процесса разработки государственных политик с бюджетным процессом в целом, в том числе в отношении государственных инвестиций путем приведения в соответствие стратегий с имеющимися финансовыми и устойчивыми средствами, рекомендуя в этом отношении:

- устанавливать в годовом законе о бюджете однозначно и точно капитальные ассигнования, разделенные по программам, по областям, по административно-территориальным единицам и управляемые посредством Государственного казначейства;

- расширить действия Положения о проектах государственных капитальных инвестиций, утвержденного Постановлением Правительства № 1029 от 19.12.2013, касательно обоснования необходимости и эффективности затрат принятых проектов, независимо от источников финансирования, стоимости инвестиционных объектов и учреждений/ субъектов исполнителей;

2.4) Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для информирования и рекомендовать совместно с другими профильными парламентскими комиссиями инициировать заслушивание министерств и других центральных и местных органов о состоянии дел по управлению инвестиционными процессами, выявлению решений для пересмотра отраслевых/ зональных/ местных стратегий в зависимости от финансовых бюджетных средств.

3. Предупредить аудируемые субъекты, особенно Министерство окружающей среды, Министерство молодежи и спорта, Министерство внутренних дел и Министерство финансов, о невыполнении и/или формальном выполнении предыдущих требований и рекомендаций Счетной палаты.

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1-2.2 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 24 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, с информированием о принятых мерах один раз в полугодие.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

____________________

¹ ОМ № 237-240/864 от 31.12.2008.

² Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”, с последующими изменениями и дополнениями; Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

⁴ Государственной канцелярии; Министерству финансов; Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности; Министерству здравоохранения; Министерству регионального развития и строительства; Министерству окружающей среды; Министерству экономики; Министерству просвещения; Министерству юстиции; Министерству труда, социальной защиты и семьи; Министерству внутренних дел; Министерству культуры; Министерству молодежи и спорта; Национальному агентству по безопасности животных; Агентству земельных отношений и кадастра; Национальному бюро статистики; Высшему совету магистратуры; Академии наук Молдовы; Фонду социальных инвестиций Молдовы; Фонду Вызовы тысячелетия.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 41 от 28 октября 2015 г.

ОТЧЕТ

аудита эффективности “Отвечает ли база по принятию решений о выделении

бюджетных средств для государственных инвестиций критериям

по реализации стратегических приоритетов?”

Список аббревиатур

РЕЗЮМЕ

Публичные органы не обеспечили разработки и утверждения национальных, отраслевых и внутрисекторных стратегий развития, а также соответствующих планов действий в соответствии с передовыми международными практиками. Так, задачи из Стратегий и соответствующие действия не приоритезированы и не соотнесены с имеющимися бюджетными средствами. В результате предложения по инвестициям не связаны (четко/видимо) с существующими правительственными политиками и стратегиями.

Компетентные органы не демонстрируют, что владеют надлежащим контролем над своими программами развития, а расходы, в том числе инвестиционные, как правило, финансируются в режиме ad-hoc и несистемно.

ЦПО инициируют инвестиционные проекты в отсутствие технико-экономических обоснований, их влияния и без документированной уверенности по твердым обязательствам со стороны Правительства за устойчивую финансовую поддержку. В условиях системного кризиса стратегий, строго коррелированных с имеющимися финансовыми средствами, инвестиции не способствуют поддерживаемому финансово-экономическому развитию, а наоборот, требуют непроизводительной иммобилизации средств и расточительности.

Дефицит дополнительного и единого видения с измеряемыми задачами и устойчивой финансовой поддержкой привел к множеству ненадлежащих управленческих подходов и практик по государственным инвестициям, которые ни в коем случае не соответствуют принципам надлежащего управления и надлежащего финансового менеджмента. Вместе с тем эти системы менеджмента инвестиций, хотя и предназначены для внедрения инвестиций, не обеспечивают надлежащего мониторинга инвестиционного процесса и почти не ориентированы на оценку воздействия инвестиции. В результате неизвестно, если внедрение инвестиционной цели оправдало внесенные усилия (в том числе бюджетные).

МФ не обеспечило разработки/утверждения четких и исчерпывающих методологических норм по капитализации государственных инвестиций и учет их как у учредителя, так и на подведомственных предприятиях и публичных учреждениях. В результате ЦПО и МФ не располагают достоверной информацией о незавершенных инвестиционных проектах, а учетная стоимость завершенных объектов не отражает правильно произведенных инвестиций.

Установленные недостатки определены невнедрением публичными органами начиная с 26.11.2011 системы финансового менеджмента и контроля, а также игнорированием рекомендаций и требований, направленных Счетной палатой в результате предыдущих аудитов.

I. ЦЕЛИ АУДИТА

Инвестиции, особенно государственные, представляют собой ресурсы, предназначенные для развития экономического потенциала с социальным и финансовым воздействием. В то же время согласно требованиям финансового менеджмента, необходимо строго соблюдать определенные правила, связанные с инвестиционным процессом, и особенно, соблюдать критерии эффективности затрат и улучшать финансовую дисциплину со стратегическими приоритетами доступным и прозрачным образом.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке систем и практик, применяемых при инициировании и утверждении инвестиционных проектов на национальном уровне, определении эффективности управления финансовыми средствами и проверке соответствия институциональных решений с установленными критериями эффективности затрат и воздействия в соответствующей области.

Аудит оценил, если система финансового менеджмента в области государственных инвестиций, которая существует в рамках ЦПО, приравнена к передовым международным практикам и отвечает ли база по принятию решений о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций критериям по реализации стратегических приоритетов; определил причины, недостатки и отклонения от принципов надлежащего управления; в духе соблюдения финансовой дисциплины сформулировал рекомендации по улучшению управления соответствующими публичными средствами.

Исходя из того, что пересмотр и повышение эффективности менеджмента государственных инвестиций являются ключевым элементом в экономике страны, аудиторская миссия сконцентрировалась на определении соответствия того, что процессы по администрированию/ регламентированию/ мониторингу в профильных учреждениях внедряются в порядке, который обеспечивает эффективность управления публичными средствами, соответственно, экономическое и социальное воздействие. В этом отношении аудиторская миссия имела следующие задачи:

I. Предложения по бюджету для инвестиций соответствуют стратегическим приоритетам национального, отраслевого и регионального/местного развития?

II. Является ли функциональной и эффективной система взаимодействия процесса разработки политик в области инвестиций с бюджетным процессом?

III. База по принятию решений по продвижению инвестиционных проектов соответствует условиям результативности с установленным воздействием?

IV. Процесс осуществления мониторинга инвестиционных проектов обеспечивает экономичность, эффективность и результативность выделенных средств?

Вопросы аудита

С целью сбора достаточных, уместных и надежных аудиторских доказательств были сформулированы следующие вопросы аудита, более подробно разделенные на подцели аудита (указаны в приложении № 1 к настоящему Отчету):

1. Инвестиционные цели следуют из национальных стратегических целей?

2. Приоритетность и выделение бюджетных средств для инвестиций обеспечивает их непрерывность и соответствие с отраслевыми/региональными стратегиями?

3. Как обоснованы инвестиции?

4. Какие факторы приводят к затягиванию сроков выполнения инвестиций и увеличению стоимости и объема работ?

5. Каким образом осуществляется мониторинг процесса внедрения инвестиции?

6. Каким является воздействие инвестиции?

Ответив на эти вопросы, аудиторская группа определила причины, которые обусловили достижение низкоэффективных результатов, дала заинтересованным учреждениям соответствующие рекомендации таким образом, чтобы ликвидировать в будущем эти причины и однозначно способствовать эффективному управлению финансовыми средствами.

Ограничения аудита

Аудиторская миссия была реализована путем опроса 23 ЦПО, которые управляли публичными фондами для капитальных расходов, финансируемых из ГБ, из которых в 20 ЦПО был проведен сбор аудиторских доказательств.

Необходимо отметить, что аудиторская миссия ограничилась, в основном, проведением аудита процесса планирования и утверждения государственных инвестиций, оценкой соответствия установленного воздействия с фактически достигнутым (по инвестиционным объектам, сданным в эксплуатацию). Аудиторская миссия не проверяла процесса выполнения инвестиций, в качестве аудиторских доказательств по этому разделу послужили предыдущие отчеты Счетной палаты. Так, цель IV, вопросы 5 и 6 были адресованы лишь в некоторых случаях.

Критерии аудита

Учитывая незаменимость оценки эффективности, а также объективный, релевантный, разумный и достижимый характер, источниками критериев аудита послужили законодательные и нормативные акты, регламентирующие реализацию деятельности (полномочий и задач) органами центрального и местного публичного управления, стандарты и принятые меры, взятые обязательства относительно результативности, а также передовые международные практики, в том числе:

1) Закон № 181 от 25.07.2014¹ (ст.40 и ст.41);

2) Положение, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013²;

3) проект Инструкции по подготовке проектов в публичном секторе (разработанный при поддержке ВБ);

4) национальные и отраслевые стратегии с соответствующими планами действий;

5) передовая практика инвестиционной системы Финляндии и обобщенный опыт стран членов OECD.

Аудит был проведен в соответствии с международными стандартами аудита³ (ISSAI 100, ISSAI 400), а также Пособием по аудиту эффективности.

При осуществлении этого аудита деятельность аудиторской группы направлялась зарубежными экспертами в рамках Проекта Twinning “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

Область применения и методология аудита подробно описаны в приложении № 1 к настоящему Отчету.

____________________

¹ Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее – Закон № 181 от 25.07.2014).

² Положение о проектах государственных капитальных инвестиций, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013 (далее – Положение, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013).

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководства по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

II. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Эффективность использования финансовых средств в государственных инвестициях является вызовом для всех стран, в том числе для развитых и с передовой демократической системой, в особенности для Республики Молдова.

Вызовы/проблемы по администрированию инвестиционного процесса могут компрометировать многими различными способами инвестиционную цель. Они включают слабый потенциал по выявлению стратегических видений развития и отсутствие устойчивого плана развития. Кроме того, без эффективного менеджмента инвестиций даже и наиболее жизнеспособные инвестиции могут быть скомпрометированы. Также несоответствующее взаимодействие с местными публичными органами или другими сторонами, вовлеченными в инвестиционный процесс, могут подорвать инвестиционный проект. Часто слабые навыки, связанные со всем циклом внедрения инвестиций, могут нарушить процесс подготовки и исполнения инвестиции.

Инвестиционные решения имеют, как правило, политическое и/или административное значение, они принимаются произвольно и, соответственно, получаемые средства не приводят к соответствующему воздействию. Общим недостатком является установление критериев эффективности инвестиции, что делает сложным использование различных инструментов оценки. Также различные правила нормативной базы, а именно бюджетной и бухгалтерской, могут привести к выбору неоптимальных инвестиций.

Нестабильность нормативной и институциональной базы, как правило, препятствует принятию ряду долгосрочных решений. Закупки в рамках инвестиционного процесса подвергаются рискам, присущим мошенничеству и коррупции. Опыт свидетельствует, что интересы типа lobby часто противоречат экономическим интересам, а воздействие с самого начала является обратным.

Цели этого Отчета заключаются в подтверждении того, если инвестиционные программы составлены в соответствии с реальными потребностями, путем эффективных затрат и прозрачности для гарантирования уверенности граждан в том, что их взгляды были приняты во внимание.

В свою очередь, база по принятию решений должна обеспечить разработку методологии по анализу вызовов/проблем и определению различных вариантов их решения, которая послужит пособием при разработке конечных инвестиционных решений в условиях наличия 2 компонентов: i) перечня вызовов/проблем по администрированию инвестиционной среды и ii) вариантов/решений, которые будут способствовать принятию решений на национальном и отраслевом уровне.

Предпосылками администрирования инвестиционного процесса являются:

1) видение/ национальная стратегия развития, утвержденная на долгосрочный период, которая учтет многомерные вызовы;

2) регулирующая база, принципы и процесс, которые должны поощрять устойчивое и доступное развитие, менеджмент и восстановление инфраструктуры;

3) процесс менеджмента инвестиционных проектов, который должен быть сосредоточен на пользователе; быть выбран на основании углубленных консультаций, структурных обязательств и доступа к информации; быть направлен на потребности пользователя/ бенефициара;

4) координирование между различными уровнями управления в четких условиях и основанных на правилах и эффективности. Координирование внутри различных уровней юрисдикции должно балансироваться между отраслевыми видениями и общими интересами;

5) навыки и соответствующие процедуры для обеспечения неукоснительного гарантирования проектов, доступности, эффективности и прозрачности;

6) оценка проектов, базирующаяся на данных, с обеспечением балансировки между эффективностью и процедурами;

7) инвестиционная система, которая обеспечит акцент на эффективности в течение всего периода деятельности/жизни проекта;

8) план деятельности по борьбе с коррупцией на любом этапе инвестиционного процесса, повышение неподкупности и укрепление антикоррупционных механизмов;

9) выбор порядка внедрения инвестиции должен включать политические, отраслевые и стратегические аспекты.

Инвестиции являются краеугольным камнем для экономической мощи страны, которые имеют прямое воздействие на человеческое развитие, социальные инклузии, устойчивость окружающей среды, это одинаково важно как для Правительства, так и для граждан. Для правительств всего мира и граждан, которых они представляют, имеет значение развитая инфраструктура, которая обеспечит качественное оказание публичных услуг – на транспорте, в образовании, здравоохранении, культуре, а также в других областях, влияющих на жизнь граждан.

Под надлежащим управлением инвестиционным процессом понимается институциональная, процедурная база для принятия решений и инструменты, связанные с образцовым управлением, используемым правительственными структурами для предоставления общественности и публичному сектору инвестиционных объектов. В результате, это относится как к взаимодействию между публичными учреждениями, так и к синхронизации с частным сектором, бенефициарами и гражданами, покрывая весь инвестиционный цикл, наибольшая деятельность приходится на этап планирования и принятия решений по внедрению проектов.

Источниками финансирования большинства проектов государственных инвестиций являются государственный бюджет и внешние источники. Согласно положениям законов о бюджете на 2011-2014 годы, были утверждены следующие ассигнования для инвестиционных объектов:

Институциональная база управления государственными инвестициями включает Правительство – ответственное за определение приоритетов управления и обеспечения финансовыми ресурсами для внедрения соответствующих политик; ГК – ответственная за координирование процесса стратегического планирования; ЦПО – ответственные за разработку отраслевых стратегий и управление средствами, выделенными в соответствии с утвержденными правительственными приоритетами; МФ – ответственно за разработку СПБ и годовых законов о бюджете. Более подробные полномочия центральных и местных публичных органов в инвестиционной области изложены в приложении № 2 к Отчету аудита.

В настоящем Отчете отражены основные констатации и выводы аудита, считая их релевантными для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, отраслевых министерств, других публичных органов и др.). Вместе с тем формирование общей картины относительно недостатков в процессе государственных инвестиций позволит повысить ответственность участвующих в этом процессе сторон, выявить дополнительные рычаги, которые облегчат и повысят эффективность рационального использования выделенных в этой области финансовых средств с целью принятия/осуществления воздействия и получения дополнительной выгоды.

III. ОБОБЩЕНИЕ КОНСТАТАЦИЙ

Отмечается, что выделение и использование средств для инвестиций не базируется на дополнительном наборе системно составленных положений. Проведенные аудиторской группой оценки установили множество недостатков в системе финансового менеджмента государственных инвестиций, особенно связанного с этапом планирования инвестиций, выделенные финансовые средства не были ориентированы на результативность и воздействие.

В результате осуществленных аудиторских действий были выявлены слабые пункты, которые обусловили существенные препятствия в реализации принципов эффективности и результативности, таким образом, выделенные средства не способствовали достижению ряда стратегических целей.

Так,

1) отсутствие стратегического видения развития страны в существующих условиях, а также невыявление и, соответственно, несоотнесение национальных/отраслевых приоритетов с имеющимися материальными/финансовыми ресурсами генерировало “инфляцию” разбросанных отраслевых/секторных стратегий и неустойчивых с финансовой точки зрения;

2) аналогичная ситуация отмечается и на местном уровне, где только 1% из всех населенных пунктов имеют обновленные градостроительные планы, а стратегии социально-экономического развития содержат общие положения (намерения), которые не имеют в основе необходимые ресурсы и параметры воздействия;

3) отсутствуют надлежащие планы действий по реализации принятых стратегий, которые исчерпывающе указали бы на конкретные меры, которые должны быть приняты для выполнения стратегических задач, органы и субъекты, ответственные за внедрение этих мер, разграничили операционные действия (текущие) от целей развития (инвестиционных), оценили бы необходимые ресурсы (включая финансовые) для реализации этих мер;

4) не существует комплексной и качественной оценки потребностей для реализации задач, установленных в утвержденных стратегиях, в том числе инвестиционных; отсутствуют надлежащие критерии по определению приоритетов удовлетворения инвестиционных потребностей;

5) в результате незатребования Правительством, ГК и МФ соблюдения ЦПО положений стратегий, утвержденных ПП № 1402 от 30.12.2005⁴ и ПП № 573 от 06.08.2013⁵, не были приняты меры по повышению эффективности использования выделенных финансовых средств, в том числе для государственных инвестиций, и внедрению соответствующей системы годовой отчетности;

6) не были зарегистрированы реальные действия (как со стороны Правительства, ГК и МФ, так и со стороны ЦПО) по укреплению потенциала подразделений с полномочиями стратегического планирования и бюджетного планирования в отношении анализа вариантов/сценариев, а также оценки воздействия (экономического, финансового и социального) утвержденных политик;

7) ЦПО демонстрируют непозволительную задержку внедрения Закона о государственном внутреннем финансовом контроле спустя 5 лет после его принятия и через 4 года с введения его в действие;

8) в рамках подразделений по внедрению проектов (финансируемых за счет внешних источников) по отношению с публичными учреждениями (финансируемыми за счет основного компонента бюджета), существуют особые/параллельные системы финансового менеджмента, в том числе в области государственных инвестиций, оплаты труда и отчетности публичных расходов, что не обеспечивает однородную систему администрирования, а также не приводит к перенятию ЦПО международного опыта в области финансового менеджмента;

9) разработанные и утвержденные нормативные акты по инвестиционному процессу (Положение, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013) значительно ограничивают действие его требований, что опять приводит к формированию множества параллельных систем инвестиционного процесса;

10) отсутствует четкая/видимая связь между существующими правительственными политиками и стратегиями, СПБ и бюджетными ассигнованиями, утвержденными годовым законом о бюджете;

11) предложения по проектам и инвестиционным объектам не подвергаются предварительной оценке, с технико-экономическим обоснованием и воздействием, которые обеспечат проверку приемлемости предложений по проектам для последующего развития с целью уклонения от расходов для составления ряда низкокачественных проектов;

12) бесконечный инвестиционный процесс, будучи не приведенным в соответствие с имеющимися средствами, увеличивает явление растраты публичных средств и, соответственно, не соответствует требованиям, связанным с измеряемыми результатами, соотнесенными с эффективными расходами; МФ не приняло должных мер для обеспечения финансирования только инвестиционных объектов, которые имеют обоснование эффективных затрат;

13) отсутствие полной информации о начатых и незавершенных до настоящего времени инвестиционных объектах, необходимых процессу определения приоритетов инвестиционных объектов, является следствием несоблюдения МФ предыдущих рекомендаций Счетной палаты по разработке общей/совместной базы данных по инвестиционным объектам (незавершенным; имеющим высокий уровень завершения; завершенным; потребности в новых объектах и др.);

14) в результате отсутствия почти во всех ЦПО оценок воздействия инвестиционного объекта невозможно отметить, если эти инвестиции генерируют дополнительную выгоду и эффективность в деятельности ЦПО и подведомственных учреждений/предприятий;

15) отсутствие четких технических регламентов для финансового и бухгалтерского персонала приводит к ненадлежащему планированию и разграничению расходов, связанных с текущим содержанием, текущим ремонтом, капитальным ремонтом и реконструкцией: дорог, внешних сетей воды, канализации, газа, тепловой и электрической энергии и др.;

16) различный учет и отчетность капитальных расходов в зависимости от источников финансирования инвестиций (внутренние или внешние) являются следствием ненадлежащих требований МФ, а некапитализация этих расходов связана с отсутствием четких требований касательно этого;

17) учет государственных инвестиций на предприятиях и в других учреждениях, находящихся на самоуправлении, является ненадлежащим;

18) требования и рекомендации Счетной палаты выполняются формально и/или игнорируются.

____________________

⁴ Стратегия реформы центрального публичного управления в Республике Молдова, утвержденная ПП № 1402 от 30.12.2005 (далее – Стратегия, утвержденная ПП № 1402 от 30.12.2005).

⁵ Стратегия развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, утвержденная ПП № 573 от 06.08.2013 (далее – Стратегия, утвержденная ПП № 573 от 06.08.2013).

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ

С целью улучшения ситуации, сложившейся в аудируемой области, настоящая аудиторская миссия настаивает на незамедлительных действиях, соответственно, рекомендует компетентным органам однозначно внедрить строгие меры по приведению в соответствие в этом отношении инвестиционного и финансового менеджмента к единодушно признанным пруденциальным правилам.

Рекомендуется

Государственной канцелярии

1) организовать с помощью и посредством Академии публичного управления программы обучения/усовершенствования персонала подразделений бюджета и стратегического анализа/планирования с целью развития компетенций по соотнесению документов стратегического планирования и отраслевых стратегий расходов с имеющимися бюджетными средствами;

2) инициировать совместно с МВД и ММС пересмотр ПП № 1376 от 18.11.2003⁶ и ПП № 916 от 30.09.2010⁷ относительно передачи на баланс /в пользование Национальному олимпийскому комитету здания по ул.Пушкина, 11 (мун.Кишинэу) и имущества лагеря отдыха из с.Ромэнешть (р-на Стрэшень) с целью указания ЦПО, ответственного за учет находящегося в государственной собственности соответствующего имущества;

Государственной канцелярии, министерствам и другим аудируемым центральным публичным органам

3) пересмотреть национальные/ отраслевые/ межсекторные/ зональные стратегии путем установления четких принципов по определению приоритетов /соответствия целей и политик с имеющимися финансовыми средствами;

4) (пере)оценить и исчерпывающе обосновать потребности, в том числе инвестиционные для реализации утвержденных национальных/ отраслевых/ межсекторных/ зональных политик и стратегий;

5) пересмотреть планы действий по реализации национальных/ отраслевых/ межсекторных/ зональных стратегий, обеспечив точное выполнение Правил, утвержденных ПП № 33 от 11.01.2007⁸, а также конкретно/точно указать мероприятия, соответственно, разделить их на операционные/текущие и развития/инвестиционные;

6) незамедлительно организовать в рамках ЦПО и подведомственных субъектов системы финансового менеджмента и внутреннего контроля⁹, относящиеся к инвестиционному процессу, которые обеспечат соблюдение принципов экономичности, эффективности, прозрачности, законности и соответствия, обеспечив:

• повествовательное и графическое описание инвестиционного процесса;

• выявление, оценку, регистрацию и системный мониторинг рисков, которые могут повлиять на инвестиционный процесс;

• установление единицы (подразделения)/ должности/ лица, ответственного за учет, обоснование, управление и анализ воздействия инвестиционных объектов, бенефициарами которых являются ЦПО и подведомственные субъекты;

• исчерпывающее регламентирование и разделение ответственности в рамках инвестиционного процесса между ЦПО, бенефициарами государственных инвестиций и ПВП;

• функциональное и/или организационное разграничение (путем разделения) деятельности по бухгалтерскому учету с деятельностью по анализу и составлению бюджета;

7) принять меры по интегрированию и унификации финансового менеджмента в рамках подразделений по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, и органов публичного управления;

8) осуществить изучение воздействия инвестиционных объектов, сданных в эксплуатацию за период 2011-2014 гг., сравнить полученные результаты с запланированными на этапе инициирования инвестиции с определением причин выявленных отклонений;

9) провести исчерпывающую инвентаризацию всего имущества публичной собственности, в том числе сформированного в результате государственных инвестиций (из управления публичных учреждений, находящихся на самоуправлении, государственных предприятий и экономических агентов с мажоритарной долей государственного капитала) с обеспечением одинакового и соответствующего учета находящегося в управлении имущества как у субъектов, так и у их учредителей (ЦПО);

10) определить порядок последующего использования начатых и незавершенных инвестиций, а также необходимость их завершения;

11) создать систему/базу данных по государственным инвестициям в аспекте бенефициаров и инвестиционных объектов, которая указывала бы на динамику финансирования/выполнения в целом, сметную стоимость, источники финансирования, период инициирования финансирования, объемы выполненных работ, размер зарегистрированных задолженностей, период завершения и сдачи в эксплуатацию, показатели эффективности и др.;

12) обеспечить отражение в отчетности по капитальным расходам только затраты, приводящие к увеличению стоимости капитальных активов публичной собственности, а также отражение на фактические расходы реальной стоимости средств, использованных для капитальных расходов публичными учреждениями, находящимися на самоуправлении, государственными предприятиями и экономическими агентами с мажоритарной долей государственного капитала, обеспечив в этом отношении представление ими соответствующих финансовых отчетов;

Министерству финансов

13) инициировать обновление Положения, утвержденного ПП № 1029 от 19.12.2013, путем расширения действия требований по обоснованию необходимости и эффективности затрат принятых проектов, независимо от источников финансирования, стоимости инвестиционных объектов и учреждений/субъектов исполнителей;

14) включать в проект годового закона о бюджете только предложения по инвестиционным объектам, которые обоснованы в соответствии с принципами эффективности, эффективных затрат, устойчивости и обеспечения, независимо от даты их начала;

15) разработать и утвердить методологическую базу по капитализации (регистрации повышения стоимости капитальных активов) расходов, понесенных на государственные инвестиции (финансируемые из ГБ, а также из других бюджетов/источников финансирования), как для публичных учреждений, находящихся на самоуправлении, государственных предприятий и экономических агентов с мажоритарной долей государственного капитала, так и для учредителей (ЦПО);

Министерству регионального развития и строительства

16) разработать и утвердить технические регламенты, которые бы точно указывали тип работ, связанных с текущим содержанием, текущим ремонтом, капитальным ремонтом и реконструкцией: дорог, внешних сетей воды, канализации, газа, тепловой и электрической энергии и др., необходимых для правильного планирования и отчетности инвестиционных расходов¹⁰.

____________________

⁶ ПП № 1376 от 18.11.2003 “О передаче некоторых зданий”.

⁷ ПП № 916 от 30.09.2010 “О передаче недвижимости”.

⁸ Правила разработки и единые требования к документам политик, утвержденные ПП № 33 от 11.01.2007.

⁹ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010).

¹⁰ Приказ министра финансов № 91 от 20.10.2008 “О бюджетной классификации” (далее – Приказ МФ № 91 от 20.10.2008); Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (далее – Инструкция № 93 от 19.07.2010).

V. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

5.1. Внедрение системы финансового менеджмента и контроля в области государственных инвестиций

Несмотря на то, что публичные органы должны применять начиная с 26.11.2011 систему финансового менеджмента и контроля, все аудируемые ЦПО в настоящее время находятся лишь на начальной стадии его введения в область государственных инвестиций, что свидетельствует о необходимости ускорения данного процесса.

Согласно правовой/нормативной¹¹ базе, руководство ЦПО ответственно за внедрение системы финансового менеджмента и контроля, оценку его функциональности, а также определение степени ее соответствия с нормативной базой в данной области. Аудитом установлено, что хотя ЦПО начали осуществлять определенные действия по внедрению Закона № 229 от 23.09.2010, они не описали (в графической и повествовательной форме) всех рабочих процессов, не завершена формализация процедур внутреннего контроля, что может повлиять на надлежащее функционирование ЦПО, а также качественное оказание публичных услуг. Например, МВД предусмотрело описать процессы лишь во II полугодии текущего года. В другом случае, хотя МОС (25.10.2013) сформировало рабочую группу по внедрению системы финансового менеджмента и контроля, она практически не действовала. Вместе с тем, несмотря на то, что МОС представило (1.12.2014) Счетной палате регистр рисков для 4 управлений, по запросу аудиторской миссии был представлен регистр рисков только одного управления, что свидетельствует о том, что для ЦПО внедрение Закона № 229 от 23.09.2010 не является приоритетом в их деятельности.

Следует отметить, что только 3 ЦПО (МСХПП, МЭк, МЗ) из 20 проверенных ЦПО описали/регламентировали рабочие процессы по: разработке СПБ; разработке и представлению предложений к проекту государственного бюджета; разработке и утверждению смет расходов и планов финансирования, а также их изменений. Вместе с тем лишь МЭк описало инвестиционный процесс, но он не мог быть протестирован по причине того, что в период 2011-2014 годов МЭк осуществляло инвестиции только в энергетическом секторе посредством ПВП.

Хотя некоторые ЦПО описали множество рабочих процессов (особенно из области финансово-бухгалтерской деятельности и закупок), они осуществляются отдельно каждым подразделением особо, так отсутствует исчерпывающее описание процессов, которые вовлекают больше подразделений. Также ЦПО не имеют регистра описанных процессов.

Большинство ЦПО не располагают регистром рисков, в других ЦПО регистр рисков существует на уровне управлений, отсутствуя на уровне учреждения. Вместе с тем в существующем регистре рисков не указаны риски по инвестиционному процессу, имеются только общие риски финансирования деятельности ЦПО. Также не указан и не управляется риск мошенничества, как в рамках текущей деятельности, так и в рамках инвестиционного процесса. Только МРРС указало, что управление риском мошенничества в рамках инвестиционного процесса осуществляется путем контроля объема выполненных работ и используемых на эти цели строительных материалов.

Аудитом установлено, что ДПУ представляет предложения к бюджету и отчеты об исполнении бюджета непосредственно МФ, а МЮ (как вышестоящий орган) не владеет соответствующей информацией по этому разделу, что свидетельствует об отсутствии необходимого контроля над ДПУ со стороны МЮ. Эта ситуация мотивирована положениями ст.7 и ст.9 Закона № 1036 от 17.12.1996¹². Управление экономики и финансов МФ также не имеет предложений по инвестициям, поступающих от подведомственных субъектов, которые направляются отраслевым управлениям МФ.

Непоследовательное внедрение Закона о государственном внутреннем финансовом контроле спустя 5 лет после его принятия и через 4 года с даты введения его в действие связано и с невовлечением или отсутствием интереса топ-менеджеров ЦПО, которые напрямую ответственны за внедрение этого закона.

Подцель I: Предложения по бюджету для инвестиций соответствуют стратегическим приоритетам национального, отраслевого и регионального/местного развития?

5.1.1. Имеются национальные и отраслевые стратегии, а также соответствующие инвестиционные планы?

Для продвижения новой модели экономического роста в Республике Молдова была разработана и утверждена Национальная стратегия развития¹³: 8 решений для экономического роста и сокращения уровня бедности. Стратегия представляет 8 приоритетных областей¹⁴ для реформирования и развития, в том числе образование, дороги, финансы/банки, деловой климат, энергоэффективность, пенсии, юстиция, сельское развитие. Другие области, какими являются охрана окружающей среды, водоснабжение и канализация, охрана здоровья, социальная защита, культура, занятость рабочей силы, охрана общественного порядка не были включены в национальные приоритеты. Тем не менее для этих областей существуют отраслевые стратегии¹⁵ и им выделяются значительные инвестиционные финансовые средства.

Стратегия “Молдова-2020” предусматривает, что будет “внедрена путем актуализации уже существующего Консолидированного плана действий¹⁶, который включает сам по себе мероприятия из Программы деятельности Правительства, из других национальных документов и стратегического планирования”. В этом контексте аудит отмечает отсутствие в настоящее время одного (многих) плана(-ов) действий, которые указывали бы, какие конкретные действия должны быть предприняты для реализации Стратегии “Молдова-2020” и других отраслевых стратегий, а также органы и учреждения, ответственные за внедрение этих мероприятий; разграничили бы операционные (текущие) мероприятия от мероприятий по развитию (инвестиционные); оценили бы необходимые ресурсы (включая финансовые) для реализации этих мероприятий. Несмотря на то, что некоторые отраслевые стратегии имеют планы действий, часто они слишком общие и/или не содержат оценку финансовых потребностей для их внедрения. Вместе с тем, учитывая существующие бюджетные лимиты, ни один план действий, изученный аудитом, не содержит критерии по определению их приоритетности.

МРРС отметило, что в основе разработки этих документов политик находятся правила разработки и единые требования к документам политик¹⁷, которые не предусматривают структурирование плана мероприятий согласно ранее указанному. По этим мотивам данные пробелы специфичны всем органам, которые разрабатывают документы политик.

Согласно информации, предоставленной МСХПП, до июня 2015 года не был разработан План мероприятий по внедрению Национальной стратегии сельскохозяйственного и сельского развития на 2014-2020 годы (утвержденной в июне 2014 года), он находится в процессе согласования. Также согласно этой Стратегии (таблицы № 9 и № 10), инвестиции, необходимые для ее внедрения, оценены на сумму примерно 38,0 миллиардов леев, а соответствующие субсидии – около 11,4 миллиардов леев. Очевиден факт, что ГБ не может обеспечить это финансирование, что свидетельствует с самого начала о несоотнесении этой Стратегии с имеющимися в бюджете средствами.

Аналогичная ситуация установлена и при внедрении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы¹⁸ и соответствующего Плана действий¹⁹. Так, для реформирования юстиции была оценена потребность примерно в 2,0 миллиардах леев, которые не были распределены по годам и поэтому невозможно проследить за порядком отражения их в СПБ и в годовых законах о бюджете. Также в Плане мероприятий на 2004-2020 годы по реализации Концепции реформирования пенитенциарной системы²⁰ указаны конкретные объекты инвестиций, а не указаны средства, необходимые для их реализации.

Среди аудируемых субъектов не располагают отраслевыми стратегиями НБС и АЗОК. ММС не имеет стратегию в области спорта (находится в процессе разработки), а Национальная стратегия развития молодежного сектора 2020 и соответствующий План действий были утверждены 10.12.2014²¹.

В результате отсутствия надлежащих планов действий и оценки потребностей по их реализации ЦПО (за исключением НФРР) не разработали и соответствующие инвестиционные планы. Необходимо отметить, что в рамках НФРР инвестиционные планы (разработанные на основании ЕПД, утвержденного Правительством) утверждаются ежегодно НСКРР.

Причиной описанной ситуации некоторые ЦПО называют частые изменения законодательной базы и нестабильность правительственных политик; отсутствие действий со стороны Правительства и МФ по укреплению навыков подразделений с полномочиями стратегического и бюджетного планирования в отношении анализа вариантов/сценариев и оценки воздействия (экономического, финансового и социального); отсутствие функций с соответствующими компетенциями; отсутствие квалифицированного персонала в данной области. Вместе с тем аудит отмечает недостаточный контроль ГК за обеспечением согласования между национальными приоритетами, отраслевыми стратегиями, СПБ (отраслевыми стратегиями расходов) и бюджетными ассигнованиями. В результате в нарушение правительственных решений и духа системы менеджмента публичных финансов профильные учреждения управляют выделенными из ГБ средствами и публичным имуществом, не координируя их с установленными показателями эффективности затрат, результативности и действенности, даже если с 2014 года составляют бюджет на основании программ и эффективности.

5.1.2. Существует оценка потребностей ЦПО для реализации своих задач и целей?

Несмотря на то, что ЦПО ответственны за обеспечение эффективной деятельности в управляемых областях и должны знать соответствующие потребности, в настоящее время они не располагают процедурой/методологией по оценке потребностей для реализации целей деятельности и соответствующих политик, в том числе инвестиционных потребностей.

В нарушение правительственных решений и духа системы менеджмента публичных финансов ЦПО (как главные распорядители) не соблюдали положения Стратегий, утвержденных ПП № 1402 от 30.12.2005 и ПП № 573 от 6.08.2013, по пунктуальной реализации мероприятий по повышению эффективности использования выделенных финансовых средств, в том числе для инвестиций и внедрения соответствующей системы годовой отчетности. Следует отметить, что согласно информации МФ номинальные затраты для существующих политик составляют примерно 97% от расходов на среднесрочный период.

Аудит отмечает, что в Сборнике методологических указаний по разработке, утверждению и изменению бюджета²² не указан порядок оценки потребностей для реализации задач, взятых Правительством/ЦПО, а также порядок соотнесения потребностей с имеющимися финансовыми средствами. Более того, и ЦПО не имеют соответствующие утвержденные положения. В результате ЦПО не располагают соответствующими обоснованиями относительно стоимости внедрения утвержденных планов действий для осуществления различных стратегий.

Согласно представленной информации, МФ выявляет инвестиционные потребности на основании следующих критериев: (i) улучшение условий труда персонала, (ii) улучшение и облегчение процесса предоставления публичных услуг и (iii) более быстрый доступ лиц к публичным услугам. Все же эти критерии не установлены нормативным актом и не подтверждены существующими нормативами.

В другом случае, Приказом № 9 от 23.01.2013 МОС утвердило Положение об организации процесса бюджетного планирования в рамках министерства, однако большинство предписаний этого Положения не соблюдались (отсутствуют подтверждения в этом отношении). Например, не указаны менее приоритетные программы и с более высоким уровнем приоритетности (п.19 Положения). Это Положение также не указывает на порядок оценки потребностей. Согласно представленным объяснениям, МОС не располагает процедурой/методологией по оценке потребностей, в том числе инвестиционных, а оценка затрат и предложений для финансирования деятельности была осуществлена национальными и международными экспертами, которые оказали поддержку при разработке стратегий, но они не были представлены министерству. Тем не менее оцененные потребности, включенные в стратегические документы (стратегию по воде и канализации 2014-2028), включены впоследствии в СПБ.

При отсутствии методологии по планированию бюджета Постановлением ВСМ № 109/3 от 28.01.2014 была утверждена Методология планирования бюджета судебных инстанций, которая предусматривает процедуру и этапы планирования, а также стороны, вовлекаемые в процесс планирования, однако точно не указан порядок исчисления стоимости рассмотрения одного гражданского, уголовного дела и правонарушения, используемой при составлении бюджета эффективности судов. Аудитом также установлено, что ВСМ, МЮ и МФ не располагают минимальными техническими нормативами, необходимыми для обеспечения функциональности судебной системы. Что касается планирования инвестиций и капитального ремонта специфической методологии для этой процедуры в настоящий момент не существует (ВСМ должен создать рабочую группу для ее разработки).

Для проектов, финансируемых из внешних источников, оценка потребностей в инвестициях осуществляется согласно процедурам, установленным в Положении, утвержденном ПП № 12 от 19.01.2010²³. В результате ПВП, ФСИМ, ФИТ не проводят оценку потребностей, а внедряют изложенные между Правительством и донорами положения, согласно договорам на основании запросов ЦПО. В рамках НФРР оценка потребностей в инвестициях производится на основании предложений, направленных ОМПУ и АРР в рамках Обращения по предложениям к проектам²⁴, которые впоследствии включаются в ЕПД (утвержденный Правительством).

В период 2011-2014 годов большинство ЦПО указали, что осуществили оценку потребностей в рамках разработки СПБ и/или проектов годовых законов о бюджете.

____________________

¹¹ Закон № 229 от 23.09.2010; Приказ министра финансов № 49 от 26.04.2012 “Об утверждении Регламента оценки, отчетности системы финансового менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении”.

¹² Закон о пенитенциарной системе № 1036 от 17.12.1996.

¹³ Национальная стратегия развития “Молдова-2020”, утвержденная Законом № 166 от 11.07.2012 (далее – Стратегия “Молдова-2020”).

¹⁴ 1) Приведение системы образования в соответствие с требованиями рынка труда в целях повышения производительности рабочей силы и увеличения уровня занятости в экономике; 2) увеличение публичных инвестиций в дорожную инфраструктуру национального и местного значения в целях сокращения транспортных расходов и увеличения скорости доступа; 3) сокращение затрат на финансирование за счет увеличения конкуренции в финансовом секторе и разработки инструментов управления рисками; 4) улучшение делового климата, продвижение конкурентной политики, оптимизация нормативно-правовой базы и применение информационных технологий в сфере публичных услуг, предназначенных деловым кругам и гражданам; 5) снижение энергопотребления путем повышения энергоэффективности и использования возобновляемых источников энергии; 6) обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы в целях гарантирования адекватного уровня замены заработной платы; 7) повышение качества и эффективности правосудия и борьба с коррупцией в целях обеспечения равного доступа всех граждан к общественным благам; 8) повышение конкурентоспособности агропродовольственной продукции и устойчивое сельское развитие.

¹⁵ Стратегия окружающей среды на 2014-2023 годы и План действий по ее внедрению, утвержденные ПП № 301 от 24.04.2014; Стратегия водоснабжения и санитации (2014-2028 гг.), утвержденная ПП № 199 от 20.03.2014; Национальная стратегия “Национальная политика в области здоровья на 2007-2021 годы”, утвержденная ПП № 886 от 06.08.2007; Национальная стратегия о политиках занятости рабочей силы на 2007-2015 годы, утвержденная ПП № 605 от 31.05.2007; Стратегия социальной интеграции лиц с ограниченными возможностями на 2010-2013 годы, утвержденная Законом № 169-XVIII от 09.07.2010; Стратегия развития культуры “Культура 2020” и План мероприятий по ее реализации, утвержденные ПП № 271 от 09.04.2014; Стратегия национальной безопасности Республики Молдова, утвержденная Постановлением Парламента № 153 от 15.07.2011 и др.

¹⁶ Консолидированный план действий является единой базой планирования, мониторинга и отчетности для всех органов центрального публичного управления.

¹⁷ ПП № 33 от 11.01.2007 “О правилах разработки и единых требованиях к документам политик”.

¹⁸ Закон № 231 от 25.11.2011 об утверждении Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы.

¹⁹ План действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденный Постановлением Парламента № 6 от 16.02.2012.

²⁰ ПП № 1624 от 31.12.2003 “Об утверждении Концепции реформирования пенитенциарной системы и Плана мероприятий на 2004-2020 годы по реализации Концепции реформирования пенитенциарной системы”.

²¹ ПП № 1006 от 10.12.2014 “Об утверждении Национальной стратегии развития молодежного сектора 2020 и Плана действий по ее реализации”.

²² Утвержден Приказом министра финансов № 191 от 31.12.2014 (не опубликован).

²³ Положение об институциональной базе и механизме координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными донорскими организациями и странами-донорами, утвержденное ПП № 12 от 19.01.2010 (далее – Положение, утвержденное ПП № 12 от 19.01.2010), аннулировано ПП № 561 от 19.08.2015.

²⁴ Организовано в соответствии с положениями Инструкции пользователя, утвержденной НСКРР Решением № 4/12 от 23.02.2012.

Подцель II: Является ли функциональной и эффективной система взаимодействия процесса разработки политик в области инвестиций с бюджетным процессом?

Процесс планирования и составления бюджета по инвестициям должен быть составной частью СПБ, который, в свою очередь, обеспечивает внедрение мероприятий, связанных с утвержденными правительственными политиками и стратегиями. СПБ является инструментом стратегического планирования национального публичного бюджета, который устанавливает задачи налогово-бюджетной политики на среднесрочный период и определяет базу ресурсов и публичных расходов на соответствующие годы (в том числе лимиты расходов по центральным публичным органам). Участниками разработки СПБ являются: ГК, МФ, МЭк, ЦПО и другие публичные органы. Разработка СПБ должна обеспечить оценку финансовых средств, необходимых для внедрения соответствующих мероприятий, а в случае, когда эти финансовые средства превышают бюджетные ассигнования, на основании ряда четких критериев должны быть установлены приоритетные мероприятия, которые могут быть обеспечены финансовыми средствами, а также мероприятия, которые могут финансироваться внешними донорами. МФ и МЭк должны оказывать необходимую помощь ЦПО и ОМПУ и давать указания о порядке принятия и представления компонентов СПБ.

В Стратегии “Молдова 2020” указывается, что в контексте СПБ 2013–2015 как ГК, так и МФ введут механизм анализа и формулирования комментариев с целью обеспечения соотнесения министерских предложений по отраслевым планам расходов и бюджетам на основании программ с приоритетами, предусмотренными в Стратегии и действиях, указанных в Консолидированном плане действий. Важной работой, которая будет учтена, является обеспечение гармонизации показателей из Стратегии “Молдова 2020”, отраслевых планов расходов и бюджетов на основании программ.

Согласно положениям Стратегии “Молдова 2020”, ГК является основным учреждением, ответственным за координацию, мониторинг и оценку этой стратегии. ГК должна обеспечить переложение приоритетов, предусмотренных в стратегии, в Консолидированный план действий, надлежащее представление всеми отраслевыми министерствами и другими учреждениями информации для системы онлайн по мониторингу и своевременное представление отчетов о прогрессе Парламенту, Правительству, ММКСП и Национальному совету участия, а также внешним заинтересованным сторонам.

Подразделения по анализу, мониторингу и оценке государственных политик в рамках министерств должны обеспечить интегрирование мероприятий для внедрения Стратегии “Молдова 2020” в годовой цикл стратегического планирования. Также как и в случае всех мероприятий из Консолидированного плана действий, идентифицированная деятельность для внедрения Стратегии будет указана, фиксирована по времени с указанием учреждений публичной власти, ответственных за их реализацию.

5.2.1. Существует ли методологическая база по критериям приоритетности инвестиций на уровне Республики?

Исходя из Стратегии “Молдова 2020”, СПБ является базой, посредством которой будут определена приоритетность мероприятия из Стратегии (которые требуют финансирования) и их финансирование. Общее установление приоритетов в СПБ, разработка отраслевых планов расходов и планирование бюджетов на основании программ – во всех этих процессах должны учитываться приоритеты, предусмотренные в Стратегии “Молдова 2020”. Основные показатели из Стратегии должны быть отражены в бюджетах на основании программ и в отраслевых планах расходов. Ответственность за обеспечение этой синхронности возложена на МФ при сотрудничестве с ГК.

СПБ на период 2011-2013 годов был утвержден решением Коллегии МФ от 25.08.2011, на 2012-2014 годы – Распоряжением Правительства № 129-d от 29.12.2011, а на период 2013-2015 годов СПБ вообще не был представлен Правительству и, соответственно, не был утвержден (в результате запоздания при согласовании актуализированных оценок макроэкономических показателей с внешними партнерами по развитию и принятия решений относительно налогово-бюджетных политик). В этом отношении отмечается, что в период 2011-2014 годов не был точно установлен компетентный орган, ответственный за утверждение СПБ, было указано лишь, что его бенефициаром является Правительство.

• В соответствии с положениями ПП № 838 от 9.07.2008²⁵, миссия ММКСП состоит в обеспечении интегрированного процесса стратегического планирования с максимально эффективным соотнесением национальных приоритетов, установленных в основных стратегических документах Правительства, с политиками, разработанными центральными отраслевыми органами публичного управления, принятыми международными обязательствами и прогнозом внутренних и внешних ресурсов. Вместе с тем в компетенцию ММКСП входит координирование и мониторинг деятельности Правительства и его правительственных комитетов по разработке и внедрению Программы деятельности Правительства, Национальной стратегии развития и СПБ; процессы модернизации центральной публичной власти, регионального развития, европейской интеграции и координирование внешней помощи.

Несмотря на то, что министры являются членами ММКСП, ЦПО не владеют информацией о наличии ряда критериев по приоритетности инвестиций на уровне Республики Молдова. Анализируя проблемы, обсужденные в рамках заседаний ММКСП за период 2011-2014 годов, отмечается отсутствие непрерывности между утвержденными приоритетами для включения в Стратегию “Молдова 2020” и расходами, предусмотренными в СПБ, что не обеспечивает приложения усилий и средств для достижения неотложных задач и воздействия на социально-экономическое состояние страны. Так, 15.07.2011 было решено предварительно утвердить 7 приоритетных направлений развития Стратегии “Молдова 2020”. В рамках утверждения проекта СПБ на 2012-2014 годы (для 13 отраслей²⁶), приоритетов государственной политики для разработки СПБ на 2013-2015 годы (для 15 отраслей²⁷) и СПБ на 2014-2016 годы (для 17 отраслей) ММКСП не установил приоритеты расходов, обеспечивающих непрерывность положений Стратегии “Молдова 2020”.

Необходимо отметить, что отраслевые стратегии расходов не совпадают со структурой ЦПО (число отраслевых стратегий расходов отличается от числа министерств). В результате, некоторые области находятся в компетенции многих ЦПО (неясно, какие ЦПО ответственны за приоритеты и политику расходов из данной области) или наоборот, ЦПО не имеют соответствующих стратегий расходов (МФ, МРРС, МВД – в предыдущие периоды). Вследствие этого, отсутствие соотнесения состава отраслевых областей расходов и административной структуры ЦПО приуменьшает важность/эффективность СПБ в качестве базы по регламентированию бюджетных приоритетов в целом, и инвестиционных, в частности.

ММКСП обсудил и утвердил различные предложения государственных политик, а именно: “Улучшение материальных условий содержания под стражей в тюрьмах” (МЮ), “Снижение явления неформальной занятости рабочей силы” (МТСЗС), “Повышение уровня участия населения в физической деятельности/спорте” (ММС), “Повышение эффективности мероприятий по профилактике и борьбе с пневмонией у пожилых людей” (МЗ), “Модернизация и повышение эффективности деятельности музеев” (МК), “Разработка системы менеджмента упаковок и упаковочных отходов” (МОС), согласовал изменение состава проекта, показателей эффективности, задач развития Национального проекта водоснабжения и канализации и др., однако эти области не указаны как приоритетные в рамках Стратегии “Молдова 2020”, неясно, согласно каким принципам им будут выделяться необходимые финансовые средства и если они не повлияют на приоритетные области. Следует отметить, что в рамках ММКСП не обсуждались вопросы об установлении приоритетности инвестиционных проектов в определенных областях и в основном не были определены области, в которые приоритетно будут направляться инвестиции.

• Для разработки СПБ создана Координационная группа, которая, в свою очередь, формирует четыре общие технические рабочие группы: группа, ответственная за макроэкономическую базу, налоговую политику и прогноз ресурсов; группа, ответственная за политики и приоритеты публичных расходов; группа, ответственная за политику капитальных расходов и регионального развития, и группа, ответственная за политику оплаты труда и трудоустройство в бюджетном секторе. Вместе с тем в зависимости от числа отраслей, для которых разрабатывается СПБ, создаются соответствующие рабочие группы.

Согласно информации, представленной МФ, Координационная группа на заседаниях по разработке СПБ на 2011-2013, 2012-2014 и 2013-2015 годы не обсуждала инвестиционные приоритеты в рамках СПБ. Отмечается, что Координационная группа обсудила/утвердила структуру и персональный состав рабочих групп, макроэкономический прогноз, проект задач налоговой и таможенной политик на среднесрочный период, общий прогноз ресурсов и отраслевые лимиты расходов. Необходимо отметить, что только на заседании от 3.02.2012 были утверждены приоритеты государственной политики на 2013-2015²⁸ годы, а ЦПО в процессе разработки отраслевых стратегий расходов должны были сформулировать секторные политики, которые следуют из этих приоритетов государственных политик.

• Рабочая группа, ответственная за политики и приоритеты публичных расходов, при разработке СПБ на 2011-2013 годы не заседала (МФ не представило аудиту ни один протокол ее заседаний), а при разработке СПБ на 2013-2015 годы не обсуждала инвестиционные приоритеты в рамках СПБ.

• Рабочая группа, ответственная за политику капитальных расходов и региональное развитие, в рамках разработки СПБ на 2011-2013 годы рассмотрела распределение по отраслям ассигнований, предназначенных для капитальных вложений (из внешних источников), и согласовала предложение МФ о финансировании отраслей, которые не финансируются из внешних источников (реформы в юстиции, образовании, культуре и др.), отрасли, связанные с созданием физической инфраструктуры (дорожное хозяйство, вода и канализация), не были включены в финансирование, так как они покрываются за счет внешних источников. При разработке СПБ на 2013-2015 годы соответствующая группа не приняла решений о каких-либо инвестиционных приоритетах.

Следует отметить, что само МФ считает деятельность этих групп поверхностной, соответственно, неудовлетворительной, учитывая незначительное число их заседаний, качество принятых документов и несоблюдение установленных сроков²⁹.

• В рамках МФ ответственность за разработку, согласование, внедрение, мониторинг и оценку политик государства в области финансирования государственных капитальных расходов и инвестиционных проектов, финансирование из НПБ отраслей национальной экономики возложена на управление финансов национальной экономики, капитальных расходов и государственных закупок³⁰. На основании предложений, представляемых ЦПО, соответствующее управление разрабатывает приложение “Ассигнования для центральных публичных органов, предназначенные для капитальных вложений” к годовому проекту закона о бюджете по бенефициарам, источникам и конкретным объектам. Аудитом установлено, что это управление исполняет возложенные функции преимущественно обобщенно, ограничиваясь лишь “участием” при разработке, рассмотрении и утверждении перечня объектов, предложенных для финансирования из ГБ без проведения экспертизы/проверки, если представленные в предложениях к бюджету проекты имеют обоснованные изучения и если были оценены.

Начиная с 2014 года, согласно ПП № 1029 от 19.12.2013, должна была быть создана рабочая группа по государственным капитальным инвестициям, ответственная за рассмотрение и подтверждение правомочности проектов капитальных инвестиций стоимостью свыше 5 млн.леев для включения в проект годового закона о бюджете. Тем не менее эта группа не функционировала, а инвестиционные объекты были включены в проект Закона о государственном бюджете на 2014 год до утверждения указанного постановления. Вместе с тем требования Положения, утвержденного ПП № 1029 от 19.12.2013, не относятся к проектам капитальных инвестиций, финансируемым из фондов и программ, использование которых регламентировано законодательными актами, а также из внешних фондов, которые подпадают под рамки международных соглашений, заключенных РМ с партнерами по развитию, что позволяет существовать нескольким параллельным системам управления государственными инвестициями.

• Разработка отраслевых стратегий расходов на срок 3 года в аудируемом периоде осуществлялась в соответствии с бюджетным графиком, утвержденным МФ. Согласно ст.17 Закона № 847 от 24.05.1996³¹ “основные экономические данные, необходимые для составления проекта государственного бюджета и прогнозов не менее чем на 2 последующих года, представляются МФ в установленный Правительством срок”.

В соответствии с п.18 Плана мероприятий по разработке среднесрочного прогноза расходов и проекта бюджета, утвержденного ПП № 82 от 24.01.2006, МФ несет ответственность за регулирование предварительных лимитов расходов по секторам на первые два года, включенных в СПБ, и разработку предварительных лимитов для третьего года, которые направляются ЦПО. Так, разработка СПБ ЦПО, то есть оценка их потребностей, ограничивается лимитами расходов, установленными МФ, а по НФРР – законным³² лимитом 1% от размера доходов ГБ. В результате публичные органы и учреждения не оценивают все ресурсы (включая финансовые), необходимые для выполнения делегированных задач и полномочий, а также установленных целей, что ведет к отсутствию соответствующей информации и, как результат, отсутствию ряда критериев по определению приоритетности расходов, особенно тех, которые основываются на воздействии и эффективности. Некоторые ЦПО (АНМ) мотивирует неоценку всех потребностей недостаточностью средств, выделенных для уже идентифицированных потребностей.

Так, ЦПО не располагают соответствующей информацией/подтверждением относительно достаточности финансовых средств для покрытия потребностей (какие потребности обеспечены, а какие не обеспечены финансированием), а также не установили порядок удовлетворения этих потребностей. Необходимо отметить, что ПВП представляет управлениям финансов ЦПО лишь прогнозы финансовых средств, которые могут быть использованы в соответствующие периоды проектами, финансируемыми из внешних источников, без указания происхождения расходов, которые должны быть понесены.

• Аудитом установлено, что до настоящего времени невозможно проследить корреляцию между Стратегией “Молдова 2020” и/или отраслевыми стратегиями (с одной стороны) и СПБ и/или предложениями к годовым законам о бюджете (с другой стороны), а также определить связь между ними. Процесс разработки СПБ не влияет на лимиты ассигнований при разработке проекта бюджета на уровне отрасли, так как составление СПБ и проекта бюджета являются 2 отдельными процессами, а не дополняющими друг друга.

Согласно регламентированным требованиям, установленным Правительством и МФ, разработка СПБ осуществляется на основании мероприятий, а составление проекта бюджета – на основании бюджетной классификации (функциональной, организационной, экономической), а органы и учреждения представляют предложения как в рамках разработки СПБ, так и в рамках составления бюджета. Исходя из отсутствия регламентированных положений, при разработке СПБ не делается точная ссылка на бюджетную классификацию, а при составлении бюджета не ссылаются на мероприятия из СПБ. Проведенные в некоторых ЦПО аудитом анализы показывают, что лимиты, установленные в рамках разработки СПБ и проектов годовых законов о бюджете, совпадают, а суммы, оцененные в рамках СПБ, должны иметь прямую связь с данными, которые включены в проекты годовых законов о бюджете.

Изучив стратегии расходов на среднесрочный период по некоторым областям и предложения к годовым законам о бюджете, аудитом установлено, что оцененные расходы не имеют непрерывности и предсказуемости или порядок оценки их неправильный (макроэкономические показатели запланированы неправильно или отсутствует непрерывность налогово-бюджетных политик), что приводит к повторению процедур оценки расходов на один и тот же год 3 раза в течение 3 лет (как в рамках разработки СПБ, так и при представлении предложений для годовых законов о бюджете), без проведения оценки реальных потребностей, необходимых для внедрения политик и отраслевых стратегий.

Некоторые ЦПО представляют МФ дополнительные предложения к проектам годовых законов о бюджете. Эти предложения рассматриваются на совместном заседании представителей МФ и ЦПО. Наиболее часто МФ согласовывает предложения по изменению лимитов только тогда, когда имеются в наличии финансовые средства из специальных средств и внешних источников. Вместе с тем отсутствует информация об обсуждении и определении приоритетов дополнительных предложений в рамках ММКСП или Координационного комитета СПБ.

АНМ указывает, что хотя в рамках разработки СПБ на 2014-2016 годы, а именно в программах “Менеджмент науки и инноваций” и “Услуги поддержки для сферы науки и инноваций” на 2014 год было предусмотрено мероприятие “Завершение строительно-монтажных работ в Университете АНМ, I транш (блок общежитий)” стоимостью 12,0 млн.леев согласно Закону о государственном бюджете на 2014 год для этого инвестиционного объекта не были выделены средства, что свидетельствует о несоответствии СПБ с бюджетным законом. Аналогичная ситуация была установлена и по объекту ММС “База гребли на каноэ г.Ватра”.

• Отдельной задачей в области планирования государственных инвестиций является рационализация портфеля проектов (объектов) государственных инвестиций. Финансовые ограничения и наличие большого количества объектов, начатых в предыдущие годы, требуют необходимости консолидации потенциала для анализа их социально-экономического воздействия, отбора и завершения объектов, имеющих высокую степень выполнения, приостановив инициирование и утверждение новых объектов³³, деятельность, которая не проводится ЦПО. Так, на 2014 год ВСМ запросил ассигнования для инвестиций в сумме 141,5 млн.леев, однако были утверждены 51,0 млн.леев, или на 90,5 млн.леев меньше. Относительно этой ситуации ВСМ указывает много причин, основными были жесткий бюджет и отсутствие достаточных финансовых средств для покрытия потребностей, а также ненадлежащее планирование ассигнований.

Проведенные аудитом анализы отмечают, что объекты капитальных вложений (ст.241), предложенные ЦПО для финансирования в рамках разработки проектов годовых законов о бюджете, не совпадают по числу и сумме с реально выполненными, не было ясно, кто и на основании каких критериев определил приоритетность объектов, обеспеченных финансированием.

Исходя из вышеизложенного, отмечаем, что при разработке и утверждении СПБ и, соответственно, проекта годового закона о бюджете не учитывались приоритетные направления, предусмотренные в Стратегии “Молдова 2020”, инвестиционные ресурсы были распределены по многим областям, что не обеспечивает сосредоточения усилий и средств для достижения задач, предусмотренных в Стратегии. Члены ММКСП не обеспечили непрерывности государственных политик, установленных в стратегиях и указанных в СПБ, несмотря на то, что оба проекта (Стратегия “Молдова 2020”, СПБ на 2013-2015 годы) обсуждались в рамках заседаний ММКСП³⁴.

МФ признает, что при разработке СПБ наибольшие ограничения и вызовы приходятся на трудный процесс координации и принятия решений; несистемную деятельность Координационной группы СПБ; качество прогнозов макроэкономических показателей; пассивность участвующих сторон в процессе разработки СПБ и гражданского общества по внесению предложений к бюджетной, налоговой и таможенной политике и низкое качество предложений; анализ расходов, имеющих межотраслевой характер; ограниченное пространство для новых мероприятий/политик; низкий уровень осведомленности и полного взятия ответственности отраслевыми центральными публичными органами за находящиеся в управлении отрасли; недостаточное координирование и коммуникация между центральными публичными органами, которые управляют ресурсами в рамках отрасли³⁵.

Также МФ отмечает, что существующие обязательства по расходам продолжают потреблять большинство дополнительных ресурсов СПБ и ограничивают возможности по финансированию ряда новых приоритетов политик, а деятельность УАМОП в рамках ЦПО отделена от финансовых услуг. В этом отношении аудит отмечает отсутствие в рамках ЦПО деятельности по комбинированному анализу соответствующих политик и расходов на основании критериев воздействия, а также ряда программ/мероприятий по повышению эффективности деятельности и расходов.

____________________

²⁵ ПП № 838 от 09.07.2008 “О создании Межминистерского комитета по стратегическому планированию”.

²⁶ Образование, здравоохранение, социальное обеспечение, сельское хозяйство, национальная оборона, юстиция, пенитенциария, туризм, транспорт и дорожная инфраструктура, наука и инновации, культура, спорт и молодежь, охрана окружающей среды.

²⁷ Образование, здравоохранение, социальное обеспечение, сельское и лесное хозяйство, национальная оборона, юстиция, пенитенциария, туризм, транспорт и дорожная инфраструктура, наука и инновации, культура и искусство, спорт и мероприятия для молодежи, охрана окружающей среды, энергетический сектор, водное хозяйство.

²⁸ Образование, транспортная инфраструктура, деловая среда, энергетическая система, социальное обеспечение и здравоохранение, правовой статус, качественные публичные услуги, охрана окружающей среды и региональное развитие.

²⁹ Отчет по оценке достижений по внедрению Среднесрочного прогноза расходов на 2011-2013 годы.

³⁰ Положение Управления, утвержденное 11.09.2012; Управление было реорганизовано и 03.11.2014 было утверждено новое Положение.

³¹ Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847 от 24.05.1996.

³² Закон о региональном развитии в Республике Молдова № 438 от 28.12.2006.

³³ Отчет по оценке достижений по внедрению Среднесрочного прогноза расходов (2011-2013); Отчет по оценке достижений по внедрению Среднесрочного прогноза расходов (2012-2014).

³⁴ Протоколы Межминистерского комитета по стратегическому планированию № 2505-03 от 15.07.2011, № 2505-02 от 25.02.2012.

³⁵ Протокол Координационной группы СПБ от 08.02.2013.

5.2.2. Установлены критерии по определению приоритетности инвестиционных объектов и критерии оценки воздействия инвестиционного объекта на уровне субъекта?

В случае строгого бюджета, располагая ограниченными финансовыми средствами, с целью эффективного выделения средств формирование плана капитальных вложений имеет особую важность, каждый проект (объект) должен пройти строгий “фильтр” качества, в основе которого будут находиться различные критерии, а именно: техническая оценка; финансовая оценка стоимости инвестиции; оценка требований годовых расходов на инвестицию; оценка возможных доходов, которые могут быть получены бенефициаром в результате инвестиции и др. Рассмотрение инвестиции на основании критериев отбора имеет целью определить: ее соответствие с установленными критериями и задачами как на национальном уровне, так и на отраслевом уровне; ее приоритеты в рамках общих лимитов расходов бюджета; наличие источников финансирования для пополнения ее в следующие годы и др.

Составление бюджета по инвестициям в рамках ЦПО осуществляется в отсутствие исчерпывающих внутренних положений, которые бы разграничивали: этапы процесса планирования, критерии отбора объектов, управленческую ответственность между лицами, вовлеченными в процесс, риски, которые могут повлиять на эффективность и результативность реализации инвестиций, а также меры по улучшению выявленных рисков и др. Эти недостатки допускают много возможностей для маневрирования при выборе инвестиционных проектов, были приняты субъективные и необоснованные решения под влиянием различных заинтересованных сторон (например, политических).

Как было указано, не все стратегии и соответствующие планы действий точно указывают объекты, которые должны быть профинансированы, соответственно, не ясен порядок отбора инвестиционных объектов, которые финансируются из внешних источников. В настоящее время ЦПО не имеют конкретной программы инвестиций, а включение в план финансирования инвестиционных объектов базируется на письмах/запросах, поступающих от подведомственных учреждений.

ЦПО не располагают разработанными критериями по определению приоритетности на уровне отрасли. За период 2011-2014 годов ЦПО предложили к финансированию инвестиционные объекты, которые обеспечиваются финансами за счет специальных средств учреждений или за счет внешних источников. Вместе с тем из-за отсутствия базы данных по инвестиционным объектам на уровне отрасли, которая охватывает объекты и инвестиционные предложения подведомственных учреждений и предприятий, невозможно применять критерии приоритетности. Например, МЮ ограничивается лишь рассмотрением и внесением списка с инвестиционными объектами, предложенными для утверждения к финансированию из ГБ на следующий год, без определения приоритетности этих предложений.

Аудит указывает на факт, что при разработке СПБ и проектов годовых законов о бюджете МФ устанавливает критерии отбора и утверждения финансирования инвестиционных объектов, в частности: непрерывность проектов и уровень их завершения; воздействие согласно приоритетам политик; принцип эффективности; соотношение стоимость-качество; принцип стабильности. Тем не менее эти критерии не являются функциональными, а отбор инвестиционных проектов осуществляется в зависимости от некоторых непрозрачных критериев.

Большинство ЦПО не имеют технико-экономических обоснований инвестиционных объектов, они были предложены для утверждения в отсутствие технико-экономических обоснований/анализов затраты-выгода, технической документации, обеспечения устойчивости внедренных проектов и др., что генерирует препятствия и трудности в эффективной реализации инвестиционных объектов.

Обычно при формировании программы инвестиций ЦПО руководствуются 2 критериями о наличии: (1) переходящих объектов и (2) новых объектов, имеющих проекты и сметы расходов, что не гарантирует эффективность инвестиций. В другом случае, ФСИМ указывает, что критерии отбора установлены в Соглашениях о гранте/кредите, а также в их операционных пособиях, учитывая наличие проектной документации и собранного местного взноса.

Планирование капитальных инвестиций является сложным процессом, который требует очень строгого программирования деятельности, минимум до этапа внедрения инвестиционных проектов. С этой целью Правительство утвердило Положение о проектах государственных капитальных инвестиций³⁶, которое устанавливает 5 принципов³⁷ при планировании, утверждении и управлении средствами для капитальных инвестиций, финансируемых из бюджета (стратегического планирования; результативности; отношения стоимость-качество; устойчивости; реализма). Тем не менее аудит не имел возможность проверить внедрение этих принципов, так как требования Положения не могли быть применены при разработке бюджета на 2014 год, а методические указания МФ носят рекомендательный характер.

♦ Особая и четкая система выбора/отбора инвестиционных объектов существует в рамках НФРР. Так, предложения по инвестиционным объектам в рамках НФРР основываются на ЕПД, который утвержден ПП на 3 года и который, в свою очередь, основывается на Запросе предложений по проектам, в рамках которой имеется множество фильтров по отбору инвестиционных предложений.

В рамках НФРР (Запрос по проектам) оценка проектов осуществляется в 3 этапа (2 – на региональном уровне (отбор концептуальных справок проектов; оценка и утверждение комплексных заявлений о финансировании; утверждение проекта Региональным советом по развитию) и 1 – на национальном уровне (оценка комплексных заявлений о финансировании Комиссией по оценке при МРРС)) и на основании 24 критериев и условий: в том числе: 14 качественных критериев и 10 отборочных условий³⁸. Таким образом, определение приоритетности проектов осуществляется на основании баллов, накопленных в рамках оценки в соответствии с указанными критериями и на основании критериев, установленных НСКРР³⁹.

Необходимо отметить, что МРРС, будучи ответственным за политики в градостроительной области, не включило в качестве критерия по отбору проектов наличие градостроительных планов и/или включение этого объекта в Градостроительный план населенного пункта. Так, согласно существующей информации⁴⁰, только 19 из 57 городов и 17 из 1614 сельских населенных пунктов имеют градостроительные планы. В результате, населенные пункты не имеют планов развития, особенно относительно перспективы развития инфраструктуры дорог, сетей водоснабжения и канализации, других технических сетей, не установлены зоны защиты и строительства, а также существующие инвестиционные возможности. Таким образом, у бенефициаров проектов регионального развития отсутствует видение относительно комплексного развития населенных пунктов. В результате, появляются сомнения о порядке последующего использования проектов в случае отсутствия градостроительных планов. МРРС указывает, что эти критерии не являются частью процесса оценки проектов регионального развития исходя из того, что благодаря ряду пробелов в законодательстве РМ в области градостроения нет необходимости в их разработке, указывая возможность разработки технической схемы руководством населенного пункта в случае отсутствия градостроительного плана.

♦ В отличие от НФРР НЭФ не располагает надлежащей методологической базой по критериям отбора инвестиционных проектов. Так, предыдущий аудит Счетной палаты констатировал, что утверждение проектов к финансированию за счет средств НЭФ осуществляется с нарушением нормативной базы (в отсутствие конкурсных процедур) без проведения изучения относительно обоснованности финансирования и/или отказа от проекта.

Согласно объяснениям НЭФ, при отборе проектов к финансированию приоритетность предоставляется ранее финансируемым проектам (переход на последующий этап). Несмотря на то, что согласно Руководству для заявителей НЭФ⁴¹ установлены критерии отбора проектов для финансирования⁴², при рассмотрении протоколов заседаний АС НЭФ аудит установил, что отсутствует информация об анализе эффективности проектов и соответствии их критериям отбора, которая послужит обоснованием для утверждения/отказа экологических проектов, предложенных для финансирования из средств НЭФ. Вместе с тем в протоколах отсутствует информация относительно предложений и замечаний, сделанных каждым членом в отдельности по каждому проекту⁴³.

Следует отметить, что при выделении средств для строительства/реконструкции не проверяются права собственности на инвестиционные объекты или прилегающие участки, что ведет к риску последующего появления различных споров и поэтому не позволит эффективно использовать инвестиционный объект. Например, за период 2011-2014 годов из НЭФ были выделены средства в размере 33,0 млн.леев для укрепления дамб, находящихся в управлении ГП ТСИ Штефан Водэ, а права на них (или прилегающие участки) не были зарегистрированы в Регистре недвижимого имущества.

____________________

³⁶ ПП № 1029 от 19.12.2013 о государственных капитальных инвестициях.

³⁷ a) принцип стратегического планирования – предложения по проектам капитальных инвестиций подлежат процессу установления приоритетов в плане влияния на приоритеты политик и цели, изложенные в документе по планированию на среднесрочный период; b) принцип результативности – выделение ресурсов для проектов капитального инвестирования и отчеты об их внедрении основаны на результативности; c) принцип отношения стоимость-качество – бенефициары проекта должны использовать бюджетные ресурсы экономно, эффективно и действенно, обеспечивая высокий уровень отношения стоимость-качество; d) принцип устойчивости – в процессе планирования и утверждения проектов капитальных инвестиций учитываются затраты на эксплуатацию и обслуживание после их завершения; e) принцип реализма – планирование проектов капитального инвестирования учитывает наличие бюджетных ресурсов и потенциала для внедрения проекта.

³⁸ Инструкция Пользователя, утвержденная НСКРР Решением № 4/12 от 23.02.2012: региональное влияние проекта; четкое определение продукции и результатов проекта; потенциал по увеличению проекта; развитие регионального партнерства; методология внедрения проекта; воздействие деятельности проекта на развитие неблагополучных зон; устойчивость проекта после прекращения финансирования и т.д.

³⁹ Решение НСКРР № 10/13 от 10.10.2013: обеспечение непрерывности проектов, инициированных в предыдущие годы; финансовые средства должны быть выделены преимущественно для районов, которые не получали до настоящего времени ассигнования; должно быть обеспечено финансирование проектов из всех областей вмешательства фонда; проекты из области поддержки развития частного сектора будут считаться приоритетными; проекты, софинансируемые из других источников, будут считаться приоритетными; уровень подготовки проекта для немедленного запуска государственных закупок и наличие актуализированной технической документации и др.

⁴⁰ http://www.mdrc.gov.md/libview.php?l=ro&idc=55&id=3000&t=/Arhitectura-si-Urbanism/Urbanism-arhitectura-si-amenajarea-teritoriului/ASIGURAREA-LOCALITATILOR-CU-PLANURI-URBANISTICE-GENERALE-2014

http://www.mold-street.com/?go=news&n=3900.

⁴¹ Приложение № 1 “Руководство для заявителей НЭФ” к Положению об администрировании экологических фондов, утвержденное 10.09.2013.

⁴² Взнос проекта в реализацию стратегий, программ, планов в области окружающей среды, разработанных центральным органом по окружающей среде; соответствие деятельности проекта с приоритетами фонда; экологический эффект, надлежаще установленный, явный и конкретно измеряемый; наличие всех необходимых документов; устойчивость и непрерывность деятельности после завершения проекта; доказательство наличия человеческого и технического потенциала, необходимого для реализации проекта в соответствующей зоне; наличие доли участия (финансовый взнос должен составлять минимум 15% от общей стоимости проекта и может быть предоставлен как заявителем гранта, так и другими финансирующими сторонами: районными советами, экономическими агентами, примэриями, сообществом, другими фондами и др.); взнос проекта в экологическое осознание населения и продвижение политики охраны окружающей среды; четкое изложение задач и результатов проекта, порядка внедрения мероприятий, четкое обоснование бюджета, предложенного для финансирования из НЭФ и общая сумма проекта (со всем софинансированием).

⁴³ Правила по разработке организационных и распорядительных документов и Типовая инструкция по ведению делопроизводства в органах центрального отраслевого публичного управления и местного самоуправления Республики Молдова, утвержденные ПП № 618 от 5.10.1993.

5.2.3. Осуществляется ли отбор инвестиционных объектов в соответствии со стратегическими задачами?

Отсутствие регламентирования с точной ссылкой на стратегии или планы действий в рамках разработки СПБ и предложений к годовым законам о бюджете обусловило тем, что в предложениях ЦПО по финансированию инвестиционных объектов не указывается, на основании каких стратегий они были произведены.

Только в МЭк установлено, что 4 инвестиционных объекта⁴⁴, управляемых в период 2011-2014 годов, были включены исходя из мероприятий Энергетической стратегии Республики Молдова до 2030 года и Национальной программы энергетической эффективности на 2011-2020 годы.

Инвестиционные проекты, финансируемые из внешних источников, в соглашениях о финансировании указывают стратегии, на основании которых были выбраны для внедрения инвестиционные объекты.

В то же время отбор инвестиционных проектов, финансируемых из основных источников ГБ, производится без указания стратегических объектов. Например, МЗ не располагает информацией о соответствии 12 инвестиционных объектов⁴⁵, внедренных в 2011-2014 годах, с какими либо национальными или отраслевыми стратегиями.

Не указывается, на основании каких стратегий запрашивается финансирование и в предложениях к инвестиционным проектам, представленным в НЭФ. Более того, при утверждении проектов АС НЭФ не установлено, что критерием приемлемости является “выполнение стратегических задач”. Необходимо отметить, что в Плане действий на 2014-2018 годы по внедрению Стратегии водоснабжения и санитации (2014-2028) в отличие от предыдущей стратегии не указывается, какие инвестиционные проекты должны быть внедрены и в какой стоимости, а также не определено, какие из них являются приоритетными.

• Хотя продовольственная и биологическая безопасность, а также здоровье населения Республики Молдова должны быть приоритетными задачами, выделение средств для объектов, обеспечивающих эти приоритеты, производится во вторичном режиме.

Так, обеспечение качества и безопасности продовольствия может быть осуществлено только тогда, когда имеются оснащенные соответствующим образом современные лаборатории. 24.01.2011 ГП ЦКРАЭДП запросило от МСХПП выделение 3,0 млн.леев из 5,0 млн.леев, необходимых для реконструкции помещений, и 1,5 млн. долларов США для оснащения 8 лабораторий. Фактически из ГБ было выделено 3,0 млн.леев (2,1 млн.леев – из собственных средств предприятия) без выделения средств для оснащения лабораторий. В результате на основании многих обращений ГП ЦКРАЭДП получило в 2012-2014 годы от различных внешних доноров несколько грантов на сумму 18,3 млн.леев для оснащения и обустройства некоторых лабораторий (энтомологии, микологии, гематологии, бактериологии, вирусологии, гербологии, молекулярной биологии, определения остатков пестицидов, генетически модифицированных организмов (в процессе обустройства). Вместе с тем в настоящее время необходимо оборудовать и другие лаборатории (тяжелых металлов и микотоксинов), а также переместить лабораторию определения остатков пестицидов в большее помещение, а для этой цели необходимо около 7,0 млн.леев для реконструкции помещений, а 400,0 тыс.евро – для оснащения лаборатории тяжелых металлов и микотоксинов. Эта ситуация нетерпима в контексте, когда в этот период МСХПП использовало свыше 14,0 млн.леев для проектирования ряда непосильных агропродовольственных центров.

Следует отметить, что РМ нуждается и в других лабораториях, а оснащение их не производится из ГБ, а преимущественно за счет пожертвований и средств предприятий, что свидетельствует об отсутствии приоритетности по обеспечению продовольственной и биологической безопасности Республики Молдова.

____________________

⁴⁴ Проект “Газопровод по присоединению системы транспортировки природного газа из Республики Молдова в направлении Яссы-Унгень”; II энергетический проект (электрическая составляющая: повышение безопасности и охраны системы транспортировки энергии и оптовая поставка электрической энергии; тепловая составляющая: повышение доступности, качества и эффективности отопления в приоритетно отобранных публичных зданиях); Проект “Присоединение энергетических систем из Республики Молдова и Украины к Европейскому сообществу операторов электрической энергии (ENTSO-E); Проект “Реабилитация электрических сетей” – ГП “Moldelectrica”.

⁴⁵ Проект “Улучшение медицинских услуг” (JICA); Проект “Оценка потенциала и модернизация Республиканской клинической больницы”; Проект “Безопасность переливания крови в Республике Молдова”; Проект “Программа по профилактике и контролю за инфекцией ВИЧ/СПИД, инфекций, передаваемых половым путем, и туберкулеза в Молдове” (КПВМСП); Реконструкция зданий туберкулезной больницы из с.Ворничень, р-на Стрэшень; Строительство лечебного корпуса № 4 и блока по реанимации Исследовательского института скорой помощи; Строительство клинической больницы травматологии и ортопедии мун.Кишинэу и др.

Подцель III. База по принятию решений по продвижению инвестиционных проектов соответствует условиям результативности с установленным воздействием?

5.3.1. Каков порядок обоснования инвестиций?

Предложения по проектам и инвестиционным объектам не подвергаются предварительной оценке, которая обеспечит проверку приемлемости предложений по проектам для последующего развития с целью уклонения от расходов для подготовки ряда проектов низкого качества.

Учреждения и предприятия, подведомственные ЦПО, представляют предложения по инвестиционным объектам для выделения бюджетных средств как для незавершенных объектов, так и для новых. Эти предложения сопровождаются лишь пояснительными записками и иногда расчетами по статьям расходов (согласно требованиям, установленным МФ). Так, большинство инвестиционных объектов реальным образом не обоснованы с точки зрения важности, экономичности, эффективности и результативности деятельности и использования публичных фондов, отсутствуют предварительные обоснования осуществимости, технико-экономические аргументации, сравнительные анализы, достоверные изучения предусмотренного воздействия. В результате ЦПО, особенно МФ, должны задавать вопросы относительно реальности оцененных затрат и выгоды предложенных инвестиционных объектов, подтверждая, что были учтены все альтернативные варианты, однако этот подход пренебрегается ЦПО, когда инвестиционные проекты инициированы на основании ряда правительственных решений.

Аудитом отмечено слабое обоснование МСХПП устойчивости проектов агропродовольственных центров мун.Кишинэу и с.Пелиния (Дрокия), для которых в 2012 году из ГБ было выделено 14,2 млн.леев и, соответственно, в 2013 году за счет гранта, предоставленного Правительством Румынии – 0,24 млн.леев. Хотя эти инвестиционные объекты были инициированы в соответствии с ПП № 741 от 17.08.2010⁴⁶, предварительные расходы для строительства Агропродовольственного центра мун.Кишинэу в сумме 630,0 млн.леев не обоснованы и не могут быть покрыты за счет ГБ. В результате в настоящее время отсутствуют источники финансирования этих объектов, а средства использованы без воздействия на социально-экономическое развитие страны. Следует отметить, что аудит установил отклонения от законодательной базы при финансировании и закупке услуг по проектированию соответствующего центра⁴⁷.

На основании положений ПП № 400 от 11.04.2007⁴⁸ за период 2008-2014 годов для строительства ветеринарной клиники со стационаром для животных ГАУМ была выделена из ГБ сумма 18,0 млн.леев⁴⁹, однако до настоящего времени МСХПП не имеет обоснований о необходимости данного проекта и о порядке, как она повлияет на качество образования в ветеринарной области. МСХПП представило аудиту общую информацию об оснащении, которым должен располагать факультет ветеринарной медицины, однако не были сделаны ссылки на какие-либо конкретные документы. Необходимо отметить, что в 2013/2014 учебном году на факультете ветеринарной медицины обучалось 246 лиц, распределенных по 6 годам обучения, а аудиту не были представлены подтверждения относительно аккредитации процесса образования в ГАУМ.

МТСЗС не обеспечило обоснования потребности и стоимости инвестиционного объекта “Строительство забора вокруг кладбища в селе Кочиерь р-на Дубэсарь”. Так, согласно ПП № 662 от 10.09.2011⁵⁰, соответствующая инвестиция была оценена в сумме 570,0 тыс.леев, в то время как сметная стоимость составила 862,5 тыс.леев, работы были выполнены лишь на сумму 282,3 тыс.леев.

МПр имеет проектную документацию только по 4 объектам⁵¹, отсутствуют другие обоснования инвестиционных объектов. В результате МПр выделяет средства для некоторых объектов, потребность в которых низка. Так, хотя профессиональная школа из г.Ниспорень имеет общежитие для учащихся на 243 места проживания, а используется только на уровне 50%, МПр с 2005 года до настоящего времени выделило 21,4 млн.леев (85% от необходимой суммы) для реконструкции другого общежития для учащихся (с 280 местами для проживания) со сметной стоимостью 20,0 млн.леев.

За период 2011-2013 годов для реконструкции объекта “Зал тяжелей атлетики” СЦПНК⁵² были выделены 6,6 млн.леев. Для сдачи его в эксплуатацию указанный объект должен быть присоединен к внешним техническим сетям (воды, канализации, электрической и тепловой энергии), что не было предусмотрено. В результате объект не может быть сдан в эксплуатацию в адекватных условиях. Тем не менее, вместо завершения начатого объекта и запроса финансирования для этого СЦПНК инициировал другой инвестиционный объект “Реконструкция гребной базы из г.Ватра”, для которой были выделены 2,0 млн.леев. Только в 2015 году СЦПНК запросил от ММС выделения средств в сумме 1,2 млн.леев для завершения объекта “Зал тяжелей атлетики”.

В другом случае ММС в отсутствие информации/обоснований (проекта, обновленных смет расходов) по капитальному ремонту здания ГП “Легкоатлетический манеж” за период 2011-2014 годов выделило 12,8 млн.леев, или на 3,7 млн.леев больше, чем стоимость сметы расходов по этому объекту (9,1 млн.леев).

Недостаточно обоснованы, с точки зрения определения приоритетов потребности в области инвестиций, и предложения по распределению ассигнований для финансирования капитальных инвестиций по объектам МЮ, МК, МВД, АНМ и др. В результате планирование, лишенное аргументирования и эффективности, с самого начала ставит под угрозу успешное выполнение предложенных объектов и достижение ожидаемых результатов.

____________________

⁴⁶ ПП № 741 от 17.08.2010 “Об утверждении Программы развития инфраструктуры рынка агропродовольственной продукции”.

⁴⁷ Согласно ПП № 741 от 17.08.2010, взнос государства в строительство Агропродовольственного центра составляет лишь стоимость земельного участка публичной собственности, выделенного под строительство центра, без установления финансовой поддержки, в том числе при финансировании проектирования центра; технико-экономическое обоснование по строительству центра было разработано в августе 2012 года, а торги для проектирования были инициированы 09.12.2011, то есть на 8 месяцев раньше, чем было завершено технико-экономическое обоснование, а также в отсутствие финансовых средств, предусмотренных по этому объекту в Законе о государственном бюджете на 2011 год; На торгах от 09.01.2012 победившей была названа оферта, которая была на 6455,3 тыс.леев выше, чем стоимость самой низкой оферты; самая низкая оферта была признана недопустимой по причине отклонений от критериев квалификации (отсутствие в группе 8 специалистов, отсутствие опыта 25 лет работы на национальном рынке проектировщиков и др.), критерии завышенные и необоснованные; проектирование осуществлялось на участке, который, согласно Закону (Закон № 668-XIII от 23.11.1995 об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций, земли сельскохозяйственного назначения которых остаются в собственности государства – без права приватизации), является государственной собственностью сельскохозяйственного назначения, а Парламент отказался изменить назначение этого участка; МСХПП не представило аудиту акт приема-передачи проектной документации, а также акт ее экспертизы, что свидетельствует об их отсутствии.

⁴⁸ ПП № 400 от 11.04.2007 “О выделении финансовых средств”.

⁴⁹ Ассигнования: 2008 г. – 8,0 млн.леев, 2009 г. – 1,986 млн.леев, 2013 г. – 4,0 млн.леев, 2014 г. – 4,0 млн.леев.

⁵⁰ ПП № 662 от 10.09.2011 “Об утверждении Программы мероприятий по реинтеграции страны на 2011 год”.

⁵¹ Газификация профессиональной школы из г.Леова; Газификация профессиональной школы Чимишлия; школа-интернат Кэрпинень, школа № 10 Бричень.

⁵² Имущество спортивного центра по подготовке национальных команд по ул.А.Лэпушняну, 2, мун.Кишинэу.

5.3.2. Имеется ли база данных по инвестиционным объектам для аргументирования решений о согласовании или отказе от инвестиционных предложений?

В настоящее время ЦПО не располагают базой данных по инвестиционным объектам (незавершенным; с высоким уровнем завершения; завершенным; необходимость в новых объектах и др.), учет инвестиционных объектов не велся и в других формах. Хотя некоторые ЦПО имеют различную информацию относительно инвестиционных объектов (проекты, сметы расходов, согласования, проведение экспертиз, проверки), они не систематизированы в базу данных. Основной причиной этой ситуации является отсутствие должностей с ответственностью за эту область, квалифицированных специалистов в инвестиционной области, а также инвестиционных потребностей. Вместе с тем по объектам, финансируемым из НФРР, ведется учет инвестиционных предложений, а эти подробности раз в полугодие сообщаются в рамках заседаний НСКРР. Хотя МЗ инициировало учет незавершенных инвестиционных объектов, он охватывает лишь информацию о выполнении работ на двух инвестиционных объектах.

Вследствие этого ЦПО не подготовлены для внедрения новых положений Закона № 181 от 25.07.2014 (ст.40 и ст.41) относительно выделения ресурсов на капитальные вложения для завершения начатых проектов, а также для проектов капитальных вложений, вытекающих из приоритетов Правительства, установленных в документах стратегического планирования. Так, ЦПО не владеют достоверной информацией о незавершенных инвестиционных проектах, финансируемых из ГБ, их стоимости (особенно выполняемой посредством ПВП, ФВТ, ФСИМ, ГП и публичными учреждениями, находящимися на самофинансировании). Неизвестен и размер финансовых средств, необходимых для завершения этих инвестиционных объектов.

5.3.3. Имеют ли субъекты точные критерии по разграничению работ, связанных с содержанием, текущим ремонтом, капитальным ремонтом, реконструкцией и строительством различных объектов?

До настоящего времени отсутствуют технические регламенты, которые точно указывали бы на вид работ, относящихся к текущему содержанию, текущему ремонту, капитальному ремонту и реконструкции дорог, внешних сетей водоснабжения, канализации, газа, тепловой и электрической энергии и др. Так, нет исчерпывающих критериев, применяемых финансово-бухгалтерским персоналом (в большинстве ЦПО отсутствует технический персонал в строительстве, который может оказать содействие финансово-бухгалтерскому персоналу), по разграничению работ, связанных с содержанием, текущим ремонтом, капитальным ремонтом, реконструкцией и строительством различных объектов, что не обеспечивает правильность отражения в отчетности инвестиционных расходов и капитализацию инвестиции.

Несмотря на то, что 11 из 22 опрашиваемых ЦПО указали, что располагают критериями по разделению видов работ в строительстве, в большинстве случаев были указаны положения Приказа МФ № 91 от 20.10.2008⁵³ и Инструкции № 93 от 19.07.2010 без указания технических регламентов в строительстве.

Необходимо отметить, что МФ имеет различные подходы к порядку капитализации стоимости объектов капитальных вложений и капитального ремонта. Так, согласно положениям п.46 Инструкции № 93 от 19.07.2010, на размер расходов, произведенных по капитальному ремонту в год выполнения, увеличивается первоначальная стоимость основных средств (независимо, если объект был сдан в эксплуатацию), а расходы по капитальным вложениям, которые не были сданы в эксплуатацию, переносятся путем субсчета 203 на баланс следующего года. Так, НАБПП увеличило стоимость здания по ул.Когэлничану, 63, на сумму 10,0 млн.леев, а МРРС – соответственно, стоимость здания Парламента на сумму 264,7 млн.леев, хотя работы по ремонту в этих зданиях не были завершены.

В настоящее время соответствующие классификации точно указаны лишь в Нормативе в строительстве NCM A.09.02–2005 эксплуатация и последующее использование строений (техническое обслуживание, ремонт и реконструкция жилых зданий, коммунальных и социально-культурных объектов). Некоторые элементы разграничения типов работ указаны в различных регламентах⁵⁴. В результате работы, связанные с капитальным ремонтом, классифицируются как текущий ремонт, также отсутствует одинаковый подход при классификации работ по капитальному ремонту и капитальным инвестициям. Так, реконструкция здания РЦВД (ул.Мурелор, 3) отражена в отчете как капитальная инвестиция, а реконструкция здания НАБПП (ул.Когэлничану, 63) – как капитальный ремонт, хотя вид произведенных на них работ аналогичный. В другом случае ассигнования для реконструкции “Зала тяжелой атлетики” СЦПНК ММС были запланированы в 2011 году для капитального ремонта (ст.243.3), а в 2012-2014 годах – для капитальных вложений (ст.241.3). В 2011-2014 годах медицинский колледж из г.Орхей запросил бюджетные ассигнования в сумме 4,2 млн.леев для завершения капитального ремонта (ст.243), а МЗ запросило в 2014 году ассигнования для этого объекта в сумме 2,1 млн.леев как капитальные вложения (ст.241).

Согласно информации МРРС, в настоящее время находятся в процессе разработки: Методологические нормы и классификатор категорий капитального ремонта и текущего ремонта по объектам отраслей национальной экономики; Правила и нормы технической эксплуатации жилого фонда; Программа мероприятий по администрированию и содержанию жилого фонда.

____________________

⁵³ Приложение № 9 “Методические указания по применению экономической классификации расходов бюджета”.

⁵⁴ Нормы проектирования BCH 58-88 (p) по организации и проведению реконструкции и техническому обслуживанию зданий, коммунальных и социально-культурных объектов, утвержденные Государственным комитетом архитектуры СССР, действующие на территории РМ согласно письму Министерства архитектуры и строительства № 03-05/340 от 1.04.1993; СНиП 2.04.02-84 Водоснабжение, внешние сети и постройки; Отраслевые инструкции о классификации и определении работ по реконструкции, ремонту и содержанию общественных дорог Республики Молдова, финансируемых из дорожного фонда, утвержденные Приказом министра транспорта и связи № 01/266 от 18.08.1999; NCM D.01.02.–2003 гидротехнические, дорожные и специальные сооружения (Типовое положение по эксплуатации наполнительных озер).

5.3.4. Обеспечивают ли годовые бюджетные лимиты непрерывность и завершение начатых инвестиций?

Основным источником финансирования проектов государственных инвестиций является ГБ (внешние и внутренние источники). Хотя одним из бюджетных принципов является годовое исполнение бюджета, очень мало инвестиционных объектов могут быть инициированы и завершены в тот же бюджетный год, что позволяет иммобилизовать бюджетные средства в незавершенные объекты. Несмотря на то, что принцип многолетнего бюджетирования не существует в национальном законодательстве, фактически он используется при финансировании проектов в рамках НФРР, ФСИМ, ФВТ и ПВП, которые практически не имеют заброшенных проектов, из чего следует, что единственным решением для обеспечения непрерывности финансирования государственных инвестиций является многолетнее бюджетирование.

Аудит отмечает, что бюджетные ассигнования, предусмотренные в годовом законе о бюджете, не распределены точно по инвестиционным объектам. Так, согласно положениям законов о бюджете на 2011-2014 годы, для ЦПО указаны объекты капитальных вложений, а для МПО – объекты “Капитальных вложений” и “Капитального ремонта”. Эта ситуация позволяет ЦПО выделять бюджетные средства и изымать их с инвестиционных объектов, классифицированных как капитальный ремонт без необходимости утверждения Парламентом или Правительством. Также в годовом законе о бюджете не указаны точно инвестиционные объекты, финансируемые МОС (НЭФ), МРРС (НФРР), ФСИМ, ФВТ, МТДИ, ПВП. В результате в течение бюджетного года эти субъекты могут самостоятельно распределять ассигнования по конкретным объектам. Например, в рамках НФРР в течение бюджетного года распределение средств производится на основания решения НСКРР с целью обеспечения полного использования средств фонда и обеспечения необходимого движения финансовых средств для реализации проектов, а новые инвестиционные объекты в течение года не инициируются. Поэтому в этих случаях значительно снижается прозрачность распределения бюджетных ассигнований по инвестиционным объектам, что позволяет выделять бюджетные средства субъективно и для нестратегических и неприоритетных объектов.

5.3.5. Выделяются достаточные финансовые средства для продолжения/завершения инвестиции?

Только 4 ЦПО (ВСМ, МЭк, МЮ, ФВТ) указали, что выделенные средства достаточны для продолжения выполнения инвестиции, а в ФСИМ инвестиционный проект может начаться лишь тогда, когда существует и взнос бенефициара. Необходимо отметить, что эти субъекты финансируют инвестиции преимущественно из внешних источников.

Отсутствие финансовых средств является основным мотивом затягивания выполнения работ. Вместе с тем ни ЦПО, ни МФ не имеют согласованного и последовательного графика финансирования инвестиционных объектов, согласованного с техническими возможностями выполнения инвестиции. Обращает внимание факт, что отсутствие многолетних планов капитальных вложений в сочетании с политической нестабильностью генерирует ситуации, когда инвестиционные объекты инициируются без достаточной финансовой поддержки. Например, строительство ветеринарной клиники ГАУМ финансировалось в 2009, 2013-2014 годах и было остановлено в период 2010-2012 годов; реконструкция Парламента РМ была профинансирована в 2009-2010, 2012-2014 годах и приостановлена в 2011 году. Вместе с тем финансирование этих объектов было недостаточным для их завершения.

В другом случае реконструкция здания инспектората полиции Криулень со сметной стоимостью 8,0 млн.леев длится с 2006 года, было использовано 5,7 млн.леев, хотя для завершения инвестиции МВД запросило ассигнований в сумме 3,5 млн.леев, а фактически в 2014 году было выделено 1,5 млн.леев, что вновь не позволяет завершить инвестицию. С 2009 года приостановлено инвестирование в здание больницы МВД по ул. Г. Асаки, 25/ B, для которого было использовано 2,0 млн.леев.

РЦВД запросил МСХПП о выделении в 2012 году 11,0 млн.леев для незавершенных объектов (в г.Кишинэу, ул.Мурилор, 3, и г.Дондушень, ул.Хаждеу), однако были утверждены первоначально 7,96 млн.леев, впоследствии ассигнования были снижены до 6,0 млн.леев. В 2013 году не было выделено финансирование, а на 2014 год были запрошены 4,93 млн.леев, фактически выделено 3,5 млн.леев, из которых было использовано 3,2 млн.леев. Для завершения инвестиционного объекта в 2015 году должны быть выделены 1,5 млн.леев. Следует отметить, что незавершение объекта по ул.Мурелор, 3, не позволит сдать в эксплуатацию и смежный корпус, реконструированный при поддержке ВБ в 2011 году (не присоединен к коммунальным сетям).

До настоящего времени МТСЗС не завершило объект “Строительство жилого дома с 80 квартирами для участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС по ул. Алба Юлия, 97, мун.Кишинэу”, инициированный в 2004 году, общей сметной стоимостью 69,8 млн.леев, были выполнены работы на сумму 38,8 млн.леев, или на уровне 55,6%.

♦ Некоторые ЦПО инициировали больше инвестиционных объектов, чем можно профинансировать, распыляя бюджетные ассигнования. Например, в МК по состоянию на 1.01.2015 было зарегистрировано 11 незавершенных объектов⁵⁵, инициированных в 2005-2012 годы, с общей стоимостью сметных расходов 212,3 млн.леев, для завершения которых необходимы средства в сумме 117,7 млн.леев. Бюджетные ассигнования для 5 инвестиционных объектов больше прерываются, чем продолжаются (финансируются частично), а другие объекты остались без финансирования с 2009 года. Имея такую ситуацию, МК в 2014 году выделило 4,0 млн.леев для объекта “Реконструкция здания театра-студии “На улице Роз”, которые не были использованы, таким образом, сформировав и дебиторскую задолженность в сумме 0,3 млн.леев. Хотя предыдущие миссии внешнего аудита⁵⁶ обратили внимание МК на необходимость установления реальной ситуации по незавершенным инвестиционным объектам и определения приоритетности их финансирования, не были приняты необходимые меры.

Аналогичная ситуация имеется и в МПр, в котором по состоянию на 1.01.2015 было зарегистрировано 13 незавершенных объектов⁵⁷ общей сметной стоимостью 396,8 млн.леев, которые в период 2009-2014 годов были профинансированы лишь на уровне 9,6% (38,1 млн.леев). В настоящее время МПр не располагает информацией о необходимой сумме для завершения этих объектов.

• Другая ситуация отмечена в рамках НФРР, где инвестиционные проекты внедряются в соответствии с многолетними индивидуальными инвестиционными планами, которые обеспечивают завершение начатых объектов. Вместе с тем МРРС указывает на недостаточность финансовых средств для внедрения всех проектов, включенных в ЕПД, и необходимость увеличения НФРР лимита финансирования 1% от утвержденных доходов государственного бюджета на соответствующий год. Так, согласно СПБ, для внедрения проектов в 2013-2015 годах была запланирована сумма 625,0 млн.леев, однако необходимы бюджетные ассигнования в размере 1255,0 млн.леев, то есть имеется лишь половина от необходимой суммы. Следует отметить, что в ЕПД НФРР точно установлены инвестиционные объекты, которые должны быть внедрены, однако отсутствует информация об их стоимости. Эта ситуация мотивирована МРРС финансовой нестабильностью и необходимостью постоянного пересмотра смет расходов, установленных на начало внедрения проектов.

В результате некорректировки ЕПД НФРР с имеющимися бюджетными ресурсами не было возможным внедрить в целом ЕПД на 2010-2012 годы⁵⁸. Так, из 56 запланированных объектов были профинансированы и завершены лишь 34 объекта, а из оставшихся 22 объектов 14 объектов (10 – незавершенных и 4 – непрофинансированных) были перенесены в ЕПД 2013-2015⁵⁹, согласно которому планируется финансирование 62 объектов.

• Диаметрально противоположная ситуация установлена в рамках НЭФ. Так, для одного и того же объекта АС НЭФ утверждает финансирование в несколько этапов, каждый этап регистрируется как отдельный проект и, соответственно, необходимо соблюдение тех же процедур утверждения, как и при внесении нового проекта. В результате, это не дает реальной картины выполнения проекта, затягиваются сроки выполнения инвестиции и возникает риск его незавершения по причине недостаточности финансовых средств. Наличие этих процедур также затягивает сроки внедрения проектов, приводит к неэффективному использованию публичных средств и, соответственно, нереализации цели проектов – охрана окружающей среды. Осуществление поэтапного финансирования не обосновано в контексте, когда финансирование проектов производится лишь тогда, когда предыдущие ассигнования были использованы по назначению. Таким образом, проекты рассматриваются, утверждаются, контрактуются и финансируются без обеспечения их полного финансирования.

♦ Затягивание выполнения инвестиционных объектов, в том числе из-за отсутствия финансирования, приводит к увеличению расходов для завершения инвестиционного объекта (первоначальный проект больше не соответствует актуальным требованиям и должен быть изменен и/или выполненные работы повреждаются по причине их неконсервации). Вместе с тем, выделение финансовых средств для консервации приостановленных инвестиционных объектов не является правилом для МФ и ЦПО.

Например, Таможенная служба указала, что разработанные проекты по: инфраструктуре таможенных постов Отачь, Окница, Ларга-Келменцы и Бричень-Липкань, таможенных складов Леушень и Скулень больше не соответствуют актуальным требованиям, а в соответствии с п.7.10 NC MA.09.02-2005 проектная документация объектов, на которых не были начаты работы по ремонту/строительству, не может быть использована через 2 года.

Не выделены средства для завершения объектов АНМ (ВСНТР), по которым уже были использованы значительные средства: Лицей АНМ – 77,7 млн.леев (73,3% от сметной стоимости); корпус, общежития Университета АНМ, I транша – 40,0 млн.леев (65,2% от сметной стоимости); реконструкция вычислительного центра и технического корпуса в библиотеке – 42,5 млн.леев (92,3% от сметной стоимости). Согласно информации АНМ, затягивание завершения этих объектов ведет к увеличению ассигнований, необходимых для завершения этих объектов, примерно на 19,2 млн.леев.

♦ Большинство ЦПО указало, что не имели утвержденные к финансированию инвестиционные объекты, для которых не были внесены предложения по финансированию, однако некоторые ЦПО указали на присутствие этих случаев.

Так, хотя первоначально Законом о государственном бюджете на 2013 год были выделены 20,0 млн.леев для строительства Дворца спорта, в результате уточнений эти ассигнования были сняты, а 3,0 млн.леев были распределены на реконструкцию здания НОК, для которой ММС не запрашивало финансирования. В другом случае при отсутствии запроса Таможенной службе были выделены средства для осуществления технико-экономического обоснования на таможенном пункте Джюрджюлешть – Рени.

В результате анализа информации, представленной МЗ, аудитом установлено, что в 2011-2014 годах подведомственные МЗ учреждения не запрашивали бюджетные ассигнования для 3 инвестиционных объектов⁶⁰, однако им были утверждены/уточнены ассигнования в сумме 59,8 млн.леев (фактически использовано 47,2 млн.леев). В то же время, хотя в 2011-2013 годах МЗ запросило бюджетные ассигнования для строительства лечебного корпуса № 4 и блока по реанимации исследовательского института скорой помощи, инициированные еще в 1990 году, средства были выделены лишь в 2014 году в сумме 28,6 млн.леев, будучи недостаточными для завершения инвестиционного объекта.

____________________

⁵⁵ Восстановление Национального музея искусств (ул. 31 Августа 1989, 115) началось в 2006 году и до настоящего времени было инвестировано 14,6 млн.леев по сравнению со сметной стоимостью 66,9 млн.леев; по восстановлению административного здания Национального музея этнографии и истории природы работы начались в 2008 г. и завершились в 2012 году, а инвестиции составили 6,5 млн.леев, или на 3,6 млн.леев больше по сравнению со сметной стоимостью (2,9 млн.леев); реконструкция учебного блока № 1 Академии музыки, театра и пластических искусств (ул.Матеевича, 111), работы начались в 2010 году и инвестировали 7,3 млн.леев (53,4%) против сметной стоимости 13,6 млн.леев; проектирование реконструкции театра им. Б.П.Хаждеу (г.Кахул) было произведено в 2012 г. (0,7 млн.леев), впоследствии не были осуществлены инвестиции в работы (сметной стоимостью – 21,6 млн.леев); реконструкция здания театра-студии “На улице Роз” (ул. Куза Водэ, 17/1) была инициирована в 2008 году со сметной стоимостью 13,0 млн.леев и было инвестировано 2,4 млн.леев; ремонт здания Национальной филармонии им. Сергея Лункевича (ул. Митрополита Варлаам, 78) со сметной стоимостью 16,3 млн.леев; реконструкция здания театра “Eugene Ionesco” (бул. Григоре Виеру, 11) была инициирована в 2010 году со сметной стоимостью 35,0 млн.леев.

⁵⁶ Постановлением СПРМ № 22 от 26.04.2013 “По Отчету аудита соответствия исполнения 2012 бюджетного года и управления публичным имуществом в центральном аппарате Министерства культуры и в некоторых подведомственных учреждениях” внесена рекомендация “провести в установленном порядке инвентаризацию незавершенных объектов капитальных вложений с определением приоритетности их финансирования и внесения соответствующих предложений”, установив сроки внедрения.

⁵⁷ Инвестиционный процесс в учебном корпусе факультета радиоэлектроники и телекоммуникаций Технического университета Молдовы (ул.Студенческая, 9/14) длится с 1989 года со сметной стоимостью 69,2 млн.леев; спортивный комплекс государственного педагогического университета им. Иона Крянгэ (ул. Иона Крянгэ, 1), работы инициированы в 2003 году со сметной стоимостью 12,7 млн.леев; учебный корпус и студенческие общежития Государственного университета им. Алеку Руссо, мун.Бэлць, процессы инициированы в 2004-2005 годах со сметной стоимостью 59,2 млн.леев и, соответственно, 12,1 млн.леев и т.д.

⁵⁸ Единый программный документ на 2010-2012 годы, утвержденный ПП № 772 от 26.08.2010.

⁵⁹ Единый программный документ на 2013-2015 годы, утвержденный ПП № 933 от 18.12.2012.

⁶⁰ Государственный университет медицины и фармации им. Николая Тестемицану, Агентство по лекарствам и медицинским изделиям, Региональный центр переливания крови г. Кахул, завершенные до 31.12.2014.

5.3.6. Пересмотр целей развития влияет на начатую инвестицию?

Аудиторская миссия установила, что инвестиционные объекты, которые были начаты без реального анализа потребностей и обеспечения эффективности деятельности одновременно с изменением правительственных приоритетов, лишаются бюджетных ассигнований без их завершения, что ведет к иммобилизации бюджетных средств в инвестиционные объекты без социально-экономического влияния.

Несмотря на то, что большинство ЦПО указало, что не имеют незавершенные инвестиционные объекты, потребность в которых отпала, все-таки имеются ЦПО, которые не приняли соответствующие меры для улучшения ситуации по некоторым незавершенным объектам. Так, МПр указало, что имеет 25 незавершенных инвестиционных объектов стоимостью 51,4 млн.леев, инициированных в 1989-1992 годах, которые согласно ПП № 875 от 27.09.1999 (где указаны субъекты финансирования) должны были быть завершены за счет БАТЕ, однако данное ПП было аннулировано ПП № 118 от 11.02.2013. Исходя из ответов на вопросник, МПр считает, что необходимость в этих объектах (школах и детских садах) отпала, однако анализ и обоснования в этом отношении не представило аудиту. В результате закрытия/объединения ряда учебных заведений в период 2011-2014 годов было приостановлено финансирование 4 инвестиционных объектов⁶¹.

В период 2010-2012 годов МФ использовало за счет голландского гранта 873,9 тыс.леев для центра обучения финансам (различные разрешения и проектирование центра). Впоследствии по причине отрицательного заключения Правительства относительно создания предприятия, которое бы управляло этим объектом, остаток неиспользованных средств гранта в сумме 3,2 млн.леев был возвращен Правительству Голландии.

МВД указало, что имеет один незавершенный инвестиционный объект, потребность в котором отпала, а именно: «Строительство казармы для военного подразделения 1001 войск карабинеров по ул.Тестемицану, 31, мун.Кишинэу”⁶², за 2003-2005 годы было инвестировано 1285,2 тыс.леев из запланированной суммы 1454,9 тыс.леев. Впоследствии (в 2007 г.) с целью улучшения условий жизни и службы военнослужащих войск карабинеров персонал военного подразделения 1001 Департамента войск карабинеров МВД был передислоцирован, а участь инвестиционного объекта остается неопределенной.

До настоящего времени не решена проблема продления инвестиции во “Дворец бракосочетания” мун.Кишинэу (ул.Матеевича, 74 A) со сметной стоимостью 36,0 млн.леев, инициированной в 2007 году бывшим Министерством информационного развития и приостановленной в 2009 году. Хотя Счетная палата много раз поднимала проблему строительства этого объекта, в результате продолжающегося спора (в том числе судебного) между ГП ЦГИР “Registru” (МИТС) и СГС (МЮ) относительно задолженностей, сформированных при выполнении этого инвестиционного объекта, проблема остается нерешенной, не была установлена реальная стоимость выполненных работ, а также лица, виновные в нарушении законодательства при выполнении инвестиции.

Аналогичная ситуация отмечается и в МПр относительно “Реконструкции Республиканского центра для детей и молодежи “Artico” (бул. Штефана чел Маре ши Сфынт, 169”, блок A), инициированного в 2007 году со сметной стоимостью 274,8 млн.леев и выполненными работами на сумму 164,3 млн.леев (60%). Так, МПр и соответствующий Центр не могут подтвердить наличие проектной документации, общей сметы и обосновать стоимость средств, необходимых для завершения объекта.

Также в аудируемом периоде МЗ не запрашивало от МФ бюджетные ассигнования для завершения 4 инвестиционных объектов⁶³, инициированных в период 1992-2008 годов, по которым было использовано 13,9 млн.леев. Так, по состоянию на 1.01.2015 в МЗ не завершено 11 объектов⁶⁴, из которых по 7 инвестиционным объектам⁶⁵ отсутствуют обоснования относительно их необходимости, а также оценки суммы, необходимой для их завершения.

В настоящее время отсутствует видение АНМ относительно судьбы Центра университетского и послеуниверситетского обучения по ул.Мунчешть, 426, стоимостью 866,1 тыс.леев (669,0 тыс.леев – стоимость безвозмездно полученных основных средств и 197,1 тыс.леев – работы по проектированию), на котором работы были приостановлены как минимум 6 лет назад. Также числится незавершенным здание Института микробиологии и вирусологии АНМ, объект был инициирован в период существования Советского Союза стоимостью 10,8 млн.леев (учитывая переоценку 1996 года), по которому не принято решение по использованию. Аудитом установлено отсутствие на данный момент и видения МСХПП относительно судьбы проектов Города вина, а также агропродовольственных центров мун.Кишинэу и с.Пелиния (Дрокия).

На основании Матрицы политик⁶⁶ МЮ разработало новую концепцию организации судебной системы, находящейся в процессе обсуждения и утверждения, которая предполагает ликвидацию/объединение 29 судов⁶⁷. Согласно этому проекту, на первом этапе предполагается административное объединение судебных инстанций, а начиная с 2019 года будет осуществляться и физическое их объединение, что приведет к освобождению некоторых помещений судов, которые были отремонтированы и реконструированы в предыдущие годы. Так, 22 судебные инстанции, которые предусматривается ликвидировать, получили в 2011-2014 годах государственные инвестиции (ст.241, ст.243) на сумму 61,6 млн.леев. В результате план инвестиций в помещения судебных инстанций не был согласован с политиками в этой области, что ведет к неэффективному использованию бюджетных средств.

Согласно Финансовым соглашениям, по ПВП, ФСИМ и ФВТ начатые инвестиционные проекты должны быть завершены. Хотя ФСИМ указал, что не имел нежизнеспособных инвестиционных проектов, все-таки за предыдущие периоды Счетная палата установила случаи, когда некоторые объекты, финансируемые ФСИМ, впоследствии не были использованы по назначению. Например, школа из с.Думень, ком. Дуруитоаря Ноуэ р-на Рышкань, для капитального ремонта которой ФСИМ выделил 266,6 тыс.леев (в 2005 г.), через 4 года (в 2009 г.) была закрыта, что свидетельствует о неэффективном использовании средств ФСИМ.

____________________

⁶¹ Газификация профессионального училища из с.Кукурузений де Сус, р-на Орхей; газификация профессионального училища № 2 г.Криулень; газификация ремесленного училища № 11 из с.Дэнчень р-на Яловень; Жилое здание с 20 квартирами профессионального училища № 1 г.Криулень.

⁶² Постановление Парламента № 1195-XV от 04.07.2002 о результатах контроля исполнения Закона о войсках карабинеров (внутренних войсках) Министерства внутренних дел, ст.3 (решить вопрос об обеспечении войск карабинеров помещениями для размещения военнослужащих срочной службы).

⁶³ 1. Строительство блока питания в Онкологическом институте; 2. строительство Клинической больницы травматологии и ортопедии; 3. работы по благоустройству в Центре размещения и реабилитации для детей раннего возраста, Кишинэу; 4. работы по проектированию для газификации Центра общественного здоровья Кантемир.

⁶⁴ “Реконструкция зданий туберкулезной больницы с.Ворничень” инициирована в 2006 году со сметной стоимостью 223,1 млн.леев, были выполнены работы на сумму 163,0 млн.леев (60%), из которых 40,9 млн.леев – из других источников, чем ГБ; “Исследовательский институт скорой помощи, лечебный корпус № 4 и блок по реанимации (ул. Томы Чорбэ)”, процесс инициирован в 1980 году и повторно инициирован в 2012 году, со сметной стоимостью 99,2 млн.леев, были выполнены работы на сумму 88,9 млн.леев (90%), из которых 28,6 млн.леев из ГБ и 57,4 млн.леев из ФОМС; строительство пристройки с лабораториями и офисом Центра общественного здоровья мун.Кишинэу (ул.Хаждеу, 49), инициировано в 2001 году, были выполнены работы на сумму 13,2 млн.леев и остались невыполненными – 6,3 млн.леев; ремонт учебного блока Медицинского колледжа, г.Орхей (ул.Негруцы, 85), инициирован в 2007 году со сметной стоимостью 5,1 млн.леев, были выполнены работы на сумму 0,7 млн.леев и остались невыполненными – 4,4 млн.леев; комплекс отдела реабилитации Центра размещения и реабилитации для детей раннего возраста, работы инициированы в 2006 году со сметной стоимостью свыше 3,0 млн.леев, были выполнены работы на сумму 2,3 млн.леев и т.д.

⁶⁵ 1. Строительство блока питания в Онкологическом институте; 2. строительство Клинической больницы травматологии и ортопедии; 3. Работы по благоустройству в Центре размещения и реабилитации для детей раннего возраста, Кишинэу; 4. Работы по проектированию для газификации Центра общественного здоровья Кантемир; 5. Региональный центр переливания крови, г.Кахул; 6. ГУМФ им. Н.Тестемицану; 7. Медицинский колледж, г.Орхей.

⁶⁶ Приложение к Финансовому соглашению между Правительством Республики Молдова и Европейским Союзом о Программе поддержки реформы системы правосудия, подписанному в Брюсселе 14.06.2013 и утвержденному ПП № 669 от 02.09.2013.

⁶⁷ http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0CDEQFjADahUKEwjgl5Ht94nIAhUDXBQKHWDwD0A&url=http%3A%2F%2Fjustice.gov.md%2Fpublic%2Ffiles%2Ftransparenta_in_procesul_decizional%2Fcoordonare%2F2015%2Fiunie%2FL_reorganizare_sistem_judecatoresc.pdf&usg=AFQjCNHWgcnONk8Wh7k-tIQrRkpiuki8QQ.

Подцель IV. Процесс осуществления мониторинга инвестиционных проектов обеспечивает экономичность, эффективность и результативность выделенных средств?

5.4.1. Как осуществляется мониторинг качества выполненных работ?

♦ На основании Приказа министра финансов № 140 от 25.09.2014 ЦПО делегировали право проверки и согласования документов по инвестициям и капитальному ремонту руководителям учреждений/предприятий бенефициаров. Факт, что большинство ЦПО и учреждений/предприятий не имеют специалистов в области строительства, ведет к риску ненадлежащего установления требований по проектированию, что впоследствии будет генерировать необходимость пересмотра проектов. В результате, невозможно определить и качество проекта по осуществлению инвестиций. Большинство ЦПО полагаются на экспертизу проектов, проводимую аттестованными проверяющими проектов или специализированными учреждениями (ГСПЭПС). Также в рамках некоторых ЦПО отсутствует и должность/лицо, ответственное за мониторинг процесса выполнения инвестиции, а в других ЦПО (МТСЗС, МЗ, МОС) число этих функций/лиц недостаточно для качественного управления всеми инвестиционными проектами.

Например, на объекте “Реконструкция гребной базы г.Ватра” ММС (СЦПНК) использовало 529,0 тыс.леев для строительства подъездной дороги к этому объекту, которая не была предусмотрена в проекте и не запланирована к выполнению. В другом случае первоначальная смета по объекту “Зал тяжелой атлетики”, разработанная в 2011-2012 годах, составляла 4,6 млн.леев, однако на объекте были произведены работы в сумме 6,5 млн.леев, или на 1,9 млн.леев больше. По причине непредусмотренных работ множество раз изменялись проекты, разработанные для объекта “Реконструкция зданий туберкулезной больницы с.Ворничень” (МЗ), объем и стоимость работ были увеличены на 19,1 млн.леев. Смета выполнения работ ИРГ Тудора (КПВМСП/НАБПП) была увеличена на 1,2 млн.леев по сравнению с первоначально установленной сметой (11,5 млн.леев).

• Отсутствие в рамках ЦПО квалифицированного персонала в строительстве не обеспечивает установления критериев по оценке потенциала⁶⁸ подрядчиков реализовать предусмотренные договорные условия. Некоторые ЦПО указали, что осуществляют эту оценку в соответствии с критериями, установленными законодательством из области государственных закупок, но они не являются точными и не обеспечивают правильную оценку, что ведет к случаям, когда подрядчик не может выполнить в сроки и согласно внесенным условиям строительные работы. Так, работы по строительству пристройки с лабораториями и офисом Центра общественного здоровья мун.Кишинэу (ул.Хаждеу, 49) были немотивированно приостановлены подрядчиком, хотя должны были быть завершены в марте 2015 года.

Другая ситуация установлена в МРРС, которое располагает квалифицированными специалистами в этой области, будучи ответственным за политики в области строительства. Так, в рамках НФРР, II этап оценки инвестиционных проектов включает проверку следующих аспектов: соответствие технико-экономической документации (данные являются достаточными, правильными и обоснованными, оценочные сметы являются четкими, анализ альтернатив всеобъемлющий и др.); релевантность технического решения (предложенное проектом техническое решение в целом отвечает его цели/задачи); бюджет проекта (полнота и корреляция с предусмотренной деятельностью, реальность затрат и др.), что отсутствует в других ЦПО.

♦ В большинстве ЦПО отсутствуют утвержденные процедуры относительно мониторинга процесса выполнения инвестиций, не разграничены четко ответственности сторон, вовлеченных в инвестиционный процесс, и порядок сотрудничества между ними.

Согласно Закону № 721 от 2.02.1996⁶⁹, осуществление мониторинга процесса выполнения инвестиций обеспечивается аттестованными ответственными лицами за технический надзор, которые несут ответственность за качество работ и могут быть привлечены к уголовной ответственности за нарушения. Так, представленные подрядчиками информации о выполнении объемов работ проверены лишь ответственными за технический надзор лицами, контрактованными заказчиком инвестиции или ЦПО, а деятельность ответственного лица за технический надзор никем не проверяется. Вместе с тем ПВП имеют свои механизмы по мониторингу внедрения инвестиционных проектов, указанные в операционном пособии подразделений.

Для определенных инвестиционных объектов некоторые ЦПО назначили ответственных лиц за осуществление мониторинга выполненных работ. Так, МРРС создало постоянную рабочую группу по ликвидации последствий наводнения, произошедшего в июле 2010 года, и назначила ответственного лица за работы по ремонту здания Парламента РМ. В рамках НФРР утвержден Приказ о разграничении ответственности субъектов, вовлеченных в инвестиционный процесс, производятся выходы на места и сравниваются данные из протоколов с реальным объемом выполненных работ. Акты подписываются ответственным лицом за технический надзор, АРР и представителем заказчика (МПО), а в случае необходимости в проверку работ вовлекается и Государственная инспекция в строительстве. В результате все инвестиционные объекты разработаны в соответствии с законодательством в области строительства, а в случае, когда объект не построен в соответствии с технической и сметной документацией или не обеспечено его качество, не организуется прием при завершении работ и окончательная приемка.

Мониторинг процесса выполнения инвестиций, финансируемых из НЭФ, осуществляется путем представления бенефициарами грантов финансовых документов о ходе внедрения проекта. Акты об объемах выполненных работ обязательно подтверждаются бенефициаром, подрядчиком, ответственным за технический надзор и Экологической инспекцией и подлежат проверке инженерами НЭФ. Необходимо отметить, что в предыдущем Отчете СПРМ было указано, что акты Экологической инспекции о констатации объема и стоимости выполненных работ не имеют необходимой ценности, так как данные лица не имеют ни бухгалтерских знаний, ни технических в области строительства. В результате отсутствие действий МОС по внедрению предыдущих рекомендаций СПРМ привело к тому, что лица, ответственные за выполнение работ по обустройству очистной станции из ком. Гура Кэйнарулуй р-на Флорешть, подписали акты приема и перечислили финансовые средства в сумме 166,7 тыс.леев⁷⁰ за работы, которые не были выполнены,

♦ Управление публичными расходами (финансируемыми из внешних источников) посредством некоторых подразделений по внедрению проектов (с особыми системами финансового менеджмента, оплаты труда и отчетностью по сравнению с существующими в публичных органах/учреждениях, которые осуществляют расходы за счет основного компонента бюджета) не стимулирует применение предусмотрительного финансового менеджмента. В этом случае ЦПО не перенимают международный опыт в финансовом менеджменте, так как лица, работающие в ПВП, редко продолжают деятельность в публичных органах. Так, ФВТ, ФСИМ, НФРР и ПВП из подчинения ЦПО имеют собственные механизмы внутреннего контроля, установленные в финансовых соглашениях и/или в их операционных пособиях.

Например, МЭк указало, что требования к проектированию и, соответственно, к техническому заданию для проведения работ в соответствии с положениями финансовых соглашений, заключенных с партнерами по развитию, составляются международными консультантами при поддержке и согласовании с партнерами по развитию. Также критерии по оценке технико-материального и финансово-экономического потенциала подрядчиков установлены МЭк в зависимости от требований доноров. Так, для проектов, финансируемых ВБ, эти критерии включены в стандартные документы ВБ. Процедуры по мониторингу процесса выполнения инвестиций, ответственности вовлеченных сторон, порядок сотрудничества установлены в финансовых соглашениях, заключенных Правительством и донорами, а также в договорах, заключенных с подрядчиками/консультантами. Правила по разграничению ответственности вовлеченных сторон, а также порядок сотрудничества с ВБ и Европейской комиссией размещены на их электронных страницах⁷¹.

В другом случае для внедрения Соглашения о гранте между РМ и КВТ (США) Правительство делегировало ФВТ⁷² права: держать и расходовать средства финансирования КВТ; нанимать финансовых агентов, агентов по закупкам и аудиторов, которые будут действовать от имени ФВТ на основании условий, согласованных с КВТ. В результате ФВТ создал системы финансового контроля, в том числе по выявлению и управлению рисками в соответствии с требованиями финансирующей стороны (КВТ), и нанял международные компании в качестве аудиторов, оценщиков, агентов по закупкам и финансам. Также в процесс выполнения и мониторинга инвестиции в ФВТ вовлечены ответственные лица за деятельность, менеджеры проекта, компании по надзору за выполнением работ, содействие которым оказывает квалифицированный технический персонал и др. Финансовые планы ФВТ установлены в соглашении, а их выполнение проверяется и ежеквартально сообщается донору и исполнительному комитету. Мониторинг внедрения программы “Compact” осуществляется ФВТ, а также экспертами КВТ и независимыми консультантами, контрактованными КВТ. В то же время ФВТ представляет отчеты по внедрению и получает необходимые подтверждения по внедрению деятельности от своих руководящих органов: наблюдательного совета и исполнительного комитета.

Несмотря на то, что система финансового менеджмента ФВТ соответствует требованиям внешних доноров, эти передовые практики не перенимаются ЦПО.

Немного другая ситуация была установлена аудитом в ФСИМ, который наряду с функцией внедрения проектов выполняет и функцию донора для подпроектов, в последнем случае ФСИМ обеспечивает мониторинг внедрения подпроектов подразделениями по их внедрению, созданными на местном уровне.

♦ После получения внешнего финансирования осуществление мониторинга деятельности ПВП со стороны большинства ЦПО (отраслевых и финансовых управлений) не является достаточным⁷³, так как считается, что эти подразделения мониторизируются внешними финансирующими сторонами. Примером в этом отношении является взаимодействие между НАБПП и КПВМСП (которые находятся в подчинении МСХПП) при внедрении проекта Конкурентоспособное сельское хозяйство (MAC-P). Так, КПВМСП ответственно за выполнение работ по реконструкции/восстановлению офиса НАБПП по ул.Когэлничану, 63⁷⁴, и строительству 4 санитарно-ветеринарных и фитосанитарных контрольных постов при въезде в РМ (Тудора, Джурджулешть, Крива, Леушень). Так, при предоставлении здания по ул.Когэлничану, 63, для реконструкции, НАБПП, в качестве конечного бенефициара, не решило существующие юридические проблемы о порядке эксплуатации строения и порядке использования прилегающего участка, исходя из того, что 10 квартир из этого здания приватизированы, а на участке расположены неавторизированные строения. Не был регламентирован и порядок доступа к соседним участкам через участок, относящийся к офису НАБПП. Несмотря на то, что НАБПП за счет собственных средств участвует в стоимости реконструкции здания (19,3 млн.леев из 48,1 млн.леев), на момент проведения аудита оно не располагало информацией о степени выполнения работ, о дате сдачи в эксплуатацию и о последующих расходах на содержание здания. В результате НАБПП, в качестве конечного бенефициара, не включилось активно в решение проблем, появившихся в ходе реконструкции своего здания. НАБПП не осуществляло и мониторинг работ, проведенных по строительству 4 ИПГ, мотивируя тем, что эти строения мониторизируются КПВМСП.

При строительстве пристройки к Центру помощи и защиты жертв и потенциальных жертв торговли людьми (ул.Буребиста, 93) со сметной стоимостью 3399,36 тыс.леев (финансируемой как из ГБ – 1068,2 тыс.леев, так и МОМ – 1160,72 тыс.леев), отбор подрядчика и ответственного за технический надзор, а также бухгалтерский учет выполненных работ осуществлялись МОМ, а МТСЗС не располагало какой-либо информацией по этому разделу, а также о стадии внедрения инвестиционного объекта. Только после завершения всех работ должна быть произведена передача объекта на баланс МТСЗС, запланированная на 2015 год, соответственно, для содержания его будут необходимы дополнительные средства, оцененные в сумме 533,8 тыс.леев, но не включенные в бюджет соответствующего центра.

Аудитом установлено отсутствие интереса МЗ к незавершенным инвестиционным объектам. Так, МЗ не владеет соответствующей информацией об инвестиционных объектах (за исключением 2 объектов⁷⁵). Часть информации была представлена аудиту бенефициарами, но не была представлена информация о нынешнем состоянии объектов ГУМФ имени Николая Тестемицану (2009), Регионального центра переливания крови г.Кахул (2011), ПМСУ Онкологического института (1992), а также Клинической больницы травматологии и ортопедии.

Необходимо отметить, что в результате констатации внешнего аудита (ПСП № 44 от 10.08.2012), в рамках заседания ММКСП принял к сведению информацию о внедрении инвестиционных объектов и решил, что ЦПО примут меры по улучшению механизма по мониторингу внедряемых проектов с целью обеспечения их выполнения, но не реализовано до настоящего времени, что и установлено в рамках настоящей аудиторской миссии.

♦ Аудит отмечает отсутствие корреляции структуры и персонала ЦПО с числом подведомственных учреждений и задачами, установленными по мониторингу их деятельности. Так, для МК утверждено штатное расписание в количестве 46 единиц и 40 подведомственных субъектов (учреждений и предприятий); МПр – соответственно, 98 единиц и 124 субъекта; МЗ – 97 единиц и 83 субъекта, МРРС – 80 единиц и 20 субъектов; МТСЗС – 122 единицы и 21 субъект и др. Вместе с тем ФСИМ имеет численность 20 единиц персонала, а для каждого инвестиционного проекта формируется подразделение по внедрению с собственным персоналом.

Ответственными за внедрение проектов НФРР являются АРР Север, Центр и Юг, в которых по состоянию на 1.01.2015 работало 60 лиц, и главное управление регионального развития МРРС с 18 единицами персонала, которые за период 2011-2014 годов внедрили 63 инвестиционных объекта. В то же время за инвестиционный процесс в НЭФ (прием заявлений, финансирование, мониторинг выполнения проектов) ответственны лишь 7 единиц персонала, из которых только 2 лица имеют техническое образование в строительстве, которые за период 2011-2014 годов предоставили финансирование для 1150 инвестиционных объектов.

Несмотря на то, что ВСМ рассматривает, поддерживает и предлагает в установленном действующим законодательством порядке проекты бюджетов судебных инстанций⁷⁶, что было внедрено начиная с 2014 года отсутствие персонала в управлении судебного администрирования в рамках ВСМ (с 2015 года были приняты 2 лица) не позволило эффективно управлять инвестициями, произведенными на уровне судебных инстанций. Одновременно управление судебного администрирования в рамках МЮ с соответствующим персоналом не находится в подчинении ВСМ, имеется наложение полномочий, которое до настоящего времени не было устранено, хотя ВСМ (еще 30.07.2013) внес соответствующие предложения. Так, для устранения дублирования деятельности по управлению бюджетными фондами ВСМ предложил субъектам с правом законодательной инициативы разработать проект закона, которым исключить ст.55 (1) Закона о судоустройстве⁷⁷ и передать управление судебного администрирования из подчинения Министерства юстиции в ведение ВСМ, учитывая факт, что МЮ имеет прерогативу по продвижению политики в области юстиции, а не контроль за организационной деятельностью судебных инстанций. В рамках аудита установлен факт, что соответствующие изменения не были произведены, что генерирует риск неэффективного использования публичных средств в случае дублирования деятельности по управлению бюджетными фондами.

____________________

⁶⁸ Технико-материальный и финансово-экономический потенциал.

⁶⁹ Закон о качестве в строительстве № 721 от 02.02.1996.

⁷⁰ Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов района Флорешть за 2014 год, утвержденный ПСП № 24 от 07.07.2015.

⁷¹ http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?nodeNumber=2.4.1

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/PROCUREMENT/0,,pagePK:84271~theSitePK:84266,00.html.

⁷² ПП № 161 от 04.03.2010 “О создании Фонда “Вызовы тысячелетия – Молдова”.

⁷³ Для разработки СПБ и проекта бюджета ПВП представляют ЦПО и/или МФ только прогнозы финансовых средств, которые могут быть использованы в соответствующие периоды, а не воздействие реализованных расходов.

⁷⁴ Памятник архитектуры, здание губернатора Бессарабии, построенное в 1904 году.

⁷⁵ “Реконструкция зданий туберкулезной больницы с.Ворничень” и “Строительство лечебного корпуса № 4 и блока по реанимации Исследовательского института скорой помощи”.

⁷⁶ Закон о Высшем совете магистратуры № 947-XIII от 19.07.1996.

⁷⁷ Ст.55 (1) Закона о судоустройстве № 514-XIII от 06.07.1995: “Министерство юстиции осуществляет контроль над судами, апелляционными палатами по организационным вопросам”.

5.4.2. Как осуществляется координирование деятельности ЦПО, вовлеченных в выполнение инвестиций в тех же областях?

В течение ряда лет Правительством и ЦПО было создано множество учреждений/организаций, имеющих задачу по администрированию инвестиционных проектов, некоторые из которых осуществляют инвестиции в различных областях, за политики и приоритеты которых ответственны другие ЦПО или ОМПУ. Вместе с тем нормативная база, регулирующая деятельность этих субъектов, не устанавливает точно порядок координирования инвестиционных проектов с ЦПО, ответственными за соответствующую область. Например, НФРР выделил средства для осуществления инвестиций в 6 областях, а распределение ассигнований из НЭФ производилось для 12 областей:

ФВТ внедряет инвестиционные проекты в области дорог и ирригации сельскохозяйственных земель, а ФСИМ – проекты в области энергетической эффективности и возобновляемой энергии, дошкольного и школьного образования, социальных инклюзий и др., в областях, за которые несут ответственность различные ЦПО и ОМПУ.

Как было указано, в Стратегиях и соответствующих планах действий не установлены точно инвестиционные объекты, которые должны быть реализованы, а также принципы определения их приоритета. В результате неясно, на основании каких приоритетов выбираются для внедрения инвестиционные объекты из этих областей. Так, за период 2011-2014 годов с целью внедрения и финансирования области “Водоснабжение и канализация”⁷⁸ были вовлечены: НФРР (12 проектов на сумму 150,1 млн.леев); НЭФ (653 проекта на сумму 756,4 млн.леев); ПВПОВК (145,1 млн.леев); ЕБРР, ЕИБ, ЕС (466,1 млн.леев); ААМ; местные органы за счет собственных средств и др.. Следует отметить, что при выделении средств для инвестиционных проектов эти субъекты не базировались на Стратегии водоснабжения и канализации.

Анализируя информации относительно ситуации инфраструктуры в области водоснабжения населенных пунктов, указанной в Стратегии водоснабжения и канализации на 2008-2012 годы и 2014-2028 годы, аудитом установлено, что в обеих стратегиях отмечается, что централизованные системы снабжения питьевой водой имеют 1032 населенных пункта (в том числе 3 муниципия и 52 города). В результате отмечается, что при разработке Стратегии водоснабжения и канализации на 2014-2028 годы не была сделана оценка внедрения проектов из Стратегии водоснабжения и канализации на 2008-2012 годы, не зная, насколько возрос уровень обеспечения питьевой водой.

Необходимо отметить, что согласно статистическим данным отмечаются улучшение состояния систем водоснабжения и стагнация состояния систем канализации:

Как отмечалось, в Плане действий на 2014-2018 годы по внедрению Стратегии водоснабжения и санитации не указано, какие инвестиционные проекты должны быть внедрены и какой стоимости, а также не определено, какие из них являются приоритетными, в то время как в Стратегии водоснабжения и канализации на 2008-2012 годы был установлен перечень приоритетных населенных пунктов по водоснабжению и канализации, однако без оценки средств, необходимых для внедрения стратегии. В результате сравнения объектов по водоснабжению и канализации, финансируемых в 2013-2014 годах за счет средств НЭФ, с объектами, указанными в соответствующей Стратегии, аудитом установлено, что инвестиционные объекты в сумме 59,3 млн.леев не были указаны в Стратегии как приоритетные объекты.

Также отмечается отсутствие интереса МОС и НЭФ по экономии публичных средств, снижению потребности в инвестициях и повышению эффективности расходов на их последующее содержание. Так, за счет НЭФ были инвестированы средства в строительство очистной/насосной станции как в с.Мэгдэчешть р-на Криулень (ассигнования в сумме 15305,3 тыс.леев, мощностью 700 м³/день; на 4601 жителя), так и в с.Порумбень р-на Криулень (ассигнования в сумме 1356,9 тыс.леев, мощностью 347 м³/день; на 1441 жителя), расположенные напротив (70 м) по шоссе Кишинэу–Орхей; а на расстоянии/в радиусе 2-3,5 км от них имеются и другие населенные пункты, не имеющие станций по очистке сточных вод: Пашкань (890 жителей), Дрэсличень (1607 жителей) и Ратуш (1226 жителей), данная ситуация не была учтена при внедрении указанных проектов. Эта ситуация была возможной потому, что МОС и ААМ не установили в Стратегии водоснабжения и канализации или в других нормативных актах, что строительство очистных станций осуществляется для нескольких соседних населенных пунктов. В результате выделяются средства для строительства многих очистных станций небольшой мощности, содержание которых значительно дороже, чем содержание одной станции большей мощности.

____________________

⁷⁸ Стратегия водоснабжения и канализации населенных пунктов РМ, утвержденная ПП № 662 от 13.06.2007 (далее – Стратегия водоснабжения и канализации 2008-2012); Стратегия водоснабжения и санитации (2014-2028), утвержденная ПП № 199 от 20.03.2014 (далее – Стратегия водоснабжения и канализации 2014-2028).

5.4.3. Каким является воздействие инвестиции?

На этапе оценки должна быть проведена объективная оценка завершенных проектов. Целью оценки является сравнение соответствия результатов проекта предложенным задачам, определяя, таким образом, релевантность, эффективность, результативность, воздействие и устойчивость проекта. Оценка предоставляет необходимую информацию как бенефициарам, так и финансирующим сторонам, исходя из полученного опыта и извлеченных уроков для пересмотра своей деятельности и достижения желаемых изменений.

Ответственными за составление отчетности о выполнении и завершении инвестиционных объектов, а также за обеспечение использования по назначению полученного имущества являются исполнители бюджета, руководители ПВП и бенефициары проектов. В результате большинство аудируемых ЦПО не располагает исчерпывающей информацией об инвестиционных объектах, сданных в эксплуатацию за период 2011-2014 годов.

Необходимо отметить, что только 7 ЦПО из опрошенных 22 ЦПО указали, что оценивают воздействие завершенного инвестиционного объекта, однако в большинстве случаев оценка воздействия производится ПВП, а не ЦПО. Для инвестиционных объектов, финансируемых из внешних источников, оценка должна быть произведена в конце проекта/программы путем нанятия донором ряда независимых агентов. Вместе с тем некоторые ЦПО указывают, что не осуществили оценку воздействия по причине отсутствия в аудируемом периоде завершенных инвестиционных объектов (АНМ, МК), а другие ЦПО (МФ) считают, что инвестиционный объект является эффективным, если был построен в соответствии с проектом, без учета цели, для которой он был построен. В результате указанная ситуация свидетельствует, что деятельность по оценке политик/ мероприятий/ инвестиционных объектов не является важной для ЦПО.

Нетерпимая ситуация установлена в НЭФ, который не располагает четкими критериями отбора бенефициаров и критериями по определению приоритетов инвестиционных объектов; считает завершенным инвестиционный объект при приеме протоколов окончательной приемки, однако не ведет учет завершенных объектов (сданных в эксплуатацию); поэтому отсутствуют оценка реализации цели инвестиционного объекта и информация об эффективности этих объектов. В качестве причины этой ситуации НЭФ (МОС) указал на отсутствие в штатах необходимого персонала.

В рамках НФРР составление отчетности завершения инвестиции и оценка воздействия осуществляются в соответствии с Инструкцией по мониторингу и оценке мер поддержки регионального развития, утвержденной Приказом № 87 от 28.09.2011. Основным документом, находящимся в основе деятельности по оценке воздействия, является заявление о финансировании, внесенное для финансирования применяющей стороной (ОМПУ I и II уровней). Показатели заявления о финансировании являются инструментом измерения цели, задач и результатов проекта и, соответственно, воздействия проекта в случае, когда они идентифицированы согласно критериям SMART (специфическим, измеряемым, достижимым, реальным, временным). Согласно представленной информации⁷⁹, в аудируемом периоде была произведена оценка воздействия по 17 из 40 проектов, завершенных НФРР⁸⁰.

В результате анализа аудитом 7 Отчетов по оценке воздействия⁸¹, составленных МРРС, установлено, что оценка воздействия была произведена до запланированной даты завершения объекта, а не в период его эксплуатации, что снижает ценность Отчета (5 случаев); не указываются измеряемые критерии оценки воздействия, в результате будет невозможно измерить последующее достижение установленных целей (5 случаев). Вместе с тем в Отчетах констатировано: отсутствие адекватного внимания при определении источников приобретения необходимого оборудования и оснащения, а также обустройства прилегающего участка (2 случая); отсутствие структуры, которая будет управлять проектом после его завершения (2 случая); слабое вовлечение ОМПУ бенефициаров для ознакомления населения с важностью проекта (2 случая). Для исправления ситуации группа МРРС по оценке воздействия направила соответствующие рекомендации.

В период 2011-2014 годов в рамках проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”, финансируемого за счет внешних источников, из 79 сданных в эксплуатацию Центров здравоохранения стоимостью 174,9 млн.леев Национальный центр менеджмента в здравоохранении на основании ряда показателей эффективности⁸² оценил деятельность 34 Центров здравоохранения.

____________________

⁷⁹ За 2011-2014 годы из НФРР было профинансировано 63 объекта на сумму 645,1 млн.леев, из которых 40 объектов на сумму 491,1 млн.леев были завершены, 22 объекта на сумму 153,7 млн.леев не завершены и 1 объект на сумму 0,3 млн.леев был приостановлен.

⁸⁰ В период: 2012 г. – по 3 объектам, 2013 г. – 8 объектам, 2014 г. – 6 объектам.

⁸¹ ОБЪЕКТЫ. 1. Спортивный туризм в продвижении имиджа южного региона, бенефициар: районный совет Кэушень; 2. Благоустройство экотуристического маршрута Пэдуря Домняскэ, бенефициар: районный совет Глодень; 3. Культурные перекрестки, бенефициар: примэрия с.Бэхринешть р-на Флорешть; 4. Здоровая окружающая среда для устойчивого регионального развития, бенефициар: примэрии г.Хынчешть, ком.Бозиень, Мерешень и Логэнешть; 5. Повышение эффективности менеджмента твердых бытовых отходов в южном регионе развития, бенефициар: примэрии 8 районных центров; 6. Система сбора и транспортировки бытовых отходов в радиусе межрайонного микрорегиона Рышкань-Дрокия, бенефициар: примэрии Сингурень, Корлэтень, Гринэуць, Реча, Рэкэрия, Алуниш, Пелиния; 7. Застрахованный доступ к общественной жизни, бенефициар: примэрия ком.Пырлица р-на Унгень.

⁸² Удельный вес приемлемых пациентов для тестирования артериального давления, удельный вес приемлемых пациентов для тестирования рака шейки, рост удельного веса населения, получающего обязательное медицинское страхование, удельный вес вновь диагностированных больных со злокачественными опухолями IV степени, учет преждевременной беременности женщин, взятых на учет в первые 12 недель беременности, среднее время для экономного посещения, снижение уровня госпитализации, снижение уровня смертности по причине болезней двигательной системы, ишемической болезни сердца, нарушения мозгового кровообращения, злокачественных новообразований и сахарного диабета и др.

5.5. Другие констатации аудита

Отчетность и капитализация инвестиционных расходов

Законодательство Республики Молдова определяет капитальную инвестицию⁸³ как “затраты, осуществленные инвестором в связи с приобретением и/или улучшением долгосрочных активов, которые не относятся на результат текущего периода, а подлежат капитализации (отнесению на увеличение стоимости долгосрочных активов)”. Вместе с тем, согласно п.5 a) Положения, утвержденного ПП № 1029 от 19.12.2013, “государственные капитальные инвестиции представляют собой бюджетные расходы, предназначенные для создания основных средств, включая строительство и/или обновление, реконструкцию или расширение существующих основных средств”.

Исходя из понятий инвестиции и бухгалтерских стандартов, любая инвестиция должна увеличить стоимость основных активов. Так, при сдачи в эксплуатацию инвестиции необходимо ее зарегистрировать как основное средство (на счете 010), должна быть увеличена стоимость модернизированного основного средства или увеличена стоимость инвестиции в публичных учреждениях (находящихся на самоуправлении) и у экономических агентов, созданных ЦПО (счета 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” и 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”). В то же время расходы, связанные с незавершенными инвестиционными объектами, должны накапливаться на соответствующих счетах капитальных расходов (203, 212, 215, 219).

ЦПО указывают, что бухгалтерский учет инвестиционных проектов является релевантным для процесса принятия решений, однако в рамках аудита не могли быстро и исчерпывающе представить информацию о инвестиционных объектах. Данная ситуация определена регламентированными требованиями по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, которые не обеспечивают соответствующий учет всех инвестиционных объектов, финансируемых из государственного бюджета.

♦ В результате анализа данных из финансовых отчетов ЦПО, представленных МФ, а также отчетов учреждений, подведомственных ЦПО, представленных им, аудитом установлено отсутствие аналитической отчетности расходов (не учитывается их сущность: капитальные и текущие), связанных с финансовыми средствами, выделенными предприятиям (ст.271 “Капитальные трансферты внутри страны”) и подразделениям по внедрению инвестиционных проектов, финансируемым из внешних источников (ст.291 “Капитальные трансферты для внедрения инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников”), что привело к невозможности аудита точно определить средства, выделенные для государственных инвестиций. Поэтому аудиторская миссия была поставлена в ситуацию запрашивать информацию и проводить дополнительные анализы, не запланированные первоначально, в результате чего установлено следующее.

Так, отраженные аудируемыми ЦПО отчетные данные (по ст.271 (без НЭФ) и ст.291) за период 2011-2014 годов не соответствуют действительности относительно реальной стоимости капитальных расходов, они составляют лишь около 6830,8 млн.леев по сравнению с отраженными в отчете в сумме 15198,6 млн.леев, или на 8367,8 млн.леев (55,1%) меньше. Эта ситуация обусловлена отсутствием требований⁸⁶ МФ о ведении аналитического учета расходов всеми публичными учреждениями (в том числе субъектами и подразделениями по внедрению инвестиционных проектов), что противоречит положениям ст.17 (9) Закона № 113-XVI от 27.04.2007⁸⁷, согласно которым “учет расходов ведется по их видам, сущности или назначению”.

Так, из суммы 7201,5 млн.леев, отраженных по ст.271, 5241,4 млн.леев (72,8%) составляют ассигнования для расходов, которые не подлежат капитализации: покрытие текущих расходов некоторых государственных предприятий/учреждений; субсидии (МСХПП – 1470 млн.леев); приобретение услуг для разработки нормативной базы в строительстве (МРРС – 20,3 млн.леев); геологические исследования (МОС – 11,6 млн.леев); закупка кадастровых услуг (АЗОК – 194,3 млн.леев); текущее содержание дорог и др. Вместе с тем из 7997,1 млн.леев, отраженных по ст.291, 3126,3 млн.леев (39,1%) приходится на текущие расходы ПВП, офисов и учреждений, подведомственных ЦПО (их содержание), а также на расходы по реализации проектов (командировки, семинары, обучение, реклама и др.), кредитование, материальные гранты. Аудитом также установлено, что в некоторых случаях выделенные средства для капитальных трансфертов не были использованы в отчетном году (особенно по причине выделения их в конце бюджетного года), используя их в следующем году, однако они не были отражены в отчетах ЦПО как дебиторская задолженность.

Для подтверждения названного приводим следующие примеры.

√ Несмотря на то, что субсидия предполагает невозмещаемый перевод средств из государственного бюджета некоторым областям или предприятиям в условиях соблюдения определенных условий или с целью смягчения социальных эффектов структурных экономических изменений и не соответствует определению “инвестиция”, субсидии, предоставленные сельскохозяйственным производителям, отражаются в отчете АИПСХ, МСХПП и другими субъектами как капитальные трансферты. Эта ситуация обусловлена тем, что МФ не внесло в экономическую классификацию расходов как точный вид расходов субсидию.

Также отражается в отчете на статьи капитальных расходов использование дорожного фонда, который в основном используется на текущие расходы (финансирование содержания дорог). Так, в аудируемом периоде из выделенных 4306,6 млн.леев (ст.243 – 672,9 млн.леев и ст.271 – 3633,7 млн.леев) капитальные расходы составляют лишь 891,7 млн.леев (из которых 383,3 млн.леев – для проектирования, строительства и ремонта и 375,7 млн.леев – трансферты БАТЕ), остаток – расходы на содержание дорог (3405,8 млн.леев)⁸⁸ и др. Также МТДИ не отразило в отчетности как дебиторскую задолженность, не использованную в 2013 году, сумму в размере 56,95 млн.леев, из которых 39,4 млн.леев было использовано в 2014 году, неиспользованный остаток по состоянию на 31.12.2014 составил 17,6 млн.леев.

В других случаях МСХПП выделило: ГП РЦРВЖ – 6,4 млн.леев (в 2014 г.) для субсидирования цены поставки семенного материала, используемого для поддержания генетического фонда крупного рогатого скота; ГП “Oraşul Vinului” – 3,3 млн.леев (в 2011 г. – 2,9 млн.леев, в 2012 г. – 0,4 млн.леев) для оплаты кредиторской задолженности предприятия, из которых только 1307,0 тыс.леев составляет задолженность за работы по проектированию, выполненные МП “Chişinăuproiect”, остальная сумма является задолженностью по оплате труда, налогам, сборам, взносам и др.; ПУ Национальному офису винограда и вина (который финансируется из обязательных взносов производителей вина и из фонда субсидирования сельского хозяйства) – 25,6 млн.леев (в 2014 г.) для продвижения экспорта вин и на расходы по содержанию учреждения; ГП “Moldsuinhibrid” – 1,6 млн.леев (в декабре 2012 г.) на приобретение зерна для корма для животных и др.

МРРС выделило АО “Республиканскому стадиону” сумму 1764,8 тыс.леев (в 2013 г.) для оплаты кредиторской задолженности предприятия (по оплате труда, налогам, сборам, взносам и др.), из которых 1728,6 тыс.леев были использованы в 2013 году, а 36,2 тыс.леев – в 2014 году, последняя сумма не была указана в отчете МРРС за 2013 год как дебиторская задолженность (суммы кассовых и фактических расходов по ст.271 были равными).

МОС не отразило в отчетности за 2013 год задолженность ПВПОВК в сумме 6,5 млн.леев, хотя оно получило ассигнования из НЭФ в размере 27,5 млн.леев, а использовало в этот год только 21,0 млн.леев.

√ Согласно информации, представленной МВД, за период 2013-2014 годов расходы проекта SMURD составили 13505,98 тыс.леев (2013 год – 197,75 тыс.леев; 2014 год – 13308,24 тыс.леев), из которых 12100,1 тыс.леев (89,6%) были использованы на приобретение основных средств и 1405,8 тыс.леев (10,4 %) – на текущие расходы.

Расходы на инвестиции и капитальный ремонт не производились ни по проектам в рамках МЗ. В рамках проекта “Реформа стратегического планирования менеджмента информацией в здравоохранении Молдовы”, проекта “Улучшение медицинских услуг” (JICA), проекта “Безопасность переливания крови в Республике Молдова” осуществлялись лишь расходы для покупки основных средств в суммах, соответственно, 0,1 млн.леев, 243,6 млн.леев, 18,3 млн.леев, а также другие текущие расходы (услуги по консультации) на сумму 1,5 млн.леев, 5,6 млн.леев и 1,7 млн.леев. Аналогичные ситуации были констатированы и по другим аудируемым ЦПО.

• Другая ситуация отмечается при планировании, утверждении годовым законом о бюджете и отчетности исполнения капитальных расходов (ст.271 и ст.273) МОС (НЭФ). Так, произведенные капитальные расходы были отражены в отчетности на 496,1 млн.леев меньше как текущие трансферты (статьи 133, 134 и 135).

♦ Не соответствуют реальности ни суммы относительно фактических расходов, относящихся к расходам, отраженным по ст.271 “Капитальные трансферты внутри страны”, ст.291 “Капитальные трансферты для внедрения инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников”.

Регламентированные требования⁸⁹ не предусматривают обязательное представление бенефициарами капитальных трансфертов отчетов об их использовании. Аналогичная ситуация отмечается и при отражении ВПВ в отчетности фактических расходов. В результате большинство ЦПО отражает на фактические расходы (ст.271 и ст.291) данные, зарегистрированные на кассовых расходах. Вместе с тем некоторые аудируемые ЦПО (МОС, ГК) не располагают подтверждающей информацией/документами о порядке использования выделенных средств (ст.271). Вследствие этого не отражены в отчетах ЦПО как дебиторская задолженность средства, выделенные для капитальных трансфертов в отчетном году, но использованные в последующем году (в том числе по причине выделения их в конце бюджетного года). Например, отражение в отчетности расходов НФРР по ст.271 на основании указаний МФ № 24/3-4-300 от 29.09.2011 одинаково как для кассовых расходов, так и для фактических расходов, без учета наличия остатка неосвоенных финансовых средств. Так, 30–31.12.2014 на счета АРР были перечислены 7,8 млн.леев, из которых 7,2 млн.леев не были использованы в 2014 году, а в 2015 году не были отражены как дебиторская задолженность в отчетах МРРС.

ФЭЭ не представляет МЭк финансовые отчеты о порядке использования выделенных средств, в результате чего МЭк не располагает достоверной информацией о размере произведенных инвестиций. Так, согласно Отчету аудита эффективности Фонда энергоэффективности⁹⁰, до 31.10.2014 абсорбция фонда в целом составила 24,9 млн.леев, из которых 11,1 млн.леев – на операционные расходы и 13,8 млн.леев – для инвестиционных проектов, а остаток финансовых средств на счете ФЭЭ на указанную дату составил 284,4 млн.леев, в том числе 11,9 млн.леев – накопленные проценты.

В 2014 году ГП Информационный центр сельского хозяйства (МСХПП) получил ассигнования для капитальных расходов в сумме 2,6 млн.леев, а согласно представленному отчету (справке) в 2014 году было использовано только 1,3 млн.леев. Эта ситуация установлена и по трансфертам, произведенным ГП “Moldsuinhibrid” в декабре 2012 года, которое использовало 0,4 млн.леев только в январе 2013 года.

Согласно отчету ПВПОВК (МОС) за 2013 год (форма № 2 PI), кассовые и фактические расходы по ст.291/04 составили 21,0 млн.леев, однако, согласно накладным, фактические расходы составили 25,4 млн.леев, или на 4,4 млн.леев больше, чем отражено в отчетности.

♦ Отражение в отчетности текущих расходов в качестве капитальных расходов, а также отсутствие релевантной базы по регламентированию порядка отражения/капитализации в бухгалтерском учете учредителя трансфертов созданным экономическим агентам в зависимости от порядка их использования (на инвестиции, текущие расходы и др.) привело к тому, что ЦПО столкнулись с проблемами относительно регистрации в бухгалтерском учете трансфертов и достоверного отражения в отчетности инвестиций в созданные предприятия.

Аудитом установлено, что в период 2011-2014 годов МСХПП не отразило регламентированно увеличение стоимости инвестиций в связанные и несвязанные стороны (ГП, АО и др.), в том числе за счет чистой прибыли, переоценки активов, инвестиции за счет государственного бюджета и др. Так, в этот период были отражены увеличения только на сумму 17,2 млн.леев⁹¹, не было отражено увеличение уставного капитала на 8,3 млн.леев – в ГП Центре карантина, распознавания, арбитражных экспертиз и дезинфекции продукции (в 2013 году – с 5,5 млн.леев до 16,8 млн.леев); на 8,3 млн.леев – в ГП Информационном центре сельского хозяйства (в 2013 году – с 5,0 млн.леев до 13,3 млн.леев). Необходимо отметить, что ГП Информационному центру сельского хозяйства было выделено в 2012 году на капитальные расходы 1,0 млн.леев (в декабре), а в 2013 году на текущие расходы (ст.132.09) – 6,7 млн.леев, из которых 1,0 млн.леев был использован в 2013 году на текущие расходы, а 6,7 млн.леев – для приобретения основных средств. Также в 2014 году капитальные ассигнования в сумме 2,6 млн.леев были использованы для приобретения основных средств на сумму 1,5 млн.леев, а 1,3 млн.леев не были использованы.

Также не была увеличена стоимость инвестиций в связанные и несвязанные стороны ни: МРРС – на сумму 1,76 млн.леев, выделенную АО Республиканскому стадиону для оплаты задолженностей; ММС – на сумму 12,6 млн.леев (из которых 3,1 млн.леев, переданных в 2015 году) – стоимость инвестиций для капитального ремонта ГП “Легкоатлетический манеж”; МТСЗС – на сумму 39,1 млн.леев – стоимость инвестиций в ГП “Республиканский экспериментальный центр протезирования, ортопедии и реабилитации” (сдан в эксплуатацию в 2012 году). Также АНМ и МТСЗС не представили информацию относительно капитализации в качестве основных средств 2,1 млн.леев и, соответственно, 0,3 млн.леев за счет произведенных инвестиций.

Консолидированное подразделение по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации виноградно-винодельческого сектора (Filiera Vinului) приобрело за счет средств ЕИБ материалы и оборудование для переоснащения некоторых лабораторий на сумму 26,9 млн.леев (ТУМ – 15,3 млн.леев, Научно-практический институт садоводства и продовольственных технологий – 11,6 млн.леев). В этом случае учредители этих учреждений (МПр и МСХПП) не увеличили стоимость инвестиций в этих учреждениях (счет 136) на соответствующую стоимость, что обусловило недостоверную отчетность имущественных ситуаций.

• Пробелом в регламентировании является порядок отражения в бухгалтерском учете в МЗ и ОМПУ увеличения активов публичных медико-санитарных учреждений в результате выделения им средств фонда развития ФОМС или из других источников, использованных для модернизации ПМСУ.

♦ Аудитом установлено, что в бухгалтерской стоимости незавершенных объектов 2765,9 млн.леев (согласно данным бухгалтерских балансов ЦПО, представленных МФ по состоянию на 31.12.2014) не отражены все незавершенные инвестиционные объекты, которые были профинансированы из государственного бюджета.

Так, ГМП СОЗ⁹² (МОС) не отразила сумму 1,7 млн.леев (метеорологическая станция из ком.Косэуць р-на Сорока); Консолидированное подразделение по внедрению программ Международного фонда развития (IFAD) – 0,87 млн.леев (инвестиции в водопроводы и дороги); КПВМСП – 17,7 млн.леев; МТСЗС и Центр помощи и защиты жертв и потенциальных жертв торговли людьми – 2,2 млн.леев (пристройка к зданию, предназначенная для проживания детей-жертв, финансируемая МОМ (не отражены в кассовых расходах государственного бюджета) на сумму 1,1 млн.леев и из ГБ - 1,1 млн.леев). Из общей суммы инвестиций, произведенных ММС в “Зале тяжелой атлетики” СЦПНК в размере 6,6 млн.леев, ММС не отразило как активы в процессе исполнения (на счете 203) сумму 0,1 млн.леев, а СЦПНК – 1,2 млн.леев. МФ и ГГНИ не отразили как активы в процессе исполнения или не капитализировали инвестиции в сумме 0,8 млн.леев и, соответственно, 0,1 млн.леев, а ТС не отразила регламентированно в форме № 5 на поступление из инвестиций сумму 18,4 млн.леев.

На основании положений ПП № 983 от 22.12.2012⁹³, МПр передало в управление высшим учебным заведениям незавершенные активы/в процессе исполнения на сумму 117,3 млн.леев, которые не зарегистрированы в обобщенном балансе МПр.

Противоположная ситуация отмечается в учете стоимости активов в процессе исполнения в рамках МОС (Проект “EAST-AVERT” – предотвращение и защита от наводнений (зарегистрирован в ААМ) стоимостью 9,9 млн.леев, которая в 2014 году была отражена (на счете 219) на 1,9 млн.леев больше (стоимость текущих расходов), хотя должна была быть отражена в сумме 8,0 млн.леев).

Такая же ситуация установлена и в ФСИМ, который зарегистрировал в бухгалтерском балансе за 2014 год (составлен на основании принципов ведения бухгалтерского учета для хозяйствующих субъектов) на счете 131 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” сумму 111,7 млн.леев, а в балансе исполнения бюджета публичных органов/учреждений на 31.12.2014 (представленном МФ) на счете 219 “Расходы за счет проектов, финансируемых из внешних источников для капитальных вложений” – сумму 115,2 млн.леев, разница 3,6 млн.леев составила сумму авансов, оплаченных подрядчикам.

• МФ и МРРС не решили проблему о порядке отражения активов в процессе исполнения в учете АРР, что было отмечено в Отчете аудита, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 7 от 26.02.2013. Согласно письму № 15-05/465 от 18.09.2013, МФ считает, что существующая нормативная база является достаточно ясной в этой области, однако не сделало точную ссылку на нее. В результате данная проблема осталась нерешенной, а активы в процессе исполнения, находящиеся в управлении АРР Север, Юг и Центр, не были отражены в консолидированном отчете МРРС, по состоянию на 31.12.2014 они составили сумму 204,7 млн.леев.

• В то же время аудитом установлено включение в активы в процессе исполнения стоимости завершенных и используемых бенефициаром объектов, не были отраженными на основных средствах или снятыми с учета при передаче в размере около 89,5 млн.леев. Так, согласно данным бухгалтерского баланса МВД на 01.01.2015 (без Пограничной полиции) активы в процессе исполнения составляли 0,5 млн.леев (0,1 млн.леев – реконструкция депо для пожарников и спасателей Кэушень и 0,4 млн.леев – жилого блока с 30 квартирами по ул.Петрикань 88/2) и хотя завершены или переданы, они не были отражены на счете основных средств или сняты с бухгалтерского учета. Аналогичная ситуация отмечается и в: АНМ (0,5 млн.леев – гараж с двумя боксами и домик для охраны во дворе здания АНМ; 26,6 млн.леев – учебный корпус и 20,2 млн.леев – корпус “B” общежития Лицея АНМ по ул.Спрынченоая 1); МЗ (41,0 млн.леев – лабораторный корпус и офис Агентства по лекарствам и медицинским изделиям, завершенный в 2011 году, но сданный в эксплуатацию в 2015 году); МСХПП (0,7 млн.леев – котельная Агропромышленного колледжа Унгень).

• Аудиторская миссия установила, что некоторые ЦПО допустили использование и регистрацию в качестве основных средств завершенных инвестиционных объектов без сдачи в эксплуатацию. Например, здание ПУ РЦВД (НАБПП) по ул.Мурелор 3, мун.Кишинэу в сумме 9,8 млн.леев (профинансированное ВБ и завершенное в 2011 году) не было сдано в эксплуатацию по причине неприсоединения к коммунальным сетям.

• ЦПО не владеют полной информацией об активах в процессе исполнения, зарегистрированных подведомственными государственными предприятиями и публичными учреждениями, находящимися на самофинансировании. Например, в МСХПП не отражены как активы в процессе исполнения незавершенные инвестиционные объекты, находящиеся на балансе: ГП «Oraşul Vinului» – в сумме 1,78 млн.леев; АО Агропродовольственного центра Кишинэу – 14,22 млн.леев; ГАУМ – 18,7 млн.леев; КПВП IFAD – 0,87 млн.леев; КПВМСП – 17,7 млн.леев.

Согласно данным бухгалтерского баланса, стоимость активов в процессе исполнения в МК составила 19,4 млн.леев, а согласно информации МФ – 94,5 млн.леев, или на 75,1 млн.леев больше. Согласно объяснениям МК, разрыв между этими цифрами обусловлен отсутствием необходимой информации о стоимости незавершенных объектов от подведомственных государственных предприятий, так как до 2009 года они представляли напрямую в МФ информацию о выполняемых работах, а впоследствии инвентаризации не были проведены. Такая же ситуация наблюдается и в МЮ, которое по состоянию на 1.01.2015 зарегистрировало в балансе активы в процессе исполнения в размере 12,7 млн.леев⁹⁴, а согласно информации МФ, стоимость их составляет 71,0 млн.леев.

Вместе с тем существует возможность наличия инвестиционных объектов и в учете других предприятий. Как результат, регламентированные положения по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях не обеспечивают учет всех инвестиционных объектов, финансируемых из государственного бюджета.

♦ Миссия внешнего аудита выявила и другие отклонения от надлежащего учета ассигнований, имеющих инвестиционный характер.

1. Отсутствие в ЦПО (ГК; МПр; МТСЗС; МЮ) полной информации относительно порядка использования бюджетных ассигнований подведомственными учреждениями. Например, ДПУ не представляет финансовые отчеты МЮ, а напрямую МФ. В другом случае были внедрены 2 инвестиционных проекта из внешних источников – “E-Government” и “Реформа центрального публичного управления” (отраженные в отчете по ст.291), размер которых, согласно информации, представленной ГК, составляет 174,2 млн.леев, а согласно данным МФ – 230,3 млн.леев, или на 56,2 млн.леев больше.

2. В результате проверки данных, представленных МФ, и информаций, представленных МТСЗС (формы 2; 4; 2PI), установлены некоторые отклонения относительно отчетности капитальных расходов⁹⁵, которые МТСЗС не смогло объяснить, так как данные их финансовых отчетов соответствуют данным, введенным в информационную систему МФ.

3. Отсутствие соответствующего аналитического учета расходов в рамках ПВП, в том числе инвестиционных, и отражение их в отчетности в соответствии с законодательной базой РМ.

4. Отсутствие в МПр соответствующего аналитического учета стоимости незавершенных инвестиционных объектов в сумме 217,1 млн.леев, а также непроведение годовой инвентаризации этих объектов; аналогичная ситуация отмечается и в АНМ по расходам в сумме 56,4 тыс.леев (проектные работы).

5. Бухгалтерия МОС ошибочно перечислила ААМ посредством накладной приложение “WEB-GIS Portalul de mediu” (о складах твердых бытовых отходов) стоимостью 1,1 млн.леев в отсутствие приказа о передаче и акта приема-передачи.

6. Несмотря на то, что предыдущими аудиторскими миссиями было указано, что “отсутствие регламентированно предусмотренного четкого механизма по согласованию и регистрации расходов по проектам генерирует риск неэффективного использования средств НЭФ, регистрация расходов осуществляется НЭФ с опозданием и в основном на основании копий платежных документов бенефициаров по перечислению финансовых средств без подтверждения, что они были использованы согласно назначению проекта”. Эта ситуация существует и в настоящее время, а аудит не может иметь доверия к данным бухгалтерского учета НЭФ. Так, отнесение на расходы суммы 1,74 млн.леев (для строительства очистной станции и коллектора сточных вод в г.Орхей на основании технологии – построенные водно-болотные угодья – бенефициар ПВПОВК) производилось в отсутствие обоснованных документов (накладных и/или актов выполнения работ), были приложены лишь акты приема при завершении работ и платежное поручение.

7. НЭФ не ведет учет отдельно по инвестиционным проектам, по бенефициарам, что делает невозможным проследить за порядком внедрения каждого проекта в отдельности. Также учет завершенных/незавершенных объектов в НЭФ не ведется в какой-либо форме, считается, что это полномочие только бенефициаров проекта. Так, хотя в нарушение договорных условий ПВПОВК не обеспечило завершение и сдачу в эксплуатацию очистной станции и коллектора сточных вод в г.Орхей на основании технологии – построенные водно-болотные угодья, для которых НЭФ выделил 27,5 млн.леев и ВБ – 2,5 млн.евро (около 40,0 млн.леев), а МОС потребовало через судебную инстанцию вернуть средства, бухгалтерия НЭФ не зарегистрировала в учете соответствующую задолженность.

8. Несоответствующее взаимодействие между отделом капитальных вложений и отделом бухгалтерского учета и отчетности в рамках МЗ. Так, стоимость работ по реконструкции зданий туберкулезной больницы из с.Ворничень р-на Стрэшень, представленная отделом капитальных вложений, составила 85,7 млн.леев, а согласно данным бухгалтерского учета – 80,5 млн.леев, или на 5,2 млн.леев меньше.

9. ММС необоснованно исключило из баланса стоимость зданий и прилегающей территории лагеря отдыха для детей в с.Ромэнешть р-на Стрэшень. Так, согласно п.1 ПП № 916 от 30.09.2010⁹⁶, здания и прилегающая территория лагеря, находящиеся в управлении ММС, должны были быть переданы НОК для безвозмездного использования в спортивных целях. Не учитывая то, что указанная недвижимость передается только в бесплатное пользование, ММС передало (1.03.2011) со своего баланса на баланс НОК имущество стоимостью 3,6 млн.леев⁹⁷ и прилегающий участок площадью 6,01 га (с правом собственности). Вместе с тем капитальные вложения в этот лагерь (произведенные до 2007 года) в сумме 4,6 млн.леев остались на балансе ММС.

10. ММС выделило 3,0 млн.леев (в декабре 2013 года) НОК для реконструкции здания по ул.Пушкина, 11 (государственная собственность, находящаяся в пользовании НОК, но не зарегистрированная на балансе ММС), однако до настоящего времени не были представлены подтверждающие документы об использовании выделенных средств. Такая же ситуация отмечается и относительно текущих трансфертов в сумме 10,2 млн.леев. ММС не приняло необходимых мер по возмещению дебиторской задолженности с истекшим сроком в сумме 13,4 млн.леев и штрафных санкций, хотя это было затребовано в предыдущих отчетах Счетной палаты.

11. Согласно Операционному пособию ФСИМ, ведение бухгалтерского и финансового учета фонда, а также представление отчетов осуществляются в соответствии с национальными законодательными положениями и требованиями, составленными организациями-донорами, без указания, какую систему национального учета применять (хозрасчетную или бюджетную). Фактически ФСИМ ведет учет хозяйственных ситуаций согласно плану счетов, утвержденному для организаций, находящихся на самоуправлении, а отчетность результатов составляется на основании методологических норм, разработанных МФ для публичных учреждений. Таким образом, система учета и отчетности ФСИМ не соответствует бухгалтерской нормативной базе, относящейся как к хозяйственным единицам, находящимся на самоуправлении, так и к бюджетным учреждениям.

Исходя из представленных отчетов об исполнении расходов для внедрения проектов ФСИМ (форма 2PI), фактические расходы за 2011-2014 годы составили 720,5 млн.леев, однако, согласно данным баланса об исполнении бюджета ФСИМ (форма № 1), фактические расходы за соответствующий период составили 679,4 млн.леев, или на 41,1 млн.леев меньше.

В результате сравнения финансовых отчетов за 2011-2014 годы, представленных МФ и ФСИМ, были установлены отклонения в сумме капитальных трансфертов для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников. Так, в отчетах за 2014 год (формы 2PI), представленных ФСИМ, сумма капитальных трансфертов (ст.291) составила 118,5 млн.леев, в то время как в МФ в этой же форме капитальные трансферты указаны в сумме 117,7 млн.леев. Вместе с тем на этапе предварительного аудита МФ представило информацию об исполнении бюджета центральными публичными органами за 2011-2014 годы, из которых следует, что капитальные трансферты, исполненные ФСИМ за 2014 год, составили 118,5 млн.леев (ст.291), или на 0,9 млн.леев больше суммы, представленной МФ в процессе аудита.

♦ Аудитом установлено наличие в ЦПО ряда недостатков в учете и отчетности произведенных инвестиций и управляемого имущества, которые выражаются в следующем.

√ В период 2011-2014 годов АРР (МРРС) получило финансирование и материальные гранты со стороны Международного агентства по кооперированию Германии (GIZ), Посольства Республики Чехии в РМ, различных НПО и экономических агентов для поддержки осуществляемой инвестиционной деятельности в сумме 60,2 млн.леев, которые были напрямую перечислены на расчетные счета АРР без отражения их в кассовом исполнении государственного бюджета и, соответственно, отражения в отчетности об исполнении ГБ.

√ Как было указано в Отчете аудита, утвержденном ПСП № 59 от 25.11.2013, отчеты об использовании средств НЭФ включают и отчеты бенефициаров проектов, финансируемых из государственного бюджета, однако бенефициары средств НЭФ, финансируемые из другого бюджета, а также коммерческие/некоммерческие организации не представляют МОС такие отчеты, что не обеспечивает одинаковую консолидацию показателей по использованию средств НЭФ. Так, за период 2011-2014 годов кассовые расходы НЭФ составили 1070,3 млн.леев, в то время как в МФ были отражены в отчетности в сумме 1230,0 млн.леев, или на 159,7 млн.леев больше⁹⁸.

√ Согласно ст.8 Закона № 121-XVI от 4.05.2007⁹⁹, в области управления публичной собственностью на ЦПО возложено ведение учета государственного имущества, имеющегося в отрасли, в том числе находящегося в управлении государственных предприятий, а согласно положениям ст.10¹ и ст.11 этого же закона ЦПО должны обеспечить проведение инвентаризации объектов публичной собственности и разграничение их по сферам (публичной/частной). Необходимо отметить, что МФ не утвердило необходимую методологию ведения отдельного учета имущества публичной сферы как публичными учреждениями, так и государственными предприятиями. В то же время, согласно ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007, владение субъектом активами на любом праве, регистрация источников их происхождения и экономических фактов без документирования и отражения таковых в бухгалтерском учете запрещены. Вместе с тем Инструкция № 93 от 19.07.2010 устанавливает, что ЦПО в качестве учредителей экономических агентов регистрируют наличие и движение долгосрочных инвестиций в капитал других предприятий, организаций на субсчете 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” (до 20% инвестиционной собственности) и на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны” (свыше 20% в уставный капитал других предприятий).

В результате, хотя ЦПО выполняют функции учредителя на государственных предприятиях/ в учреждениях, офисах и подразделениях по внедрению проектов, в бухгалтерском учете (на счетах 135 и 136) некоторых ЦПО отсутствуют регистрации относительно осуществленных на них инвестициях.

Согласно данным бухгалтерского баланса ЦПО на 1.01.2015, остатки на счетах 135 и 136 составляли 3365,3 млн.леев, из которых стоимость имущества, переданного высшим учебным заведениям – 2636,6 млн.леев¹⁰¹. Вместе с тем, согласно отчетам о публичном имуществе ЦПО, опубликованным АПС (без публичных учреждений, находящихся на самоуправлении), инвестиции составили 10183,8 млн.леев (размер уставного капитала ГП и АО (государственная доля). В результате размер инвестиций в ГП и АО, не отраженный в бухгалтерском учете ЦПО, составляет 9455,1 млн.леев (93%) от стоимости уставного капитала, отраженного в отчетности в АПС.

В контексте вышеуказанного отмечается, что хотя согласно приложению № 4 к ПП № 793 от 2.12.2009¹⁰² МСХПП выполняет функции учредителя примерно на 56 государственных предприятиях и в коммерческих обществах, стоимость инвестиций, отраженная в бухгалтерском учете МСХПП, составляет лишь 70,4 млн.леев (в 5 ГП и АО), отсутствуют регистрации об инвестициях на 51 предприятии. Необходимо отметить, что в приложение к указанному ПП не были включены ГП “Центр учета оборота этилового спирта и алкогольной продукции”, ПВП, предприятия, созданные Специальной службой по активному влиянию на гидрометеорологические процессы, а также не были исключены приватизированные предприятия (АО “Viorica Cosmetic”, АО “Vinuri Ialoveni” и др.).

√ Не установлены четко субъекты и порядок отражения в бухгалтерском учете систем ирригации государственной собственности, модернизированных за счет средств ФВТ и которые должны быть переданы в управление ассоциаций пользователей воды.

√ Согласно положениям п.6 Методики, утвержденной Приказом МФ № 166 от 19.12.2012¹⁰³, государственные высшие учебные заведения должны были произвести переоценку основных средств по состоянию на 31.12.2012, с отражением результатов в годовом отчете за 2012 год. Соответственно, должны были быть составлены акты приема-передачи имущества из управления учебных заведений в управление центральных публичных органов (учредителя). Срок выполнения этого указания был установлен до 30 июня 2013 года, однако ни одному высшему учебному заведению не удалось переоценить все имущество. В результате переход высших учебных заведений с одной формы учета на другую форму без конкретных инструкций и методологий привел к появлению множества неясностей. Так, (i) переоценка имущества, произведенная кадастровым органом в течение 2013 года, не могла быть включена в годовой отчет за 2012 год по причине того, что теряется последовательность бухгалтерских операций; (ii) списание материалов и основных средств, произведенное в течение 2013 года, не могло быть зарегистрировано на конец 2012 года; (iii) неизвестно, что включает учредитель в уставный капитал высших учебных заведений и др.

Множество обращений, адресованных МФ всеми субъектами, вовлеченными в эту реорганизацию в течение 2013 года, привело к различным объяснениям¹⁰⁴, однако до настоящего времени отсутствуют ясность и определенность относительно стоимости имущества, переданного этим учреждениям и, соответственно, правильность отражения его в отчетности. Например, АНМ первоначально зарегистрировала (1.01.2013) в качестве инвестиции (на счете 136) сумму активов Университета АНМ в размере 17,5 млн.леев, а потом инвестиции были снижены до 11,1 млн.леев – стоимость переданных основных средств.

Согласно бухгалтерскому балансу и отчетам о публичном имуществе, представленным ГУМФ им.Н.Тестемицану, стоимость собственного капитала составляет 519,0 млн.леев, однако в соответствии с представленной МЗ информацией и документами на счете 136 уставный капитал университета составляет 931,8 млн.леев, или на 412,8 млн.леев больше, исходя из стоимости активов, переданных в управление университету.

____________________

⁸³ Закон об инвестициях в предпринимательскую деятельность № 81-XV от 18.03.2004.

⁸⁴ Текущие расходы, субсидии, кредитование, неподтвержденные суммы в рамках аудита (*) и др.

⁸⁵ В том числе 279512,9 тыс.леев, выделенных ФЭЭ, который не представляет аналитические отчеты о порядке использования средств.

⁸⁶ Приказ министра финансов № 185 от 23.12.2013 “Об утверждении и отмене ежемесячных, квартальных и годовых отчетов”; Приказ МФ № 91 от 20.10.2008.

⁸⁷ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

⁸⁸ Отчет МТДИ об использовании дорожного фонда в 2014 году (ОМ от 22.05.2015); в 2013 году (ОМ от 07.03.2014); в 2012 году (ОМ от 01.02.2013); в 2011 году (ОМ от 24.02.2012).

⁸⁹ Инструкция № 93 от 19.07.2010 (приложение № 1, раздел VI, часть 2).

⁹⁰ Отчет аудита эффективности Фонда энергоэффективности “Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической эффективности, является скромным”, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 54 от 28.11.2014.

⁹¹ ГП Агропродовольственный центр Кишинэу – 14,2 млн.леев; ГП Центр карантина, распознавания, арбитражных экспертиз и дезинфекции продукции – 3,0 млн.леев.

⁹² Группа менеджмента проектов в области устойчивого управления стойкими органическими загрязнителями.

⁹³ Постановление Правительства № 983 от 22.12.2012 “О порядке функционирования государственных высших учебных заведений в условиях финансовой автономии ”.

⁹⁴ Расходы по реконструкции Дворца бракосочетаний мун.Кишинэу в сумме 9789,5 тыс.леев и расходы по реконструкции административного здания офиса гражданского состояния Единец в сумме 2959,9 тыс.леев..

⁹⁵ В 2011 г. на ст.291 “Капитальные трансферты для внедрения инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников” в сумме 6545,4 тыс.леев (уточнено) и 6477,3 тыс.леев (исполнено) и в 2013 году на ст.243 “Капитальный ремонт” в сумме 51,7 тыс.леев (уточнено) и 51,2 тыс.леев (исполнено).

⁹⁶ ПП № 916 от 30.09.2010 “О передаче недвижимости ”.

⁹⁷ Здания – 3195,0 тыс.леев; сооружения – 307,0 тыс.леев; передаточные устройства – 98,0 тыс.леев.

⁹⁸ Зарегистрированные расходы НЭФ в 2011 году – 142174,7 тыс.леев; в 2012 году – 187223,0 тыс.леев; в 2013 году – 314476,7 тыс.леев; в 2014 году – 426381,6 тыс.леев. Расходы, отраженные в отчетности МФ, в 2011 году – 157990,2 тыс.леев; в 2012 году – 202402,1 тыс.леев; в 2013 году – 342977,6 тыс.леев; в 2014 году – 526615,1 тыс.леев..

⁹⁹ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 04.05.2007.

¹⁰⁰ Без инвестиций в сумме 22,7 млн.леев в АО “Eurocreditbank”, не указанных АПС.

¹⁰¹ МПр (1313,8) + МЗ (931,8) + МСХПП (379,9) + АНМ (11,1).

¹⁰² ПП № 793 от 02.12.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”.

¹⁰³ Методика перехода Плана счетов бухгалтерского учета по исполнению смет расходов учреждений, состоящих на бюджете, к Плану бухгалтерских счетов финансово-экономической деятельности предприятий, утвержденная Приказом министра финансов № 166 от 19.12.2012.

¹⁰⁴ Указания/письма Министерства финансов № 24/4-4-112 от 4 июня 2013 г.; № 24/4-4-118 от 12 июня 2013 г.; № 24/3-4-221 от 6 августа 2013 г.; № 24/3-4-85 от 5 марта 2014 года.

VI. ДЕЙСТВИЯ, ПРЕДПРИНЯТЫЕ СУБЪЕКТАМИ ДЛЯ УСТРАНЕНИЯ

НЕДОСТАТКОВ, ВЫЯВЛЕННЫХ ПРЕДЫДУЩИМ ВНЕШНИМ

ПУБЛИЧНЫМ АУДИТОМ

ЦПО не в полной мере устранили недостатки, установленные Счетной палатой в рамках предыдущих аудитов, игнорируя большинство направленных рекомендаций и требований.

♦ ПСП № 47 от 21.09.2012 по Отчету аудита соответствия использования публичных средств, выделенных на инвестиции и капитальный ремонт в 2011 году, в некоторых учреждениях, финансируемых из государственного бюджета, и ПСП № 36 от 3.06.2010 по Отчету аудита соответствия использования публичных финансов для капитальных вложений и капитального ремонта в 2009 году в МФ и у некоторых заказчиков.

МФ должно было обеспечить внедрение 13 и, соответственно, 7 рекомендаций. В результате анализа информации, представленной МФ, и исходя из констатаций настоящего аудита установлено, что частично внедрены 4 рекомендации, не выполнены 8 рекомендаций, а 8 рекомендаций не были связаны с задачами настоящего аудита, а также не была сделана проверка их выполнения. Некоторые невнедренные рекомендации были повторены в настоящем Отчете¹⁰⁵.

____________________

¹⁰⁵ Требования 2.1.1 и 2.1.2 из ПСП № 47 от 21.09.2012 и рекомендации № : 1; 2; 5; 6; 9; 11; 17 из Отчета.

♦ ПСП № 59 от 25.11.2013 по Отчету аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в рамках МОС и НЭФ.

В результате анализа информации, представленной МОС, и результатов настоящего аудита из 28 внесенных рекомендаций были внедрены 2 рекомендации (7,1%), частично внедрены 10 рекомендаций (35,7%), не были внедрены 16 рекомендаций (57,2%).

Например, МОС (НЭФ) и примэрия ком.Бубуечь не разработали и не утвердили технико-экономическое обоснование о порядке дальнейшего управления процессом производства и обеспечением эффективного использования приобретенного оборудования на сумму 3,9 млн.леев за счет средств НЭФ. В настоящее время по причине отсутствия проекта использование этого оборудования было приостановлено Государственной экологической инспекцией, поэтому эффективность инвестиции нулевая, а цель не достигнута. Вместе с тем, хотя аудитом установлено приобретение оборудования по искусственно завышенной цене на 2,2 млн.леев, в 2013 году НЭФ выделил примэрии ком.Бубуечь последний транш (10%) в сумме 0,4 млн.леев.

До настоящего времени ГНИ не использовала приложение “WEB-GIS Portalul de mediu” (инвентаризация складов твердых бытовых отходов) стоимостью 1,1 млн.леев (финансируемого НЭФ). Согласно объяснениям специалиста ГНИ, данные программы используются лишь в информационных целях и до настоящего времени не была произведена их актуализация, так как не были созданы пользователи с правом редактирования, а сотрудники ГНИ не были официально информированы, к кому обращаться для внесения необходимых изменений.

Также до настоящего времени не переданы на баланс ААМ защитные дамбы от наводнений, будучи зарегистрированными на балансе ГП ТСИ; отсутствует технико-экономическое обоснование проекта по очистке сточных вод, поступающих от населения и экономических агентов из с.Гура Кэинарулуй; не был увеличен финансовый взнос частного партнера и не установлен порядок дальнейшего управления очистной станцией, учитывая взнос каждой стороны в выполнение проекта.

♦ ПСП № 7 от 26.02.2013 по Отчету аудита соответствия, проведенного в агентствах регионального развития Север, Центр и Юг за отчетный период 2011-2012 годов.

Настоящим аудитом установлено неопределение до настоящего времени правового статуса агентств регионального развития (требование 2.2.2.). Так, хотя АРР почти полностью используют публичные средства, они имеют статус публичного учреждения, работающего по принципам самоуправления, и ведут бухгалтерский учет как для предприятий, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

МФ и МРРС также не решили проблематичные аспекты относительно отражения в финансовой отчетности АРР и МРРС годовых данных, консолидированных в Отчете об исполнении бюджета публичной организации за счет основных расходов в случае, когда в конце бюджетного года на счетах АРР остаются неиспользованные остатки средств, выделенные из НФРР, а также по разработке и утверждению надежной методологии по регламентированию специфики ведения бухгалтерского учета и правильной финансовой отчетности финансово-экономической деятельности АРР, особенно по долгосрочным активам и вторичному капиталу (требования 2.2.3 и 2.3.1).

♦ ПСП № 17 от 7.05.2012 по Отчету аудита соответствия за 2011 бюджетный год в Министерстве внутренних дел и некоторых подведомственных учреждениях.

Не была выполнена рекомендация № 12 по обеспечению принятия МВД мер по взысканию суммы 1,7 млн.леев, согласно исполнительному листу (дебиторской задолженности за нефункционирующее оборудование, возвращенное в 2008 году).

VII. ОБЩИЙ ВЫВОД

Аудиторская миссия делает вывод, что система институционального и финансового менеджмента в рассматриваемой области в публичных учреждениях в целом страдает от существенных недостатков, не демонстрируется необходимая озабоченность по продвижению стратегических приоритетов путем системы взаимодействия профильных политик с бюджетной политикой. Наоборот, ненадлежащие практики внедрения множества проектов без четких гарантий финансирования расширяют явление растраты и безвозвратных потерь.

Определив совокупность несоответствий и неэффективность, внешний публичный аудит высказался и о возможных решениях по исправлению ситуации, основным является переосмысление нормативной и процедурной базы с целью утверждения финансового менеджмента, который руководствуется надлежащим финансово-экономическим управлением и направлен на результативность в духе экономичности, эффективности и действенности.

Настоящий Отчет аудита был разработан на основании деятельности, реализуемой аудиторской группой в следующем составе: главный государственный контролер Антонина Дударенко, старший государственный контролер Наталья Баксанян, государственные контролеры Татьяна Караман, Николай Яламов, Татьяна Унгуряну и Надежда Ионицэ.

Приложение № 1

к Отчету аудита

Область применения и методология аудита

▪ Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с Программами аудиторской деятельности на 2014 и 2015 годы инициировала аудит “Отвечает ли база по принятию решений о выделении бюджетных средств для государственных инвестиций критериям по реализации стратегических приоритетов?” для установления релевантности институциональной базы в области государственных инвестиций, соответственно, для оценки дополнительного социально-экономического воздействия и учета возможных недостатков и решений по их устранению для обеспечения эффективного и действенного управления публичными средствами.

Аудит предоставляет информацию относительно оценки управления финансовыми ресурсами, проверки релевантности отчетности институциональных решений установленным критериям эффективности затрат и воздействия в области государственных инвестиций, а также какие действия должны быть предприняты для улучшения создавшейся ситуации в данной области.

Аудиторская деятельность проводилась в соответствии с ISSAI 100, ISSAI 400. Исходя из выявленных рисков, управление выделенными финансовыми средствами для государственных инвестиций, а также учитывая ограниченные ресурсы Счетной палаты, аудиторская группа провела аудит за период 2011-2014 годов. При осуществлении этого аудита деятельность аудиторской группы направлялась зарубежными экспертами в рамках проекта Twinning “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

Подход к аудиту был направлен на проблемы и систему.

Сбор аудиторских доказательств был осуществлен путем опроса 23 центральных публичных органов, а также путем проведения аудиторской миссии в 20 органах (ГК, МФ, МСХПП, МЗ, МРРС, МОС, МЭк, МПр, МЮ, МТСЗС, МВД, МК, ММС, НАБПП, АЗОК, НБС, ВСМ, АНМ, ФСИМ, ФВТ). Необходимо отметить, что вопросник о процессе планирования и бюджетирования инвестиций за период 2011-2014 годов в процессе аудита был передан для заполнения и учреждениям/предприятиям, подведомственным ЦПО. Из этих субъектов не представили заполненный вопросник Агентство “Moldsilva” и Департамет войск карабинеров. Последний письмом б/н от 11.05.2015 ответил, что заполнение данного вопросника невозможно, так как он не сопровождается инструкцией, которая опишет, то есть предоставит ясность по опрашиваемым вопросам для получения достоверной информации.

▪ Методология

Для реализации установленных задач методология аудита охватила основные процедуры аудита, а именно: прямые наблюдения; рассмотрение документов, записей, активов, вопросников, провела интервью; подтверждение, пересчет, сравнение, анализ, пересмотр и другие аналитические процедуры по существу. В рамках аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные и аналитические. Так,

√ была проанализирована и изучена законодательная и нормативная база, регулирующая государственные инвестиции, разработку и утверждение среднесрочного прогноза бюджета, секторных стратегий развития отрасли;

√ были опрошены/интервьюированы 23 ЦПО для выявления существующих проблем в области инвестиций;

√ был оценен государственный внутренний финансовый контроль в рамках ЦПО;

√ был изучен и оценен существующий инвестиционный процесс в рамках различных ЦПО;

√ была сравнена информация относительно годового списка инвестиционных объектов, финансируемых из государственного бюджета, с положениями секторных стратегий развития отрасли, СПБ и стратегическими приоритетами, установленными Правительством;

√ было проанализировано и оценено, если вовлеченные субъекты разграничили соответствующим образом функции и ответственности;

√ была рассмотрена правильность отражения в бухгалтерском учете и отчетности инвестиционных расходов, а также процесс их капитализации.

▪ Критерии аудита

Учитывая незаменимость оценок эффективности, а также объективный, релевантный, разумный и реализуемый характер, в качестве критериев аудита послужили законодательные и нормативные акты, регулирующие реализацию деятельности (полномочий и задач) центральных и местных публичных органов, принятые стандарты и мероприятия, а также взятые обязательства, касающиеся результативности.

1) Согласно Закону о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (ст.40 и ст.41), с 1.01.2015 расходы на инвестиционные проекты включаются в бюджет лишь при условии соблюдения процедур их подготовки, основываясь на результатах технико-экономического обоснования, анализе экономической эффективности и иного рода обоснованиях. Выделение средств на капитальные инвестиции осуществляется в соответствии со следующими принципами: a) преимущественное выделение средств для завершения осуществляемых проектов; b) новые инвестиционные проекты должны следовать из приоритетов Правительства/ОМПУ, предусмотренных в документах стратегического планирования.

Центральные и местные публичные органы обеспечивают внедрение инвестиционных проектов из областей их компетенции, осуществляют их мониторинг и отчитываются об уровне их выполнения и эффективности.

Методологическая база подготовки, рассмотрения, утверждения, реализации и отчетности по инвестиционным проектам, а также ответственность по управлению ими регулируются Правительством.

2) Положение о проектах государственных капитальных инвестиций, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013.

3) Проект Инструкции по подготовке проектов в публичном секторе (разработан при поддержке ВБ).

4) Национальные и отраслевые стратегии с соответствующими планами действий.

5) Передовая практика инвестиционной системы Финляндии и обобщенный опыт стран членов OECD.

В качестве критериев аудита послужит и передовая практика системы реализации инвестиций Финляндии. Инвестиции в Финляндии осуществляются строго в соответствии с полномочиями, возложенными на центральные профильные и местные органы. В результате из государственного бюджета осуществляются инвестиции в область инфраструктуры (особенно дороги). Вместе с тем местные органы осуществляют инвестиции в коммунальную, образовательную области, в здравоохранение и др.

Программа инвестиций разработана агентствами, пересмотрена профильными министерствами, согласована с Правительством и утверждена Парламентом. Размер инвестиций указывается в законе о бюджете, в том числе общая стоимость проекта, источники финансирования, срок финансирования и осуществления инвестиций, разрешение закупать необходимые услуги для всего проекта, годовой лимит финансирования. Парламент также устанавливает годовые лимиты инвестиций для государственных предприятий/компаний. Для коммерческих компаний с долей участия государства для осуществления существенных инвестиций Правительство может принять решение об увеличении их уставного капитала, а полученные средства используются для осуществления инвестиций. Например, планирование инвестиций для Министерства транспорта и связи включает следующие процедуры: в начале нового правления, после выборов, Правительство утверждает решение о конечном балансе государственного бюджета; Правительство утверждает рамки расходов для каждого выделения средств; для инфраструктуры Правительство утверждает рамки расходов для содержания и лимиты расходов для инвестиций (без их указания); после этого Правительство утверждает конкретный список инвестиций и максимальный лимит ассигнований для них.

Планирование инвестиционных объектов реализуется Агентством транспорта на основании необходимого изучения и состояния дорог, а также на основании запросов местных органов и политиков. Процесс инвестиций включает следующие этапы.

1. Предварительное планирование инвестиционного объекта длится около 1-2 лет и состоит в идентификации объекта и включении его в региональный план развития, который утвержден Министерством окружающей среды. На этом этапе делается технико-экономическое обоснование и анализ расходов – выгода. Если не определены эффективные затраты объекта, тогда он должен быть обоснован на основе других критериев (обеспечение мобильности населения, снижение дорожных происшествий, охрана окружающей среды и др.).

2. Предварительное инженерное планирование и разработка проекта дорог длятся 2-3 года и проводятся Агентством транспорта во взаимодействии с заинтересованными сторонами. Вместе с тем запланированный объект включается в план обустройства территории и в градостроительный план, разработанные и утвержденные местными органами.

3. План строительства и непосредственное строительство, которые мониторизируются Агентством.

Инвестиции в область транспорта финансируются из государственного бюджета. Для нового проекта устанавливаются лимит затрат (мандат) объекта и, соответственно, стоимость договоров, которые могут быть заключены на весь период внедрения проекта, а также ассигнования на первый год внедрения. Впоследствии ежегодно будет указываться лимит ассигнований на соответствующий год. Все проекты, финансируемые из ГБ, являются проектами, тщательно запланированными, поэтому воздействие, деятельность и затраты оценены достаточно точно, запрашивается наличие анализа затрат – выгоды, который выполняется на основании множества критериев (снижение шума, снижение времени поездки, повышение безопасности движения).

На этапе выполнения инвестиционного проекта ответственной за внедрение является проектная группа: менеджер проекта, инженер проекта, ассистент проекта, контролер проекта. Менеджер проекта ответственен за весь проект (экономичность и результативность). Контролер проекта помогает менеджеру проекта в экономическом планировании и составлении финансовой отчетности, является контактным лицом для подрядчика и проверяет:

- ежемесячно – объем выполненных работ и использованные средства; составляет ежемесячный и годовой прогноз;

- четыре раза в год – если мандат проекта не был изменен, бюджет не превысил прогноз;

- два раза в год – ассигнования городов или компаний;

- финансовую ситуацию: отчитывается перед Государственным казначейством о размере использованных бюджетных ассигнований.

В случае увеличения стоимости проекта отклоняет некоторые второстепенные работы или обращается в Парламент об увеличении мандата (стоимости/объема работ).

Согласно передовым практикам, проекты капитальных инвестиций идентифицируются в рамках процесса анализа и стратегического планирования с целью решения определенных проблем, поднятых в рамках стратегии национального развития.

Так, при создании любой инвестиционной стратегии необходимо предварительно объяснить ряд существенных проблем.

• Почему нужна инвестиция (оценка потребностей)?

• Что должно быть сделано?

• Чем будет сделано?

• Каков порядок, в котором будет реализована?

• Как будет сделана оценка того, что было предложено для реализации (в том числе оценка риска)?

• Каково соотношение между усилиями, которые будут приложены, и полученным результатом, особенно в долгосрочном периоде?

• Какими будут источники финансирования инвестиции?

• Почему был выбран соответствующий вариант инвестиции?

В зависимости от возможных ответов на эти вопросы будут установлены уровень реальности и экономической эффективности инвестиционной стратегии и уровень риска в инвестиционном процессе.

▪ Выявленные факторы риска

Зонами с повышенной возможностью риска, приводящими к неэффективному распределению и использованию финансовых средств в инвестиционном процессе, являются:

• отсутствие ряда отраслевых/местных стратегий развития и некоторых четких и измеряемых ключевых целей;

• отсутствие оценки потребностей для реализации установленных задач, в том числе инвестиционных потребностей;

• инвестиционные объекты не вписываются в генеральный план развития и не базируются на тщательных анализах, в том числе на экономической эффективности и предусматриваемом воздействии;

• концепция эффективных расходов (положительное соотношение между используемыми средствами и полученными результатами) не является определяющим фактором в обеспечении эффективности использования публичных средств для капитальных инвестиций;

• распыление ответственности на различных уровнях принятия решений генерирует риск неэффективного планирования капитальных расходов;

• не установлены критерии по оценке приемлемости проектов для получения утверждения финансирования инвестиций;

• утверждение финансирования производится в отсутствие технико-экономических обоснований и технических проектов;

• инвестиции осуществляются по небольшим проектам (маленьким объектам), разрозненно и недостаточно приоритетным, а также в течение длительного периода внедрения;

• в результате включения ряда объектов в список инвестиций и капитального ремонта в отсутствие соответствующих финансовых средств (которые обеспечат выполнение в наиболее ограниченные сроки проектов и соответствующих работ), множество инвестиционных объектов, начатых много лет назад, не завершены до настоящего времени. В результате незавершенные объекты со временем разрушаются, а первоначальные проекты больше не соответствуют нынешним требованиям и требуют изменения (в том числе технические решения), что приводит к дополнительным расходам;

• низкое качество разработанной проектной документации создает препятствия для своевременной реализации объектов и по качеству выполненных работ;

• технические задания не содержат критерии по оценке материально-технического и финансово-экономического потенциала подрядчиков, которые отражают возможность реализации внесенных договорных условий; заключение договоров с экономическими операторами, которые не располагают необходимым техническим потенциалом для выполнения работ, предусмотренных в договорах, а также несоблюдение сроков выполнения работ;

• отсутствие исчерпывающих регламентов/методологий, которые четко разграничат полномочия и ответственность участвующих сторон в процессе мониторинга, что ведет к затягиванию выполнения инвестиционных договоров, включению некоторых ошибочных данных в акты приемки выполненных работ, допущению отклонений между ценами, установленными в смете-оферте и в актах о выполнении инвестиционных работ;

• существующий механизм учета незавершенных активов не является эффективным и не способствует надлежащему управлению ими;

• отсутствие механизма по оценке воздействия инвестиционного объекта.

Приложение № 2

к Отчету аудита

Институциональная база

Согласно нормативной базе, институциональная система инвестиций и капитального ремонта в РМ, осуществляемая центральными и местными публичными органами, предусматривает следующие компетенции:

Приложение № 3

к Отчету аудита

Логическая схема процесса государственных инвестиций

Согласно передовым практикам, последовательность этапов, через которые проходит проект капитальных инвестиций, от его идентификации до анализа основной деятельности и последующей оценки, является следующей:

Приложение № 4

к Отчету аудита

Распределение ассигнований

на капитальные расходы и незавершенные государственные

инвестиции по бенефициарам за период 2011-2014 годов

Приложение № 5

к Отчету аудита

Ответы центральных публичных органов

на вопросник о процессе планирования и управления

государственными инвестициями за период 2011-2014 годов