Hotărîre nr.750 din 06.11.95 cu privire la controlul constituţonalităţii unor prevederi ale Legii cu privire la alegerile locale şi Legii privind administraţia publică locală

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii cu privire la alegerile locale şi Legii privind administraţia publică locală Nr.750 din 06.11.95 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.65-66/750 din 24.11.1995 * * * În numele Republicii Moldova Curtea Constituţională în componenţa: Pavel BARVALAT - preşedinte Nicolae Chiseev - judecător Nicolae Osmochescu - judecător Eugen Sofroni - judecător Gheorghe Susarenco - judecăror cu participarea grefierului Galina Pancratov, domnului Alexandru Jdanov, deputat în Parlament, domnului Valentin Gorizdra, reprezentantul deputatului în Parlament Eduard Mazur, domnului Anatol Ciobanu, reprezentantul Preşedintelui Republicii Moldova, domnilor Alecandru Bogos şi Ion Mihaluţă, reprezentanţii Guvernului, în lipsa reprezentantului Parlamentului, care, fiind înştiinţat asupra datei, orei şi locului, nu s-a prezentat în şedinţă, conducîndu-se de articolul 135 alineatul (1) litera a) din Constituţia Republicii Modova, articolul 4 alineatul (1) litera a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii cu privire la alegerile locale şi Legii Privind administraţia publică locală, ambele adoptate la 7 decembrie 1994. Temei pentru examinarea dosarului, conform articolelor 24 şi 25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, a servit sesizarea domnilor Dumitru Prijmireanu, Mihai Rusu, Semion Drăgan şi Alexandru Jdanov, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, privind constituţionalitatea articolului 1 din Legea cu privire la alegerile locale, articolului 7 alineatele (6) şi (7) din Legea privind administraţia publică locală, şi sesizarea domnilor Vilei Nosov, Eduard Nazur şi Piotr Şornicov, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, privind constituţionalitatea unor prevederi ale Legii cu privire la alegerile locale. În sesizarea deputaţilor D.Prijmireanu, M.Rusu, S.Drăgan şi A.Jdanov se solicită declararea neconstituţionalităţii prevederilor articolului 1 din Legea cu privire la alegerile locale şi articolului 7 alineatele (6) şi (7) din Legea privind administraţia publică locală din motiv că alegerea preşedinţilor comitetelor executive raionale şi a primarilor municipiilor de către consiliile locale respective, la propunerea Guvernului, cu confirmarea acestora în funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, numirea acestora în funcţiile respective de către Preşedintele Republicii, la propunerea Guvernului, în caz dacă consiliul local nu va accepta a doua oară candidatura propusă de Guvern, contravine articolelor 109 (1), 112 (3) din Constituţia Republicii Moldova. Al doilea grup de deputaţi (domnul V.Nosov, E.Mazur şi P.Şornicov) solicită declararea drept neconstituţională a prevederilor Legii cu privire la alegerile locale care stipulează că alegerile locale sînt considerate nule, dacă la ele au participat jumătate sau mai puţin de jumătate din alegătorii din circumscripţie, înscrişi în listele electorale. Dat fiind faptul că sesizările celor două grupuri de deputaţi abordează aceeaşi problemă - alegerile locale şi formarea organelor autoadministrării locale, în baza articolului 44 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, prin decizia Curţii Constituţionale din 25 octombrie 1995, ele au fost conexare într-un singur dosar. În baza articolului 6 alineatele (2) şi (3) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale Curtea Constituţionale îşi stabileşte limitele de competenţă, aceasta cuprinzînd integral volumul Legii cu privire la alegerile locale şi Legii privind administraţia publică locală. Conducîndu-se de prevederile articolului 23 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ, A CONSTATAT: La 7 decembrie 1994 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea cu privire la alegerile locale nr.308-XIII şi Legea privind administraţia publică locală nr.310-XIII, prin care s-a stabilit modul de alegere şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale. Articolul 1 din Legea cu privire la alegerile locale stabileşte că consiliile raionale, orăşeneşti (municipale) şi săteşti (comunale), primarii oraşelor şi satelor (municipiilor) se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Articolul 56 (3) din aceeaşi Lege indică că alegerile sînt considerate nule, dacă la ele au participat jumătate sau mai puţin de jumătate din alegătorii din circumscripţie, incluşi în listele electorale, iar articolul 57 (3) - că dacă şi după votarea repetată alegerile vor fi declarate nule ori nevalabile, a treia oară nu se vor mai efectua alegeri. În acest caz Preşedintele Republicii Moldova numeşte pe teritoriul respectiv un organ executiv în frunte cu primarul, dacă acesta nu a fost ales la votarea repetată. Conform articolului 58 alineatele (2) şi (3) din Lege dacă la noile alegeri nu vor fi aleşi cel puţin jumătate plus unu din numărul stabilit de consilieri, consiliul respectiv nu se constituie,iar organul administraţiei publice locale va fi numit conform prevederilor articolului 57 (3), adică Preşedintele Republicii Moldova numeşte pe teritoriul respectiv un organ executiv în frunte cu primarul, dacă acesta nu a fost ales la votarea repetată, iar dacă primarul nu va putea să-şi îndeplinească funcţiile pînă a noile alegeri Preşedintele Republicii Moldova numeşte pentru această perioadă un primar interimar. Articolul 7 alineatele (6) şi (7) din Legea privind administraţia publică locală stabileşte că preşedinţii comitetelor executive raionale, primarii municipiilor se aleg de către consiliul respectiv, la propunerea Guvernului, din rîndul consilierilor şi se confirmă în funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova. Dacă prima candidatură propusă de Guvern nu este acceptată de consiliu, Guvernul va propune, într-un termen de 15 zile, o altă candidatură. Dacă nici a doua candidatură nu este acceptată de consiliu, preşedintele comitetului executiv raional sau primarul municipiului este numit, într-un termen de 10 zile, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, luîndu-se în consideraţie conjunctura politică a consiliului. Dispoziţii analogice se conţin şi în articolului 18 literele a) şi g) din această Lege. Articolul 49 al Legii menţionate stabileşte că dacă acţiunile primarului, preşedintelui comitetului executiv raional contravin Constituţiei, legislaţiei, ei sînt destituiţi de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, iar atribuţiile acestora vor fi exercitate de un viceprimar sau de un primar interimar, de un vicepreşedinte interimar, numit de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului. Dispoziţii similare, referitoare la revocarea din funcţie a primarului satului (comunei), oraşului, preşedintelui comitetului executiv raional, primarului municipiului de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, se conţin şi în articolul 31 alineatul (3), articolul 45, articolul 49 alineatele (1) şi (2), articolul 55 şi articolul 56 din Legea menţionată. Curtea Constituţională consideră că stabilirea concordanţei dispoziţiilor prevăzute în textele Legilor menţionate privind cazurile de numire a unor autorităţi ale administraţiei publice locale, cu dispoziţiile constituţionale, implică explicarea mai multor aspecte juridice, şi anume: identificarea dispoziţiilor constituţionale ce interesează această concordanţă, interpretarea dispoziţiilor constituţionale privind alegerea administraţiei publice locale, raportarea articolelor 1, 50 alineatul (3), 57 alineatul 3), 58 alineatele (2) şi (3) din Legea cu privire la alegerile locale, articolelor 7 alineatele (6) şi (7), 18 litera a), 49 alineatele (1) şi (2), 55, 56 din Legea privind administraţia publică locală la dispoziţiile corespunzătoare ale Constituţie. Examinînd aceste aspecte, urmează a se observa că pentru soluţionarea cauzei intră în discuţie următoarele prevederi ale Constituţiei: articolul 2 care stabileşte principiile suveranităţii şi puterii în stat, articolul 28 care stabileşte unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor Republicii Moldova - dreptul de vot şi dreptul de a fi ales, articolul 109 privind principiile de bază ale administraţiei publice locale, articolul 110 privind organizarea administrativ-teritorială a statului şi articolele 112 şi 113, care stabilesc formele autorităţilor administraţiei publice locale. Articolul 109 din Constituţie prevede că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă. Curtea constituţională consideră că autonomia autorităţilor publice locale costă în dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, ceea ce atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea - un sistem, care implică autonomia. Descentralizarea se prezintă ca un sistem care cuprinde descentralizarea teritorială - raioane, oraşe (municipii), sate (comune), - avînd caracterul persoanei de drept public, cu toate atribuţiile acesteia. Autorităţile acestor persoane de drept public, descentralizate, nu sînt supuse puterii ierarhice a autorităţilor centrale, ele fiind independente de acestea. De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice locale nu pot fi numite şi destituite de la centru, ei trebuie să fie alese şi revocate de cetăţenii unităţilor administrativ-teritoriale. Alegerile sînt criteriul descentralizării, care se fundamentează pe liberul exerciţiu al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor la nivel local, considerat de Curtea Constituţională ca un aspect esenţial al statului bazat pe drept. Descentralizarea este asigurată de cetăţeni prin participarea lor activă la treburile publice locale, la alegerea şi revocarea, în caz de necesitate, a reprezentanţilor care constituie autorităţile administraţiei publice locale, precum şi la controlul deciziilor acestora. Totodată, Curtea Constituţională consideră indiscutabil că regulile de creare a autorităţilor administraţiei publice locale sînt primele manifestări ale subordonării acestora ideii unităţii statului, fapt reiterat în articolul 109 alineatul (3) din Constituţie care stipulează că aplicarea principiilor menţionate nu poate afecta caracterul unitar al statului. Potrivit prevederilor articolelor 112 şi 113 din Constituţie, consiliile locale se constituie în sate, raioane şi oraşe, ca autorităţi ale administraţiei publice locale, ele reprezentînd expresia realizării practice a principiului autonomiei locale, concretizate prin atribuţiile şi autoritatea publică de care dispun şi garantată prin normele legale ale alegerii şi constituirii lor. Aceleaşi norme constituţionale indică că autorităţi ale administraţiei publice locale în aceste localităţi, în afară de consiliile locale alese, sînt şi primarii aleşi. În acest sens, normele constituţionale fundamentează funcţionarea primarilor ca autorităţi administrative autonome, precizînd că acestea rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. În dezvoltarea prevederilor Constituţiei, Legea privind administraţia publică locală clarifică prin dispoziţiile sale rolul şi raportul dintre autorităţile deliberative şi cele executive, precum şi competenţele ce le sînt conferite. Articolul 7 alineatul (1) din Legea menţionată precizează că consiliile săteşti (comunale), orăşeneşti şi raionale - ca autorităţi deliberative, iar primăriile satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), comitetele executive raionale, primarii satelor (comunelor) şi preşedinţii comitetelor executive raionale - ca autorităţi executive ale administraţiei publice locale - realizează autonomia locală. Curtea Constituţională consideră că un element caracteristic al autorităţilor publice locale îl constituie modul de alegere, bazat pe principiul constituţional al eligibilităţii acestora. Acest mod de alegere se realizează prin scrutinul uninominal pentru primar şi scrutinul de listă pentru consiliul local, pe baza votului universal, egal, direct secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă. Modalităţile de scrutin folosite în cazul primarului (cel uninominal), iar în cazul consiliului local - (cel de listă), sînt cele care se folosesc şi în cazul alegerii Preşedintelui Republicii Moldova şi Parlamentului, ceea ce denotă intenţia de a sublinia, chiar la procedura alegerii, importanţa ce se acordă autorităţilor administraţiei publice locale. Regimul electoral pentru alegerea primarilor şi consilierilor ce compune consiliile locale este stabilit prin normele Legii cu privire la alegerile locale, care dezvoltă dispoziţiile constituţionale. Se stabileşte astfel ca membrii consiliilor locale să fie aleşi "prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat". Legea privind administraţia publică locală, dezvoltînd normele constituţionale, prin articolul 6 stabileşte natura juridică a consiliilor raionale şi preşedinţilor comitetelor executive raionale, consiliilor municipale şi primarilor municipiilor, declarîndu-le ca autorităţi reprezentative ale administraţiei publice locale. Ca urmare, prin articolul 7 din Legea organică menţionată se prevede că consiliile săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) şi raionale, primarii satelor (comunelor), oraşelor se aleg în condiţiile Legii cu privire la alegerile locale, iar primăriile satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), comitetele executive raionale, preşedinţii comitetelor executive raionale, primarii municipiilor se aleg de către consiliile respective, ceea ce semnifică statutul acestor autorităţi, prin alegerea lor în mod democratic. Din textele citate rezultă cu claritate caracterul electiv al tuturor autorităţilor publice, care sînt constituite direct de către cetăţeni sau, în unele cazuri, de către consiliile locale respective. În cazul în care unele autorităţi ale administraţiei publice cu caracter executiv sînt constituite de către consiliile locale, aceste autorităţi asigură realizarea conducerii operative a treburilor administraţiei publice respective şi, îndeplinind nemijlocit hotărîrile consiliilor care le-au ales, ele au aceeaşi competenţă materială generală, dar se subordonează şi răspund în faţa consiliilor care le-au ales. În conformitate cu articolul 2 din Constituţie suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercitată în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie. Articolul 38 din Constituţie stabileşte că voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Cetăţenii au dreptul la vot, acestora le este garantat şi dreptul de a fi aleşi. Din analiza textelor legilor contestate se desprinde concluzia că numirea sau destituirea autorităţilor publice locale la orice nivel de către o altă autoritate publică, în acelaşi timp şi de către Preşedintele Republicii Moldova, contravine principiilor de bază ale administraţiei publice locale stabilite în articolul 109 din Constituţie şi principiului de realizare a suveranităţii naţionale de către poporul Republicii Moldova, consfinţit în articolul 2 din Constituţie. Din aceleaşi motive se impune şi neconstituţionalitatea prevederilor Legii cu privire la alegerile locale care includ declararea nulităţii alegerilor repetate pe motivul participării la ele o jumătate sau mai puţin de jumătate din alegătorii din circumscripţie, incluşi în listele electorale (articolul 57 alineatul (3), numirea organului administraţiei publice locale în cazul dacă la noile alegeri nu s-au constituit consiliile locale (articolul 58 alineatul (2) şi în cazul în care primarul nu va putea să-şi îndeplinească funcţiile pînă la data noilor alegeri (articolul 58 alineatul (3), deoarece în acest mod se limitează dreptul de vot al cetăţenilor şi dreptul acestora de a fi aleşi, prevăzut de articolul 38 din Constituţie. Aşadar, Curtea Constituţională consideră sesizările grupurilor de deputaţi în problemele expuse mai sus drept întemeiate. Grupul de deputaţi în Parlament domnul D.Prijmireanu, M.Rusu, S.Drăgan şi A.Jdanov solicită, totodată, şi declararea neconstituţionalităţii articolului 1 din Legea cu privire la alegerile locale, care prevede că consiliile raionale, orăşeneşti (municipale) şi săteşti (comunale), primarii oraşelor şi satelor (comunelor) se aleg pe un termen de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Analizînd textul acestei Legi, Curtea Constituţională consideră că ea este corelată cu prevederile articolului 38 din Constituţie care prevede că alegerile au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Astfel, se concluzionează c sesizarea grupului de deputaţi în limitele expuse necesită a fi respinsă. Avînd în vedere considerentele expuse, în temeiul articolului 140 din Constituţia Republicii Moldova, articolului 1 literele a) şi b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Pentru motivele menţionate, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ HOTĂRĂŞTE 1. Constată că articolul 1 din Legea cu privire la alegerile locale nr.308-XIII din 7 decembrie 1994 nu contravine Constituţiei Republicii Moldova. 2. Recunoaşte neconstituţionalitatea alineatului (3) din articolul 57; normelor "Dacă şi la noile alegeri nu vor fi aleşi cel puţin jumătate plus unu din numărul stabilit de consilieri, consiliul respectiv nu se constituie, iar organul administraţiei publice locale va fi numit în condiţiile articolului 57 alineatul (3)" din alineatul (2) al articolului 58; normelor "Dacă primarul nu va putea să-şi îndeplinească funcţiile pînă la data noilor alegeri,Preşedintele Republicii Moldova numeşte pentru această perioadă un primar interimar" din alineatul (3) al articolului 58 al Legii cu privire la alegerile locale nr. 308-XIII din 7 decembrie 1994; alineatelor (6) şi (7) din articolul 7; normelor "la propunerea Guvernului" şi "prezintă Preşedintelui Republicii Moldova candidatura respectivă pentru confirmarea în funcţie" din litera a) a articolului 18; litera g) din articolul 18; normelor "iar ale raionului şi municipiului de un preşedinte interimar al comitetului executiv raional sau de un primar interimar, numit de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului. Dacă primarul satului (comunei), oraşului se află în imposibilitatea de a-şi îndeplini funcţiile pînă la data noilor alegeri, Preşedintele Republicii Moldova,la propunerea Guvernului, va numi pentru această perioadă un primar interimar" din alineatul (3) al articolului 31; alineatului (1) din articolul 49; normelor "sau de un primar interimar, de un preşedinte interimar, numiţi de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului" din alineatul (2) al articolului 49; normelor "sau de Preşedintele Republicii Moldova la propunerea consiliului raional, municipal şi a Guvernului" din alineatul (1) al articolului 55 şi articolului 56 din Legea privind administraţia publică locală nr.310-XIII din 7 decembrie 1994. [Alin. în redacţia Hotărîrii Curţii Constit. nr.18 din 18.04.96, în vigoare 18.04.1996] 3. Prezenta hotărîre intră în vigoare la data adoptării, este definitivă, nu poate fi atacată, nu poartă caracter retroactiv şi produce efect numai pentru viitor. 4. Parlamentul Republicii Moldova într-un termen de patru luni va aduce Legea cu privire la alegerile locale şi Legea privind administraţia publică locală în corespundere cu Constituţia Republicii Moldova şi va înlătura consecinţele juridice ale prevederilor acestor legi, declarate neconstituţionale. 5. În baza articolului 2 alineatele (4) şi (5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, prezenta hotărîre va fi publicată în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" în termen de 10 zile de la data adoptării. PREŞEDINTE Pavel BARBALAT Chişinău, 6 noiembrie 1995