Постановление N 750 от 06.11.95 о проверке конституционности ряда положений Закона о местных выборах и Закона о местном публичном управлении

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ о проверке конституционности ряда положений Закона о местных выборах и Закона о местном публичном управлении Nr.750 от 06.11.95 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 65-66/750 от 24.11.1995 * * * От имени Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел Барбалат - председатель Николае Кисеев - судья Николае Осмокеску - судья Еуджен Софрони - судья Георге Сусаренко - судья при участии секретаря суда Галины Панкратовой, депутата Парламента Александра Жданова, представителя депутата Парламента Эдуарда Мазура Валентина Гориздры, представителя Президента Республики Молдова Анатола Чобану, представителей Правительства Александра Богоса и Иона Михайлуцэ в отсутствие представителя Парламента, который, будучи уведомленным о дате, времени и месте проведения, не явился на заседание, руководствуясь статьей 135 (абзац 1, пункт "a") Конституции Республики Молдова и статьей 4 ( абзац 1, пункт "а") Закона о Конституционном суде, рассмотрел на открытом пленарном заседании дело о проверке конституционности ряда положений Закона о местных выборах и Закона о местном публичном управлении, принятых 7 декабря 1994 года. Основанием для рассмотрения дела, согласно статьям 24 и 25 Закона о Конституционном суде, послужили требование депутатов Парламента Республики Молдова Думитру Прижмиряну, Михая Русу, Семиона Дрэгана и Александра Жданова о вмешательстве в вопрос о конституционности статьи 1 Закона о местных выборах, статьи 7 (абзацы 6 и 7) Закона о местном публичном управлении и требования депутатов Парламента Республики Молдова Вилея Носова, Эдуарда Мазура и Петра Шорникова о вмешательстве в вопрос о конституционности ряда положений Закона о местных выборах. В требовании о вмешательстве депутатов Д. Прижмиряну, М. Русу, С. Дрэгана и А. Жданова поднимается вопрос об объявлении неконституционности положений статьи 1 Закона о местных выборах и статьи 7 (абзацы 6 и 7) Закона о местном публичном управлении по причине того, что избрание председателей районных исполнительных комитетов и примаров муниципиев соответствующими местными советами по предложению Правительства, с утверждением их в должности Президентом Республики Молдова, их назначение на соответствующие должности Президентом республики по предложению Правительства, в случае, если местный совет не одобрит вторично предложенную Правительством кандидатуру, противоречит статьям 109 (1), 112 (3) Конституции Республики Молдова. Вторая группа депутатов (В. Носов, Е. Мазур и П. Шорников) ходатайствуют об объявлении неконституционными положений Закона о местных выборах, предусматривающих таковые недействительными, если в них участвовала половина или менее половины избирателей округа, внесенных в избирательные списки. Поскольку требования о вмешательстве обеих групп депутатов затрагивают одну проблему - местные выборы и создание органов местного самоуправления, на основании статьи 44 Кодекса конституционной юрисдикции и по решению Конституционного суда от 25 октября 1995 года они были объединены в одно дело. На основании статьи 6 (абзацы 2 и 3) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд устанавливает пределы своей компетенции, которая включает в полном объеме Закон о местных выборах и Закон о местном публичном управлении. Руководствуясь положениями статьи 23 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд установил: 7 декабря 1994 года Парламент Республики Молдова принял Закон о местных выборах N 308-XIII и Закон о местном публичном управлении N 310-XIII, которые определяют порядок выборов и функции администрации местного публичного управления. Статья 1 Закона о местных выборах устанавливает, что районные, городские (муниципальные) и сельские (коммунные) советы, примары городов (муниципиев) и сел (коммун) избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании. Статья 56 (3) того же закона указывает, что выборы признаются несостоявшимися, если в них участвовала половина или менее половины избирателей округа, включенных в списки избирателей, а статья 57 (3) предусматривает: если и после повторного голосования выборы признаны недействительными или несостоявшимися, то третий раз выборы не проводятся. В этом случае Президент Республики Молдова назначает на соответствующей территории исполнительный орган во главе с примаром при условии, что он не был избран в результате повторного голосования. Согласно статье 58 (абзацы 2 и 3) закона, если на новых выборах не будет избрано большинство (50% плюс один) от установленного числа советников, соответствующий совет не создается, а орган местного публичного управле ния назначается в соответствии с положениями ст. 57 (3), то есть Президент Республики Молдова назначает на соответствующей территории исполнительный орган во главе с примаром, если он не избран в результате повторного голосования, а если примар не сможет выполнять свои обязанности до новых выборов, Президент Республики Молдова назначает на этот период исполняющего обязанности примара. Статья 7 (абзацы 6 и 7) Закона о местном публичном управлении устанавливает, что председатели районных исполнительных комитетов, примары муниципиев избираются соответствующим советом из числа советников по представлению Правительства и подтверждаются Президентом Республики Молдова. Если первая кандидатура, предложенная Правительством не одобрена советом, Правительство в 15-дневный срок предлагает другую кандидатуру. Если и вторая кандидатура не одобрена советом, председатель районного исполнительного комитета или примар муниципия назначается в 10-дневный срок Президентом Республики Молдова, по представлению Правительства, с учетом политической структуры совета. Аналогичные положения содержатся и в статье 18 (пункты "а" и "g") этого закона. Статья 49 указанного закона устанавливает, что если примар, председатель районного исполнительного комитета совершают действия, противоречащие Конституции, законодательству, они отстраняются от должности по представлению Правительства Президентом Республики Молдова, а его обязанности исполняет один из заместителей примара или другое лицо временно исполняющее обязанности примара или председателя, назначенное Президентом Республики Молдова по представлению Правительства. Аналогичные положения, касающиеся отстранения от должности примара села (коммуны), города, председателя районного исполнительного комитета, примара муниципия Президентом Республики Молдова по представлению Правительства, содержатся и в статьях 31 (абзац 3), 45 (абзацы 1 и 2), 49, 55 и 56 указанного закона. Конституционный суд считает, что установление соответствия положений, предусмотренных указанными законами в отношении назначения некоторых руководителей местной публичной администрации конституционным положениям требует разъяснения ряда юридических аспектов, а именно идентификации конституционных положений, касающихся этого соответствия, толкования конституционных распоряжений о выборах местной публичной администрации, сопоставления статей 1, 50 (абзац 3), 57 (абзац 3), 58 (абзацы 2 и 3) Закона о местных выборах и статей 7 (абзацы 6 и 7), 18 (пункт "f"), 49 (абзацы 1 и 2), 55 и 56 Закона о местном публичном управлении с соответствующими положениями Конституции. Рассматривая эти аспекты, следует заметить, что для решения дела обсуждаются следующие положения Конституции: статья 2, устанавливающая принципы суверенитета и власти в государстве, статья 28, провозглашающая одно из основных прав граждан Республики Молдова - право избирать и быть избранным, статья 109 об основных принципах местного публичного управления, статья 110 об административно-территориальном устройстве государства и статьи 112 и 113, устанавливающие формы власти местного публичного управления. Статья 109 Конституции предусматривает, что публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности руководителей местного публичного управления и проведения консультаций с гражданами по важнейшим проблемам местного значения. Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ. Конституционный суд считает, что автономия местных публичных властей заключается в праве административно-территориальных единиц удовлетворять свои собственные интересы без вмешательства центральных властей, что ведет к административной децентрализации; автономия - это право, а децентрализа ция - система, требующая автономии. Децентрализация представляет собой систему, включающую территориальную децентрализацию, - районы, города (муниципии), села (коммуны) - в качестве лица публичного права со всеми его функциями. Власти этих децентрализованных лиц публичного права не подчиняются иерархической власти центрального управления, они независимы от них. Отсюда вытекает, что власти местного публичного управления не могут назначаться и отстраняться от должности центром, а должны избираться и отзываться гражданами административно-территориальных делений. Выборы являются критерием децентрализации, основываясь на свободном исполнении прав и свобод граждан на местном уровне, расцениваемом Конституционным судом как существенный аспект правового государства. Децентрализация обеспечивается путем активного участия граждан в местной общественной деятельности, в выборах и отзыве, в случае необходимости, представителей администрации, местного публичного управления, а также в контроле их решений. Вместе с тем, Конституционный суд считает бесспорным, что правила формирования властей местного публичного управления являются первыми признаками их подчинения идее единства государства, что подтверждается и в статье 109 (абзац 3) Конституции, которая предусматривает, что применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства. Согласно положениям статей 112 и 113 Конституции, местные советы создаются в селах, районах и городах как власти местного публичного управления, являющиеся практическим выражением принципа местной автономии, конкретизируемого в виде функций и публичной власти, которыми они располагают, и гарантируемого законодательными нормами их избрания и формирования. Те же конституционные нормы указывают, что властями местного публичного управления в населенных пунктах, помимо избранных местных советов, являются и избранные примары. Конституционные нормы обусловливают деятельность примэрий как автономных административных властей, уточняя, что они решают общественные дела сел и городов. Развивая положения Конституции, Закон о местном публичном управлении, разъясняет роль и соотношение правомочных и исполнительных властей, а также предоставляемую им компетенцию. Статья 7 (абзац 1) указанного закона уточняет, что сельские (коммунные), городские и районные советы, правомочные органы власти, и примэрии сел (коммун), городов (муниципиев) районные исполнительные комитеты, примары сел (коммун) и председатели районных исполнительных комитетов - исполнительные органы местной публичной власти - вместе осуществляют местную автономию. Конституционный суд считает, что характерным элементом местной публичной власти является порядок избрания, основанный на конституционном принципе их выборности. Этот порядок избрания осуществляется посредством поименных выборов примаров и выборов по списку местных советов - на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном волеизъявлении граждан, имеющих право избирать и проживающих на территории соответствующего административно-территориального деления. Порядок выборов примара (поименный) и местного совета (списком) - тот же что и при выборах Президента Республики Молдова и Парламента, что свидетельствует о намерении подчеркнуть, даже процедурой выборов, значение, уделяемое властям местного публичного управления. Избирательный режим выборов примаров и советников, составляющих местные советы, установлен нормами Закона о местных выборах, развивающего конституционные положения. Так, устанавливается, что члены местных советов избираются "на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании". Закон о местном публичном управлении, развивая конституционные положения, статьей 6 определяет юридический статус районных советов и председателей районных исполнительных комитетов, муниципальных советов и примаров муниципиев, объявив их представительными властями местного публичного управления. Как следствие этого, статьей 7 указанного закона предусматривается, что сельские (коммунные), городские (муниципальные) и районные советы, примары сел (коммун), городов избираются в соответствии с Законом о местных выборах, а примэрии сел (коммун), городов (муниципиев), районные исполнительные комитеты, председатели районных исполнительных комитетов, примары муниципиев избираются соответствующими советами, что свидетельствует о статусе этих властей, путем их избрания в демократическом порядке. Из цитируемых текстов вытекает избирательный характер всех публичных властей, которые создаются непосредственно гражданами или, в некоторых случаях, соответствующими местными советами. В случае, когда некоторые власти публичного управления исполнительного характера создаются местными советами, эти власти обеспечивают оперативное руководство деятельностью соответствующей публичной администрации и, выполняя непосредственно постановления избравших их советов, они имеют ту же общую материальную компетенцию, но подчиняются и несут ответственность перед избравшими их советами. В соответствии со статьей 2 Конституции национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы, в формах, определенных Конституцией. Статья 38 Конституции устанавливает, что воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Граждане имеют право избирать, им гарантируется также право быть избранными. Из анализа текстов оспариваемых законов можно заключить, что назначение или смещение местных публичных властей на любом уровне другой публичной властью и Президентом Республики Молдова противоречат основным принципам местного публичного управления, установленным в статье 109 Конституции, и принципу осуществления национального суверенитета народом Республики Молдова, узаконенному статьей 2 Конституции. Из тех же мотивов исходит и неконституционность тех положений Закона о местных выборах, которые предусматривают объявление несостоявшимися повторных выборов по причине участия в них половины или менее половины избирателей округа, включенных в избирательные списки (статья 57, абзац 3), назначение органа местного публичного управления в случае, если на новых выборах не создан местный совет (статья 58, абзац 2), и в случае, если примар не сможет исполнять свои обязанности до проведения новых выборов (статья 58, абзац 3), поскольку таким образом ограничивается избирательное право граждан и их право быть избранными, предусмотренное статьей 38 Конституции. Таким образом, Конституционный суд считает требования групп депутатов о вмешательстве по вышеизложенным вопросам обоснованными. Группа депутатов Парламента в лице Д. Прижмиряну, М. Русу, С. Дрэгана и А. Жданова ходатайствует в то же время об объявлении неконституционности статьи 1 Закона о местных выборах, предусматривающей что районные, городские (муниципальные) и сельские ( коммунные) советы, примары городов и сел (коммун) избираются сроком на 4 года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании. Анализируя текст этого закона, Конституционный суд считает, что он соответствует положениям статьи 38 Конституции, предусматривающей, что выборы проводятся периодически, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Таким образом, требование группы депутатов о вмешательстве в вопрос в изложенных пределах следует отклонить. Учитывая изложенное и на основании статьи 140 Конституции Республики Молдова, статьи 1 пункты "а" и "b" Закона о Конституционном суде, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Статья 1 Закона о местных выборах N 308-ХIII от 7 декабря 1994 года не противоречит Конституции Республики Молдова. 2. Признает неконституционность абзаца 3 статьи 57; нормы "Если и после проведения новых выборов не избрано большинство (50 процентов плюс 1) от установленного числа советников, соответствующий совет не создается, а орган местного публичного управления назначается в соответствии с частью (3) статьи 57." из абзаца 2, статьи 58; нормы "Если примар не может исполнять свои обязанности до проведения новых выборов, то Президент Республики Молдова назначает на этот период исполняющего обязанности примара." из абзаца 3, статьи 58 Закона о местных выборах N 308-XIII от 7 декабря 1994 года; абзацев 6 и 7 статьи 7; норм "по представлению Правительства" и "представляет данную кандидатуру на утверждение Президенту Республики Молдова;" из пункта a) статьи 18; пункта g) статьи 18; нормы ",а вопросы района и муниципия - временно исполняющий обязанности председателя районного исполнительного комитета или примара, назначенный Президентом Республики Молдова по представлению Правительства. Если примар села (коммуны), города не может исполнять свои обязанности до новых выборов, Президент Республики Молдова по представлению Правительства назначает на этот период временно исполняющего обязанности примара." из части (3) статьи 31; абзаца 1 статьи 49; нормы "или другое лицо, временно исполняющее обязанности примара или председателя, назначенное Президентом Республики Молдова по представлению Правительства" из абзаца 2 статьи 49; нормы "или Президентом Республики Молдова по предложению районного, муниципального совета и Правительства." из абзаца 1 статьи 55 и статьи 56 Закона о местном публичном управлении N 310-XIII от 7 декабря 1994 года". [Абзац в редакции Пост. Конституционного Суда N 18 от 18.04.96, в силу 18.04.1996] 3. Настоящее решение вступает в силу с даты принятия, является окончательным, обжалованию не подлежит, не имеет обратной силы и действует только впредь. 4. Парламенту Республики Молдова надлежит в четырехмесячный срок привести Закон о местных выборах и Закон о местном публичном управлении в соответствие с Конституцией Республики Молдова и устранить юридические последствия положений этих законов, объявленных неконституционными. 5. На основании абзацев 4 и 5 статьи 26 Закона о Конституционном суде настоящее решение будет опубликовано в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" в десятидневный срок со дня принятия. Председатель Павел Барбалат г. Кишинэу, 6 ноября 1995 г.