Hotarîre nr.2 din 13.02.2007 pentru controlul constituţionalităţii unei prevederi din Legea nr.25-XVI din 16 februarie 2006 pentru modificarea şi completarea articolului 24 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

pentru controlul constituţionalităţii unei prevederi din Legea nr. 25-XVI din

16 februarie 2006 pentru modificarea şi completarea articolului 24 din

Legea nr. 64-XII  din 31 mai  1990 cu  privire  la Guvern

nr. 2  din  13.02.2007

 (în vigoare 13.02.2007) 

Monitorul Oficial nr.25-28 art.4 din 23.02.2007

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea Maiei Laur, grefier, Andrei Volentir, reprezentantul autorului sesizării Igor Klipii, Ion Mîţu, reprezentantul permanent al Parlamentului, şi Nicolae Eşanu, reprezentantul permanent al Guvernului la Curtea Constituţională, conducîndu-se după art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unei prevederi din Legea nr.25-XVI din 16 februarie 2006 pentru modificarea şi completarea articolului 24 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern¹.

_________________

¹ M.O., 2006, nr.66-69, art.271

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Igor Klipii, depusă la 28 noiembrie 2006, în conformitate cu art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 decembrie 2006 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.

În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a dispus de punctele de vedere comunicate de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Justiţiei, Procuratura Generală, Adunarea Populară a Găgăuziei, Ministerul Finanţelor, Academia de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, Catedra de drept constituţional şi drept administrativ a Universităţii de Stat din Moldova, Primăria mun.Chişinău, Primăria mun.Bălţi şi alte autorităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi argumentele expuse de participanţii la şedinţă,

Curtea Constituţională

a constatat:

1. La 16 februarie 2006 Parlamentul a adoptat Legea nr.25-XVI pentru modificarea şi completarea articolului 24 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (în continuare - Legea nr.25-XVI). Prin art.I al acestei legi, în art.24 din Legea nr.64-XII cu privire la Guvern², cu modificările ulterioare, care indică organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, s-a inclus sintagma “Ministerul Administraţiei Publice Locale”.

__________________

² Veştile, 1990, nr.8, art.191. Republicată: M.O., 2002, nr.131-133, art.1018

2. În sesizarea depusă la Curtea Constituţională se solicită controlul constituţionalităţii prevederii Legii nr.25-XVI prin care s-a instituit Ministerul Administraţiei Publice Locale.

Semnatarul sesizării consideră că prin crearea Ministerului Administraţiei Publice Locale s-a ignorat principiul autonomiei locale şi dreptul consiliilor locale şi al primarilor de a activa, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome. În opinia sa, nici un minister nu este în drept să intervină în organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cu atît mai mult nu şi le poate subordona.

3. Raportînd prevederea contestată din Legea nr.25-XVI la dispoziţiile constituţionale despre administraţia publică cuprinse în art.96, art.107, art.109 şi art.112, Curtea Constituţională reţine următoarele.

Constituţia, prin art.96 alin.(1), abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative. Prin norma constituţională Guvernului i se incumbă atît conducerea generală a administraţiei publice centrale, cît şi conducerea generală a administraţiei publice locale, ca părţi ale administraţiei publice. În sensul interpretat de Curtea Constituţională, conducerea generală semnifică dirijarea şi coordonarea serviciilor desconcentrate în teritoriu şi doar coordonarea serviciilor descentralizate ale autorităţilor publice locale.

În concretizarea prevederii cuprinse în art.96 alin.(1) din Constituţie, art.10 al Legii nr.64-XII atribuie Guvernului competenţa de a coordona şi exercita controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, de a realiza programele dezvoltării economice şi sociale a republicii şi de a crea condiţii pentru funcţionarea autoadministrării. Astfel, legea corelează realizarea programelor dezvoltării economice şi sociale a republicii cu conducerea generală efectivă a administraţiei publice locale.

În scopul îndeplinirii sarcinilor constituţionale şi legale atribuite Guvernului, art.107 din Constituţie prevede crearea administraţiei publice de specialitate, organele centrale ale căreia sînt ministerele. Conform Constituţiei, acestea au obligaţia de a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărîrile şi dispoziţiile lui, de a conduce domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor. Aşadar, responsabilitatea pentru executarea politicii Guvernului revine ministerelor, ca organe centrale de specialitate, cărora le-au fost delegate unele competenţe ale Guvernului.

Prin intermediul ministerelor Guvernul execută programele sale de activitate şi exercită administrarea publică pe întreg teritoriul statului, inclusiv în unităţile administrativ-teritoriale, ca elemente ale statului. Ministerele exercită conducerea generală pe verticală, prin serviciile desconcentrate în teritoriu.

Constituţia întemeiază administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale pe principul autonomiei locale. Acest principiu priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă (art.109).

Administrarea autorităţilor locale pe orizontală se efectuează în baza principiului autonomiei locale, care presupune dreptul de autoadministrare, sub controlul statului. Autorităţile administraţiei publice locale au posibilitatea de a-şi exercita funcţiile nu numai prin intermediul serviciilor desconcentrate ale administraţiei publice centrale, ci şi prin intermediul serviciilor descentralizate proprii.

Autonomia locală, pe care autorul îşi argumentează sesizarea, este încadrată în anumite limite, în special într-un stat unitar. Pentru funcţionarea sa eficientă şi în interesele întregii populaţii, autonomia locală se fondează pe principiul proporţionalităţii, teză elucidată de Curtea Constituţională în hotărîrile sale anterioare³. Este inadmisibil ca pe motiv de autonomie locală să fie desconsiderată legea, autoritatea Guvernului sau a justiţiei. Pentru a se exclude devierile periculoase de la nivelul administrării la nivelul politicului, relaţiile sociale se edifică pe principiul asigurării unui echilibru între interesele locale şi cele naţionale. Din aceste considerente, în multe state democratice⁴, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, sînt instituite organe care reprezintă executivul central, exercită controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale şi contribuie la realizarea reformelor în domeniul administraţiei publice locale.

__________________

³ HCC nr.14 din 18.05.2004. M.O. nr.88-90, art.18

⁴ Franţa, România ş.a. - instituţia prefectului ş.a.

Prin reforma administraţiei publice locale din 1998, în Republica Moldova în acest scop a fost implementată instituţia prefectului. În urma reorganizării administrativ-teritoriale din 2001 funcţiile acestuia au fost atribuite Cancelariei de Stat, iar din 2004 - unei direcţii specializate a Aparatului Guvernului. Înfiinţarea Ministerului Administraţiei Publice Locale, practică existentă într-un şir de state⁵, se înscrie în dezideratele Recomandării nr.179 din 7 noiembrie 2005 a Congresului Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei care, pentru implementarea mai eficientă a reformelor în domeniul administraţiei publice locale, a propus crearea unui minister, “care va fi responsabil pentru coordonarea tuturor problemelor ce ţin de autorităţile locale şi elaborarea unor politici privind reformele în acest domeniu”⁶.

__________________

⁵ Bulgaria, Ministerul dezvoltării regionale şi amenajării; Armenia, Ministerul administrării teritoriale, Lituania. Ministerul dezvoltării regionale şi administrării locale etc.

⁶ http://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=REC(2005)179&Sector=secCongress&Language=lanEnglish&Ver=original&Back ColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

În unele puncte de vedere comunicate Curţii Constituţionale a fost criticat termenul “locale” din titulatura ministerului. În combaterea acestei critici Curtea Constituţională relevă că prin termenul “locale” se are în vedere nu numai competenţa ministerului de a asigura exercitarea efectivă a intereselor publice în teritoriu, ci şi obligaţia sa de a-şi îndeplini atribuţiile în strictă concordanţă cu principiile de bază ale administrării publice locale, consacrate de art.109 din Constituţie: autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Din interpretarea art.109 din Constituţie rezultă clar inadmisibilitatea ignorării acestor principii. Cu alte cuvinte, Guvernul poate realiza conducerea autorităţilor locale doar în condiţiile statuate de Constituţie.

În baza celor enunţate, Curtea constată că denumirea autorităţii administraţiei publice centrale responsabile de asigurarea exercitării intereselor publice în teritoriu corespunde principiului constituţional al autonomiei locale, statuat de art.109, precum şi dispoziţiilor art.107 din Constituţie.

4. Potrivit art.112 din Constituţie, autonomia locală se exercită prin consiliile locale alese şi primarii aleşi, care activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. Din aceste prevederi reiese explicit că autorităţile locale desemnate nu sînt simple autorităţi autonome, ci sînt autorităţi administrative autonome, statut care presupune nu numai o autonomie decizională, dar şi controlul - de regulă, al legalităţii - din partea autorităţilor administraţiei publice centrale.

Or, conform constatărilor anterioare ale Curţii Constituţionale, principiul constituţional al autonomiei locale “oferă unităţilor administrativ-teritoriale posibilitatea de a se autoguverna la nivel local sub rezerva de a nu aduce atingere autonomiei altor colectivităţi locale şi intereselor generale ale naţiunii şi statului, propriile interese de a nu fi mai largi şi în contradicţie cu acestea”⁷.

_________________

⁷ HCC nr.14 din 18.05.2004. M.O. nr.88-90, art.18

În aceeaşi ordine de idei, Curtea Constituţională a mai subliniat următoarele: “coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. Or, prevenirea abuzurilor din partea autorităţilor administraţiei publice atît centrale, cît şi locale serveşte intereselor întregii societăţi”⁸.

_________________

⁸ Ibidem.

Într-o astfel de interpretare, Curtea Constituţională relevă că prevederea prin care s-a creat Ministerul Administraţiei Publice Locale nu contravine dispoziţiilor art.112 din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.62 lit.a) şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale,

Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se recunoaşte constituţională sintagma “Ministerul Administraţiei Publice Locale” din art.I al Legii nr.25-XVI din 16 februarie 2006 pentru modificarea şi completarea articolului 24 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern.

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.