Постановление N 2 от 13.02.2007 о контроле конституционности положения Закона № 25-XVI от 16 февраля 2006 года "О внесении изменений и дополнения в статью 24 Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности положения Закона №25-XVI от 16 февраля

2006 года «О внесении изменений и дополнения в статью 24 Закона

о Правительстве №64-XII от 31 мая 1990 года»

N 2  от  13.02.2007

 (в силу 13.02.2007) 

Мониторул Офичиал N 25-28 ст.4 от 23.02.2007

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Майи Лаур, секретаря заседания, Андрея Волентира, представителя автора обращения Игоря Клипий, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности положения Закона № 25-XVI от 16 февраля 2006 года «О внесении изменений и дополнения в статью 24 Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года»¹.

___________________

¹ M.O., 2006, № 66-69, cт.271

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Игоря Клипий, представленное 28 ноября 2006 года в соответствии со ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 4 декабря 2006 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд располагал точками зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Народного собрания Гагаузии, Министерства финансов, Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова, кафедры конституционного права и административного права Государственного университета Молдовы, примэрии мун.Кишинэу, примэрии мун.Бэлць и других органов административно-территориального управления второго уровня.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы участников заседания,

Конституционный суд

установил:

1. 16 февраля 2006 года Парламент принял Закон № 25-XVI «О внесении изменений и дополнения в статью 24 Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года» (далее - Закон № 25-XVI). Статьей I закона в статью 24 Закона о Правительстве № 64-XII² (с последующими изменениями), содержащую перечень центральных отраслевых органов публичного управления, было внесено дополнение «Министерство местного публичного управления».

______________________

² Ведомости, 1990, № 8 , ст.191 Повторное опубликование: M.O., 2002, № 131-133, cт.1018

2. В представленном в Конституционный суд обращении автор просит осуществить контроль конституционности положения Закона № 25-XVI, которым было создано Министерство местного публичного управления.

Автор обращения считает, что при создании Министерства местного публичного управления были проигнорированы принцип местной автономии и право местных советов и примаров действовать в соответствии с законом как самостоятельные органы власти. По его мнению, ни одно министерство не вправе вмешиваться в организацию и деятельность органов местного публичного управления, тем более не вправе подчинять их себе.

3. Соотнеся оспариваемое положение Закона № 25-XVI с конституционными нормами о публичном управлении, содержащимися в ст.96, ст.107, ст.109 и ст.112, Конституционный суд отмечает следующее.

Конституция статьей 96 ч.(1) наделяет Правительство правом осуществлять общее руководство публичным управлением. В качестве органа публичного управления общей материальной компетенции Правительство осуществляет исполнительные полномочия во всех отраслях и областях административного управления. Конституционной нормой на Правительство возлагается общее руководство как центральным публичным управлением, так и местным публичным управлением, - элементами публичного управления. Общее руководство, в изложенном Конституционным судом смысле, означает управление и координирование деконцентрированных служб на местах и только координирование децентрализованных служб местного публичного управления.

При конкретизации положений ст.96 ч.(1) Конституции статья 10 Закона № 64-XII наделяет Правительство полномочием координировать и контролировать деятельность органов местного публичного управления, осуществлять программы экономического и социального развития республики, создавать условия для функционирования самоуправления. Таким образом, закон связывает реализацию программ экономического и социального развития республики с эффективным общим руководством местным публичным управлением.

В целях осуществления Правительством конституционных и законодательных задач статья 107 Конституции предусматривает создание отраслевых публичных управлений, центральными органами которых являются министерства. Согласно Конституции они обязаны проводить в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществлять руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность. Таким образом, ответственность за проведение политики Правительства возложена на министерства как центральные отраслевые органы, которым были переданы определенные полномочия Правительства.

Посредством министерств Правительство осуществляет свои программы деятельности и публичное управление на всей территории государства, в том числе и в административно-территориальных единицах, являющихся составляющими государства. Министерства осуществляют общее руководство по вертикали с помощью деконцентрированных служб на местах.

Конституция основывает публичное управление в административно-территориальных единицах на принципе местной автономии. Данный принцип касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ (ст.109).

Управление местными органами по горизонтали осуществляется по принципу местной автономии, предполагающему право на самоуправление под контролем государства. Органы местного публичного управления имеют возможность осуществлять свои функции не только посредством деконцентрированных служб центрального публичного управления, но и через свои децентрализованные службы.

Местная автономия, на которой автор основывает свое обращение, имеет определенные ограничения, особенно в унитарном государстве. Для эффективного применения, в интересах всего населения местная автономия основывается на принципе пропорциональности, вопрос, рассмотренный шире Конституционным судом в предыдущих постановлениях³. Недопустимо, чтобы по причине местной автономии были проигнорированы закон, авторитет Правительства или правосудия. Во избежание опасных отклонений от управления к сфере политики общественные отношения строятся на принципе обеспечения равновесия между местными и государственными интересами. По этим основаниям во многих демократических странах⁴ на уровне административно-территориальных единиц созданы органы, представляющие центральную исполнительную власть, которые осуществляют контроль деятельности органов местного публичного управления и способствуют реализации реформ в области местного публичного управления.

__________________

³ ПКС № 14 от 18.05.2004 г., МО № 88-90, ст.18

⁴ Франция, Румыния - институт префекта и др.

Реформой местного публичного управления 1998 года в Республике Молдова в этих целях был учрежден институт префекта. В результате административно-территориальной реорганизации в 2001 году его функции были переданы Государственной канцелярии, а в 2004 году - специализированному управлению Аппарата Правительства. Создание Министерства местного публичного управления (практика, существующая в ряде стран)⁵ отвечает требованиям Рекомендации № 179 от 7 ноября 2005 года Конгресса органов местной и региональной власти Совета Европы, которой в целях более эффективного осуществления реформ в области местного публичного управления было предложено создать министерство «по координированию всех вопросов, связанных с местным управлением и разработкой новых политик, касающихся реформ в данной области»⁶.

__________________

⁵ Болгария, Министерство регионального развития и благоустройства; Армения, Министерство территориального устройства; Литва, Министерство регионального развития и местного управления и др.

6 https://wcd.coe.intViewDoc.jsp?Ref=REC(2005)179&Sector=secCongress&Language=lanEnglish&Ver=original&Back ColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

В некоторых точках зрения, представленных в Конституционный суд, был подвергнут критике термин «местного» из названия министерства. Конституционный суд в свою очередь отмечает, что термин «местного» подразумевает не только компетенцию министерства по обеспечению эффективного осуществления публичных интересов на местах, но и его обязанность исполнять свои полномочия в строгом соответствии с основными принципами местного публичного управления, закрепленными в ст.109 Конституции: местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Из толкования ст.109 Конституции четко вытекает, что нарушение этих принципов недопустимо. Другими словами, Правительство может осуществлять руководство местными органами только в условиях, предусмотренных Конституцией.

На основании изложенного Конституционный суд установил, что название органа центрального публичного управления, ответственного за обеспечение осуществления публичных интересов на местах, соответствует конституционному принципу местной автономии, закрепленному в ст.109, а также положениям ст.107 Конституции.

4. Согласно ст.112 Конституции местная автономия осуществляется выборными местными советами и примарами, которые действуют в соответствии с законом как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов. Из данных положений следует, что местные органы - это не просто самостоятельные органы, а самостоятельные управляющие органы, статус которых предполагает наряду с самостоятельным принятием решений и контроль - как правило, законности - со стороны органов центрального административного управления.

Так, согласно предыдущим утверждениям Конституционного суда конституционный принцип местной автономии «предоставляет административно-территориальным единицам возможность самоуправления на местном уровне при условии, что они, тем самым, не будут ущемлять автономию других местных сообществ и общие интересы народа и государства, собственные же их интересы не должны превышать и противоречить общим интересам»⁷.

_________________

⁷ ПКС № 14 от 18.05.2004 г., МО № 88-90, ст.18

Конституционный суд подчеркнул также, что «возможность координирования Парламентом деятельности органов местного публичного управления в определенных областях, в общих интересах государства, не противоречит принципу местной автономии, являясь необходимой мерой в демократическом обществе. Так, предотвращение злоупотреблений властью как со стороны центральных органов публичного управления, так и местных органов, осуществляется в интересах общества в целом»⁸.

_________________

⁸ Там же

В данном толковании Конституционный суд отмечает, что положение о создании Министерства местного публичного управления не противоречит нормам ст.112 Конституции.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционной синтагму «Министерство местного публичного управления» из ст.I Закона № 25-XVI от 16 февраля 2006 года «О внесении изменений и дополнения в статью 24 Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года».

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».