Hotarîre nr.6 din 27.03.2007 pentru controlul constituţionalităţii prevederilor pct.5 din Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.854 din 28 iulie 2006

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

pentru controlul constituţionalităţii prevederilor pct.5 din Regulamentul

transporturilor auto de călători şi bagaje, aprobat prin

Hotărîrea Guvernului nr.854 din 28 iulie 2006

nr. 6  din  27.03.2007

 (în vigoare 27.03.2007) 

Monitorul Oficial nr.47-49 art.8 din 06.04.2007

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională în componenţa:

cu participarea grefierului Victoria Botnariuc, deputatului în Parlament Dumitru Braghiş, autorul sesizării, asistat de expertul Nicolae Ghenciu, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Nicolae Eşanu, asistat de expertul Vladimir Radu, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii prevederilor pct.5 din Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.854 din 28 iulie 2006.

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului în Parlament Dumitru Braghiş, depusă la 23 octombrie 2006, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 21 noiembrie 2006 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.

Examinînd materialele dosarului, punctele de vedere comunicate de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Justiţiei, Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală, Centrul pentru Drepturile Omului, Ministerul Transporturilor şi Gospodăriei Drumurilor, Ministerul Afacerilor Interne, Uniunea Transportatorilor şi Drumarilor, Federaţia Sindicatelor Transportatorilor şi Drumarilor din Republica Moldova, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi argumentele expuse de participanţii la proces,

Curtea Constituţională

a constatat:

1. La 28 iulie 2006 Guvernul a adoptat Hotărîrea nr.854 “Cu privire la Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje”¹.

______________________

^{1 M.O., 2006, nr.124-125, art.910.}

Conform pct.5 al Regulamentului transporturilor auto de călători şi bagaje, se interzice antrenarea la transportul călătorilor în folos public a mijloacelor de transport reutilate din camioane-furgon cu destinaţie generală. Excluderea mijloacelor de transport reutilate din activitate se va face conform următorului grafic:

• semestrul II 2006 - excluderea mijloacelor de transport reutilate cu anul fabricării pînă la 1992 inclusiv;

• semestrul I 2007 - excluderea mijloacelor de transport reutilate cu anul fabricării 1993;

• semestrul II 2007 - excluderea mijloacelor de transport reutilate cu anul fabricării 1994-2006 inclusiv.

2. Potrivit autorului sesizării, prevederile pct.5 din Regulament restrîng dreptul de proprietate, intrînd în contradicţie cu art.4, art.15, art.46 şi art.54 din Constituţie, precum şi cu art.14, art.17 şi art.18 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale şi art.1 din primul Protocol adiţional la aceeaşi Convenţie.

În opinia sa, prin adoptarea prevederilor respective, Guvernul a ignorat Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.38 din 15 decembrie 1998 şi astfel a încălcat art.140 din Constituţie.

Invocînd art.54 alin.(2) din Constituţie, autorul sesizării susţine că dreptul, deja recunoscut, al proprietarului de a folosi mijlocul de transport reutilat la transportul călătorilor în folos public nu poate fi limitat printr-o hotărîre de Guvern, ci doar prin lege, cu respectarea normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi numai în cazul în care este imperativ necesar într-o societate democratică.

3. Raportînd prevederile contestate la dispoziţiile Legii Supreme, actelor internaţionale cu privire la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi legislaţiei naţionale în domeniu, Curtea reţine următoarele.

Guvernul, fiind o autoritate a puterii executive, are rolul de a executa legile, sens în care, atunci cînd este necesar, emite hotărîri. Conform art.102 din Constituţie, hotărîrile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor.

Punerea în aplicare a unor prevederi legale reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, inclusiv organizarea corespunzătoare a unor activităţi.

Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje a fost elaborat în conformitate cu art.2 al Codului transporturilor auto, aprobat prin Legea nr.116-XIV din 29 iulie 1998², şi stabileşte condiţiile principale de efectuare pe teritoriul Republicii Moldova şi în afara ţării a transporturilor de călători (pasageri) şi bagaje cu mijloacele de transport auto, fiind obligatoriu pentru agenţii transportatori - titulari de licenţe, precum şi pentru întreprinderile, instituţiile, organizaţiile şi persoanele care beneficiază de serviciile transportului auto.

_______________________

² M.O., 1998, nr.90-91, art.581.

Codul transporturilor auto impune agenţilor să-şi organizeze activitatea în condiţii de calitate şi capacitate profesională, să respecte legislaţia privind protecţia mediului, să asigure efectuarea transporturilor în condiţii de siguranţă.

Pentru efectuarea transporturilor auto de călători, bagaje şi mărfuri, agenţii transportatori sînt obligaţi să utilizeze material rulant care corespunde standardelor de stat şi Regulamentului circulaţiei rutiere. Condiţiile de exploatare tehnică a materialului rulant sînt determinate de standardele de stat, de prezentul Cod şi de actele normative în vigoare (art.7 şi art.8 din Codul transporturilor auto).

Astfel, Curtea apreciază că Guvernul a adoptat Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje cu respectarea art.102 din Constituţie, în vederea organizării executării eficiente a prevederilor Codului transporturilor auto.

4. Dreptul de proprietate este consfinţit de Constituţia Republicii Moldova în art.9, art.46 şi art.127 şi de toate actele internaţionale cu privire la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, fiind considerat un drept fundamental complex, care implică atît drepturi, cît şi obligaţii.

Astfel, potrivit dispoziţiei imperative cuprinse în art.9 alin.(2) din Constituţie, proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăţilor şi demnităţii omului.

În dezvoltarea acestei dispoziţii, art.127 alin.(1) şi (2) din Constituţie statuează că statul ocroteşte proprietatea şi garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

Universalitatea drepturilor şi libertăţilor consacrate prin Constituţie şi prin alte legi presupune implicit universalitatea îndatoririlor. Art.15 din Constituţie, care statuează acest principiu, exprimă, în fond, legătura indisolubilă dintre drepturi, libertăţi şi îndatoriri, intercondiţionarea lor.

Potrivit art.1 din primul Protocol adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de dreptul său de proprietate decît pentru o cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

Acest articol, cuprinzînd trei norme distincte ca sens, strîns legate între ele, enunţă principiul respectării dreptului de proprietate, posibilitatea privării de acest drept şi, respectiv, supunerea exerciţiului său anumitor condiţii.

Art.54 din Constituţie, invocat în motivarea sesizării, admiţînd restrîngerea unor drepturi şi libertăţi, interzice adoptarea de legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, în concordanţă cu art.29 alin.2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, care dispune că în exercitarea drepturilor şi libertăţilor sale, fiecare om nu este supus decît numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaştere şi respectare a drepturilor şi libertăţilor altora şi ca să fie satisfăcute justele cerinţe ale moralei, ordinii publice şi bunăstării generale într-o societate democratică.

Exerciţiul dreptului de proprietate trebuie să fie licit, să nu aducă prejudicii materiale sau morale disproporţionate altor membri ai societăţii, să nu genereze consecinţe ireparabile.

Prevederile pct.5 din Regulament nu aduc atingere substanţei dreptului de proprietate, ci subordonează exerciţiul acestuia anumitor condiţii, una din care este necesitatea corespunderii autovehiculului standardelor tehnice şi de securitate.

Urmărind asigurarea securităţii persoanei, prevederile pct.5 din Regulament se încadrează în obligaţia statului de a garanta fiecărui om dreptul la viaţă şi integritate fizică sau psihică, consfinţit de art.24 din Constituţie. Or, potrivit art.16 din Constituţie, respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

Prin prevederile contestate ale Regulamentului nu are loc privarea titularului de dreptul de proprietate, acesta continuînd să-i aparţină, ci se limitează doar exerciţiul dreptului de folosinţă asupra bunului deţinut, statul fiind în măsură să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general.

Interzicerea antrenării autovehiculelor reutilate la transportarea călătorilor în folos public este dictată, de asemenea, de necesitatea implementării prevederilor Planului de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană referitoare la obiectivul Consiliului Europei de micşorare în viitorii 6 ani a numărului de accidente rutiere şi a persoanelor decedate în urma acestora.

Acest obiectiv este stipulat de o serie de acte legislative şi normative: Legea cu privire la protecţia consumatorilor nr.105-XV din 13 martie 2003³, Hotărîrea Guvernului nr.1039 din 6 septembrie 2006 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni pentru redresarea situaţiei în domeniul securităţii circulaţiei rutiere pînă în anul 2009”⁴.

____________________

³ M.O., 2003, nr.126-131, art.507.

⁴ M.O., 2006, nr.146-149, art.1119.

Conform art.5 din Legea cu privire la protecţia consumatorilor, consumatorul are dreptul la protecţie împotriva riscului de a achiziţiona un produs, un serviciu care ar putea să-i afecteze viaţa, sănătatea, securitatea ori să-i prejudicieze drepturile şi interesele legitime.

Regulamentul adoptat de Guvern prin Hotărîrea nr.854 din 28 iulie 2006 urmăreşte anume protejarea acestor drepturi legitime ale pasagerilor.

Prin urmare, prevederile pct.5 din Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje nu încalcă normele constituţionale privind dreptul de proprietate.

5. Curtea nu poate reţine argumentul autorului sesizării că prevederile pct.5 din Regulament contrazic principiul enunţat de Curtea Constituţională în Hotărîrea nr.38 din 15 decembrie 1998, conform căruia dreptul subiectiv, constituit în baza unei legi anterioare, nu poate fi atins de cel născut sub imperiul unei legi posterioare, deoarece, aşa cum s-a demonstrat anterior, ele nu aduc atingere substanţei dreptului de proprietate, ci doar limitează exerciţiul dreptului de folosinţă asupra bunului deţinut pentru asigurarea securităţii persoanei, pentru apărarea dreptului său la viaţă şi integritate fizică şi psihică, ca un drept esenţial.

Pentru motivele arătate, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale,

Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se declară drept constituţionale prevederile pct.5 din Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje, aprobat prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr.854 din 28 iulie 2006.

2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

OPINIE SEPARATĂ

expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională

şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Hotărîrea nr.854 din 28 iulie 2006¹ Guvernul a aprobat într-o nouă formulare Regulamentul transporturilor auto de călători şi bagaje (în continuare - Regulamentul), în redacţia iniţială fiind aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1348 din 10 noiembrie 2003².

____________________

¹ M.O. nr.124-125, art.910 din 08.08.2006.

² M.O. nr.229-233, art.1403 din 21.11.2003.

Deputatul în Parlament Dumitru Braghiş a contestat constituţionalitatea punctului 5 din Regulament, invocînd restrîngerea dreptului de proprietate.

Curtea Constituţională a recunoscut drept constituţionale prevederile pct.5 din Regulament în noua formulare.

Consider nefondată hotărîrea Curţii pentru următoarele considerente:

1. Din cadrul normativ, care reglementează direct relaţiile dintre proprietarii mijloacelor de transport şi stat, Curtea a analizat doar Codul transporturilor auto, adoptat prin Legea nr.116-XIV din 29 iulie 1998, şi Hotărîrea Guvernului nr.854 din 28 iulie 2006.

Pct.5 din Hotărîrea Guvernului nr.854 stipulează excluderea din transportul de pasageri a tuturor autovehiculelor reutilate, inclusiv cele produse în 2006. În acest sens Curtea a luat în considerare numai scopul şi etapele excluderii mijloacelor de transport, axîndu-şi concluziile exclusiv pe raporturile actuale dintre stat şi transportatori, fără a specifica cauzele care au determinat restrîngerea impusă prin hotărîrea Guvernului. Se creează impresia că statul n-a avut nici o atribuţie la problema în cauză.

Prin Hotărîrea nr.415 din 8 aprilie 2003³, în varianta iniţială, Guvernul a stipulat următoarele: “Cu permisiunea Direcţiei Poliţiei Rutiere, fără a fi elaborată şi coordonată documentaţia de proiectare, pot fi admise următoarele reutilări ale vehiculelor: a) reutilarea autocamioanelor-furgon cu destinaţie generală în autobuze cu capacitatea de transportare de pînă la 17 locuri, inclusiv locul şoferului. Reutilarea autocamioanelor-furgon cu destinaţie generală se permite numai în condiţiile centrelor specializate ale uzinelor producătoare şi în cazurile în care gama de producţie a uzinelor producătoare prevede amplasarea pe aceeaşi bază şi autobuze cu respectarea cerinţelor standardului în vigoare care reglementează prescripţiile unice ce ţin de construcţia autobuzelor cu capacitatea de pînă la 17 locuri, inclusiv locul şoferului. Notă: Pentru reutilare se admit doar autofurgoanele care au un termen de exploatare de pînă la 10 ani”.

_____________________

³ M.O. nr.70-72, art.442 din 15.04.2003.

Consecvent, prin Hotărîrea nr.1348 din 10 noiembrie 2003, Guvernul a decis: “La transportarea pasagerilor sînt admise unităţile de transport proiectate, construite şi dotate corespunzător de către uzinele producătoare. Se permite utilizarea pentru transporturile de pasageri a unităţilor de transport reutilate de către întreprinderile specializate, autorizate de Ministerul Transporturilor şi Comunicaţiilor în conformitate cu actele normative în vigoare”.

În baza actelor normative menţionate, poliţia rutieră şi Ministerul Transporturilor a eliberat transportatorilor de pasageri certificate de reutilare, în continuare supravegherea asupra reutilării şi respectării cerinţelor tehnice şi de securitate fiind efectuată de poliţia rutieră. Un asemenea certificat (seria MD nr.000207, nr. certificatului de înmatriculare 01MTH292073), eliberat de Ministerul Transporturilor, a fost prezentat în şedinţa Curţii.

În baza dreptului acordat de autoritatea publică centrală, antreprenorii au investit resurse financiare în procurarea şi reutilarea mijloacelor de transport şi obţinerea licenţei de activitate.

Ignorînd actele normative care stau la originea relaţiilor dintre transportatori şi stat şi rolul statului în reglementarea acestor relaţii, Curtea a pronunţat o concluzie greşită.

2. Codul transporturilor auto nu conţine prevederi nici despre dreptul de reutilare a autovehiculelor şi nici despre excluderea acestora din transportul de pasageri. Acest drept îşi are originea în actele normative emise de Guvern, în calitate de autoritate publică centrală, în interesele cetăţenilor, pornind de la necesităţile privind asigurarea cu transport şi securitatea călătorilor şi circulaţiei rutiere etc. Instituţiile statale şi transportatorii au respectat permanent aceste cerinţe.

Conform art.72 din Constituţie, regimul juridic al proprietăţii este reglementat prin lege organică. Tot prin lege organică, cu respectarea prevederilor art.54 din Constituţie, se reglementează restrîngerea unor drepturi sau libertăţi. De aici deducem că un drept atribuit de o autoritate publică centrală, inclusiv de Guvern, poate fi restrîns numai prin lege, în condiţiile prevăzute de art.54 din Constituţie.

Dreptul de proprietate şi atributele acestuia: jus possidenti, jus frundenti şi jus disponendi (de posesie, de folosinţă şi de dispoziţie) au fost definite încă în antichitate. Dreptul de proprietate este un drept absolut. Privarea persoanei de unul din aceste atribute duce implicit la limitarea dreptului său de proprietate.

În pct.4 şi, repetat, în pct.5 din hotărîrea Curţii se afirmă că prin pct.5 din Regulament “nu are loc privarea titularului de dreptul de proprietate, acesta continuînd să-i aparţină, ci se limitează doar exerciţiul dreptului de folosinţă asupra bunului deţinut”.

Luînd în considerare argumentele expuse de subsemnatul în opinia separată, această constatare a Curţii induce ideea clară că prin norma contestată Guvernul a depăşit rigorile art.54 din Constituţie. Recunoscînd limitarea dreptului de folosinţă a proprietăţii, Curtea a pronunţat o concluzie greşită şi astfel n-a respectat art.46 din Constituţie, care prevede expres garantarea dreptului de proprietate privată.

3. Prin limitarea dreptului de proprietate Guvernul a nesocotit principiul stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice. Statul mai întîi a permis reutilarea a mii de microbuze, deţinătorii acestora investind resurse financiare considerabile în această operaţie, precum şi pentru menţinerea lor la standardele tehnice şi de securitate stabilite. După un timp, însă, statul a dispus scoaterea lor din exploatare, urmînd să lase mii de oameni fără surse de existenţă şi fără să prevadă despăgubiri pentru cheltuielile suportate de deţinătorii mijloacelor de transport.

Respectarea şi ocrotirea persoanei, conform art.16 din Constituţie, constituie o îndatorire primordială a statului. Iar conform art.134 din Constituţie, una din funcţiile Curţii Constituţionale este de a asigura responsabilitatea statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat.

4. Admiţînd că drepturile proprietarilor mijloacelor de transport ar fi fost restrînse prin lege, şi în acest caz ar fi trebuit să fie respectate prevederile art.22 din Constituţie şi art.6 din Codul civil⁴ privind neretroactivitatea legii.

______________________

⁴ M.O. nr.82-86, art.661 din 22.06.2002.

Într-o hotărîre a sa⁵ Curtea a relevat clar: “Consacrat expres în art.22 din Constituţie, principiul neretroactivităţii legii urmăreşte protejarea libertăţilor, contribuie la adîncirea securităţii juridice, a certitudinii în raporturile interumane. Principala valoare a ordinii de drept constă în posibilitatea oferită fiecăruia de a-şi conforma comportamentul regulilor dinainte stabilite”.

_____________________

⁵ M.O. nr.100-102, art.42 din 12.11.1998.

În altă hotărîre⁶ Curtea Constituţională a conchis că “dreptul subiectiv, constituit în baza unei legi anterioare, nu poate fi atins de cel născut sub imperiul unei legi posterioare. În caz contrar s-ar putea înţelege că legea nouă e susceptibilă aplicării unor fapte din trecut, ceea ce contravine dispoziţiilor art.22 din Constituţie”.

______________________

⁶ M.O. nr.1-2, art.2 din 07.01.1999.

Subsemnatul consideră că în hotărîre Curtea a ignorat concluziile şi practica sa anterioară. Or, adoptarea unei norme care restrînge un drept legal, atribuit anterior de o autoritate, afectează securitatea juridică, certitudinea în raporturile interumane şi conformarea persoanelor la regulile prestabilite.

5. Potrivit hotărîrii Curţii Constituţionale, Guvernul a dispus excluderea autovehiculelor reutilate din transportul de pasageri în scopul “asigurării securităţii persoanei, apărării dreptului său la viaţă şi integritate fizică şi psihică”. Însă aceste argumente nu au un suport factologic. În şedinţa Curţii reprezentanţii Guvernului n-au adus probe asupra faptului că procesul de exploatare a microbuzelor reutilate prezintă pericol pentru securitatea circulaţiei rutiere şi a cetăţenilor. Din contra, ei au confirmat că, potrivit datelor statistice, numărul accidentelor rutiere în anul 2006 s-a redus cu 6 - 8% faţă de anul 2005. Însă nici această informaţie pozitivă nu a fost considerată concludentă de Curte.

În hotărîrea sa Curtea a trecut cu vederea Regulamentul cu privire la supravegherea tehnică exercitată de poliţia rutieră⁷, care “prevede reglementarea şi asigurarea eficacităţii asigurării tehnice, stabileşte obligaţiunile tuturor subdiviziunilor poliţiei rutiere responsabile de supravegherea tehnică şi modalitatea realizării lor, determină formele de relaţii cu persoanele juridice şi fizice - proprietari ai mijloacelor de transport auto şi moto, precum şi remorcilor acestora, agenţi economici care desfăşoară activităţi de fabricare, exploatare, deservire tehnică a vehiculelor, reparaţie şi testare tehnică, precum şi cu conducătorii auto”.

______________________

⁷ M.O. nr.70-72, art.442 din 15.04.2003.

De remarcat că mijloacele de transport au fost reutilate la întreprinderi specializate, în corespundere cu standardele existente, fiind supuse periodic testării tehnice, în caz contrar, nu ar fi fost admise pentru exploatare. Prin adoptarea noilor standarde tehnice Euro 2, 3 sau 4 statele Uniunii Europene obligă transportatorii să procure autovehicule avînd parametrii tehnici respectivi, însă nu interzic exploatarea celor care nu corespund noilor cerinţe.

Astfel, examinarea unilaterală a problemei s-a soldat cu pronunţarea unei hotărîri nefondate. Consider că norma contestată trebuia să fie declarată neconstituţională.