Постановление N 6 от 27.03.2007 о контроле конституционности положений пункта 5 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных Постановлением Правительства № 854 от 28 июля 2006 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности положений пункта 5 Правил перевозки

пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных

Постановлением Правительства № 854 от 28 июля 2006 года

N 6  от  27.03.2007

 (в силу 27.03.2007) 

Мониторул Офичиал N 47-49 ст.8 от 06.04.2007

* * *

Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

при участии Виктории Ботнарюк, секретаря заседания, депутата Парламента Думитру Брагиша, автора обращения, Николае Генчу - эксперта, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Владимира Раду - эксперта, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности положений пункта 5 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных Постановлением Правительства № 854 от 28 июля 2006 года.

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Думитру Брагиша, представленное 23 октября 2006 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 21 ноября 2006 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

Рассмотрев материалы дела, заключения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Высшей судебной палаты, Генеральной прокуратуры, Центра по правам человека, Министерства транспорта и дорожного хозяйства, Министерства внутренних дел, Союза транспортников и дорожников, Федерации профсоюзов транспортников и дорожников Республики Молдова, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы участников заседания, Конституционный суд

 установил:

1. 28 июля 2006 года Правительство приняло Постановление № 854 «О Правилах перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом»¹.

________________

¹ ОМ, 2006, № 124-125, ст.910

В соответствии с пунктом 5 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом запрещается использование для перевозки пассажиров в общественных интересах транспортных средств, переоборудованных из грузовых фургонов общего назначения. Исключение переоборудованных транспортных средств из работ по перевозке осуществляется согласно следующему графику:

• второе полугодие 2006 года - исключаются переоборудованные транспортные средства выпуска 1992 года включительно;

• первое полугодие 2007 года - исключаются переоборудованные транспортные средства выпуска 1993 года;

• второе полугодие 2007 года - исключаются переоборудованные транспортные средства выпуска 1994-2006 годов включительно.

2. Автор обращения считает, что положения пункта 5 Правил ограничивают право собственности и противоречат ст.4, ст.15, ст.46, ст.54 Конституции, ст.14, ст.17, ст.18 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст.1 Первого дополнительного протокола к данной конвенции.

По мнению автора, приняв указанные положения, Правительство проигнорировало Постановление Конституционного суда № 38 от 15 декабря 1998 года, нарушив таким образом ст.140 Конституции.

Ссылаясь на ст.54 ч.(2) Конституции, автор обращения отмечает, что признанное право собственника использовать переоборудованные транспортные средства для перевозки пассажиров в общественных интересах может быть ограничено не постановлением Правительства, а только законом с соблюдением общепризнанных норм международного права и только в случаях особой необходимости в демократическом обществе.

3. Соотнеся оспариваемые положения с нормами Высшего закона, международными актами об основных правах и свободах человека и национальным законодательством в этой области, Конституционный суд отмечает следующее.

Правительство как орган исполнительной власти наделен обязанностью исполнять законы и принимает постановления, если в этом есть необходимость. Согласно ст.102 Конституции постановления Правительства принимаются для организации исполнения законов.

Применение некоторых законодательных положений требует принятия мер или подзаконных норм для обеспечения правильного их применения, в том числе в целях надлежащей организации соответствующей деятельности.

Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортном, разработанные в соответствии со ст.2 Кодекса автомобильного транспорта, принятого Законом № 116-XIV от 29 июля 1998 года², регламентируют основные условия осуществления на территории Республики Молдова и за ее пределами перевозок пассажиров и багажа автомобильными транспортными средствами, которые являются обязательными для транспортных агентов - обладателей лицензии, а также для предприятий, организаций, учреждений и лиц, пользующихся услугами автомобильного транспорта.

__________________

² ОМ, 1998, № 90-91, ст.581

Кодекс автомобильного транспорта обязывает агентов осуществлять свою деятельность качественно и профессионально, обеспечивая соблюдение законодательства об охране окружающей среды и безопасность транспортных перевозок.

Для осуществления перевозок автомобильным транспортом пассажиров, багажа и грузов транспортные агенты должны использовать подвижной состав, отвечающий требованиям государственных стандартов и Правилам дорожного движения. Требования к технической эксплуатации подвижного состава определяются государственными стандартами, настоящим кодексом и действующими нормативными актами (ст.7 и ст.8 Кодекса автомобильного транспорта).

Таким образом, Конституционный суд констатирует, что Правительство утвердило Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом с соблюдением ст.102 Конституции в целях организации эффективного исполнения положений Кодекса автомобильного транспорта.

4. Право собственности закреплено в ст.9, ст.46 и ст.127 Конституции Республики Молдова, во всех международных актах об основных правах и свободах человека как фундаментальное, многогранное право, включающее и права, и обязанности.

Так, согласно императивным положениям ст.9 ч.(2) Конституции собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

В развитие данного положения, ч.(1) и ч.(2) ст.127 Конституции устанавливают, что государство охраняет собственность и гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

Универсальность прав и свобод, закрепленная Конституцией и другими законами, предполагает и универсальность обязанностей. Статья 15 Конституции, устанавливающая данный принцип, выражает по своей сути неразрывную связь между правами, свободами и обязанностями и их взаимозависимость.

Согласно ст.1 Первого дополнительного протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод любое физическое или юридическое лицо имеет право пользоваться тем, чем оно владеет. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в публичных интересах и на условиях, предусмотренных законом и в общих принципах международного права.

Эта статья, содержащая три взаимосвязанные по смыслу нормы, формулирует принцип соблюдения права собственности, возможности лишения данного права и его исполнения в определенных условиях.

Статья 54 Конституции об ограничении некоторых прав и свобод, на которую ссылается автор в обоснование своего обращения, не допускает принятие законов, запрещающих или умаляющих права и основные свободы человека, и согласуется со ст.29 ч.2 Всеобщей декларации прав человека, предусматривающей, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Осуществление права собственности должно соответствовать закону, не должно наносить несоразмерного материального или морального вреда другим членам общества и порождать непоправимые последствия.

Положения пункта 5 правил не затрагивают сути права собственности, а подчиняют его осуществление определенным условиям, одним из которых является необходимость соответствия транспортных средств техническим стандартам и требованиям безопасности.

Преследуя цель обеспечения безопасности лица, положения пункта 5 правил закрепляют обязанность государства гарантировать каждому лицу право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, предусмотренное статьей 24 Конституции. Так, согласно ст.16 Конституции уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

Оспариваемые положения правил не лишают собственника права собственности, права, которое продолжает ему принадлежать, а лишь ограничивают осуществление права пользования своим имуществом, так как государство вправе принимать законы, которые считает необходимыми для регулирования использования имущества в соответствии с общими интересами.

Запрет на применение переоборудованных транспортных средств для перевозки пассажиров в общественных интересах продиктовано также и необходимостью применения положений Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз, преследующих реализацию цели Совета Европы сократить в течение последующих шести лет число дорожно-транспортных происшествий и число погибших.

Эта задача регламентирована в ряде законодательных и нормативных актов: Законе о защите прав потребителей № 105-XV от 13 марта 2003 года³, Постановлении Правительства №1039 от 6 сентября 2006 года «Об утверждении Плана мероприятий по улучшению положения в области безопасности дорожного движения до 2009 года»⁴.

__________________

³ ОМ, 2003, № 126-131, ст.507

⁴ ОМ, 2006, № 146-149, ст.1119

Согласно ст.5 Закона о защите прав потребителей потребитель имеет право на защиту риска приобретения продукта, услуги, которые могут причинить вред его жизни, здоровью, безопасности либо нанести ущерб его правам и законным интересам.

Правила, утвержденные Правительством Постановлением № 854 от 28 июля 2006 года, предусматривают именно защиту этих законных прав пассажиров.

Таким образом, положения пункта 5 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом не нарушают конституционные нормы о праве собственности.

5. Конституционный суд не может согласиться с аргументами, приведенными автором обращения, что положения пункта 5 правил противоречат принципу, сформулированному Конституционным судом в Постановлении № 38 от 15 декабря 1998 года, согласно которому субъективное право, сложившееся в соответствии с принятым ранее законом, не может быть изменено субъективным правом, сложившимся в силу закона, принятого позднее, поскольку, как было отмечено, они не затрагивают сути права собственности, а только ограничивают осуществление права пользования имуществом для обеспечения безопасности лица, защиты права на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, как существенного права.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционными положения пункта 5 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Республики Молдова № 854 от 28 июля 2006 года.

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Постановлением № 854 от 28 июля 2006 года¹ Правительство утвердило в новом изложении Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом (далее - правила), утвержденные в изначальной редакции Постановлением Правительства № 1348 от 10 ноября 2003 года².

__________________

¹ ОМ № 124-125, ст.910 от 08.08.2006 г.

² ОМ № 229-233, ст.1403 от 21.11.2003 г.

Депутат Парламента Думитру Брагиш оспорил конституционность пункта 5 правил, сославшись на ограничение права собственности.

Конституционный суд признал конституционными положения пункта 5 правил в новом изложении.

Считаю необоснованным вынесенное решение суда по следующим основаниям:

1. Из нормативных актов, регламентирующих отношения между собственниками транспортных средств и государством, Конституционный суд проанализировал только Кодекс автомобильного транспорта, принятый Законом № 116-XIV от 29 июля 1998 года, и Постановление Правительства № 854 от 28 июля 2006 года.

Пункт 5 Постановления Правительства № 854 устанавливает исключение всех переоборудованных транспортных средств из работ по перевозке пассажиров, в том числе 2006 года выпуска. В данном смысле Конституционный суд принял во внимание только цель и этапы исключения транспортных средств, основывая свои выводы на отношениях, сложившихся в настоящем между государством и транспортниками, и не указал причины, повлекшие ограничения, предусмотренные постановлением Правительства. Создается впечатление, что государство не имело никакого отношения к данному вопросу.

Постановлением № 415 от 8 апреля 2003 года³, в изначальной редакции, Правительство предусмотрело следующее: «По разрешению Управления дорожной полиции, без разработки и согласования проектной документации, допускаются следующие виды переоборудования транспортных средств: а) переоборудование грузовых автофургонов общего назначения в автобусы пассажировместимостью до 17 мест, включая место водителя. Переоборудование грузовых автофургонов общего назначения разрешается только в условиях специализированных центров заводов-изготовителей и в случаях, когда ассортимент продукции заводов-изготовителей, при соблюдении действующего стандарта, регламентирующего единообразные предписания, касающиеся конструкции маломестных автобусов, предусматривает создание на этой основе автобусов пассажировместимостью до 17 мест, включая место водителя.Примечание. Переоборудованию подлежат только автофургоны со сроком эксплуатации до 10 лет».

__________________

³ ОМ № 70-72, ст.442 от 15.04.2003 г.

Будучи последовательным, Постановлением № 1348 от 10 ноября 2003 года Правительство предусмотрело, что: «К перевозке пассажиров допускаются транспортные средства, спроектированные, произведенные и соответственно экипированные заводами-изготовителями. Разрешается использование для перевозки пассажиров транспортных единиц, переоборудованных специализированными предприятиями, имеющими на то разрешение Министерства транспорта и связи в соответствии с действующими нормативными актами».

На основании указанных нормативных актов дорожная полиция и Министерство транспорта выдали транспортникам по перевозке пассажиров сертификат по переоборудованию транспортных средств. Впоследствии надзор за переоборудованием, соблюдением технических стандартов и требованиями безопасности осуществляла дорожная полиция. Такой сертификат (серия MD №000207, регистрационный номер 01МТН292073), выданный Министерством транспорта, был представлен в заседании суда.

На основании права, предоставленного центральным публичным органом, предприниматели вложили денежные средства в приобретение и переоборудование транспортных средств и получение лицензии.

Проигнорировав нормативные акты, которые были положены в основу отношений между транспортниками и государством, и роль государства в урегулировании данных отношений, Конституционный суд вынес ошибочное заключение.

2. Кодекс автомобильного транспорта не содержит положений ни о праве на переоборудование транспортных средств, ни о праве исключения их из пассажирского транспорта. Данное право заложено в нормативных актах, изданных Правительством, в качестве центрального публичного органа, в интересах граждан, исходя из необходимости обеспечения транспортом, безопасности пассажиров и дорожного движения и т.д. Государственные учреждения и транспортники постоянно соблюдали данные требования.

Согласно ст.72 Конституции общий правовой режим собственности регламентируется органическим законом. Органическим законом, с соблюдением ст.54 Конституции, регламентируется и ограничение прав или свобод. Отсюда следует, что право, предоставленное центральным публичным органом, в том числе Правительством, в соответствии с положениями ст.54 Конституции может быть ограничено только законом.

Право собственности и его атрибуты: jus possidenti, jus frundenti, jus disponendi (владения, пользования и распоряжения) были определены еще в античные времена. Право собственности является абсолютным правом. Лишение лица одного из данных атрибутов влечет ограничение его права собственности.

В пункте 4 и соответственно в пункте 5 своего постановления Конституционный суд утверждает, что правила пунктом 5 «не лишают собственника права собственности, права, которое продолжает ему принадлежать, а лишь ограничивают осуществление права пользования своим имуществом».

Принимая во внимание доводы, изложенные автором особого мнения, данное утверждение Конституционного суда приводит к мысли, что оспариваемой нормой Правительство превысило требования ст.54 Конституции. Признав ограничение права пользования собственностью, Конституционный суд сделал ошибочный вывод, и таким образом им не были соблюдены положения ст.46 Конституции, предусматривающие гарантирование права частной собственности.

3. Ограничением права собственности Правительство проигнорировало принцип стабильности и безопасности правовых отношений. Государство изначально разрешило переоборудование тысяч микроавтобусов, владельцы вложили существенные финансовые средства для этих целей, а также для содержания микроавтобусов на уровне государственных технических стандартов и требований безопасности. Однако по истечении определенного времени государство распорядилось изъять их из эксплуатации, оставив тысячи людей без средств к существованию и не предусмотрев компенсации для покрытия расходов владельцев транспортных средств.

Уважение и защита личности в соответствии со ст.16 Конституции составляют первостепенную обязанность государства, одной из функций Конституционного суда, согласно ст.134 Конституции, является гарантирование ответственности государства перед гражданином и гражданина перед государством.

4. Если даже и допустить, что право владельца транспортных средств ограничено посредством закона, и в этом случае следовало бы соблюдать положения ст.22 Конституции и ст.6 Гражданского кодекса⁴ о необратимости закона.

__________________

⁴ ОМ № 82-86, ст.661 от 22.06.2002 г.

В одном из своих постановлений⁵ Конституционный суд отметил: «Принцип необратимости закона, закрепленный в ст.22 Конституции, способствует защита свобод, углублению правовой безопасности, уверенности в межличностных отношениях. Определяющее значение правопорядка заключается в возможности каждого согласовывать свое поведение с заранее установленными правилами».

__________________

⁵ ОМ № 100-102, ст.42 от 12.11.1998 г.

В другом своем постановлении⁶ Конституционный суд заключил, что «субъективное право, сложившееся в соответствии с принятым ранее законом, не может быть изменено субъективным правом, сложившимся в силу закона, принятого позднее. В данном случае можно предположить, что действия, совершенные в прошлом, подлежат регламентации новым законом, что противоречит ст.22 Конституции».

__________________

⁶ ОМ № 1-2, ст.2 от 07.01.1999 г.

Считаю, что Конституционный суд проигнорировал выводы и практику суда. Принятие норм, ограничивающих законное право, предоставленное ранее одним из государственных органов, наносит ущерб правовой безопасности, уверенности в межличностных отношениях и согласованию поведения лиц с заранее установленными правилами.

5. Согласно постановлению Конституционного суда Правительство решило изъять из эксплуатации по перевозке пассажиров переоборудованные транспортные средства «для обеспечения безопасности лица, защиты права на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность». Однако данные аргументы не имеют фактического подтверждения. В заседании суда представители Правительства не предъявили доказательств того, что процесс эксплуатации переоборудованных микроавтобусов представляет опасность для жизни граждан и дорожного движения. Напротив, они подтвердили, что согласно статистическим данным число дорожных происшествий в 2006 году сократилось на 6-8% по отношению к 2005 году. Однако и эту позитивную информацию Конституционный суд не посчитал убедительной.

В своем постановлении Конституционный суд не принял во внимание утвержденное Правительством Положение по техническому надзору, осуществляемому дорожной полицией⁷, которое предусматривает: «упорядочение и обеспечение эффективности технического надзора, устанавливает круг обязанностей всех подразделений дорожной полиции, отвечающих за технический надзор и порядок их выполнения, определяет формы взаимоотношений с юридическими и физическими лицами - владельцами автомототранспортных средств и прицепов к ним (в дальнейшем - транспортные средства), экономическими агентами, занимающимися производством, эксплуатацией, техническим обслуживанием, ремонтом и техническим тестированием транспортных средств, а также с водительским составом».

__________________

⁷ ОМ № 70-72, ст.442 от 15.04.2003 г.

Следует отметить, что транспортные средства были переоборудованы на специализированных предприятиях в соответствии с существующими стандартами и периодически подвергались техническому осмотру, в противном случае транспортные средства не допускались бы к эксплуатации. Принятием новых технических стандартов Euro 2, 3 или 4 государства Европейского Союза обязывают транспортников приобретать новые транспортные средства, соответствующие данным техническим параметрам, однако эти правила не обязывают исключать из эксплуатации транспортные средства, не соответствующие новым требованиям.

Таким образом, односторонний подход к рассматриваемому вопросу привел, в итоге, к принятию необоснованного решения. Считаю, что оспариваемую правовую норму следовало признать неконституционной.