Закон № 169 от 20.07.2017

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

З А К О Н

об утверждении Национальной программы

в области конкуренции и государственной

помощи на 2017–2020 годы

№ 169  от  20.07.2017

 (в силу 18.08.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 301-315 ст. 533 от 18.08.2017

* * *

В целях развития среды добросовестной конкуренции, повышения конкурентоспособности Республики Молдова, роста благосостояния потребителей и выполнения обязательств, предусмотренных в Соглашении об ассоциации между Республикой Молдова и Европейским Союзом в области конкуренции и государственной помощи,

Парламент принимает настоящий ординарный закон.

Ст.1. – Утвердить Национальную программу в области конкуренции и государственной помощи на 2017–2020 годы, представленную в приложении, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона.

Ст.2. – Центральным отраслевым органам публичной власти, органам местного публичного управления, органам с функциями регулирования и контроля в пределах полномочий:

– обеспечить реализацию положений указанной Программы;

– ежегодно до 15 января представлять Совету по конкуренции информацию о реализации положений данной Программы в предыдущем году.

Ст.3. – Совету по конкуренции осуществлять мониторинг реализации Национальной программы в области конкуренции и государственной помощи на 2017–2020 годы и ежегодно вместе с годовым отчетом о деятельности предоставлять Парламенту информацию о ее реализации.

Приложение

Примечание: В приложении к Закону слова "Министерство экономики и инфраструктуры" заменить словами "Министерство экономики" в соответствующем падеже, а слова "Министерство образования, культуры и исследований" – словами "Министерство образования и исследований" согласно Закону N 156 от 09.06.2022, в силу 01.07.2022

Примечание: В приложении к Закону слова "Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры" и "Министерство экономики" заменить словами "Министерство экономики и инфраструктуры" в соответствующем падеже, а слова "Министерство просвещения" – словами "Министерство образования, культуры и исследований" согласно Закону N 79 от 24.05.2018, в силу 15.06.2018

НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА

в области конкуренции и государственной помощи

на 2017–2020 годы

Словарь терминов:

государственная помощь – любая мера поддержки, которая соответствует в совокупности следующим условиям:

a) предоставляется в любой форме поставщиком из государственных ресурсов или ресурсов административно-территориальных единиц;

b) обеспечивает бенефициарию экономическую выгоду, недостижимую в нормальных условиях рынка;

c) предоставляется выборочно;

d) искажает или может исказить конкуренцию;

снисхождение – предоставляемое Советом по конкуренции вознаграждение для предприятий и ассоциаций предприятий за сотрудничество с Советом по конкуренции в случае, если таковые являются или являлись стороной антиконкурентного соглашения;

исключительные права – права, предоставляемые компетентным органом публичной власти на основании законодательного, нормативного или административного акта, действие которого состоит в ограничении проведения экономической деятельности в определенной географической зоне для одного или нескольких предприятий и который отрицательно влияет на способность других предприятий проводить такого рода деятельность в данной зоне;

конкурентная среда – совокупность условий и факторов, определяющих конкуренцию с целью достижения благотворного влияния на рыночный механизм и благосостояние потребителей;

услуги общего экономического интереса – продажа товаров:

а) которые предназначены для граждан или реализуются в интересах общества в целом;

b) которые уже не поставляются или не могут поставляться в удовлетворительном порядке и в условиях, соответствующих общественному интересу, так, как это определяется государством, предприятиями, которые осуществляют деятельность в нормальных рыночных условиях, то есть поставку которых предприятие, если бы следовало своим коммерческим интересам, не взяло бы на себя либо не взяло бы в той же степени или на тех же условиях;

с) обязанность предоставления которых установлена органом публичной власти посредством законодательного, нормативного или административного акта либо посредством договора/пакетом актов или договоров, определяющих обязанности данного предприятия и органа публичной власти, характерные для предоставления таких услуг.

ВВЕДЕНИЕ

1. С момента провозглашения своей независимости 27 августа 1991 года Республика Молдова приступила к реализации новой экономической модели, основанной на механизме спроса и предложения, частной собственности, свободе предпринимательской деятельности и инициативе предпринимателя, конкуренции между хозяйствующими субъектами. В части (3) статьи 9 Конституции Республики Молдова установлено, что рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основными факторами экономики, а согласно пункту b) части (2) статьи 126 свобода торговли и предпринимательской деятельности, защита добросовестной конкуренции и создание благоприятных условий, необходимых для использования всех производственных факторов, обеспечиваются государством.

2. Следует отметить, что реформы и системные изменения, запущенные в начале девяностых годов XX века, проходили сравнительно медленно, поскольку перенос принципов рыночной экономики в том виде, в каком они применялись на уровне государств–членов Европейского Союза, нельзя было назвать стремительным.

3. Проявив ряд политических инициатив, Республика Молдова присоединилась к нескольким международным соглашениям и приняла ряд законов и нормативных актов, нацеленных на ускорение процесса преобразования экономической системы в функционирующую рыночную экономику. В этом контексте можно, в частности, назвать Закон № 166/2012 об утверждении Национальной стратегии развития "Молдова-2020" и Соглашение об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами–членами, с другой стороны (далее – Соглашение об ассоциации), которое Парламент Республики Молдова ратифицировал Законом № 112/2014. Национальная стратегия развития "Молдова 2020", устанавливающая ряд приоритетов развития, в четвертом приоритете развития прямо определяет меры по улучшению делового климата, продвижению политики в области конкуренции, оптимизации нормативной базы и применению информационных технологий в сфере публичных услуг. В то же время основные цели Соглашения об ассоциации, представленные в статье 1 Соглашения, уделяют основное внимание продвижению политической ассоциации и экономической интеграции между сторонами, улучшению политического диалога, укреплению демократии и других экономических, правовых и социальных ценностей.

4. Национальная программа в области конкуренции и государственной помощи на 2017–2020 годы (далее – Программа) разработана для реализации положений Национальной стратегии развития "Молдова-2020", касающихся конкуренции, для более последовательного применения Закона о конкуренции № 183/2012, Закона о государственной помощи № 139/2012 в соответствии с положениями главы 10 "Конкуренция" раздела V Соглашения об ассоциации.

С экономической точки зрения необходимость разработки и реализации этого документа следует из необходимости открытия секторов экономики для конкуренции, повышения уровня прозрачности и доступности рынков, эффективного использования государственных ресурсов для повышения благосостояния потребителей.

5. Программа предусматривает комплексный стратегический подход к проблемам, целям и действиям, которые необходимо реализовать. Она рассматривает развитие конкуренции, в том числе контроль над государственной помощью, в свете того, что рост или снижение уровня конкурентоспособности предприятий Республики Молдова является прямым следствием улучшенной, жизнеспособной и добросовестной конкурентной системы.

Основной задачей Программы является создание среды добросовестной конкуренции путем открытия секторов экономики для конкуренции и эффективного мониторинга государственной помощи. В настоящей Программе намечены две специфические задачи и совокупность мероприятий, которые необходимо выполнить для решения этих задач, а также ожидаемые результаты и показатели эффективности, процедура мониторинга и оценки.

6. Реализация Программы намечается на период с 2017 по 2020 год, совпадая по времени реализации с важнейшими стратегическими программными документами Республики Молдова, и в первую очередь – с Национальной стратегией развития "Молдова-2020".

7. Совет по конкуренции на основании информации, полученной от всех органов публичной власти, участвующих в реализации Программы, должен разрабатывать и ежегодно представлять Парламенту информацию о мониторинге реализации Программы.

I. ВЫЯВЛЕНИЕ ПРОБЛЕМ

8. В Республике Молдова политика в области конкуренции и нормативно-правовая база в области защиты конкуренции возникли в начале девяностых годов XX века вместе с началом масштабных социально-экономических преобразований и изменением роли государства в экономике. В этом контексте государство, используя механизмы и инструменты государственного вмешательства, приступило к диверсификации форм собственности, стимулированию деятельности в секторе малых и средних предприятий, уменьшению количества антиконкурентных барьеров, а также снижению вмешательства государственного сектора в экономику, к поощрению диверсификации производства и торговли, упрощению и сокращению таможенных ограничений; все эти меры непосредственно способствовали либерализации экономической деятельности и открытию рынков для свободной конкуренции.

С тех пор и по настоящее время политика в области конкуренции, регулируемая и реализуемая органами публичной власти, непрерывно развивается; расширились как сфера ее внимания, так и набор механизмов и инструментов для вмешательства.

Вместе с тем, несмотря на отмеченный прогресс и проведение важных реформ, остаются определенные проблемы, препятствующие функционированию среды добросовестной конкуренции. Для лучшего понимания необходимости действий, предлагаемых Программой, важно, во-первых, представить в сжатом виде существующие на данный момент проблемы, препятствующие динамичному и эффективному экономическому развитию, в контексте конкуренции на национальном уровне. Программа представляет собой целостный обзор проблем конкуренции, сфокусированный в основном на поставленных задачах. В будущем каждый орган власти и учреждение, ответственные за реализацию определенных мероприятий Программы, должны будут выявить проблемы в областях своей компетенции, относящиеся к конкурентной среде, и определить меры по решению этих проблем.

Проблемы конкурентной среды можно разделить на три группы:

1) чрезмерная зарегулированность и барьеры для входа на рынок;

2) низкий уровень конкурентной культуры;

3) явления, препятствующие конкуренции, которые будут рассмотрены далее.

1. Чрезмерная зарегулированность и барьеры для входа на рынок

9. Оценка регулирования и препятствий для конкуренции позволяет определить, в какой степени происходит стимулирование или стагнация развития конкурентной среды в секторах экономики, технологии и условия деятельности которых допускают существование конкуренции. Эта задача решается в государствах–членах Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) при помощи системы показателей оценки регулирования рынка товаров. Показатель оценки регулирования рынка товаров (далее – показатель РРТ) отражает воздействие на конкуренцию различных нормативных актов и существующих практик с учетом ряда характеристик основных отраслей экономики. Таким образом, насколько всеобъемлющим является регулирование и насколько сильно вмешательство государства в деятельность секторов экономики, настолько увеличивается абсолютное значение показателя РРТ в соответствующей стране. Соответственно, меньшее значение показателя РРТ отражает более умеренное вмешательство государства в экономику и бо́льшую открытость секторов экономики для конкуренции.

Такая система показателей необходима для продвижения структурных экономических реформ по развитию конкурентной среды. Реформы, открывающие рынки для конкуренции, тесно связаны со стимулированием конкуренции на рынках товаров и услуг, также существенно воздействуя на рост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) на душу населения, а также на рост производительности труда.

10. Анализ динамики показателя РРТ на международном уровне показал, что его среднее значение для государств–членов ОЭСР сократилось с 2,2 балла в 1998 году до 1,3 балла в 2008 году (от 6 баллов – отсутствие конкуренции и чрезмерная зарегулированность экономики до 0 баллов – экономика, открытая для действия свободной конкуренции). Страны, где в 1998 году проводилась политика либерализации рынка, в последующее десятилетие продемонстрировали ускоренный рост ВВП на душу населения. Оценка данного показателя, произведенная ОЭСР на международном уровне, указывает на то, что в сопоставимых условиях снижение значения показателя на 0,5 балла дает средний ежегодный рост ВВП на душу населения на 0,3 процента.

Оценка показателя РРТ для Республики Молдова в 2016 году определила его значение в 2,48 балла, следовательно, экономика Республики Молдова в ряде секторов подвержена неоправданно сильному регулированию и в ней присутствуют антиконкурентные барьеры, отрицательно влияющие на экономическую деятельность.

Эта категория аспектов, связанных с конкуренцией, включает целый ряд государственных мер экономической, юридической, социальной, культурной и другой направленности, которые не вписываются в прямое применение Закона о конкуренции № 183/2012 и Закона о государственной помощи № 139/2012. Антиконкурентные последствия этих мер появились потому, что Правительство, органы центрального и местного публичного управления (далее – ЦОПУ и МОПУ), органы с функциями регулирования и контроля занимались регулированием важных для государства областей, не связанных непосредственно с применением данных законов, и последствия этого регулирования для конкуренции либо были непреднамеренными и признаны неотвратимым побочным эффектом принятия законодательных норм и положений, либо просто не принимались во внимание.

Настоящая Программа фокусируется на следующих аспектах показателя РРТ, которые прямо или косвенно оказывают существенное влияние на развитие конкуренции:

1) политика либерализации рынка, которую можно разделить на две составных части:

a) барьеры для входа предприятий на внутренние или зарубежные рынки;

b) политика регулируемых секторов;

2) доля государственного сектора в национальной экономике;

3) правила государственных закупок;

4) контроль и регулирование цен на различные товары, услуги и работы.

1.1. Политика либерализации рынка

а) Барьеры для входа предприятий на внутренние или зарубежные рынки

11. Барьеры для входа предприятий на рынки определяются большим числом факторов, которые в совокупности отражают степень открытости рынков для вхождения на них инвесторов или для активизации деятельности на уже существующих рынках. Среди важнейших следует назвать следующие факторы:

1) степень покрытия рынка и интенсивность существующей на различных рынках конкуренции товаров и услуг, в которых заинтересованы недавно вошедшие на рынок предприятия;

2) трудности при регистрации предприятий;

3) существование государственного органа, необходимого для регистрации новых предприятий;

4) уровень экономической концентрации рынка как следствие применения законодательства о конкуренции;

5) доступ к финансовым ресурсам банковского и небанковского секторов;

6) административная нагрузка при приеме на работу новых сотрудников (социальные и налоговые требования);

7) регистрационная нагрузка при трудоустройстве рабочей силы (зарубежной и местной);

8) уровень ввозных и вывозных таможенных пошлин, порядок осуществления таможенных процедур для товаров и услуг;

9) время, затрачиваемое на получение лицензий, авторизаций и разрешений, необходимых для осуществления экономической деятельности;

10) степень государственного регулирования цен на различные товары или услуги;

11) степень открытости рынка услуг общеэкономического значения (далее – УОЗ) для конкуренции;

12) общий уровень политической и экономической стабильности для целей долгосрочного экономического планирования.

Совокупность этих факторов означает для предприятий степень открытости экономики для входа на рынок потенциальных инвесторов, а инвесторы планируют свою деятельность, ориентируясь на статус ключевых должностных лиц, принимающих решения, например, тогда, когда экономическая и политическая стабильность находятся на критическом уровне. Поскольку окупаемость первоначальных инвестиций зависит от суммы первоначального капитала, необходимой для открытия бизнеса, и уровня цен на товары и услуги, которые будут предложены к продаже на рынках, минимальным требованием для предприятий является период окупаемости инвестиций, не превышающий двух лет (в наиболее нестабильных политических условиях), тогда как в благоприятной политической среде этот период может составлять 8–10 лет. Если потенциальные инвесторы не в состоянии осуществить такие расчеты, вход на рынок видится деловому сообществу нецелесообразным.

Важным фактором для входа на рынок является получение лицензий, разрешений и концессионных документов, необходимых для начала и осуществления коммерческой деятельности в Республике Молдова. Оценка, проведенная на основе "Методологии оценки административных расходов с применением Модели нормативных затрат" в рамках исследования, подготовленного при поддержке Всемирного банка (доклад Группы Всемирного банка "Ведение бизнеса 2016: оценка качества и эффективности регулирования", экономический профиль, 2016, Молдова), показала, что административные расходы, понесенные хозяйствующими субъектами в Республике Молдова в связи с получением разрешений, то есть расходы, связанные с усилиями заявителя, которые он прилагает для выполнения административных процедур, составили около 136 млн.леев в год. Сроки получения лицензий и разрешительных документов также рассматриваются как важный критерий доступа к рынку, так как в связи с ними появляется необходимость косвенных затрат (время, затраченное на ожидание разрешительных документов), которые, согласно рассмотренным разрешительным документам, составили около 1,4 млн. дней в год.

Все вышесказанное подразумевает для хозяйствующих субъектов административные расходы по входу на рынок и дополнительное время для налаживания бизнеса, что вызывает прямое увеличение значения показателя РРТ и снижение активности конкурентной среды.

b) Политика регулируемых секторов

12. Отношение органов публичной власти к ситуациям, связанным с производством и поставкой товаров и услуг в ключевых секторах экономики, зависит от доступности ресурсов, товаров или услуг в конкретном секторе. Ключевыми секторами экономики считаются сектора, воздействующие на экономику в комплексе (тесно связанные с другими секторами и способные оказывать решающее воздействие на конкурентоспособность экономики) и/или на благосостояние потребителей (сектора, на которые приходится основной объем потребительской корзины и/или которые существенно влияют на качество жизни). В ряде случаев социальные аспекты порождают потребность в балансировке интересов потребителей, в частности, в случае естественной монополии или рынка с серьезным разрывом между существующим спросом и предложением.

Обязанности органов публичной власти по отношению к обществу требуют учета способности потребителей оплачивать жизненно необходимые товары или услуги, такие как энергия для бытовых нужд, водоснабжение, основные продукты питания, транспорт, медицинские услуги, образовательные услуги и т.д. Предоставление таких рынков действию процессов свободной конкуренции создает угрозу возникновения рыночных условий, неприемлемых с экономической и социальной точки зрения, особенно для социально незащищенных категорий населения.

Тем не менее, доступность новых технологий практически на всех вышеупомянутых рынках изменила общественное восприятие от "теории естественных монополий" и "необходимости государственного контроля" в сторону понимания необходимости по крайней мере частичного открытия рынков для конкуренции, что позволило бы потребителям получать товары лучшего качества по меньшей цене и в более широком ассортименте.

13. В большом количестве секторов экономики Республики Молдова ЦОПУ и МОПУ и органами с функциями регулирования и контроля на различных рынках введены правила, регулирующие полностью или частично спрос и предложение, цены, качество, количество и другие составляющие, способные оказать влияние на конкуренцию.

Кроме того, существующая нормативно-правовая база ограничивает на некоторых рынках число конкурентов, которым разрешено ведение бизнеса, предоставляя исключительные права определенным предприятиям. Исключительные права, устанавливаемые многочисленными законами и нормативными актами, ограничивают конкуренцию на рынке, так как:

1) осуществление исключительных прав обычно входит в компетенцию органов публичной власти, которые по разным причинам создают хозяйствующие субъекты с целью наделения их исключительными правами или наделяют этими правами субъектов сектора общественных объединений либо частного сектора. Многие при этом выходят за рамки необходимости достижения целей собственной политики;

2) бо́льшая часть исключительных прав предоставляется на неопределенный срок, без четко определенной цели их предоставления, без прямого указания на то, что услуга предоставляется на основе исключительных прав;

3) тарифы и цены, которые применяют предприятия, наделенные исключительными правами, не оправданы экономически (не являются затратно-ориентированными и по большей части непрозрачны) и порой дифференцированы по отдельным категориям бенефициариев.

Таким образом, отсутствуют законодательные положения, которые регулировали бы такие аспекты исключительных прав, как процедура предоставления, продолжительность предоставления, цель, необходимость предоставления, лица, ответственные за надзор над осуществлением исключительных прав, прозрачное установление цен и тарифов, которые применяют субъекты, наделенные исключительными правами, и т.д. Документы же, которыми предоставляются исключительные права, отличаются от случая к случаю (права устанавливаются то законом, то постановлением Правительства, то приказом министра или руководителя органа власти). Все это ведет к неоднородности исключительных прав, предоставляемых органами публичной власти. Для предприятий, наделенных исключительными правами на регулируемых рынках, создаются предпосылки для переноса влияния на рынке с регулируемых рынков, где они осуществляют деятельность в исключительном режиме, на рынки, открытые для конкуренции.

Закон об охране товарных знаков № 38/2008 предоставляет владельцу товарного знака исключительные права на принадлежащий ему товарный знак. Это создает для импортеров товаров препятствия в размещении на рынке продукции, являющейся охраняемым объектом интеллектуальной собственности и изготовленной с согласия правообладателя. Посредством такого регулирования создаются барьеры для входа на рынок, а конкуренция существенно ограничивается.

1.2. Доля государственного сектора в национальной экономике

14. Во всем мире не существует точного ответа на вопрос, насколько обширным должен быть публичный сектор в экономике (за счет государственных и муниципальных предприятий либо частичного или полного контроля над коммерческими обществами, в которых органы публичной власти владеют частью капитала). С другой стороны, не существует никакого закона или нормы, согласно которым в рыночную экономику должны быть вовлечены в основном предприятия с частным капиталом. Следовательно, количество или доля государственных/муниципальных предприятий или предприятий с частично государственным капиталом (предприятий, в которых государство владеет определенной долей) в условиях рыночной экономики не может рассматриваться как тревожный сигнал.

Имеется, однако, многолетний опыт развитых рыночных экономик, согласно которому предприятия с частным капиталом работают, как правило, более эффективно, чем государственные. Многочисленные исследования подтверждают справедливость такого утверждения: режим работы государственных предприятий во всем мире трудно назвать оптимальным. Так, государственные предприятия ограждены от конкуренции, тесно связаны с государством и политизированы. Рынок адаптирован к их интересам в плане цен и производства. Обычно они защищены как от международной конкуренции, так и от конкуренции на внутреннем рынке. Все это приводит к неэффективному использованию государственных ресурсов.

Из 24 отраслей экономики, проанализированных для Республики Молдова в соответствии с Методологией ОЭСР, в 20 государственный сектор владеет по крайней мере одним предприятием (в форме государственного предприятия, муниципального предприятия или коммерческого общества с государственным капиталом). Согласно выпискам из подрегистра имущества государственных/муниципальных предприятий Регистра публичного имущества по состоянию на 1 января 2015 года зарегистрированы 244 государственных предприятия, 498 муниципальных предприятий и 112 акционерных обществ, в общей сложности 854 предприятия. Общая балансовая стоимость 244 государственных предприятий и 112 акционерных обществ составила на 1 января 2015 года около 18 млрд.леев.

Результаты анализа финансовой информации предприятий, отчетов Счетной палаты и Финансовой инспекции выявили низкую производительность этих предприятий. Так, согласно данным Агентства публичной собственности в 2015 году из 356 проанализированных предприятий убытки показали 114; 36 из них являются акционерными обществами и 78 – государственными предприятиями. Такая низкая производительность по большей части связана с тем, что принципы конкуренции не применяются государственными предприятиями и коммерческими обществами с государственным капиталом при выборе поставщиков товаров, работ, услуг и заключении с ними договоров, закупки осуществляются по неоправданным ценам и через посредников, а крупные закупки – без согласия совета (учредителя). Существующая нормативно-правовая база (Закон о государственном предприятии № 146/1994, Закон об акционерных обществах № 1134/1997), а также внутренние положения предприятий не предусматривают ни четкой и прозрачной процедуры проведения закупок, ни наказаний за злоупотребления.

15. Таким образом, проблема неэффективности государственных предприятий является для Правительства аргументом в пользу скорейшего применения долгосрочной стратегии дальнейшей приватизации государственных предприятий в интересах конкуренции и благосостояния потребителей. В последние годы, однако, процесс приватизации проходил не слишком успешно (первый закон о приватизации в Республике Молдова вступил в силу в 1994 году и с тех пор периодически обновлялся). В 2013 году Правительство предложило новый перечень активов, подлежащих приватизации. Начиная с 2015 года Правительство уделяет все возрастающее внимание созданию для предприятий частно-государственного партнерства (далее – ЧГП) как механизма привлечения и более активного участия частного сектора в разнообразной экономической деятельности с тем, чтобы предоставить предприятиям доступ к государственным ресурсам. Так, в 2015 году в сфере ЧГП были подписаны 69 договоров по сравнению с 10 договорами, подписанными в 2011 году.

Агентство публичной собственности осуществляет приватизацию ряда предприятий, в том числе акционерных обществ, а также государственных предприятий, находящихся под неэффективным управлением и не представляющих большого интереса для бизнес-сообщества в плане их приобретения.

1.3. Правила государственных закупок

16. Закон о государственных закупках № 131/2015, вступивший в силу 30 апреля 2016 года, перелагает директивы ЕС в области государственных закупок (Директива 2004/18/EC, Директива 2014/24/EC и Директива 89/665/EEC) в национальное законодательство. В этой связи Правительство должно участвовать в продвижении повестки реформирования государственных закупок. В пределах этой повестки Правительство разрабатывает регулирующую нормативную базу в соответствии с правовыми и институциональными требованиями Соглашения о государственных закупках (далее – СГЗ) и Соглашения о государственных закупках с изменениями, внесенными Протоколом о внесении изменений в него, к которому Республика Молдова присоединилась посредством Закона № 125/2016), Республика Молдова находится в процессе разработки при содействии Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) комплекса электронных процедур для обеспечения более наглядного представления отчетности о государственных закупках, которое предписывают обязательства, налагаемые СГЗ.

17. Закон № 131/2015 увеличивает минимальные пороговые суммы договоров о государственных закупках; таким образом, минимальный порог без учета налога на добавленную стоимость должен быть равным или превышать следующие значения: для договоров о государственных закупках товаров и услуг – 80 тысяч леев; для договоров о государственных закупках работ – 100 тысяч леев. В целях создания более справедливых и конкурентных условий проведения торгов Закон № 131/2015 предусматривает, что закупающие органы будут применять пропорциональным образом квалификационно-отборочные критерии. Учитывая, однако, тот факт, что закон вступил в силу год назад, опыт, на котором могло бы основываться его применение в будущем, пока отсутствует.

18. Важным вопросом в рамках системы государственных закупок является то, что государственные закупки в сфере коммунальных услуг остаются нерегулируемыми, а правовая база, регулирующая концессии и ЧГП, требует пересмотра и согласования с соответствующим законодательством Европейского Союза.

19. Стратегия развития системы государственных закупок на 2016-2020 годы наряду с прочим предполагает стимулирование добросовестной конкуренции во избежание дискриминации хозяйствующих субъектов. Таким образом, с введением прозрачных стандартов и электронных конкурсов, а также механизмов отчетности можно ожидать повышения эффективности конкуренции между предприятиями, что позволит сэкономить публичные средства для закупки товаров, услуг и работ.

1.4. Контроль и регулирование цен на различные товары, услуги и работы

20. Степень контроля цен различными органами публичной власти отражает степень вмешательства публичной власти в установление цен на конкурентных рынках. Такого рода сбои в работе рыночных механизмов являются наиболее серьезным нарушением в условиях рыночной экономики и могут быть оправданы только детальным изучением проблемы на уровне экономической и социальной политики. Органы публичной власти должны прибегать к контролю цен только в кризисных, не предполагающих иного решения случаях, таких как чрезвычайные ситуации, поскольку средне- и долгосрочные последствия контроля цен отрицательно влияют на развитие рынка. Путем контроля цен на регулярной основе устанавливаются максимально допустимые цены (ниже конкурентоспособных цен) в целях обеспечения благосостояния потребителей, иначе цены на товары первой необходимости оказываются недоступными для потребителей с низким уровнем дохода и, как следствие, изменяется структура предложения с тем, чтобы выйти на меньший оборот либо даже продать товар ниже себестоимости. Это ведет к снижению качества и уменьшению ассортимента продукции.

21. В долгосрочной перспективе цены после прекращения их контроля имеют тенденцию подниматься выше конкурентного уровня, чтобы компенсировать полученные поставщиками убытки, что также не служит интересам потребителей. Поэтому вместо осуществления контроля цен органам публичной власти следовало бы установить меры социальной защиты, выявляя группы потребителей, которые могут получать компенсации, дающие им возможность приобретать необходимые товары и услуги по конкурентоспособным ценам.

22. В Республике Молдова существуют следующие способы использования инструмента контроля цен:

1) установление Правительством цен на некоторые товары без соблюдения в полном объеме положений Закона о конкуренции № 183/2012 и Закона о внутренней торговле № 231/2010;

2) установление предельных розничных цен на бензин, дизельное топливо, регулирование тарифов на воду и канализацию, тарифов на природный газ, электрическую и тепловую энергию Национальным агентством по регулированию в энергетике;

3) утверждение Министерством экономики тарифов на пассажирские и грузовые железнодорожные перевозки внутреннего сообщения;

4) установление законом предельной коммерческой надбавки на медикаменты и фармацевтические изделия, минимальных цен на продажу крепких алкогольных напитков, нормы определения розничной цены на сигареты с фильтром.

2. Низкий уровень конкурентной культуры

23. С учетом того факта, что Закон о конкуренции № 183 принят в 2012 году, а наиболее интенсивное его применение отмечается начиная с 2014 года, за столь краткое время деловое сообщество и широкая общественность так и не уяснили для себя до конца его основные понятия и ценности. В целом культура формируется медленно, имея отправной точкой надлежащий уровень осведомленности общественности о ценностях функциональной системы конкуренции в условиях рыночной экономики.

Органы публичной власти должны обладать знаниями и навыками, касающимися политики в области конкуренции, чтобы учитывать ее в ходе реализации собственных политик. Недостаточность знаний и навыков, касающихся базовых принципов политики в области конкуренции, – основная проблема, требующая приложения дополнительных усилий в этом направлении. Так, опыт Совета по конкуренции в период 2013–2016 годов показывает, что большинство инициированных расследований связаны с нарушением положений статьи 12 Закона о конкуренции № 183/2012 (запрещение действий или бездействия органов и учреждений центрального или местного публичного управления, ограничивающих, препятствующих или искажающих конкуренцию) именно из-за низкого уровня конкурентной культуры органов публичной власти (отчеты о деятельности Совета по конкуренции на официальной веб-странице Совета www.competition.md).

24. Совет по конкуренции прилагает усилия, необходимые для повышения осведомленности общественности о конкуренции, организуя различные мероприятия, в том числе круглые столы, такие как "Competition CaFE", целью которых является поддержание в непрерывном режиме диалога с органами публичной власти, бизнес-сообществом, адвокатами и юридическими ассоциациями, органами с функциями регулирования и контроля, средствами массовой информации, другими категориями заинтересованных общественных деятелей. В то же время в Республике Молдова, по аналогии со знаменательными датами в других сферах деятельности, не учрежден отмечаемый в других странах День конкуренции, который дал бы дополнительный повод для выявления и обсуждения проблем в области конкуренции на национальном уровне и обеспечения продвижения политики в области конкуренции и государственной помощи. Государства-члены, председательствующие в Европейском Союзе, организуют ежегодное празднование Европейского дня конкуренции. Во всем мире день конкуренции отмечается ежегодно 5 декабря, когда в 1980 году Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций был принят "Комплекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил контроля за ограничительной деловой практикой".

3. Явления, препятствующие конкуренции

25. Третья группа проблем конкурентной среды касается антиконкурентного поведения. Законом о конкуренции № 183/2012 и Законом о государственной помощи № 139/2012 запрещаются следующие формы антиконкурентного поведения:

1) антиконкурентные соглашения;

2) злоупотребление доминирующим положением;

3) недобросовестная конкуренция, осуществляемая некоторыми предприятиями в различных секторах экономики;

4) ограничивающие конкуренцию действия или бездействие органов публичной власти;

5) осуществленные без уведомления экономические концентрации, оказывающие отрицательное воздействие на конкурентную среду;

6) противозаконная и неправомерно использованная государственная помощь.

26. Следует отметить, что, в отличие от первых двух названных выше групп проблем, за возникновение которых ответственны все органы публичной власти, учитывая сложность их деятельности и ее воздействие на конкурентную среду, а также положения пункта b) части (2) статьи 126 Конституции Республики Молдова, третья группа проблем касается потенциала Совета по конкуренции и инструментов, которыми он пользуется для предупреждения и борьбы с антиконкурентными действиями, контроля и мониторинга предоставления государственной помощи.

Ниже обсуждаются аспекты этой проблемы, имеющие отношение к:

1) институциональному и административному потенциалу Совета по конкуренции;

2) правовой базе в области конкуренции;

3) контролю государственной помощи.

3.1. Институциональный и административный потенциал Совета по конкуренции

27. Самая масштабная реформа в контексте политики в области конкуренции состоялась в 2012 году одновременно с изменениями правовой и институциональной базы в этой области. Как следствие, одновременно с принятием Закона о конкуренции № 183/2012 и Закона о государственной помощи № 139/2012 Национальное агентство по защите конкуренции было преобразовано в Совет по конкуренции. Такое новшество, соответствующее передовой практике стран Европейского Союза, было абсолютно необходимым для обеспечения более эффективного и всеобъемлющего механизма применения, соблюдения и мониторинга законодательства в области конкуренции, государственной помощи и рекламы. В 2012-2014 годах укреплялся институциональный потенциал Совета по конкуренции и развивались партнерские отношения с аналогичными органами зарубежных стран, углублялось важное сотрудничество в рамках международных специализированных сетей.

В связи с этим Совет по конкуренции с самого начала своей деятельности по праву сосредоточивал свое внимание на защите конкуренции и благосостояния потребителей, унаследовав в качестве вновь созданного органа большое количество случаев нарушения законодательства в области конкуренции, предусмотренных Законом о конкуренции № 183/2012 и Законом о государственной помощи № 139/2012. Согласно отчету о деятельности, осуществленной в 2016 году, только в отчетном году Совет рассмотрел 20 случаев нарушения законодательства в области конкуренции, 31 случай нарушения законодательства в области рекламы, из которых завершил рассмотрение 27 случаев, и еще 60 случаев находятся на рассмотрении.

В то же время на эффективность деятельности Совета по конкуренции влияют проблемы, обусловленные:

1) уровнем оплаты труда сотрудников Совета по конкуренции, заниженным по отношению к затратам труда и характеру исполняемых обязанностей, что вызывает текучесть кадров;

2) недостаточным опытом и подготовленностью специалистов (на уровне университетского и постуниверситетского образования) из-за отсутствия программ подготовки в этой области в высших учебных заведениях, специальных курсов непрерывной подготовки в области конкурентного права и конкурентных стратегий, профессиональных преподавателей с опытом работы в области конкуренции и государственной помощи.

3.2. Правовая база в области конкуренции

28. Закон о конкуренции № 183/2012 – современный закон, согласованный с европейскими стандартами в данной области. Совет по конкуренции осуществляет мониторинг и в случае необходимости предлагает изменения в законодательство в соответствии с положениями действующего законодательства. Анализ недостатков проводится с учетом постоянного изменения норм Европейского Союза в области конкуренции, в том числе в связи с новыми решениями инстанций Европейского Союза или с появлением технических новшеств на предприятиях. Следовательно, правовая база, применяемая в области конкуренции, может считаться удовлетворительной, требующей лишь незначительного изменения.

29. В том, что касается рассмотрения случаев антиконкурентных соглашений, Закон о конкуренции № 183/2012 подробно описывает ряд инструментов, облегчающих процесс расследования, в том числе механизм выявления случаев антиконкурентных соглашений с использованием политики снисхождения. Данная политика позволяет предприятиям, вовлеченным в антиконкурентное соглашение, участвовать в выявлении случаев соглашений, получить иммунитет и полное (частичное) освобождение от оплаты штрафа, размер которого определяется по завершении расследования. Политика снисхождения основывается на предположении о том, что определенные предприятия, вовлеченные в секретные соглашения, готовы прекратить свое участие в них и предоставить информацию о существовании и функционировании таких соглашений, но опасаются наказания и применения санкций за свою деятельность. Однако практическая реализация такой политики является проблематичной из-за существования положений статьи 246 Уголовного кодекса: "Ограничение свободной конкуренции путем заключения незаконного соглашения, направленного на раздел рынка, ограничение доступа на рынок, устранение с него других хозяйствующих субъектов, повышение цен или поддержание единых цен, если в результате этого получен доход в особо крупных размерах или причинен ущерб в особо крупных размерах третьему лицу, наказываются штрафом в размере от 1350 до 2350 условных единиц или лишением свободы на срок до 3 лет". Политика снисхождения, предусмотренная в Законе о конкуренции № 183/2012, имеет отношение только к иммунитету, штрафу и уменьшению суммы штрафа. В то же время предприятия, которые согласно Закону о конкуренции № 183/2012 могли бы воспользоваться политикой снисхождения, по-прежнему ограничены в своих действиях положениями статьи 246 Уголовного кодекса. Таким образом, должностные лица не решаются воспользоваться правом на снисхождение.

30. В целях выявления антиконкурентных соглашений в некоторых странах используется механизм информаторов, который задействует различные методы сотрудничества органов по конкуренции с информаторами для доказательства существования антиконкурентных соглашений между предприятиями, в том числе путем доступа к защищенным веб-страницам. В таком случае информаторы освобождаются от уголовной ответственности, а в некоторых странах (например, в Венгрии) поощряются финансовым вознаграждением.

3.3. Контроль государственной помощи

31. Государственная помощь является важным инструментом государственной политики в области конкуренции, существенным фактором воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, способствуя созданию предпосылок для равновесия между соблюдением норм конкуренции и выполнением государством своих функций. Постоянный контроль и мониторинг государственной помощи способствует устранению необоснованного искажения конкуренции, направляя меры поддержки в нужное русло и тем самым способствуя развитию экономики в целом.

В соответствии с Соглашением об ассоциации Республика Молдова приняла определенные обязательства в области государственной помощи: создание независимого с функциональной точки зрения органа, наделенного полномочиями, необходимыми для контроля государственной помощи, разработки законодательства в области контроля государственной помощи, обеспечения прозрачности в данной области и т.д.

Согласно Национальной стратегии развития "Молдова-2020", важно расположить области вмешательства государства в порядке приоритетности, подчинив этот порядок четко определенной цели: обеспечение эффективного экономического развития и, как следствие, сокращение уровня бедности. Государственная помощь играет важную роль в достижении целей, установленных на национальном уровне, имея большое значение для повышения эффективности и результативности использования публичных ресурсов, предоставленных в качестве государственной помощи.

Закон о государственной помощи № 139 утвержден 15 июня 2012 года и вступил в силу 16 августа 2013 года. Далее для реализации данного закона и приведения законодательства в соответствие с нормативно-правовой базой Европейского Союза были разработаны и приняты 22 нормативных акта. Наряду с этим, ЦОПУ и МОПУ предоставляли государственную помощь предприятиям и до вступления в силу указанного закона.

Меры поддержки предоставлялись без соблюдения правил государственной помощи, таких как условия предоставления, четкие критерии предоставления и т.д. Так, за 2011–2015 годы сообщалось более чем о 600 мерах поддержки, предоставленных предприятиям поставщиками государственной помощи. В течение рассматриваемого периода объем предоставленной государственной помощи показал колеблющуюся динамику, увеличившись с 4256,96 млн.леев в 2011 году до 4873,24 млн.леев в 2012 году благодаря существенному росту объема государственной помощи для регионального развития.

В 2013 году объем государственной помощи снизился до 4194,56 млн.леев, а в 2014 году увеличился до 4455,55 млн.леев и до 5455,78 млн.леев – в 2015 году, то есть рост составил 28,16 процента по сравнению с 2011 годом (таблица 1).

Несмотря на то, что в 2011–2015 годах в отношении доли государственной помощи в ВВП отмечена колеблющаяся динамика, достигнутый уровень остается по-прежнему высоким. Для того, чтобы перенять передовой опыт в области государственной помощи, значение данного показателя необходимо снизить до 1 процента ВВП без ущерба для основной задачи, решаемой мерами по поддержке, а именно – исправления недостатков рынка.

В Республике Молдова в структуре распределения государственной помощи по формам предоставления в 2011-2015 годы наибольшая доля пришлась на налоговые льготы, составившие 77,74 процента общего объема отраженной в отчетности государственной помощи.

Такое распределение государственной помощи способствовало тому, что большинство случаев государственной помощи, предоставленной в течение отчетного периода, явилось отказом от доходов в бюджет, составив в среднем 84,57 процента отраженного в отчетности объема государственной помощи. В рассматриваемый период отмечено увеличение доли государственной помощи в форме отказа от бюджетных доходов в общем объеме государственной помощи, отраженном в отчетности, т.е. с 86,70 процента в 2011 году до 87,94 процента в 2015 году. Эта тенденция определялась в том числе и формой предоставления государственной помощи поставщиками (таблица 2).

Государственная помощь в форме налоговых освобождений считается более пагубной для конкурентной среды и, следовательно, ее доля в объеме государственной помощи должна быть сокращена до среднего уровня, зарегистрированного по Европейскому Союзу. Например, в 2014 году, согласно данным Европейского Союза (Главное управление конкуренции), государственная помощь, предоставленная на уровне Европейского Союза в форме налоговых освобождений, составила 29,8 процента общего объема помощи.

Для выравнивания существующих схем государственной помощи в Республике Молдова с законодательством Европейского Союза необходимо пересмотреть метод предоставления государственной помощи путем уменьшения объема государственной помощи, предоставляемой в форме отказа от бюджетных доходов, и увеличения объема помощи, предоставляемой в форме бюджетных затрат, которая считается более прозрачной и поддающейся измерению. Таким образом, 70 процентов государственной помощи должно предоставляться в форме бюджетных затрат и 30 процентов – в форме отказа от бюджетных доходов.

32. Для некоторых мер государственной помощи, предоставленных до вступления в силу Закона о государственной помощи № 139/2012, не были четко определены цели поставщика в момент предоставления им помощи. В части (1) статьи 5 Закона о государственной помощи № 139/2012 указаны цели предоставления государственной помощи, позволяющие ей считаться совместимой с конкурентной средой. Особенно приветствуемой государственной помощью считается государственная помощь для горизонтальных целей (например, для охраны окружающей среды – стимулирование экономии энергии и поощрение использования энергии из возобновляемых источников, – исследований, развития и инноваций, поддержки предприятий малого и среднего бизнеса, профессиональной подготовки и создания рабочих мест) и помощь для регионального развития, которая также считается менее пагубной для конкурентной среды.

В этой связи государственную политику в области государственной помощи в Республике Молдова следует в дальнейшем переориентировать в направлении горизонтальных и региональных целей с незначительным воздействием помощи на конкурентную среду.

Согласно отчетам о государственной помощи, предоставлявшейся в Республике Молдова в период 2011–2015 годов, структурирование государственной помощи в соответствии с ее целями соответствует опыту Европейского Союза.

Государственная помощь, которая не направлена на преодоление неэффективности рыночного механизма и не оказывает стимулирующего воздействия, не только ведет к растрате публичных ресурсов, но и препятствует экономическому росту за счет ухудшения условий конкуренции на внутреннем рынке. Вмешательство государства в рынок путем предоставления государственной помощи создает привилегированные условия для экономической деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, что снижает их мотивацию к повышению эффективности своей деятельности.

33. Государственная помощь в состоянии отрицательно повлиять на функционирование рыночного механизма спроса и предложения и на конкурентные преимущества системы, являющейся основой международной торговли, исказить конкуренцию и повлечь торговые конфликты, неэффективное использование ресурсов и снижение уровня общественного благополучия. Следовательно, необходимо обеспечить прозрачность механизма предоставления государственной помощи, так как нормативные акты, которые регулировали бы прозрачность финансовых отношений между органами публичной власти и предприятиями, в настоящее время отсутствуют. Во многих областях деятельности отсутствуют также нормы, предписывающие предприятиям–получателям государственной помощи ведение отдельного бухгалтерского учета, исключающего перекрестное финансирование.

Отсутствие в отношении некоторых предприятий обязанности вести отдельный бухгалтерский учет может привести к ситуации, когда затруднительно определить, было ли использование предоставленных предприятиям публичных ресурсов целевым и соблюдены ли условия их предоставления. Таким образом, около 50 процентов общего числа мер поддержки в 2011–2015 годах предназначались для предоставления УОЗ и, следовательно, почти половина мер поддержки за отчетный период были адресованы предприятиям, предоставляющим УОЗ.

34. В то же время открытые, прозрачные и беспристрастные конкурсы на право управления публичным имуществом, предназначенным для предоставления УОЗ, широко не применяются. Одной из причин этого является отсутствие опыта в данной области, а также возможность прямого делегирования права предоставления УОЗ без определения показателей эффективности и применения стимулов. В качестве примера: Закон о публичных службах коммунального хозяйства № 1402/2002 позволяет организовать управление публичными службами коммунального хозяйства путем прямого управления, не определяя показатели эффективности. Также устанавливается, что любой механизм стимулирования роста эффективности должен базироваться на объективных, поддающихся измерению данных и критериях, установленных в акте предоставления и являющихся предметом прозрачной оценки ex post, которая проводится независимым поставщиком УОЗ.

Делегирование прав предоставления УОЗ посредством акта присуждения является обязательным условием оказания помощи бенефициариям, предоставляющим УОЗ; данное положение МОПУ не выполняется. Для определения и дальнейшего финансирования УОЗ каждый из ЦОПУ или МОПУ нуждается в правовом обосновании сути задачи, поставленной перед соответствующей УОЗ, а также сферы ее применения и общих условий функционирования. В отсутствие акта присуждения задача данного предприятия остается невыясненной и соответствующая компенсация не может быть определена.

35. Решения о предоставлении предприятию государством малозначимой помощи должны основываться на экономическом анализе воздействия таких мер на конкурентную среду. В этом контексте следует провести исследование воздействия и анализ затрат и выгод для определения возможных положительных или отрицательных последствий таких мер. Однако в настоящее время правовые акты, посредством которых предоставляется малозначимая помощь, основываются на недостаточном экономическом анализе их воздействия на конкурентную среду. Так происходит в связи с тем, что в большинстве случаев не определены стратегические цели, в соответствии с которыми предоставляется малозначимая помощь.

Малозначимая помощь может считаться совместимой с нормальной конкурентной средой, если способствует достижению цели общественного интереса, что может рассматриваться с точки зрения как ее вклада в рост эффективности, так и справедливости ее предоставления.

В правовых актах, которыми предоставляется малозначимая помощь, не приводится детализированная схема малозначимой помощи, предусмотренная законодательством о государственной помощи. В то же время поставщики малозначимой помощи нередко предоставляют ее на больший срок, чем предусмотренный законодательством о государственной помощи.

36. Эффективность механизма предоставления государственной помощи в Республике Молдова определяется следующими проблемами:

1) несоответствие ранее предоставлявшейся государственной помощи положениям законодательства ЕС;

2) недостаточная прозрачность действовавшего ранее механизма предоставления государственной помощи;

3) недостаточная обоснованность решения о предоставлении государственной помощи экономическим анализом ее последствий.

Последствия указанных проблем:

1. Риск существенного искажения конкуренции

Вмешательство государства путем предоставления мер поддержки некоторым предприятиям может существенно исказить конкурентную среду. Это ведет к снижению благосостояния общества и нарушению принципов справедливости и законности. Предприятия, пользующиеся мерами государственной поддержки в форме государственной помощи, обладают экономическим преимуществом перед своими конкурентами, и это искусственно созданное преимущество искажает нормальный конкурентный процесс, нарушая равенство конкурентных условий. Государственная помощь, как правило, позволяет снизить эксплуатационные расходы предприятий–получателей, которые благодаря этому смогут снизить цену либо увеличить объем производства. Таким образом, предприятие–бенефициарий, независимо от его производительности, искусственно увеличивает свое рыночное влияние за счет предприятий, не получивших такой поддержки.

Предоставленная конкретному предприятию государственная помощь может лишить другие предприятия желания инвестировать в рынок, на котором функционирует предприятие-бенефициарий, в связи с уровнем инвестиций, которые последнее уже осуществило с использованием публичной поддержки (эффект выталкивания). Итак, уже осуществленные инвестиции уменьшают текущую или будущую рентабельность задействованного рынка. Как следствие, в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе пострадают потребители за счет снижения конкуренции и уменьшения числа инноваций на задействованном рынке, что, по всей вероятности, также вызовет рост цен. Предприятия, пользующиеся государственной помощью, могут использовать публичные ресурсы для антиконкурентных действий (хищническое ценообразование, другие действия, направленные на исключение реальных или предотвращения проникновения потенциальных конкурентов на рынки, где они функционируют). Предоставление государственной помощи порождает отрицательную динамику бюджета предоставляющих ее органов публичной власти, как, например, в случае "искателей ренты" (компании, вкладывающие средства в попытки получить государственную помощь от органов публичной власти). И, наконец, государственная помощь порождает и существенную альтернативную стоимость для предоставляющих ее органов публичной власти, поскольку зачастую предполагает передачу ограниченных публичных ресурсов неэффективным предприятиям либо неудачным проектам вместо инвестирования в другие области.

2. Опасность невыполнения обязательств, предусмотренных международными соглашениями

В соответствии с Соглашением об ассоциации Республика Молдова приняла на себя обязательства в области государственной помощи. Такие же обязательства были приняты в связи с другими международными актами. Так присоединением к Соглашению о внесении изменений и присоединении к Центрально-Европейскому соглашению о свободной торговле (CEFTA), ратифицированному Законом № 120/2007, Республика Молдова признала, что любая помощь, независимо от ее формы, предоставленная одной из сторон или из государственных ресурсов, искажающая или угрожающая исказить конкуренцию предоставлением преимуществ отдельным товарам, признается в той мере, в какой она может отрицательно повлиять на торговлю между стороной-участником и другими сторонами Соглашения, несовместимой с надлежащим функционированием Соглашения. В дополнение к международным соглашениям, непосредственно содержащим положения о государственной помощи, Республика Молдова ратифицировала ряд международных актов, связанных с различными формами государственной помощи. Невыполнение соответствующих обязательств может повлечь необходимость применения репрессивных мер, от которых, как правило, страдают наиболее конкурентоспособные экспортно-ориентированные отрасли.

3. Риск неэффективного использования публичных ресурсов

Поскольку размер публичных ресурсов ограничен, они должны предоставляться для удовлетворения первоочередных потребностей страны. В случае механизма предоставления государственной помощи предприятиям с низкой производительностью публичные ресурсы распределяются неэффективно. Если ресурсы не предоставляются в соответствии с четко определенными целями, усилия государства рассредоточиваются, и в результате государственные ресурсы не находят применения для целей, вносящих существенный вклад в общественную пользу. В отсутствие надлежащего экономического анализа государственная помощь может незаконно предоставляться или неправомерно использоваться, что способствует длительному искажению конкуренции, возникновению очевидных проявлений социального и/или регионального неравенства и/или порождает отрицательные последствия для конкурентной среды.

II. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ

37. Среда добросовестной конкуренции непосредственно влияет на рост конкурентоспособности Республики Молдова. Конкуренция является двигателем экономики, обеспечивая наиболее эффективное распределение ресурсов, оказывая существенное влияние на повышение качества и разнообразия товаров и услуг, предлагаемых потребителям по доступным ценам, продвижение инноваций и внедрение новых технологий. Среда добросовестной конкуренции в значительной степени способствует предотвращению и преодолению экономических кризисов, корректируя диспропорции на рынке.

38. Целью политики в области конкуренции является благосостояние потребителей. Во-первых, свободные рынки и добросовестная конкуренция повышают привлекательность страны для инвесторов как национальных, так и зарубежных. Во-вторых, конкурентные рынки поощряют инновации и способствуют снижению цен, улучшают качество услуг и предлагают широкий ассортимент товаров для предприятий и потребителей.

Развитие конкуренции и открытие рынков для конкуренции видится как комплексная задача, выполнение которой во многом зависит от эффективной реализации государственной политики по ряду направлений, связанных со сбалансированной макроэкономической политикой, поддержанием привлекательного инвестиционного климата, сокращением числа антиконкурентных барьеров, реализацией корректной налоговой политики, стабильностью банковской системы и т.д.

Свобода торговли и предпринимательской деятельности, защита добросовестной конкуренции и создание благоприятных условий, необходимых для использования всех производственных факторов, обеспечиваются государством в соответствии с пунктом b) части (2) статьи 126 Конституции Республики Молдова.

Таким образом, все органы публичной власти (центральные отраслевые органы публичного управления, органы местного публичного управления, органы с функциями регулирования и контроля) должны в пределах осуществляемых ими полномочий включаться в создание нормативно-правовой базы, адекватной принципам рыночной экономики. Это создаст более высокий уровень конкуренции на различных рынках, что положительно повлияет на рост производительности в задействованных секторах. В конечном счете все эти факторы приведут к более высоким темпам экономического роста.

Рисунок 1

Влияние политики в области конкуренции

на экономический рост

Источник: адаптированный отчет ОЭСР (2014) "Factsheet on How Competition Policy

Affects Macro-economic Outcomes" ("Информационный бюллетень о влиянии

политики в области конкуренции на макроэкономические результаты").

39. Создание и поддержание среды добросовестной конкуренции являются национальными приоритетами, предусмотренными Конституцией Республики Молдова, Законом о конкуренции № 183/2012, Национальной стратегией развития "Молдова-2020" и Соглашением об ассоциации, реализация которого возможна при участии всех заинтересованных сторон. В этом контексте основной задачей Программы является развитие среды добросовестной конкуренции путем открытия секторов экономики для конкуренции и эффективного мониторинга государственной помощи.

40. В Программе намечены специфические задачи, решение которых необходимо для последующего решения основной задачи. Таким образом, существуют две специфические задачи:

1) открытие секторов экономики для конкуренции и снижение значения показателя РРТ с 2,48 в настоящее время до 1,55 к 2020 году;

2) создание действенного механизма предоставления и мониторинга государственной помощи для уменьшения доли государственной помощи в ВВП до 1 процента к 2020 году.

41. Решение основной и специфических задач должно базироваться на выполнении действий, предусмотренных в разделе III Программы с их подробным описанием, указанием сроков реализации, ответственных за их выполнение и показателей прогресса в выполнении Плана действий по внедрению Национальной программы в области конкуренции и государственной помощи на 2017–2010 годы (далее – План действий).

III. ОПИСАНИЕ ДЕЙСТВИЙ

Специфическая задача № 1. Открытие секторов экономики для конкуренции и снижение значения показателя РРТ с 2,48 в настоящее время до 1,55 к 2020 году

Открытие рынка для конкуренции и устранение антиконкурентных барьеров

42. Добиться улучшения конкурентной среды путем открытия секторов экономики для конкуренции можно за счет либерализации и дерегулирования рынков. Это является самой важной частью Программы, поскольку включает сложные элементы, направленные на либерализацию и упрощение доступа на рынок, дерегулирование, приватизацию, сокращение доли публичной собственности, совершенствование системы государственных закупок и т.д.

43. С учетом запущенной Правительством обширной реформы по сокращению и упрощению разрешительной документации, которая окажет благоприятное воздействие также на конкурентную среду, мероприятия такого рода не были включены в Программу во избежание их дублирования.

В области исключительных прав

44. Определение органами публичной власти всех субъектов, наделенных исключительными правами, осуществляющих свою деятельность на национальном и местном уровнях. В момент их установления исключительные права представляли собой средство поощрения масштабных инвестиций в инфраструктуру, которые без подобного стимула были бы невозможны. Однако на данном этапе исключительные права, предоставленные различным субъектам, в том числе государственным и муниципальным предприятиям, стали по многим причинам барьерами для входа на рынок новых предприятий и могут привести к возникновению ценовой монополии, а также появлению других проблем, связанных с рыночным влиянием.

45. Оценка необходимости предоставления исключительных прав каждому из субъектов, которые их получили, с целью экономического и социального обоснования необходимости организации производства и оказания услуг в одном из режимов – исключительного права или свободной конкуренции. Исключительные права должны быть ограниченными и должны устанавливаться лишь после проведения всестороннего анализа размера применяемых тарифов и методов их установления (прозрачные и затратно-ориентированные тарифы), продолжительности осуществления исключительных прав и альтернативных способов достижения этих же целей. Результаты анализа должны показать, в какой мере рекомендации Правительства, ЦОПУ, МОПУ и органов с функциями регулирования и контроля поспособствуют частичному или полному открытию этих секторов для конкуренции.

46. Оптимизация системы исключительных прав (на основе предварительного анализа и оценки) будет производиться путем реорганизации системы исключительных прав. Для этого каждый орган публичной власти, который предоставлял исключительные права, будет обязан предложить и осуществить мероприятия по совершенствованию этой системы в целях развития конкурентной среды.

47. Каждый из органов публичной власти, предоставивший исключительные права, обязан осуществлять мониторинг деятельности субъектов, наделенных такими правами, в целях обеспечения среды добросовестной конкуренции для поддержания тарифов на приемлемом уровне, предотвращения возможных злоупотреблений и перемещения рыночного влияния с регулируемых рынков, на которых указанные субъекты действуют в режиме исключительных прав, на рынки, открытые для конкуренции.

Для устранения антиконкурентных барьеров в различных секторах

48. Одной из целей Соглашения об ассоциации является создание условий для динамичных торгово-экономических отношений, которые способствовали бы постепенной интеграции Республики Молдова во внутренний рынок Европейского Союза (в том числе путем создания Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли). Для этого необходим пересмотр нормативно-правовой базы в целях либерализации доступа на рынок в соответствии с правами и обязанностями, вытекающими из членства во Всемирной торговой организации (ВТО), а также прозрачной реализации этих прав и обязанностей.

49. В Соглашении об ассоциации предусматривается либерализация и упрощение доступа на различные рынки, устранение антиконкурентных барьеров, дерегулирование деятельности в ряде областей, прозрачность рынков, повышение конкурентоспособности в областях экономики и на рынках (секторально-вертикальный подход) и в областях деятельности, общих для всех экономических секторов (горизонтальный подход).

Секторально-вертикальный подход к либерализации присутствует во многих областях, секторах экономики и на рынках, приведенных в таблице 3, которые в Республике Молдова подвержены сильному влиянию государства.

50. Следует отметить, что в Соглашении об ассоциации предусмотрены и общие для различных секторов экономики области деятельности, то есть применяется горизонтальный подход. Это относится к интеллектуальной собственности и системе государственных закупок (таблица 4).

В то же время Совет по конкуренции при содействии партнеров по развитию (в рамках международных проектов Всемирного банка и Европейского Союза) определил несколько важных с точки зрения конкуренции секторов и областей экономики, которые подвергнутся анализу на предмет присутствия антиконкурентных барьеров и норм. Так, исследования будут проводиться в следующих секторах:

a) страхование;

b) рынок услуг автобусных пассажироперевозок;

c) услуги аэропортов и авиации;

d) банковский сектор;

e) фармацевтический сектор;

f) рынок пшеницы и зерновых;

g) рынок подсолнечника;

h) рынок сахара;

i) рынок пестицидов;

j) государственные закупки.

С учетом вышеупомянутых аспектов Соглашения об ассоциации, а также процесса изучения и пересмотра нормативно-правовой базы, регулирующей деловую среду, на предмет совместимости с Законом о конкуренции № 183/2012, инициированного Советом по конкуренции, в свете выявления и устранения антиконкурентных барьеров в вышеупомянутых секторах экономики важно, чтобы все органы публичной власти, ответственные за области политики и области регулирования, включались в пересмотр нормативной базы во всех секторах экономики.

Для этого вначале следует проанализировать и оценить антиконкурентные барьеры согласно Инструментарию ОЭСР для оценки воздействия на конкуренцию. Инструментарий представляет собой общепринятую методологию выявления ненужных ограничений и развития альтернативной, не столь ограничительной политики для достижения задач управления. Одним из главных элементов Инструментария является контрольный список субъектов конкуренции, ставящий простые вопросы для выявления законодательных и нормативных актов, которые могут ограничивать конкуренцию. Этот тест позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы органов публичной власти на тех зонах, в которых оценка конкуренции необходима в первую очередь.

На основе анализа антиконкурентных барьеров органы публичной власти должны разработать и утвердить необходимые изменения в существующую нормативную базу для устранения антиконкурентных барьеров и открытия секторов экономики для конкуренции. Совет по конкуренции должен оказывать консультативную поддержку, необходимую для реализации этого комплекса мероприятий.

В области государственных, муниципальных предприятий и коммерческих обществ с публичным или публично-частным капиталом

51. Разгосударствление и реструктуризация государственных, муниципальных предприятий и коммерческих обществ с публичным или публично-частным капиталом должны осуществляться с целью разграничения задачи исполнения государством своих обязанностей от чисто коммерческой деятельности этих предприятий, такой, какая может осуществляться частными хозяйствующими субъектами на свободном рынке.

52. В целях повышения эффективности государственных и муниципальных предприятий, эффективного использования публичных ресурсов ЦОПУ и МОПУ, являющиеся учредителями соответствующих предприятий, должны ограничить льготное финансирование из бюджетных источников, принять прозрачные правила публичного финансирования для процесса принятия решений на этих предприятиях публичного сектора, обеспечивая тем самым более действенный контроль над управлением ими. Стандарты управления даже для государственных предприятий должны базироваться на принципах деятельности частных инвесторов (рентабельность, коммерческие и финансовые результаты, соотношение затрат и выгод, временная ценность денег, период окупаемости инвестиций, уровень тарифов).

53. С другой стороны, в отношении приватизированных предприятий не следует исключать возможности дальнейшего выполнения ими задач общеэкономического интереса. Такого результата можно добиться и упрочить его путем создания государственно-частного партнерства, в том числе путем предоставления определенных концессий в рамках пересмотра механизма предоставления концессий.

В сфере государственных закупок

54. Согласно положениям Стратегии развития системы государственных закупок на 2016–2020 годы и Плана действий по ее реализации, для реформы системы государственных закупок требуется надлежащая нормативная база, предполагающая совершенствование системы и приведение ее в соответствие с Соглашением об ассоциации, в особенности в отношении сектора коммунальных услуг и концессионных договоров, в том числе для развития конкуренции в этих областях.

В этом контексте должен быть разработан и утвержден закон о государственных закупках в секторе коммунальных услуг, приведенный в соответствие с директивами Европейского Союза 2014/25/EC и 92/13/EЭC, который обяжет предприятия, работающие в области УОЗ (в особенности в секторах водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг), к проведению эффективных, прозрачных и справедливых процедур закупок товаров, услуг и работ, необходимых им для осуществления деятельности.

Кроме того, в целях развития концессий важно обеспечить приведение национального законодательства в соответствие с обязательными и опциональными элементами директив Европейского Союза в области предоставления концессий для выбора и реализации наиболее подходящих решений.

55. В целях обеспечения среды добросовестной и прозрачной конкуренции для закупок товаров, услуг и работ для нужд государственных предприятий необходимо провести анализ на предмет возможности проведения государственными предприятиями процедуры государственных закупок. На основе этого анализа правовая база в области государственных закупок будет гармонизирована с директивами Европейского Союза 2014/24/ЕС и 2014/25/ЕС. Это создаст необходимые предпосылки для уменьшения тарифов на услуги, оказываемые государственными предприятиями и предприятиями с преимущественно государственным капиталом, за счет проведения прозрачных публичных конкурсов и торгов с обеспечением конкуренции между поставщиками этих предприятий.

56. Внедрение информационных технологий в проведение государственных закупок предоставляет возможность оптимизации затрат и процедур для закупающих органов и предприятий, поставляющих свои товары и услуги, одновременно способствуя повышению прозрачности и доступности для общественности в режиме реального времени информации о государственных закупках.

Система "е-закупки" обеспечит бо́льшую прозрачность процесса и процедур государственных закупок. Прозрачность государственных закупок является ключевым фактором повышения уровня как конкуренции между оферентами, так и ответственности участвующих в этом процессе лиц и учреждений.

Вместе с тем в целях выявления антиконкурентных соглашений в системе государственных закупок необходимо разработать и внедрить электронную систему выявления случаев сговора на рынках, в отношении которых существуют предположения о существовании антиконкурентных соглашений между предприятиями–участниками государственных закупок. Система будет работать на основе систематического анализа предложений, поступающих для публичных закупок от предприятий со всех рынков, посредством сбора в электронной форме всех оферт, выставленных на торги по всей территории Республики Молдова. Одним из предварительных условий для функционирования такой системы мониторинга государственных закупок является то, что все товары или услуги, предлагаемые на конкурсе, должны быть однородными.

В сфере интеллектуальной собственности

57. В настоящее время область авторского права и смежных прав испытывает определенные трудности, вызванные недостаточным желанием сотрудничать у организаций, осуществляющих коллективное управление этими правами, что негативно сказывается на правообладателях. В этой связи организациям коллективного управления авторскими и смежными правами необходимо вести диалог и сотрудничать для того, чтобы способствовать доступности произведений и других охраняемых элементов и перечислению вознаграждения за использование произведений или других охраняемых элементов. Кроме того, необходимо создать надлежащий механизм побуждения организаций коллективного управления к действиям в общих интересах представляемых ими правообладателей путем создания систем, позволяющих членам организации коллективного управления осуществлять свои права, вытекающие из статуса члена, путем участия в принятии решений организацией.

58. Для обеспечения возможности размещения на рынке товаров, являющихся объектом охраны интеллектуальной собственности и изготовленных с согласия правообладателя, необходимо пересмотреть нормативную базу об охране товарных знаков, тем самым обеспечивая возможность введения в экономический оборот параллельного импорта товаров.

Развитие различных механизмов и инструментов реализации политики в области конкуренции

59. Эффективная реализация политики в области конкуренции основана в том числе на наличии инструментов и механизмов ее применения. Закон о конкуренции предусматривает ряд инструментов для регулирования, освобождения, запрещения, вмешательства, контроля и санкционирования в установленных законом пределах, наделяющих Совет по конкуренции полномочиями принятия решений.

60. В то же время необходимо применять новые инструменты в соответствии с передовым европейским опытом для более эффективного предупреждения и пресечения антиконкурентного поведения, в том числе путем:

1) обязательной дачи заключений Советом по конкуренции на проекты нормативных актов о регулировании деловой среды, разработанные различными органами публичной власти;

2) продвижения использования политики снисхождения через приведение положений Уголовного кодекса в соответствие с положениями Закона о конкуренции № 183/2012 с целью создания законодательства, обеспечивающего благоприятную среду для применения политики снисхождения при расследовании случаев антиконкурентных соглашений. Как следствие, политика снисхождения должна стать удобной в применении и доступной для участников антиконкурентных соглашений, не угрожая им штрафами и наказаниями, применяемыми в настоящее время в соответствии с Уголовным кодексом;

3) внедрения механизма информаторов в выявлении антиконкурентных соглашений. Этот механизм применяется во многих странах различными способами анонимного сотрудничества между органами, регулирующими сферу конкуренции, и информаторами для доказательства существования антиконкурентных соглашений между предприятиями. В таких случаях информатор освобождается от уголовной ответственности;

4) введения ответственности за правонарушение для должностных лиц из ЦОПУ и МОПУ, которые принимают или ответственны за принятие решений, противоречащих законодательству о конкуренции. Такая мера могла бы помочь сокращению числа случаев утверждения документов, ограничивающих конкуренцию, в то же время повышая ответственность должностных лиц при принятии ими нормативных актов;

5) введения в нормативно-правовую базу обязательства уведомлять Совет по конкуренции о регистрации экономических операций в Агентстве публичных услуг.

Повышение информированности в отношении политики в области конкуренции и государственной помощи

61. В Республике Молдова конкурентная культура находится на низком уровне. Для целей развития конкурентной культуры необходимо, чтобы политика в области конкуренции была известна и понятна всем участникам социально-экономической жизни. Конкурентная культура накапливается с течением времени путем действий и мер, направленных на выполнение указанных требований. Хозяйствующие субъекты должны быть проинформированы и ознакомлены как с предлагаемыми законом способами защиты в случае, когда они стали жертвой антиконкурентной практики, так и с рисками, которым они подвергаются в случае нарушения правил. Но ключевым моментом является осознание того факта, что без открытой конкуренции и постоянного информирования функциональный рынок не может существовать. Соблюдение правил свободной, открытой и добросовестной конкуренции предполагает ознакомление с законодательными нормами в этой области, и более того – существование гражданского сознания, демократического духа и экономической свободы.

62. Существование пространства добросовестной конкуренции во многом зависит от восприятия обществом в целом необходимости продвижения и важности соблюдения правил конкуренции. Совет по конкуренции является главным звеном в продвижении конкурентной культуры. Средства массовой информации со своей стороны способствуют своей деятельностью информированию и дисциплинированию общества в этом вопросе. В этом контексте необходима организация радио- и ТВ-программ на различные темы, связанные с конкуренцией, государственной помощью и рекламой, трансляция рекламных роликов социального характера в рамках кампании по привлечению внимания гражданского общества к важнейшим вопросам в области конкуренции.

63. Для надлежащего управления всеми аспектами государственной помощи требуется качественная подготовка ответственных лиц в области конкуренции, государственной помощи и экономического анализа. В рамках механизма подготовки государственных служащих необходимо провести ряд семинаров по вопросам конкуренции и государственной помощи.

64. С целью информирования о своей деятельности в областях компетенции Совет по конкуренции будет и в дальнейшем ежегодно организовывать конференции с публичной презентацией отчета о своей деятельности с участием представителей Парламента, Правительства, органов с функциями регулирования и контроля, партнеров по развитию, экспертного сообщества и СМИ. Кроме того, в целях продвижения культуры конкуренции планируется организация и проведение круглых столов под эгидой "Competition CaFE", куда будут приглашены международные эксперты и инструкторы в области конкуренции и государственной помощи, специализирующиеся по конкретным вопросам.

65. В целях повышения уровня знаний и создания корпуса специалистов в области конкуренции и государственной помощи предполагается разработать и внедрить в программу экономических и юридических факультетов программу магистратуры по конкуренции. Также на обязательной или факультативной основе в программу экономики, права, государственного управления для высших учебных заведений будут вводиться курсы (модули) по конкуренции.

66. Необходимо также проводить обучение и профессиональную подготовку судей в административных судах с учетом того факта, что в соответствии со статьей 47 Закона о конкуренции № 183/2012 акты, принятые Советом по конкуренции, могут быть обжалованы в компетентных административных судах, а также в апелляционных палатах или Высшей судебной палате по делам, связанным со штрафами или штрафными санкциями, примененными за нарушения в области конкуренции в соответствии со статьей 78 указанного закона. Исходя из того факта, что в Республике Молдова не созданы судебные инстанции, специализированные на рассмотрении дел о конкуренции, рассматривать такие дела может любой судья из соответствующей судебной инстанции. Такое положение вещей затрудняет обучение и подготовку судей. В этой связи необходимо в составе судебных инстанций организовать специализацию судей в области конкурентного права.

67. В целях продвижения конкурентной культуры, а также для информирования общественности ввиду предотвращения антиконкурентной практики и недобросовестной конкуренции будет учрежден День конкуренции, который будет отмечаться ежегодно 30 июня, знаменуя собой принятие в этот день в 2000 году Закона о защите конкуренции № 1103/2000, который лег в основу законодательства в области конкуренции в Республике Молдова. Учреждение Дня конкуренции, как одна из мер по распространению культуры конкуренции и повышению ответственности государственных служащих в этой области для эффективного выполнения ими своих профессиональных обязанностей, будет способствовать росту осведомленности о роли и месте конкуренции в рыночной экономике.

Специфическая задача № 2. Создание эффективного механизма предоставления и мониторинга государственной помощи путем сокращения доли государственной помощи в ВВП до 1 процента к 2020 году

Приведение существующих схем государственной помощи в соответствие с законодательством Европейского Союза в области государственной помощи

68. Любая мера государственной поддержки, независимо от того, кто является поставщиком или бенефициарием, от размера или срока предоставления помощи, должна быть направлена на устранение выявленных нарушений в функционировании рынка и достижение целей общего интереса, что должно соответствовать Национальной стратегии развития "Молдова–2020" и должно минимизировать искажение конкуренции. Таким образом, в поддержке из государственных источников нуждаются такие приоритетные направления, как:

a) сбалансированное и устойчивое развитие всех регионов Республики Молдова;

b) создание эффективной системы управления окружающей средой, что приведет к улучшению качества окружающей среды и обеспечит населению право на чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду;

c) обеспечение энергетической безопасности, повышение энергоэффективности и использование возобновляемых источников энергии;

d) оказание качественных услуг общеэкономического значения (водоснабжение и канализация, санитарная очистка, универсальная почтовая услуга, общественный транспорт, услуги здравоохранения);

e) приведение системы образования в соответствие с потребностями рынка труда для более эффективного использования рабочей силы и повышения уровня занятости в экономике;

f) рост публичных инвестиций в национальную и местную дорожную инфраструктуру с целью сокращения транспортных затрат и ускорения доступа;

g) улучшение делового климата, продвижение политики в области конкуренции, оптимизация регулирующей базы и использование информационных технологий в сфере публичных услуг, предназначенных для деловой среды и граждан.

Данные приоритетные направления и меры их реализации сосредоточены на областях, где вмешательство государства путем оказания финансовой поддержки в виде государственной помощи считается абсолютно необходимым. Данная финансовая поддержка будет предоставляться в соответствии с принципом преобладания правил государственной помощи над другими правилами.

69. Обязательства, принятые Республикой Молдова во исполнение положений Соглашения об ассоциации. Существующие схемы государственной помощи должны быть приведены в соответствие с законодательством Европейского Союза в области государственной помощи в течение 8 лет. Процесс приведения существующих схем государственной помощи в соответствие с законодательством Европейского Союза согласно принятым обязательствам по гармонизации законодательства в области государственной помощи включает:

1) определение всех существующих схем государственной помощи, не отвечающих требованиям законодательства в данной области;

2) определение нормативных актов, противоречащих законодательству в области государственной помощи;

3) разработка предложений по внесению изменений в законодательство и представление их на утверждение;

4) предложение Советом по конкуренции необходимой поддержки ЦОПУ и МОПУ для достижения соответствия смежного законодательства в областях ответственности требованиям законодательства в области государственной помощи.

Обеспечение прозрачности механизма предоставления государственной помощи

70. Важным шагом в обеспечении прозрачности предоставления и использования государственной поддержки является переложение Директивы 2006/111/ЕС Европейской Комиссии от 16 ноября 2006 года о прозрачности финансовых отношений между государствами–членами ЕС и государственными предприятиями, а также о финансовой прозрачности отдельных предприятий. Выполнение этой задачи позволит использовать механизм раздельного учета потоков средств по видам деятельности, что позволит осуществлять мониторинг целевого использования предоставляемых государством ресурсов.

71. Использование Автоматизированной информационной системы "Регистр государственной помощи" (далее – АИС РГП) всеми поставщиками помощи позволит получить более реалистичную картину предоставления и использования государственной помощи. Каждый поставщик государственной помощи будет иметь свой аккаунт, через который можно сообщать и получать сообщения о государственной помощи. Это облегчит процесс авторизации и мониторинга государственной помощи и позволит сэкономить публичные ресурсы за счет проведения процедур в электронном виде. Обеспечением доступа к АИС РГП всем поставщикам государственной помощи будут решены следующие задачи:

1) предоставление необходимой информации в области конкуренции (нормативные акты, отчеты, юридическая практика и т.д.) ЦОПУ и МОПУ, специалистам в этой области и заинтересованным представителям общественности для продвижения конкурентной культуры;

2) оказание необходимой поддержки руководителям учреждений, ответственным лицам ЦОПУ и МОПУ в мониторинге, прогнозировании ситуаций и принятии решений;

3) обеспечение просмотра сохраненной информации (с различными уровнями доступа), генерирование отчетов на определенную тему с заданными параметрами.

72. Более прозрачный процесс наделения правами управления государственным имуществом позволит пресечь неэффективное управление таковым. На смену наделению правами предоставления УОЗ по своему усмотрению должно прийти проведение открытых и прозрачных конкурсов на основе заранее установленных показателей эффективности. Механизмом оперативной реализации этой задачи является государственно-частное партнерство, уже располагающее соответствующей правовой базой. Использование такого механизма будет способствовать как массовому привлечению инвестиций, так и обеспечению качественного и эффективного предоставления УОЗ.

УОЗ должны предоставляться на основании акта присуждения, соответствующего положениям, предусмотренным нормативной базой в области государственной помощи, устанавливающего способы и рамочные условия предоставления услуг, показатели эффективности, технические условия предоставления услуг или условия осуществления относящейся к услугам деятельности для определения уровня качества и условий, необходимых для их эффективного и безопасного предоставления.

73. Дополнение нормативной базы в целях введения обязательной дачи Советом по конкуренции заключений на проекты правовых актов, включающие меры, сходные с предоставлением малозначимой помощи. В нормативных актах должна предусматриваться обязанность поставщиков и/или инициаторов малозначимой помощи получать от Совета по конкуренции заключения на проекты правовых актов, предусматривающих меры, сходные с предоставлением малозначимой помощи, с тем чтобы дать ему возможность проверить согласованность проектов с законодательством о государственной помощи, их объективность и соответствие требованиям, предусмотренным данным законодательством.

74. Государственная помощь должна стимулировать инновации, экологические технологии и развитие человеческого капитала, не допускать причинения вреда окружающей среде и способствовать экономическому росту, занятости населения и рыночной конкурентоспособности. В этой связи необходимы более тщательное определение подлежащих устранению сбоев в функционировании рынка и более основательный анализ стимулирующего воздействия, что сыграет важную роль в обеспечении оптимального соотношения затрат и выгод и предотвращении искажений конкурентной среды. Кроме того, необходимо провести более системную оценку возможных отрицательных последствий государственной помощи, в особенности в отношении недостаточной эффективности распределения, конкуренции за субсидии и рыночного влияния.

При предоставлении мер поддержки поставщикам необходимо учитывать следующие аспекты:

1) определение ключевых секторов национальной экономики с учетом их потенциала, а также, в более широком смысле, с учетом предсказуемых экономических перспектив в регионах;

2) соотнесение с приоритетными для общества областями: демография, качество жизни, образование, культура, перемещение населения (туризм, транспорт), охрана окружающей среды и т.д.;

3) выбор источников финансирования, которые можно мобилизовать для поддержки проектов, признанных приоритетными;

4) анализ осуществимости инвестиционных проектов (в зависимости от обстоятельств) ввиду оказания поддержки в строгом соответствии с реальными потребностями;

5) оценка последствий государственной помощи, а также анализ ex ante и ex post;

6) соотнесенность продолжительности предоставления и интенсивности государственной помощи со сроком окупаемости инвестиций;

7) сосредоточение государственной помощи скорее на горизонтальных целях и помощи для регионального развития, чем на конкретных секторах экономики, способных функционировать и без публичной поддержки;

8) уменьшение доли государственной помощи, предоставляемой в форме отказа от бюджетных доходов, и увеличение доли помощи, предоставляемой в форме бюджетных затрат;

9) рост числа мер поддержки, предоставляемых посредством схем государственной помощи.

75. Поскольку ресурсы, которыми обладает государство для практической реализации своей политики, ограничены, необходима прозрачность принимаемых решений, их подконтрольность и доступность для мониторинга. Меры предоставления государственной помощи подчас могут служить эффективными инструментами достижения целей общего интереса, таких как продвижение устойчивого развития, устранение нарушений функционирования рынка, улучшая таким образом его функционирование и конкурентоспособность на национальном уровне. Государственная помощь должна предоставляться только тогда, когда является подходящим инструментом для достижения конкретной цели, создает правильные стимулы и является соразмерной, а искажение конкуренции вследствие такой помощи несущественно.

Таким образом, в соответствии с действующей европейской политикой в области государственной помощи можно выделить следующие основные требования:

1) государственная помощь должна быть ограниченного объема, более целенаправленной и менее опасной в смысле искажения конкуренции;

2) необходимо четкое и точное экономическое обоснование;

3) нужны более эффективные и предсказуемые процедуры предоставления помощи;

4) степень прозрачности должна быть выше.

IV. ЭТАПЫ И СРОКИ РЕАЛИЗАЦИИ

76. Для реализации Программы необходимо утвердить всеобъемлющий стратегический подход в отношении задач и мероприятий, которые предстоит инициировать и реализовать в период 2017–2020 годов.

77. Программа может повлиять на изменение существующей структуры процесса принятия решений, начиная с уровня ЦОПУ и МОПУ, а также органов с функциями регулирования и контроля, и заканчивая уровнем предприятий.

78. Программа определяет среднесрочное видение обеспечения решения поставленных задач и проведения запланированных мероприятий. Сроки проведения запланированных мероприятий, ответственные лица и показатели прогресса изложены в Плане действий.

V. ОТВЕТСТВЕННЫЕ ЗА ИСПОЛНЕНИЕ

79. Для каждого мероприятия Программы назначаются ответственные за его исполнение: центральные отраслевые органы публичного управления, органы местного публичного управления, органы с функциями регулирования и контроля.

80. Для выполнения мероприятий, связанных с либерализацией и открытием секторов для конкуренции, ответственные органы публичной власти должны разработать и осуществлять планы действий. Совет по конкуренции будет оказывать им в этом консультативную и методическую поддержку.

81. В планах действий должны быть определены правовые и практические аспекты реализации мер, которые необходимо предпринять для достижения целей развития среды добросовестной конкуренции без ущерба для других задач органов публичной власти, решаемых ими в областях своей компетенции. Для планов действий необходимо определить соответствующие показатели, которые помогут контролировать достигнутый прогресс. Необходимость такого определения обусловлена тем, что преобразование правовой системы не гарантирует практического применения изменений нормативного характера.

82. В процессе реализации данной Программы ответственные органы власти должны сотрудничать с ЦОПУ и МОПУ, неправительственными и профессиональными организациями, научным и экспертным сообществом, средствами массовой информации и международными партнерами по развитию Республики Молдова.

VI. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ЗАТРАТ

83. Реализация Программы не потребует дополнительных бюджетных расходов. Финансирование деятельности по реализации настоящей Программы будет осуществляться за счет и в пределах финансовых средств, в том числе пожертвований, грантов и т.д., предусмотренных в годовых бюджетах органов публичной власти и учреждений, ответственных за реализацию.

VII. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

84. Реализация Программы позволит добиться следующих результатов:

1) наличие среды добросовестной конкуренции и обеспечение роста ВВП – только в среде добросовестной конкуренции может быть обеспечена состязательность между хозяйствующими субъектами. Наличие среды добросовестной конкуренции позволяет хозяйствующим субъектам свободно проявлять инициативу, развивать производство и вносить вклад в технический прогресс. Среда добросовестной конкуренции влияет на повышение благосостояния потребителей, которые будут получать качественные услуги по тарифам (ценам), установленным в соответствии с законом спроса и предложения. В конечном итоге это означает ожидаемое снижение значения показателя РРТ в 1,52 раза: с 2,48 в настоящее время до 1,55 к 2020 году. Это также обеспечит ускорение годового роста ВВП на душу населения на 0,56 процента. Новые правила в области экономики несомненно окажут благотворное влияние на экономическую деятельность на товарных рынках и создадут предпосылки для прихода новых инвесторов;

2) расширение доступа на рынок малых и средних предприятий за счет уменьшения антиконкурентных барьеров, открытия для конкуренции новых секторов, упрощения процедур администрирования бизнеса;

3) среда добросовестной конкуренции благотворно влияет на повышение благосостояния потребителей, которые будут получать качественные услуги по тарифам (ценам), установленным в соответствии с правилами спроса и предложения;

4) расширение и обеспечение прав предприятий по извлечению выгоды из политики снисхождения за сотрудничество с ведомством по вопросам конкуренции с целью изобличения и выявления наиболее серьезных антиконкурентных нарушений;

5) эффективное использование публичных ресурсов в рамках механизма государственной помощи будет способствовать уменьшению доли государственной помощи в ВВП до 1 процента, что соответствует среднему значению показателя по Европейскому Союзу;

6) выполнение обязательств, предусмотренных международными соглашениями, создаст предпосылки для поддержания взаимовыгодных и устойчивых торговых отношений с различными странами, а также продвижения имиджа Республики Молдова за ее пределами.

85. Программа особенно активно повлияет на экономику в целом на уровне ее фундаментальных процессов принятия решений по развитию рынка, инвестиций, научных исследований и разработок, политике в области государственной помощи, системам публичных закупок, импорту (экспорту), занятости населения, таможенной системе и т.д. С одной стороны, результатом этого непрерывного процесса должно явиться создание новой правовой базы, однако проведение в жизнь новых экономических систем и правил требует времени, в том числе в связи с адаптацией к новой правовой базе. Промежуток с 2017 по 2020 год – минимальный период, необходимый для реализации приоритетных направлений; однако необходимо также учитывать, что проведение реформ – задача, не ограниченная во времени. Опыт государств–членов Европейского Союза показывает, что в них в настоящее время проходит похожий процесс либерализации и открытия для конкуренции различных секторов экономики, продолжающийся в непрерывном режиме.

VIII. ПОКАЗАТЕЛИ ПРОГРЕССА И ЭФФЕКТИВНОСТИ

86. Для оценки степени реализации настоящей Программы и оценки достигнутых результатов устанавливаются следующие основные показатели:

1) значение показателя РРТ;

2) позиция Республики Молдова в международных рейтингах в сфере конкурентоспособности и управления бизнесом на мировом уровне;

3) темпы роста числа вновь зарегистрированных предприятий;

4) количество мониторизируемых предприятий с исключительными правами;

5) функциональная электронная платформа для выявления антиконкурентных соглашений в сфере государственных закупок;

6) количество существующих схем государственной помощи, приведенных в соответствие;

7) количество поставщиков государственной помощи, использующих АИС РГП;

8) количество выпускников программы магистратуры по конкуренции;

9) количество проведенных консультаций и мероприятий по продвижению конкурентной культуры.

IX. ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ И ОЦЕНКИ

87. В контексте реализации Программы будет осуществляться мониторинг выполнения мер и оценка достигнутых результатов.

88. Ответственность за мониторинг и оценку реализации Программы возлагается на Совет по конкуренции. Мероприятия по мониторингу выполнения данной Программы будут осуществляться в непрерывном режиме на протяжении всего периода реализации и будут включать сбор, обработку и анализ данных мониторинга, выявление ошибок или непредвиденных последствий. Мониторинг будет проводиться на основе показателей прогресса и эффективности, которые позволят отслеживать и оценивать в динамике ход решения основной и специфических задач, поставленных Программой.

89. Процедуры отчетности и оценки ориентированы на максимальную отдачу от реализации Программы в соответствии с ожидаемыми результатами, указанными в графе "Показатели прогресса" Плана действий. Деятельность по оценке Программы будет носить систематический характер и будет проводиться в течение всего периода ее реализации.

90. На основании выполненных действий ответственные органы публичной власти должны представлять Совету по конкуренции отчеты о выполнении соответствующей деятельности. На основе систематизированной информации Совет по конкуренции должен разрабатывать и ежегодно представлять на рассмотрение Парламенту информацию о мониторинге деятельности по реализации Программы в предыдущем году.

91. Отчеты о реализации будут обнародоваться на различных мероприятиях (пресс-конференции, круглые столы, тематические конференции) и размещаться на официальной веб-странице Совета по конкуренции и официальных веб-страницах других органов публичной власти.

Приложение к Программе

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по реализации Национальной программы в области конкуренции

и государственной помощи на 2017–2020 годы