Постановление № 39 от 18.03.2010

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Концепции финансирования

судебной системы

N 39  от  18.03.2010

 (в силу 14.05.2010) 

Мониторул Офичиал N 72-74 ст.205 от 14.05.2010

* * *

Парламент принимает настоящее постановление.

Ст.1. – Утвердить Концепцию финансирования судебной системы (прилагается).

Ст.2. – Правительству в трехмесячный срок утвердить План действий по реализации Концепции финансирования судебной системы.

Ст.3. – Правительству и Высшему совету магистратуры:

обеспечить реализацию положений указанной Концепции;

ежегодно до 15 марта представлять Парламенту отчеты о выполнении предусмотренных указанной Концепцией мер в соответствии со своей сферой деятельности.

Приложение

КОНЦЕПЦИЯ

финансирования судебной системы

Предпосылкой повышения эффективности юстиции является ее независимость. Один из решающих факторов обеспечения реформирования и реальной независимости юстиции – финансовое обеспечение ее деятельности. В этом контексте необходимо постоянное совершенствование механизма финансирования судебной системы.

Концепция финансирования судебной системы предусматривает совершенствование существующего механизма финансирования судебной системы Республики Молдова в целях обеспечения независимости и повышения эффективности юстиции в процессе реализации обязательств нашего государства перед Советом Европы и Евросоюзом по внедрению международных стандартов в данной области, сформулированных в Плане действий “Республика Молдова – Европейский Союз”, Предварительном плане Республики Молдова в рамках Программы США “Вызовы Тысячелетия”, Программе деятельности Правительства “Европейская интеграция: Свобода, Демократия, Благосостояние”, Национальной стратегии развития на 2008–2011 годы, Стратегии укрепления судебной системы.

Концепция отражает нынешний механизм финансирования судебной системы в Республике Молдова и определяет его проблемы (раздел I), намечает пути создания адекватного, последовательного и долгосрочного механизма финансирования (раздел II), оценивает ожидаемые результаты предложенных реформ и риски неразрешения выявленных проблем (раздел III).

I. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ФИНАНСИРОВАНИИ

СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ

Анализ сложившегося положения с финансированием судебной системы в Республике Молдова свидетельствует о наличии проблем, связанных с механизмом определения финансирования судебной системы, в том числе обусловленных существующими пробелами в законодательной базе, которая ее регулирует. К ним относятся:

1) недостаточное финансирование судебных инстанций;

2) наличие разнобоя в процедуре разработки и представления на утверждение бюджетов судебных инстанций;

3) отсутствие объективных и прозрачных критериев при разработке бюджетов операционных и капитальных расходов судебных инстанций, основанных на определении потребностей организационного, административного, материально-технического и информационного плана, а также на эффективности деятельности; отсутствие количественных и качественных показателей объема работы;

4) нерациональное управление финансами судебных инстанций.

Часть 1

Недостаточное финансирование судебных инстанций

На протяжении последних лет объем финансовых средств, выделяемых судебной системе, составлял 0,73–0,78 процента объема расходов государственного бюджета.

Постановлением Парламента № 183-XVI от 10 июля 2008 года был утвержден бюджет Высшей судебной палаты, судебных инстанций и Высшего совета магистратуры на 2009 год. Сумма, утвержденная Парламентом для бюджета судебной системы, составила приблизительно 0,77 процента объема бюджетных расходов.

По процентной доле бюджета судебной системы в государственном бюджете Республика Молдова стоит много ниже уровня финансирования юстиции в других государствах-членах Совета Европы, в которых она в целом варьирует от 1 до 2 процентов (в Португалии, Словакии и Литве – около 1 процента, в Румынии, Польше, Словении и Норвегии – 1,5, в Венгрии – приблизительно 2 процента госбюджета).

Недостаточное финансирование деятельности судебных инстанций отрицательно сказывается на эффективном функционировании судебной системы.

Так, в то время как в государствах-членах Европейского Союза уровень оплаты судей превышает среднюю заработную плату по стране в три раза и более, в Республике Молдова зарплата судей выше средней заработной платы по стране лишь в два раза. В результате, несмотря на то, что оплата судей сопоставима с оплатой в государственном секторе, не обеспечивается адекватный уровень оплаты их труда, что является фактором, в значительной мере способствующим коррупции. Кроме того, низкая оплата негативно сказывается на привлекательности этого сектора труда и на возможности привлечения мотивированного и квалифицированного вспомогательного персонала и одновременно является фактором, обусловливающим большую текучесть кадров, что негативно влияет на общий уровень профессиональной подготовки персонала судебных инстанций.

Эффективность деятельности судебных инстанций зависит также от численности вспомогательного персонала судебных инстанций. Во многих случаях увеличение численности работников могло бы стать наиболее эффективным решением проблемы загруженности находящимися в производстве судебных инстанций делами. В судебных инстанциях Республики Молдова на одного судью приходится в среднем по два работника. В типичной судебной инстанции в европейских странах на одного судью приходится 7-12 человек персонала. Недостаток персонала, оказывающего судье помощь в осуществлении полномочий, обусловливает неравномерное распределение объема работы между работниками в различных судебных инстанциях. Так, например, средняя нагрузка работника, участвующего в процессе подготовки и рассмотрения дел, варьирует от 191 дела в Единецком суде до 509 в Чадыр-Лунгском.

В сложившихся условиях финансирования судебной системы увеличение штатов персонала судебных инстанций невозможно.

В контексте этого, рассмотрев факторы, обусловливающие вынесение решений Европейского суда по правам человека в отношении Республики Молдова, в том числе относящиеся к функционированию судебной системы, Парламент Республики Молдова Постановлением № 72-XVI от 28 марта 2008 года счел необходимым принять меры нормативного, организационного и финансового характера для обеспечения надлежащего функционирования судебной системы, возложив их реализацию на Правительство.

В результате анализа функционирования судебной системы в Докладе о выполнении Республикой Молдова обязательств перед Советом Европы, утвержденном Парламентской ассамблеей Совета Европы в 2007 году, Страсбургский форум констатировал, что финансовые средства, выделяемые судебной системе Молдовы, недостаточны для обеспечения эффективной деятельности судебных инстанций.

Исходя из вышеизложенного, необходимо найти пути постепенного улучшения механизма финансирования судебной системы, которые смогут обеспечить эффективную деятельность судебных инстанций.

Часть 2

Дублирование полномочий различных органов при

разработке бюджета судебных инстанций

Конституция Республики Молдова в части (1) статьи 121 предусматривает, что финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.

Основной закон государства, содержащий основополагающие принципы, не указывает прямо орган, уполномоченный разрабатывать и представлять в Парламент проект бюджета судебных инстанций. Так, в статье 123 Конституции, определяющей полномочия Высшего совета магистратуры, не указаны его полномочия в области финансов. Одновременно в части (2) статьи 131 Конституции уточняется, что Правительство ежегодно разрабатывает проект государственного бюджета, который представляется на утверждение Парламенту. Дополнительно часть (4) статьи 131 Конституции предусматривает: “Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством”. В части (6) той же статьи уточняется, что “ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования”.

Статья 22 Закона о судоустройстве № 514-XIII от 6 июля 1995 года устанавливает, что “финансовые средства, необходимые для надлежащего функционирования судебных инстанций, утверждаются Парламентом по предложению Высшего совета магистратуры”. Согласно положениям Закона о Высшем совете магистратуры № 947-XIII от 19 июля 1996 года судебное самоуправление осуществляется Высшим советом магистратуры, который рассматривает, утверждает и представляет проект бюджетов судебных инстанций (пункт c) части (4) статьи 4 указанного закона).

Вместе с тем, исходя из конституционных норм, ответственным за разработку, утверждение и представление в Парламент проекта государственного бюджета, включающего в себя и бюджет юстиции, является Правительство, при этом собственно процедура формирования государственного бюджета регулируется Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 года.

Согласно положениям статьи 23 Закона о судоустройстве № 514-XIII от 6 июля 1995 года Министерство юстиции отвечает за организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение судов и апелляционных палат.

Для обеспечения выполнения соответствующих задач Министерства юстиции Постановлением Правительства № 1202 от 6 ноября 2007 года создан Департамент судебного администрирования – административный орган, подведомственный Министерству юстиции. Полномочия департамента заключаются в распределении лимитов расходов, сборе, проверке и обобщении проектов бюджетов судебных инстанций и представлении их Министерству юстиции и Высшему совету магистратуры для анализа и внесения предложений.

По причине двойственности законодательных положений вопросы о порядке формирования бюджета юстиции стали предметом обсуждения в Парламенте в июле 2008 года. В результате было принято решение, согласно которому проект бюджета юстиции утверждается Высшим советом магистратуры и представляется непосредственно в Парламент.

Однако ради надлежащего соблюдения фундаментальных норм бюджет юстиции будет и впредь согласовываться с исполнительной властью. Учитывая, что подобные согласования являются потенциальным источником разногласий между судебной и исполнительной властью из-за предела сумм, выделяемых судебной системе, следует определить механизм объективного формирования бюджета юстиции.

Часть 3

Наличие разнобоя в процедуре утверждения

бюджета судебных инстанций

Конституция прямо не указывает, каким актом Парламент должен утверждать бюджет судебных инстанций.

В принципе, чтобы быть неотъемлемой частью закона о государственном бюджете, нормативный акт, посредством которого одобряется объем финансовых ресурсов, выделяемых судебным инстанциям, должен иметь такую же юридическую силу.

Утверждение бюджета судебных инстанций постановлением Парламента не входит в перечень областей, по которым Парламент принимает постановления, перечисленных в части (2) статьи 11 Закона о законодательных актах № 780-XV от 27 декабря 2001 года. Более того, согласно положениям части (1) статьи 28 Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 года Парламент рассматривает проект закона о бюджете на год, как правило, в трех чтениях. Так что с точки зрения процедуры принятия утверждение Парламентом бюджета для судебных инстанций посредством постановления является изъявлением воли не большинства избранных депутатов, а лишь большинства присутствующих на заседании и не соответствует специфическим этапам рассмотрения закона о государственном бюджете как законодательного акта, в который он включается.

Следовательно, двойное утверждение Парламентом бюджета судебных инстанций – первоначально постановлением Парламента, а затем в виде неотъемлемой части закона о бюджете на год – неоправданно.

Часть 4

Отсутствие объективных и прозрачных критериев при

разработке бюджетов операционных и капитальных

расходов судебных инстанций

В настоящее время не существует процедур для соотнесения операционных бюджетов судебных инстанций с объемом выполняемой ими работы. Бюджеты судебных инстанций основываются на моделях расходов прошлых периодов без поправки на происшедшие в системе изменения и без соотнесения с рабочей нагрузкой в различных инстанциях.

Состояние зданий многих судебных инстанций свидетельствует о том, что капитальные вложения недостаточны для обеспечения соответствия зданий базовым нормам безопасности и эффективности работы.

В то же время не разработаны стандартные и объективные процедуры выделения бюджетных средств, которые позволяли бы оплачивать работы по капитальному и текущему ремонту с учетом реального состояния здания судебной инстанции.

Кроме того, отсутствие объективных и прозрачных нормативов при разработке бюджетов судебных инстанций не позволяет последним заранее определять, какая сумма финансовых средств им положена и как изменится эта сумма по мере изменений рабочей нагрузки и в процессе подготовки бюджета. Это затрагивает организацию деятельности судебной инстанции, порождая сложности в реализации права человека на информацию и в обеспечении прозрачности.

Отсутствие нормативов обусловливает также несправедливые и неэффективные различия в рабочей нагрузке в расчете на одного судью и на одну единицу вспомогательного персонала в разных судебных инстанциях, что сказывается, в свою очередь, на распределении финансовых средств, делая эти явления взаимозависимыми. Так, могут возникать ситуации, когда в двух инстанциях с примерно одинаковой рабочей нагрузкой имеется разное количество судей, вспомогательного персонала и других выделенных ресурсов.

Судебная система Республики Молдова управляется и финансируется без учета рабочей нагрузки, эффективности деятельности судебных инстанций и каждого судьи в отдельности. Необходимо разработать показатели эффективности, увязанные со стимулами и санкциями, в отношении судебных инстанций в целом и судей в частности.

В большинстве стран общее направление политики, планирования и администрирования средств судебной системы зависит в значительной мере от сбора, анализа и периодической проверки показателей эффективности ее деятельности. Показатели отражают сильные и слабые стороны судебной системы: где может потребоваться больше ресурсов, а где их можно сократить, где новшества успешно повышают эффективность, а где необходима помощь в мобилизации дополнительных усилий. Такому подходу к управлению судебной системой в Республике Молдова мешает ряд трудностей, в том числе:

a) чрезмерные объемы отчетности, составляемой вручную, и недостатки анализа данных;

b) отсутствие достаточных аналитических навыков для разработки политики;

c) отсутствие систематизированного подхода к управлению на основе относительных и убедительных данных.

В настоящее время аналитическая работа Министерства юстиции и Высшего совета магистратуры не носит настолько комплексный характер, чтобы позволить оценивать эффективность деятельности судей, судебных инстанций и судебной системы в целом.

При всем этом планировать, управлять и эффективно разрабатывать бюджеты для судебной системы невозможно без сбора и систематического анализа показателей эффективности. Последние три десятилетия отмечается прогресс в разработке показателей эффективности деятельности судебной системы во многих странах мира – как правило, параллельно с автоматизацией систем управления делами и статистической отчетности.

На основе Предварительного плана Республики Молдова в рамках Программы США “Вызовы Тысячелетия” судебная система Молдовы участвует в амбициозном проекте автоматизации некоторых административных функций в судебных инстанциях и внедрении новых информационно-коммуникационных систем. Как часть Программы действий по реализации Предварительного плана Республики Молдова в рамках Программы США “Вызовы Тысячелетия”, Постановлением Правительства № 776 от 3 июля 2007 года утверждена Концепция судебно-информационной системы на 2007–2008 годы. В этом контексте подлежит развитию потенциал Министерства юстиции и Высшего совета магистратуры по управлению судебно-информационной системой.

Применение информационных технологий в судебной системе, включающее установку компьютеров во всех судебных инстанциях и внедрение судебно-информационной системы, позволит в будущем автоматизировать ведение реестров, отчетность и обработку данных.

Таким образом, в настоящее время судебная система целиком зависит от механизма распределения финансовых средств между судебными инстанциями, который нуждается в совершенствовании на основе применения объективных и прозрачных критериев, основанных на определении потребностей организационного, административного, материально-технического и информационного плана, а также на эффективности деятельности.

Часть 5

Нерациональное управление финансами судебных инстанций

По результатам проверок, проводившихся в 35 судебных инстанциях, Счетная палата Республики Молдова в Постановлении № 19 от 29 апреля 2008 года по синтезу заключений аудита соответствия в судебных инстанциях за период 2006–2007 годов отметила нарушения, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета, управлением государственным имуществом, законностью расходов, взиманием государственной пошлины, а также порядком ведения учета и отчетности по соответствующим данным. Среди причин этих недостатков Счетная палата указывает: неудовлетворительный уровень квалификации и опыта лиц, ответственных за финансово-хозяйственную деятельность, нечеткое разграничение обязанностей каждого вовлеченного в процесс использования общественных денег, отсутствие в действующих нормативных актах ясных и исчерпывающих положений по учету доходов, получаемых от взимания государственной пошлины, и не в последнюю очередь – несоблюдение установленных законодательством норм бюджетно-финансовой дисциплины.

Устранение выявленных недостатков является обязательным условием совершенствования управленческого потенциала судебных инстанций. Соответственно любое увеличение финансирования должно увязываться с проведением реформ, призванных сделать бюджетный процесс более объективным, повысить ответственность и обеспечить адекватную подготовку персонала судебных инстанций в области управления финансами, финансовой отчетности, внутреннего аудита и государственных закупок.

С учетом того, что бюджет является важнейшим инструментом стимулирования реформ и функционирования судебной системы, отсутствие стимулов и санкций в бюджетном процессе сдерживает процесс осуществления изменений в управлении, которые повысили бы эффективность и способствовали бы достижению целей стратегии судебной реформы.

II. СОЗДАНИЕ АДЕКВАТНОГО, ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОГО И

ДОЛГОСРОЧНОГО МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ

СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ

Решение изложенных в предыдущем разделе проблем требует комплексного подхода, включающего создание последовательной и корректной с конституционной точки зрения внутренней законодательной базы в области планирования и распределения бюджетных средств, управления судебной системой, менеджмента эффективности и адекватного управления судебными инстанциями.

Для достижения поставленной цели необходимы следующие меры:

1) увеличение финансирования судебной системы;

2) совершенствование нормативной базы по процедуре разработки и управления бюджетом судебной системы;

3) выявление объективных критериев для определения бюджетов операционных и капитальных расходов судебных инстанций;

4) эффективное внедрение судебно-информационной системы;

5) разработка показателей эффективности и использование систем статистической отчетности; введение стимулов и санкций на основе показателей эффективности;

6) укрепление потенциала судебных инстанций и Министерства юстиции по управлению финансами, внутреннему аудиту и государственным закупкам.

Часть 1

Увеличение финансирования судебной системы

Цель: оценка необходимых источников финансирования судебной системы и выявление альтернативных источников увеличения финансовых средств, предназначенных для судебной системы

Общий бюджет судебной системы должен покрывать ее потребности. Акцент делается на реальной оценке источников финансирования. Соответствующий уровень финансирования деятельности судебных инстанций и работ по капитальному ремонту будет рассчитываться на основе объективных критериев согласно части 3 раздела II настоящей Концепции.

Практической основой в разработке и исполнении бюджетов судебных инстанций являются способности и возможности персонала, участвующего в этом трудном, но жизненно важном для судебной системы процессе.

Законодательство допускает взимание пошлин за повторную выдачу копий (дубликатов) решения, приговора, определения, постановления судебной инстанции, а также копий других документов из дела, выдаваемых судебной инстанцией по просьбе сторон и иных участвующих в процессе лиц, в строго установленном размере (подпункт m) пункта 1) статьи 3 Закона о государственной пошлине № 1216-XII от 3 декабря 1992 года).

Лица, не являющиеся сторонами судебного процесса, вправе получать информацию на основании конституционного права, закрепленного в статье 34 Конституции и в Законе о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года. Судебная власть в качестве поставщика информации может взимать плату, не превышающую величины расходов на изготовление копий, их отправку просителю и/или на перевод информации, документа по просьбе просителя (пункт a) части (2) статьи 5 и статья 20 Закона о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года).

С учетом того обстоятельства, что расходы судебных инстанций по оказанию услуг неодинаковы в силу различных факторов, как технических (закупка копировального оборудования, его обслуживание, потребление электроэнергии, используемые материалы, качество воспроизводимого продукта и т.д.), так и кадровых (совмещение с иными обязанностями или специализация персонала), а также в зависимости от частоты оказания запрашиваемой услуги, для обеспечения финансового потенциала судебных инстанций по удовлетворению этих запросов необходимо установить порядок расчета затрат на выдачу копий, а также определить показатели. Показатели облегчат планирование таких расходов в бюджете судебных инстанций.

Тенденция модернизации судебных процессов и точного воспроизведения процессуальных методов и средств защиты, используемых участниками процесса, путем аудио- и/или видеозаписи или с использованием иного метода записи судебного процесса также требует людских и финансовых ресурсов.

Право участников процесса на получение копии записи судебного заседания требует покрытия расходов судебной инстанции на изготовление копии. Необходима оценка расходов и на оказание таких услуг.

В то же время судьи в Республике Молдова пользуются определенными льготами (возможность выхода на пенсию в возрасте 50 лет, пенсия в размере 75 процентов зарплаты судьи, возможность продолжать работать по достижении пенсионного возраста с получением одновременно пенсии и заработной платы до достижения 65 лет, предоставление льготных кредитов и т.д.), что может служить поводом к размышлению для выявления альтернативных путей увеличения финансовых средств, предназначенных для судебной системы, в частности оплаты труда.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) укрепление потенциала планирования бюджета в рамках судебной системы путем:

a) разработки объективных и прозрачных нормативов для определения операционных бюджетов (на основе взвешенного анализа рабочей нагрузки) и бюджетов капитальных расходов (на основе объективной оценки состояния зданий);

b) разработки и внедрения показателей эффективности;

2) выявление альтернативных источников увеличения финансовых средств, предназначенных для судебной системы, путем:

a) установления единых критериев для взимания сборов за отдельные услуги, разработки и утверждения методологии расчета расходов судебных инстанций на выдачу копий процессуальных актов;

b) утверждения Правительством размера платы за выдачу копий записи судебных заседаний;

c) изучения влияния на бюджет судебных инстанций предоставляемых судьям льгот.

Часть 2

Совершенствование нормативной базы по процедуре

разработки и управления бюджетом судебной системы

Цель: четкое и исчерпывающее определение полномочий органов, ответственных за разработку бюджета судебной системы и управление им

Во избежание возможных неопределенностей и противоречий, проистекающих из порядка регулирования полномочий Министерства юстиции и Высшего совета магистратуры в области определения бюджетной политики, разработки бюджетов, управления судебной системой, указанных в части 2 раздела I настоящей Концепции, представляется необходимым дать в нормативных актах четкое и исчерпывающее определение полномочий каждого из этих органов.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) изучение целесообразности внесения изменений в законодательство с целью четкого и исчерпывающего определения полномочий Министерства юстиции и Высшего совета магистратуры;

2) разработка при необходимости проекта нормативного акта о внесении изменений в действующее законодательство.

Часть 3

Выявление объективных критериев для определения бюджетов

операционных и капитальных расходов для судебных инстанций

Цель: построение операционных бюджетов судебных инстанций на основе нормативов, прозрачно отражающих объем работы и позволяющих прогнозировать его, и бюджетов капитальных расходов на основе нормативов, отражающих площадь зданий и их состояние

Операционный бюджет представляет собой все расходы, связанные с текущей работой судебных инстанций, включая текущее обслуживание зданий.

Для обеспечения справедливого и эффективного распределения ресурсов (судей, вспомогательного персонала и операционных средств) операционные бюджеты судебных инстанций должны отражать объем работы, а не опираться на исторический прецедент. Простое сравнение общего количества дел, находящихся в производстве в различных судебных инстанциях, не является верным способом определения их бюджетов, поскольку должно приниматься в расчет то, что на рассмотрение дел разного рода требуется разное количество часов работы со стороны судей и вспомогательного персонала судебной инстанции.

В международной практике существует тенденция создания системы оценки находящихся на рассмотрении дел по сложности. Согласно этой системе делам, которые разрешаются более просто, присваивается более низкий коэффициент, чем делам, разрешение которых требует, как правило, больших усилий. Определение коэффициентов сложности является комплексной статистической задачей, однако, будучи раз установленными, они применяются к отчетным данным по количеству дел разного рода, возбужденных и разрешенных в каждой судебной инстанции, во-первых, для определения надлежащей численности судей и вспомогательного персонала в каждой инстанции и, во-вторых, для расчета операционного бюджета. Одновременно с распределением судей по судебным инстанциям согласно данному методу будет применяться состоящий из шести этапов процесс определения операционных бюджетов судебных инстанций:

Этап 1. Определение количества судей и численности вспомогательного персонала в каждой судебной инстанции.

Этап 2. Расчет средней заработной платы для судей и вспомогательного персонала в каждой судебной инстанции.

Этап 3. Умножение количества судей и численности вспомогательного персонала судебных инстанций на среднюю заработную плату, рассчитанную на этапе 2, для определения фонда оплаты труда в операционном бюджете для каждой судебной инстанции.

Этап 4. Установление нормативов для прочих компонентов бюджета (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных услуг и т.д.), связанных либо с рабочей нагрузкой, либо с количеством судей, и расчет расходов, не относящихся к оплате труда, для каждой судебной инстанции.

Этап 5. Суммирование расходов по оплате труда, рассчитанных на этапе 3, с расходами, не относящимися к оплате труда, рассчитанными на этапе 4, для определения общего бюджета для каждой судебной инстанции.

Этап 6. Сложение сумм, полученных на этапе 5, по всем судебным инстанциям.

Бюджет капитальных расходов представляет собой средства, выделяемые из государственного бюджета на капитальные вложения и прочие инвестиционные расходы, включаемые в проект бюджета на основе сметы расходов.

Метод выделения судебным инстанциям средств на капитальный ремонт сводится к формуле, подразделяющей здания судебных инстанций на несколько категорий по нуждаемости их в ремонте в зависимости от возраста здания и периода времени после последнего капитального ремонта. С помощью этой формулы можно рассчитать среднее значение стоимости капитального ремонта для каждой категории. Так, здание постройки до 1980 года, где капитальный ремонт проводился более 12 лет назад, можно отнести к категории A. Здание такого же возраста, в котором ремонт проводился от 9 до 12 лет назад, можно включить в категорию B. Здание такого же возраста, в котором ремонт проводился от 6 до 9 лет назад, можно отнести к категории C. Здание такого же возраста, в котором ремонт проводился от 3 до 6 лет назад, можно отнести к категории D. Здание 1981–2000 годов постройки, в котором ремонтные работы проводились более 12 лет назад, можно отнести к категории B. Здание такого же возраста, в котором ремонт проводился от 3 до 6 лет назад, включается в категорию E.

Таким образом можно определить общее количество зданий по категориям согласно приведенной ниже таблице, а средства на капитальный ремонт рассчитываются на квадратный метр.

Естественно, такая система не является абсолютно справедливой. В рамках одной и той же категории потребность в ремонте варьирует от здания к зданию. Однако так была бы создана более простая и прозрачная система выделения средств. С этой целью необходимы исследования для определения факторов, влияющих на включение здания в конкретную категорию. Оценка должна производиться на базе единых образцов зданий с определением неотложных ремонтных работ и их стоимости из расчета на квадратный метр.

Информация вводится в базу данных, которая ежегодно обновляется. Таким образом, судебная инстанция, получившая финансирование на капитальный ремонт, переводится из более приоритетной категории в менее приоритетную.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) разработка инструкций о системе оценки дел по сложности;

2) определение нормативов для распределения судей по судебным инстанциям на основе анализа взвешенной рабочей нагрузки;

3) установление нормативного коэффициента по вспомогательному персоналу, применяемого при расчете бюджетов для всех судебных инстанций и поэтапно увеличиваемого;

4) создание базы данных по зданиям судебных инстанций, содержащей информацию об их площади, годе постройки, объективную оценку текущего состояния, а также данные об ассигнованиях на капитальный ремонт, полученных за последние пять лет;

5) определение критериев для выделения средств на текущее содержание и ремонт зданий судебных инстанций.

Часть 4

Управление судебно-информационной системой

Цель: укрепление потенциала Министерства юстиции и судебных инстанций по управлению судебно-информационной системой

Поскольку на Министерство юстиции согласно закону возложено организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение судебных инстанций, управление судебно-информационной системой будет осуществляться им же.

Эксплуатация судебно-информационной системы предполагает осуществление комплексных мер, в том числе:

a) обслуживание информационного оборудования и локальных внутренних сетей судебных инстанций;

b) разработку технических спецификаций на закупку оборудования, необходимого для функционирования судебно-информационной системы;

c) обновление и оптимизацию компьютеризированной системы распределения дел в судебных инстанциях для отражения изменений в административных процедурах;

d) содержание и обновление веб-страниц судебных структур;

е) обеспечение безопасности информационно-коммуникационных систем.

Содержание и совершенствование компьютеризированной системы распределения дел может осуществляться программистами и аналитиками, работающими в Кишинэу, поскольку с учетом потенциальных рисков нарушения целостности данных недопустимо, чтобы каждая судебная инстанция самостоятельно вносила изменения в эту систему.

Однако, принимая во внимание масштабность реформы по внедрению судебно-информационной системы, необходимо будет, хотя бы на начальной стадии, решать и возникающие у пользователей рутинные вопросы, связанные с компьютерами, серверами, локальными сетями. Исходя из того, что по всей территории Республики Молдова осуществляют деятельность 55 судебных инстанций, очень важно, чтобы орган, ответственный за администрирование системы, располагал компетентным техническим персоналом в каждом суде, или как минимум во всех городах, где есть судебные инстанции.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) определение подразделения, которое по согласованию с Министерством юстиции обеспечит реализацию необходимых мер для управления судебно-информационной системой;

2) обучение в Национальном институте юстиции судебного персонала пользованию оборудованием, необходимым для функционирования судебно-информационной системы, поддержания веб-страницы и применения разработанных для судебных инстанций программ, включая обеспечение постоянного обновления и изменения учебных материалов, учебных курсов и полномочий по тестированию персонала.

Часть 5

Разработка показателей эффективности и использование

систем статистической отчетности

Цель: установление процедур сбора, анализа, мониторинга и применения показателей эффективности

Министерство юстиции публикует подробные статистические данные по судебному сектору в расшифровке по категориям дел (о правонарушениях, гражданские и уголовные) с указанием количества дел – возбужденных, находящихся в производстве, рассмотренных и разрешенных – и примененных санкций. Эти данные необходимы для оценки криминогенной обстановки в Республике Молдова, для организации и мониторинга деятельности правоохранительных органов, исполнения законов и управления пенитенциарной системой. В этом смысле констатируется, что нет необходимости вносить изменения в Закон об официальной статистике № 412-XV от 9 декабря 2004 года, поскольку существующие требования по отчетности и хранению данных соответствуют текущим потребностям.

Анализ этих статистических данных необходим для разработки политики в сфере управления судебной системой Республики Молдова, для эффективного распределения судей по судебным инстанциям, разработки бюджетов операционных и капитальных расходов для судебных инстанций, оценки эффективности деятельности судебных инстанций и отдельно судей.

Судебные системы других государств используют показатели эффективности при осуществлении своих управленческих функций. Показатели эффективности демонстрируют в числовом выражении лицам, принимающим решения, и администраторам системы, соответствуют ли судьи и судебная система в целом поставленным задачам. Международная практика выделяет четыре основные задачи сбора данных судебной статистики:

a) эффективное стратегическое планирование долгосрочного развития судебной системы;

b) эффективное управление судебными инстанциями;

c) составление сбалансированных годовых и полугодовых бюджетов;

d) прозрачность и ответственность при предоставлении заинтересованным сторонам в рамках судебной системы и широкой общественности точной и актуальной информации.

Ниже в таблице представлены показатели эффективности, применяемые в судебных системах, в которых автоматизирован сбор и анализ статистических данных.

Эффективность деятельности будет оцениваться в каждой инстанции для каждого судьи и работника судебных инстанций. Это представляет собой новую задачу для лиц, принимающих решения, и позволяет оценивать работников на основании их персональных, групповых (командных) или организационных достижений, устанавливать системы вознаграждений и льгот, оценивать перспективы личностного роста и развития в соотношении с потребностью в судебных услугах, судебным процессом и результатами процесса, а также дает возможность качественного анализа отношения граждан.

Улучшения системы управления эффективностью деятельности можно добиться посредством анализа статистики судебного сектора и разработки простой системы оценки эффективности для всей судебной системы.

Система управления эффективностью деятельности, включающая оценку эффективности деятельности персонала, становится одной из чувствительных точек кадровой работы в судебной инстанции. Система управления эффективностью деятельности направлена на укрепление эффективности системы на институциональном уровне, в том числе посредством сбора информации для объективной и последовательной оценки.

Управление эффективностью деятельности включает весь комплекс отношений судебной инстанции со своими работниками. Это система, которая начинается с момента, когда деятельность определена, а ожидания и результаты сообщены, и заканчивается с уходом из судебной инстанции как работников, так и граждан. Внедрение описанной системы может существенно улучшить результаты деятельности судебной инстанции.

Оценка эффективности деятельности судебной инстанции и каждого судьи в отдельности может основываться на информации (данных) о количестве дел, поступивших в инстанцию, соблюдении процедур судебного процесса, расходах на одно дело, количестве дел, оставшихся неразрешенными, разрешении дел в срок, средней продолжительности разрешения, уменьшении числа дел, находящихся на рассмотрении, количестве отложенных заседаний, мотивах переноса слушаний, организации процедур, объеме работы судьи, количестве аннулированных решений, причинах аннулирования, соблюдении единообразной практики, использовании юриспруденции Европейского суда по правам человека, отношении населения к порядку рассмотрения дел, соблюдении деонтологических норм и т.д.

Одновременно система оценки управления эффективностью деятельности юстиции должна обеспечивать баланс ценностей судебной независимости и ответственности.

Чтобы быть эффективной, оценка эффективности деятельности судебной системы должна отвечать следующим требованиям: иметь четкие задачи, использовать работающие методы оценки, исключать субъективизм, обеспечить восприятие системы оценки как судьями, так и вспомогательным персоналом, обеспечивать вовлеченность руководства в процесс оценки.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) принятие Министерством юстиции пакета показателей эффективности и издание инструкции по их расчету, обнародованию и использованию;

2) разработка и утверждение образцов квартальной и годовой статистической отчетности с использованием показателей эффективности для дополнения уже подготовленных и представленных данных по делам. Образцы должны включать таблицы для заполнения и порядок, в котором в них представляются показатели эффективности;

3) подготовка пособия для председателей судебных инстанций и иных лиц, принимающих решения, по использованию статистических данных для планирования и разработки бюджетов и управления ими;

4) определение процедуры применения стимулов и санкций на основе показателей эффективности деятельности судебных инстанций со стимулированием инстанций, достижения которых превышают установленные стандарты, и с применением санкций к тем, которые не дотягивают до соответствующих стандартов. Определенные стимулы и санкции, связанные с эффективностью деятельности, должны включаться в процедуры разработки бюджетов.

Часть 6

Укрепление потенциала структур, ответственных за управление

финансами, внутренний аудит и государственные закупки

Цель: создание условий для эффективного управления процессом планирования бюджета судебной системы и управления им с обеспечением объективности, прозрачности и на основе эффективности деятельности

В эффективном функционировании судебной системы существенную роль играет надлежащее управление бюджетами судебных инстанций, зависящее от профессиональной подготовленности ответственных лиц и отражающееся в результатах внутреннего аудита. Для независимой проверки финансовой отчетности и иной относящейся к ней информации, в целях надзора за соблюдением требований, установленных для такой отчетности, необходимо принять определенные меры по подбору квалифицированного персонала, а также по его постоянному обучению.

В настоящее время не обеспечивается обучение с целью формирования навыков, необходимых для мониторинга, финансирования и администрирования на основе эффективности деятельности, требующихся для внедрения новых систем администрирования, статистической отчетности и реализации стратегии внедрения информационных технологий.

В этих целях требуется обучить лиц, принимающих решения, пользованию статистическими данными в процессе принятия решений и руководства. Это должно включать такие аспекты, как постановка задач по эффективности деятельности и мониторинг успехов в реализации соответствующих задач.

Меры, необходимые для достижения цели:

1) обучение в Национальном институте юстиции персонала судебных инстанций и Департамента судебного администрирования, в частности:

а) председателей судебных инстанций и работников, отвечающих за финансовый менеджмент, финансовую отчетность, внутренний аудит и государственные закупки;

b) персонала аудиторского подразделения – по планированию и управлению бюджетом судебных инстанций и персонала Департамента судебного администрирования – по аудиторским процедурам с целью укрепления потенциала судебных инстанций и Министерства юстиции в осуществлении мониторинга управления финансами и в устранении выявленных недостатков;

c) персонала судебных инстанций – по статистической отчетности;

d) персонала судебных инстанций и Департамента судебного администрирования – относительно порядка использования статистических данных в управлении судебной системой, включая их использование при составлении бюджета, планировании распределения людских ресурсов в судебной системе и мониторинге эффективности деятельности судебных инстанций;

2) создание в составе Департамента судебного администрирования подразделения внутреннего аудита, осуществляющего мониторинг финансовой отчетности судебных инстанций;

3) разработка инструкций по реализации Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13 апреля 2007 года.

III. АНАЛИЗ ПОСЛЕДСТВИЙ

Часть 1

Ожидаемые результаты

Изменения, предусмотренные настоящей Концепцией, адаптируют национальную нормативно-правовую базу и практику Республики Молдова в сфере финансирования судебной системы к международным финансовым стандартам и явятся важным шагом в обеспечении независимости, в том числе финансовой, юстиции в Республике Молдова. В то же время их реализация послужит для европейских партнеров убедительным свидетельством наличия политической воли к выполнению обязательств Республики Молдова по укреплению потенциала судебной системы.

Выполнение положений Концепции будет способствовать также реализации задач, поставленных в Стратегии укрепления судебной системы, следующим образом:

1) гарантирование независимости судебной системы – путем:

a) введения объективных и прозрачных критериев при разработке бюджета судебной системы;

b) укрепления потенциала Высшего совета магистратуры и Министерства юстиции по определению бюджета судебных инстанций и осуществлению мониторинга их деятельности;

2) обеспечение прозрачности акта правосудия – путем:

a) обнародования показателей эффективности по всем судебным инстанциям в виде отчетов, доступных широкой общественности;

b) повышения качества финансовой отчетности и укрепления процедур внутреннего аудита;

c) приобретения товаров и услуг для судебной системы в соответствии с действующей нормативной базой;

3) улучшение качества акта правосудия – путем:

a) установления показателей эффективности, соотнесенных с продолжительностью рассмотрения судебных дел, что послужит их более быстрому разрешению;

b) материально-технического обеспечения судебных инстанций;

c) эффективного внедрения информационных технологий;

d) стратегического планирования деятельности судебных инстанций;

4) повышение эффективности и ответственности судебной системы – путем:

a) установления показателей эффективности и введения финансовых стимулов для судебных инстанций, достигших или превысивших эти показатели;

b) укрепления потенциала судебных инстанций по управлению финансами и проведению внутреннего аудита;

5) эффективное управление судебными инстанциями – путем:

a) установления показателей эффективности и повышения ответственности судебных инстанций и судей, которые их не достигают;

b) распределения персонала и выделения бюджетных средств на основе объективных нормативов;

c) улучшения состояния зданий судебных инстанций за счет бюджетов капитальных расходов;

6) предупреждение и борьба с коррупцией в судебной системе – путем:

a) предоставления в распоряжение общественности информации о деятельности судебных инстанций;

b) обеспечения правильного применения судебными инстанциями Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13 апреля 2007 года.

Часть 2

Риски невыполнения положений настоящей Концепции

Невыполнение положений настоящей Концепции негативно отразится на последствиях реформ судебной системы, проведенных с целью повышения уровня ее функциональности и обеспечения тем самым независимости, беспристрастности, эффективности и торжества юстиции, а также доверия к ней. Это приведет к следующим последствиям:

a) недостаточный управленческий потенциал;

b) недостаточная оплата труда;

c) большая текучесть кадров;

d) недостаточно квалифицированный персонал;

e) низкое качество услуг;

f) отсутствие у населения веры в правосудие;

g) недостаточное материально-техническое обеспечение;

h) обработка информации вручную;

i) неадекватное планирование потребностей;

j) устаревшие информационные технологии;

k) неэффективная кадровая политика;

l) коррупция в судебной системе.