Закон № 398 от 02.12.2004

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

З А К О Н

об утверждении Стратегии экономического роста и снижения

уровня бедности (2004 – 2006 годы)

N 398-XV от 02.12.2004

 (в силу 14.01.2005) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 5-12 ст.44 от 14.01.2005 г.

* * *

Парламент принимает настоящий органический закон.

Ст.1. – Утвердить Стратегию экономического роста и снижения уровня бедности (2004–2006 годы) (прилагается).

Ст.2. – Предоставить Правительству право вносить в приложения (1–7) к Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004–2006 годы) (главы I–IX) изменения и дополнения, не противоречащие ее содержанию.

Ст.3. – Правительству:

в месячный срок со дня вступления в силу настоящего закона привести программы экономического и социального развития и планы действий в соответствие с целями, приоритетами и задачами, обозначенными в Стратегии;

ежегодно представлять Парламенту доклад о ходе реализации Стратегии.

СТРАТЕГИЯ

экономического роста и снижения уровня бедности

(2004–2006 годы)

I. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Необходимость СЭРСУБ

1. Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности представляет собой общеполитическую основу обеспечения устойчивого развития Республики Молдова в среднесрочном периоде. Данный документ будет служить базой для разработки и внедрения новых стратегий технической помощи международных финансовых организаций и стран-доноров, а также для разработки годовых бюджетов страны в 2005–2006 гг.

2. Необходимость стратегической проработки вопросов обеспечения экономического роста и снижения уровня бедности продиктована опытом десятилетнего периода, предшествовавшего оживлению экономики начиная с 2000 г. В течение указанного периода ВВП сократился примерно в три раза, реальные доходы населения уменьшились на 72%, покупательная способность средней пенсии снизилась на 75%.

3. Несмотря на то, что в Республике Молдова были проведены кардинальные преобразования, направленные на формирование основных институтов рыночной экономики, а также несмотря на воплощение демократических ценностей и процессов практически во всех сферах жизнедеятельности, молдавскому обществу не удалось достичь стратегических целей, сформулированных еще в 1990 г., когда задачи формирования рыночной экономики были объявлены приоритетами государственной политики. Эти задачи предусматривали в первую очередь повышение уровня жизни населения.

4. В 2001–2003 гг. было зарегистрировано существенное улучшение экономических и социальных показателей. Несмотря на то, что за указанный период ВВП в реальном выражении вырос на 21,6%, среднемесячная заработная плата – на 70,1%, а среднемесячная пенсия – на 93,0%, бедность остается важнейшей проблемой.

5. В 2002 г. более 40% населения находилось за чертой абсолютной бедности. Бедность породила множество проблем, в том числе массовую миграцию, охватившую около 35–40% экономически активного населения. Хотя за последние три года произошло определенное улучшение ситуации, Республика Молдова продолжает оставаться на предпоследнем месте среди бывших советских республик и на последнем месте среди стран Центральной и Юго-Восточной Европы по уровню производства ВВП на душу населения (542 доллара США в 2003 г.).

6. Данная ситуация сложилась в основном под воздействием следующих факторов: (i) отсутствие у молдавского политического класса 90-х гг. четкого и полного представления о долговременных перспективах развития страны в целом и ее экономики в частности; (ii) неэффективность экономической и социальной политики и инструментов ее реализации; (iii) серьезное отставание темпов внедрения механизмов социальной защиты от темпов экономических преобразований, в том числе институциональных; (iv) растущие различия между экономическими приоритетами руководства страны 90-х гг. и социальными приоритетами большинства населения.

7. Негативные явления в развитии страны вызывают необходимость серьезных изменений в социальной и экономической политике, деловой среде, публичном управлении всех уровней и деятельности по обеспечению занятости населения. Назрела потребность замены некоторых элементов нынешних институциональных структур новыми институтами, способными обеспечить устойчивое и сбалансированное социально-экономическое развитие. Необходимость выхода из сложившейся ситуации побудила руководство страны сформировать стратегический, системный и основанный на участии подход к решению вопросов социально-экономического развития страны и предложить его всему обществу для обсуждения.

8. Необходимость разработки Стратегии исходит также из потребности консолидации общества вокруг четких целей, воспринимаемых всем обществом и непосредственно заинтересованными в их реализации слоями населения: малообеспеченными лицами, предпринимателями, представителями публичного управления. Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности станет основой для такой консолидации в среднесрочной перспективе. Поддержка всего общества является главным фактором успешной разработки и внедрения СЭРСУБ. Успех невозможен без обеспечения массового, активного и осознанного участия самых широких слоев населения в разработке Стратегии.

9. СЭРСУБ способна служить эффективным инструментом непрерывного стратегического планирования, определяющим приоритетные стратегические цели и действия по их достижению. Стратегия является инструментом эффективного и транспарентного распределения имеющихся ресурсов, а также согласования среднесрочных и долгосрочных целей. Ежегодно Стратегия будет обновляться, чтобы наиболее полно соответствовать меняющимся реальностям.

10. СЭРСУБ представляет собой также инструмент координации секторальных стратегий с ориентацией на достижение высших целей СЭРСУБ.

11. СЭРСУБ дает общее представление о потребностях страны в международной технической помощи и ресурсах извне. Это позволит эффективно распределять предоставленные международными финансовыми организациями и донорами средства для решения наиболее важных социально-экономических и экологических проблем.

12. Первым шагом на пути разработки СЭРСУБ стало утверждение Правительством 29 декабря 2000 г. Предварительной стратегии снижения уровня бедности. Обновленная версия указанного документа была утверждена Постановлением Правительства № 524 от 24 апреля 2002 года. В соответствии с этим постановлением министерства разработали предварительные секторальные стратегии, главные положения которых были включены в настоящую версию СЭРСУБ.

1.2. Принципы разработки и внедрения СЭРСУБ

13. Правительство Республики Молдова считает, что: (i) снижение уровня бедности является максимально ответственным обязательством, взятым им на себя; (ii) устойчивый экономический рост служит основополагающей предпосылкой снижения уровня бедности.

14. Учитывая ярко выраженную социальную ориентацию экономической политики Правительства, СЭРСУБ направлена на повышение качества жизни населения, улучшение социальной защиты самых бедных категорий граждан, в том числе посредством развития системы социальных гарантий, создания новых рабочих мест, особенно для бедных, обеспечения доступа к качественным медицинским услугам, а также на формирование качественно нового человеческого потенциала путем развития образования и науки.

15. Реализация данных целей станет возможной только при условии сохранения достигнутых в последние три года высоких темпов экономического роста, что потребует включения в финансовые и людские структуры и потоки на региональном, европейском и международном уровнях. При этом необходимо создать последовательную и стабильную законодательную базу, соответствующую европейским принципам и стандартам и направленную на формирование максимально благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.

16. Разработка СЭРСУБ обусловлена и глобальной целью сокращения бедности, выдвинутой в “Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций: Человеческое развитие – особо значимая цель”, подписанной Республикой Молдова в Нью-Йорке в 2000 г. наряду со 146 странами. Подписывая этот документ, страна выразила свою приверженность основным ценностям человечества: свободе, равенству, солидарности, терпимости, укреплению мира, соблюдению прав человека, обеспечению устойчивого развития.

17. Исходя из задач, обусловливающих необходимость наличия СЭРСУБ, а также из места и роли таковой в обеспечении развития Республики Молдова, в основу разработки данного документа были положены следующие общие принципы:

i) последовательное отражение в целях и мероприятиях, предусмотренных СЭРСУБ, цельного и всеобъемлющего подхода к: (а) экономическим и социальным проблемам, с которыми сталкивается страна в целом и в особенности социально уязвимые слои населения; (b) способам использования имеющихся средств для решения существующих проблем;

ii) соотнесение всех усилий по реализации СЭРСУБ с главными устремлениями народа Молдовы на последующие 15 лет в плане гармонизации среднесрочных и долгосрочных целей;

iii) сосредоточение действий по реализации СЭРСУБ на достижении в последующие три года ощутимых результатов в сфере роста благосостояния населения;

iv) выделение приоритетных целей и действий для получения максимального эффекта при использовании имеющихся средств, таким образом, чтобы: (а) обеспечить ощутимые благоприятные результаты для самых широких слоев нуждающихся; (b) соответствующие результаты проявились в период реализации СЭРСУБ;

v) отражение в предусмотренных СЭРСУБ целях, мерах и действиях по ее реализации устремлений, социальных интересов и реальных возможностей участников и ключевых заинтересованных сторон: нуждающихся лиц, предпринимателей и органов публичного управления всех уровней – и обеспечение наиболее полного вовлечения всех этих групп в разработку, мониторинг и оценку процесса внедрения СЭРСУБ.

18. Применение указанных принципов будет содействовать вовлечению общества в процесс реализации СЭРСУБ. Одновременно это потребует: (i) повышения эффективности управления, в том числе взятия на себя Правительством ответственности за внедрение СЭРСУБ; (ii) последовательной реализации отношений с партнерами, заинтересованными в развитии страны; (iii) стимулирования широкого и активного участия гражданского общества в разработке и внедрении СЭРСУБ.

19. Правительство будет придерживаться стратегического курса, связанного с участием в процессах глобализации. С точки зрения перспективы присоединения к Европейскому Союзу в Стратегии определены действия и меры по внедрению копенгагенских критериев, включающих развитие эффективной рыночной экономики, способность выдерживать конкуренцию и соответствовать требованиям рыночной экономики, обеспечивать соблюдение действующего законодательства и выполнять в будущем обязательства члена ЕС.

20. В целях обеспечения конкурентоспособности национальной экономики на мировом рынке предусматривается эффективное освоение Республикой Молдова положительных аспектов глобализации, преимуществ и возможностей, которые дает присоединение к Всемирной торговой организации и Пакту стабильности для стран Юго-Восточной Европы.

21. Для Республики Молдова жизненно необходимым является создание путем глобального реформирования современной, ответственной, предсказуемой, транспарентной и некоррупционной системы публичного управления. Более высокий уровень и более эффективное функционирование публичного сектора в партнерстве с гражданским обществом являются главными предпосылками обеспечения устойчивого экономического роста и снижения уровня бедности.

22. Реализация положений настоящей Стратегии требует объединения усилий органов публичного управления, гражданского общества, представителей предпринимательских кругов, международных партнеров для достижения общей цели – роста благосостояния населения страны.

II. ПРОЦЕСС УЧАСТИЯ

2.1. Принципы и цели процесса участия

23. СЭРСУБ является итогом широкого и целенаправленного процесса участия, основанного на привлечении всех сторон, заинтересованных в достижении ее целей. В процесс участия были вовлечены: (i) представители гражданского общества; (ii) бедные; (iii) представители деловых кругов; (iv) центральные и местные органы публичного управления; (v) международные доноры.

24. Подобное широкое участие имеет следующие преимущества:

i) более глубокое понимание изменчивой природы бедности и ее распространения;

ii) улучшение взаимодействия между Правительством и обществом в целом;

iii) более реалистичный диалог при определении приоритетов публичных действий;

iv) более эффективное выделение и использование ресурсов;

v) восприятие обществом СЭРСУБ как необходимого условия повышения благосостояния населения.

25. В целях использования данных преимуществ процесс участия строится на следующих принципах:

i) обеспечение транспарентности и релевантности в продвижении концепций органов публичной власти и гражданского общества;

ii) документирование деятельности всех форумов – от рабочих групп до принимающих решения и уведомляющих органов – в целях обеспечения последовательности, преемственности, ответственности и транспарентности;

iii) достижение ясности решений, предложений, инициатив, запросов и т.д., что предусматривает обоснование и аргументацию последних;

iv) широкое и корректное освещение в средствах массовой информации деятельности форумов, а также позиций всех участвующих в разработке, обсуждении, внедрении и мониторинге СЭРСУБ.

26. Завершение разработки СЭРСУБ в рамках открытого процесса участия направлено на повышение уровня ответственности тех, кто принимает решения, и служит основой для постоянного расширения партнерства между исполнительной властью и гражданским обществом. В то же время Стратегия как интеллектуальная собственность страны должна быть принята и внедрена независимо от изменений, которые могут произойти после проведения выборов. Только посредством реализации принципа преемственности станет возможным обеспечение устойчивого экономического роста и как результат снижение уровня бедности.

2.2. Институциональные основы процесса участия

27. Процесс, относящийся к СЭРСУБ, включает в себя следующие этапы: разработку, утверждение, внедрение, мониторинг и оценку Стратегии (РУВМОС).

28. Институциональную основу СЭРСУБ образуют два важных компонента. Первый компонент относится к разработке документа и привлечению различных групп и заинтересованных государственных структур: Президентуры, Парламента, Правительства, специализированных агентств, с одной стороны, и ведущих представителей и лидеров гражданского общества, представителей деловых и научных кругов, с другой стороны.

29. Данную институциональную составляющую СЭРСУБ возглавляет Национальный совет по устойчивому развитию и снижению уровня бедности (НСУРСУБ), созданный Указом Президента Республики Молдова. Совет возглавляется Президентом страны и призван согласовывать действия по стратегическому планированию социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие страны и повышение качества жизни населения.

30. Постановлением Правительства исполнительным органом НСУРСУБ был утвержден Межминистерский комитет по устойчивому развитию и снижению уровня бедности (МКУРСУБ). МКУРСУБ в соответствии с положением о нем “ ...обеспечивает разработку, продвижение и внедрение Национального плана устойчивого развития и снижения уровня бедности, Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности, Целей развития тысячелетия и других документов стратегического планирования”.

31. Второй институциональный компонент сосредоточен на обеспечении участия всех слоев гражданского общества в разработке СЭРСУБ. Эту составляющую представляет Совет по участию в разработке СЭРСУБ (СУ), который был создан в сентябре 2002 г. при содействии Всемирного банка и Правительства. Его персональный состав и регламент были утверждены постановлением Правительства.

32. В состав Совета по участию входят представители Парламента, Президентуры, Правительства, гражданского общества (неправительственных организаций (НПО), специализирующихся в областях деятельности, соотносящихся с СЭРСУБ: обеспечение экономического роста и снижение уровня бедности), деловых кругов, научных сообществ, действующих на территории Республики Молдова международных организаций, доноров.

33. В качестве исполнительного органа Совета по участию образовано Подразделение по внедрению гранта ВБ по разработке СЭРСУБ (ПВГ), начавшее свою деятельность 1 мая 2003 г. ПВГ управляет финансовыми средствами Международного трастового фонда, выделенными для поддержки процесса разработки СЭРСУБ.

34. В соответствии с Планом участия, разработанным и утвержденным Советом по участию в сентябре 2003 г., процесс осуществлялся в три этапа: (i) кампания всеобщего информирования и оценки потребностей; (ii) участие в определении стратегических целей и соответствующей политики для удовлетворения потребностей; (iii) определение механизма участия заинтересованных сторон на этапе внедрения и мониторинга. План участия реализовывался посредством проведения 80 общественных мероприятий с использованием инструментов ведения общественного диалога. Данные инструменты – национальные опросы и опросы ключевых групп СЭРСУБ, интервьюирование групп, семинары, круглые столы, форумы, информационные кампании и др. – были направлены на обеспечение всеобъемлющего и транспарентного диалога со всеми участниками процесса разработки СЭРСУБ.

35. Широта и масштаб мероприятий, включенных в План участия, обусловили необходимость выбора и привлечения содействующей организации, располагающей хорошо подготовленным человеческим потенциалом, сетью филиалов, расположенных на всей территории страны, и опытом проведения мероприятий на национальном и местном уровнях. В период июля-сентября 2003 г. в результате проведения открытого конкурса под руководством Совета по участию в качестве содействующей организации была отобрана сеть неправительственных организаций, действующих в социальной сфере, представленная Форумом женских организаций Республики Молдова.

36. Существует мнение, что бедные наименее “организованы”, то есть наименее объединены на определенных принципах для решения проблем, с которыми они сталкиваются. Совет по участию проанализировал это явление и выдвинул предложение о консультировании бедных посредством специфических методов. Для достижения данной цели было отобрано на транспарентной основе социологическое агентство, которое провело качественное исследование бедных.

37. Была разработана и утверждена стратегия взаимодействия, поддержанная Планом участия и имеющая следующие цели: (i) предоставление полной информации обо всех особых аспектах СЭРСУБ; (ii) содействие активному вовлечению в общественный диалог заинтересованных групп. В октябре 2003 г. была открыта WEB-страница СЭРСУБ (www.scers.md), на которой заинтересованные стороны могут найти последние версии базового и секторальных документов, информацию о программе и месте проведения публичных дискуссий, а также краткое изложение их содержания. Информация размещена на трех языках: молдавском, английском и русском.

2.3. Кампания по ведению общественного диалога

и публичных консультаций

38. Кампания по ведению общественного диалога имела следующие основные цели:

i) информирование населения о важности участия общества в разработке СЭРСУБ;

ii) стимулирование общественных дискуссий в процессе участия в разработке СЭРСУБ;

iii) обеспечение широкого участия гражданского общества в целях поддержки процесса всеми заинтересованными сторонами.

39. В ходе кампании были задействованы механизмы общественного диалога, касающиеся административной и социальной мобилизации, гласности, межличностного диалога и предоставления информационных услуг.

40. Средства массовой информации сыграли решающую роль в процессе общественного диалога. Изначально был составлен перечень средств массовой информации, включающий все существующие в стране учреждения масс-медиа, информацию для контактов и список специализирующихся в данной области журналистов. Указанный перечень явился эффективным инструментом установления быстрого контакта с журналистами, передачи сообщений, приглашений и информационных материалов. Одновременно в рамках сотрудничества с журналистами был проведен конкурс материалов по включенным в СЭРСУБ приоритетным темам. Одним из главных результатов этого конкурса стало появление в печати и электронной прессе большого количества материалов, касающихся процесса участия в рамках СЭРСУБ, самого документа и деятельности, проводимой для принятия СЭРСУБ.

41. Диалог с органами публичного управления осуществлялся напрямую в рамках круглых столов и семинаров, на которые были приглашены представители этих органов. Все органы местного публичного управления получили по конверту с сообщениями и материалами, опубликованными ПВГ. Информация дошла практически до всех 900 примэрий и органов местного публичного управления.

42. Важную роль в рамках стратегии общественного диалога сыграли неправительственные организации, сначала в качестве слушателей, а впоследствии в качестве информационных каналов. Учитывая доступ НПО к социально активной части общества, сотрудничество с этими организациями является наиважнейшим в тех случаях, когда речь идет о вовлечении общества в процесс разработки и мониторинга политики и стратегии социально-экономического развития. В этих целях был составлен список электронных адресов неправительственных организаций, по которым они периодически получали информацию о процессе разработки СЭРСУБ и процессе участия. База данных электронных адресов включает в себя свыше 800 адресов неправительственных организаций и инициативных групп, действующих в разных областях. Указанная информация передавалась также донорам и средствам массовой информации.

43. Сети организаций были включены в процесс передачи информации и сбора предложений от участников процесса. В дальнейшем также сохранится большое значение опоры на существующие сети и ассоциации неправительственных организаций, которые являются достаточно действенными и представляют собой надежные каналы распространения информации и сбора предложений.

44. Другой целью стратегии общественного диалога в рамках разработки СЭРСУБ и процесса участия является продвижение идеи личной ответственности каждого за участие в процессах, проводимых на национальном и местном уровнях. С этой целью был организован национальный конкурс очерков на тему “Предложение для моей страны”, в рамках которого молодым людям была предоставлена возможность написать очерк о значимости участия каждого в решении существующих проблем и предложить пути преодоления сложившейся в стране ситуации. Данная акция оказалась эффективной. На конкурс было представлено около 560 работ. По предварительным оценкам каждый участник вовлек в процесс написания работы минимум четырех человек (родителей, коллег, учителей и др.). Таким образом, можно говорить об активном участии в акции около 2500–3000 человек.

45. В рамках пропагандистской кампании были проведены рекламные мероприятия, радио- и телепередачи. Национальное телевидение, располагающее наибольшим эфирным пространством, на протяжении трех месяцев транслировало тематический клип. Были изданы буклеты (10000 экземпляров) и афиши (3000 экземпляров) о СЭРСУБ, которые распространялись через информационные точки содействующей организации путем раздачи во время организованных мероприятий, а также с помощью почты.

46. Издано четыре номера информационного бюллетеня СЭРСУБ, каждый тиражом 77200 экземпляров, что составило в целом 308800 экземпляров, на молдавском и русском языках. Бюллетени распространялись через районные газеты, а также через некоторые местные издания левобережья Днестра. Они отражали процесс разработки и обсуждения СЭРСУБ, иллюстрировали положительные примеры решения проблем бедности на индивидуальном и местном уровнях, содержали материалы об акциях, проводимых в процессе участия в рамках СЭРСУБ, включали комментарии к тексту Стратегии.

47. Разработка, управление и обновление WEB-страницы www.scers.md составляли другое направление деятельности, относящейся к процессу участия в рамках СЭРСУБ. На WEB-странице были размещены электронные версии СЭРСУБ и секторальных стратегий. В настоящее время доступны молдавская, русская и английская версии указанных документов. Размещение в Интернете английской версии было высоко оценено донорами внутри страны и за ее пределами.

48. План участия, утвержденный Советом по участию, предполагал проведение семинаров, конференций, круглых столов на национальном и местном уровнях, пресс-конференций и других форм ведения общественного диалога и включал в общей сложности 80 мероприятий.

49. Можно выделить два компонента процесса участия в обсуждении проекта Стратегии:

i) первый компонент связан с участием служащих министерств и департаментов, имеющих непосредственное отношение к СЭРСУБ. Их участие в дискуссиях особо значимо для обеспечения ясного и цельного понимания приоритетов Стратегии, а также секторальных целей и задач, стоящих перед каждым министерством и департаментом. Кроме того, существует определенная зависимость между секторальными компонентами СЭРСУБ (например, достижение целей по обеспечению доступа сельского населения к медицинским, образовательным социальным и другим услугам в большой степени зависит от развития инфраструктуры, которая в свою очередь зависит и от притока инвестиций в частный сектор, и т.д.);

ii) второй компонент относится к участию представителей профсоюзов, неправительственных организаций, научных сообществ, доноров, средств массовой информации, органов местного публичного управления и т.д., которое позволило обеспечить транспарентность процесса завершения СЭРСУБ и предоставило возможность высказаться о проекте, а впоследствии включаться в разные этапы внедрения, оценки и мониторинга Стратегии.

50. В целом на местном уровне было проведено 25 круглых столов в 23 населенных пунктах. В этих мероприятиях приняло участие 890 человек, из которых представители местного публичного управления составили 24,3%, предприниматели – 14,7%, представители местных НПО – 20,1%, профсоюзов – 1,7%, работники государственных учреждений (школ, больниц, поликлиник, библиотек, детских садов, центров социального обеспечения, многопрофильных училищ, высших учебных заведений и др.) – 23,8%, местных средств массовой информации – 4,8%. Не менее значимым было участие лиц из социально уязвимых категорий населения – 10,2%.

51. Круглые столы на местном уровне проводились при максимально активном участии присутствующих. Каждый круглый стол на местном уровне был посвящен определенному направлению СЭРСУБ. Участники отбирались и приглашались в зависимости от тематики, при этом обеспечивалось постоянное присутствие представителей районных органов публичного управления, примэрий, заинтересованных неправительственных организаций, профсоюзов, средств массовой информации, частного сектора, публичных учреждений, представителей церкви, высших учебных заведений, фермерских хозяйств, других общественных организаций.

52. Проекты секторальных стратегий, а впоследствии соответствующие разделы СЭРСУБ представляли представители отраслевых министерств и департаментов. Совет по участию настоял на том, чтобы проекты документов представлялись исключительно представителями министерств и департаментов, тем самым демонстрировалось и подчеркивалось, что СЭРСУБ является внутренней интеллектуальной собственностью, а государственные служащие имеют ясное представление о приоритетах и мероприятиях, требующих воплощения.

53. Задача представителей министерств заключалась в представлении содержания соответствующих документов и в ответах на вопросы, критические замечания и комментарии участников. Остальное время использовалось для проведения таких мероприятий, как работа в группах с последующим представлением результатов дискуссий на пленарных заседаниях. Такой способ проведения круглых столов предоставлял возможность присутствующим принять максимальное участие в обсуждении и выразить собственное мнение по поводу проектов документов. Вся дискуссия направлялась группой ведущих, имеющих опыт проведения подобных мероприятий.

54. В отличие от мероприятий на местном уровне целью мероприятий национального масштаба был сбор предложений и комментариев профессионально компетентных в данной области лиц, общественных лидеров, научных сообществ, международных организаций, доноров и др. Если в рамках местных мероприятий участники высказывали свое мнение об адекватности и реалистичности предлагаемых мер, то участники встреч на национальном уровне выражали свою точку зрения относительно причин и точного определения проблем в той или иной области, формулирования целей, приоритетов и показателей мониторинга.

55. На национальном уровне было проведено 32 мероприятия (семинары, круглые столы и мастерские), в которых приняли участие 1086 человек, из которых представители министерств и департаментов составили 18,4%, публичных учреждений – 23,9%, национальных НПО – 21,2%, средств массовой информации – 14,3%, доноров – 11,8%, органов местного публичного управления – 3,4% и т.д.

56. Доноры вносили собственные предложения в рамках Совета по участию и в ходе общественных дискуссий, проводя каждый раз тщательный анализ проектов Стратегии и представляя содержательные комментарии. Группа синтеза и секторальные рабочие группы использовали данные комментарии в работе по завершению документа.

57. В апреле 2004 г. Правительство Республики Молдова организовало Национальный форум по представлению Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности. В работе форума приняли участие руководители страны, представители Всемирного банка, МВФ, ПРООН и других международных организаций, а также гражданского общества, деловых и научных кругов – всего 307 участников. В рамках форума были представлены и подвергнуты обсуждению предпоследний вариант Стратегии, а также синтез комментариев и предложений, высказанных заинтересованными сторонами во время общественных дискуссий. Несмотря на то, что часть предложений и рекомендаций нашла свое отражение в проекте документа, участники подчеркнули необходимость его дальнейшего публичного обсуждения.

58. Сразу после Национального форума был проведен ряд обсуждений на национальном уровне с целью доработки компонентов Стратегии. Большинство комментариев и предложений, выдвинутых во время общественных дискуссий, нашли свое отражение в СЭРСУБ. Для более детального представления предложений будет проведен их анализ, который будет содержать информацию о включенных, невключенных комментариях и о попавших в “список ожидания”. Результаты анализа будут представлены всем заинтересованным сторонам для оценки степени участия в процессе. Данная работа имеет большое значение для обеспечения обратной связи – от Правительства к гражданскому обществу – как условия обеспечения открытости и заинтересованности в участии на этапах внедрения, мониторинга и оценки. Указанные этапы описаны в главе VIII настоящей Стратегии.

59. Общая численность непосредственных участников публичных дискуссий по СЭРСУБ составила 2283 человека, а если учитывать тот факт, что представители НПО, государственных учреждений, частного сектора и другие выступают в свою очередь от лица других десятков граждан, то число косвенно вовлеченных в процесс является намного больше.

60. В период после утверждения документа последуют: (i) мероприятия по публичной презентации компонентов СЭРСУБ и (ii) мероприятия по определению путей и способов участия заинтересованной общественности на этапе внедрения. Все предложения будут включены в Матрицу партнерства и составят основу устойчивого сотрудничества на протяжении всего периода внедрения Стратегии.

III. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ:

ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ

3.1. Преобразования и кризис 1990-1999 гг.

61. Страны, находящиеся в переходном периоде, сталкиваются с достаточно сложными проблемами, обусловленными факторами, унаследованными от предшествующей социально-экономической системы, а также связанными с неопределенностью и институциональной нестабильностью переходного периода. Осуществленные ими изменения отличаются от проводимых другими государствами реформ, так как преобразования должны были носить системный характер и кардинально изменять основы прежних институтов. В этом смысле события недавнего прошлого Молдовы по своей сложности и глубине не являются исключением.

62. Анализ постсоветского периода развития Молдовы показал, что малые страны из числа бывших республик Советского Союза – Молдова, Грузия, Армения и Таджикистан, находящиеся в большой зависимости от внешней торговли, пережили беспрецедентный экономический кризис. В период, последовавший после обретения независимости, валовой внутренний продукт этих стран сократился почти на две трети, а в других бывших советских республиках – приблизительно на треть или менее. Разрыв экономических связей и экономический спад оказали отрицательное материальное и психологическое воздействие на множество социальных и экономических сфер жизнедеятельности.

63. После провозглашения независимости Республика Молдова должна была решить целый ряд сложных политических, экономических и социальных проблем, опираясь на собственные ресурсы и потенциал. Процесс становления и самоопределения проходил в условиях острого социально-экономического кризиса и радикальных преобразований экономической системы. Отсутствие опыта противодействия внешним “шокам”, кризисным явлениям в экономике и социальной сфере, а также опыта в проведении системных реформ, нестабильность внутриполитической ситуации, территориальная дезинтеграция страны – все это предопределило большие ошибки и издержки переходного периода.

64. До провозглашения независимости Молдовы ее экономика была глубоко интегрирована в экономику Советского Союза через механизм межреспубликанского разделения труда и хозяйственно-экономических связей с другими союзными республиками. Высокая степень интегрированности обусловливалась почти полным отсутствием собственных энергоносителей, несельскохозяйственного сырья, техники, оборудования и комплектующих для большинства видов производств, субсидированием аграрного сектора республики из союзного бюджета. Распад СССР привел к разрушению сложившейся системы экономических связей, появлению препятствий на пути движения товаров и ограничениям в доступе на формирующиеся рынки новых независимых государств.

65. Приднестровский конфликт привел к разрыву экономических связей и внутри страны. Вследствие территориальной дезинтеграции Молдова потеряла контроль над восточной границей и над значительной частью энергетического и промышленного сектора.

66. Дезинтеграционные процессы затронули не только хозяйственные связи между хозяйствующими субъектами, но и банковскую, денежную и финансовую системы. Нарастали объемы бартерных операций и неплатежей, что подрывало финансовую устойчивость не только хозяйствующих субъектов, но и государства. Нехватка бюджетных средств в условиях сохранения высокого уровня бюджетных обязательств вызывала бюджетный дефицит, который содействовал росту инфляции.

67. Период адаптации к последствиям распада Советского Союза и внутренней территориальной раздробленности практически совпал с периодом начала фундаментального реформирования экономической системы. Переход от централизованно-плановой экономики к рыночной осуществлялся достаточно активно по всем основным направлениям, включая либерализацию цен, внешнеэкономическую деятельность, открытие внутреннего рынка, массовую приватизацию, введение в 1993 г. национальной валюты, формирование новой банковской системы. Произошло изменение условий и правил экономической деятельности. Однако при этом недостаточно четко прогнозировались результаты проводимых реформ, их влияние на социальное развитие, не учитывалась степень готовности хозяйствующих субъектов и населения действовать в меняющихся условиях. Не всегда вносились необходимые корректировки в предпринятые меры и способы реформирования, слишком часто менялось правительство. Поэтому практические итоги реформ в значительной мере не соответствовали ожиданиям общества и власти.

68. Ключевой и самой радикальной по своему характеру была реформа отношений собственности. Массовая приватизация государственного имущества за боны народного достояния не оправдала ожиданий относительно формирования класса собственников, заинтересованных в развитии производства за счет повышения конкурентоспособности, обновления и модернизации основных средств, увеличения инвестиций. Права новых собственников зачастую нарушались из-за несовершенства законодательной и институциональной базы. Аграрная реформа и приватизация сельскохозяйственных земель осуществлялись при отсутствии системы государственной поддержки сельскохозяйственных производителей и адекватной инфраструктуры для оказания информационных, технологических, торговых, финансовых, консультационных услуг крестьянам. В результате в аграрном секторе обострились проблемы, связанные с низкой производительностью, использованием устаревших технологий, значительной раздробленностью сельскохозяйственных земель, чрезмерной зависимостью от погодно-климатических условий.

69. Экономическая и территориальная дезинтеграция, а также просчеты в проведении реформ предопределили глубокий и продолжительный характер кризиса 90-х гг. Экономический кризис в Молдове длился 10 лет (с 1990 г. по 1999 г. включительно), в течение которых ВВП сократился практически в три раза.

70. Кризис 90-х гг. развивался неравномерно. На протяжении 1990–1996 гг. во всех секторах экономики наблюдался непрерывный спад. Объемы производства в промышленности и сельском хозяйстве сократились приблизительно в два раза, капитальных вложений – более чем в семь раз. Масштабный спад производства усугублялся разбалансированностью финансовой системы на макро- и микроуровне, что проявлялось в высокой инфляции и даже гиперинфляции (1992–1993 гг.), существенном бюджетном дефиците, достигнувшем в 1996 г. 9,7% ВВП, росте неплатежей и бартерных сделок, а также увеличении числа нерентабельных предприятий.

71. В 1997 г. появились первые признаки ослабления кризиса и оживления экономики: прекратился спад промышленного производства, объем сельскохозяйственной продукции увеличился на 11,4%, был зарегистрирован рост ВВП на 1,6%. Уровень инфляции уменьшился до 12%, сократился уровень бюджетного дефицита. Однако финансовый кризис 1998 г. в России вызвал буквально шоковую реакцию национальной экономики, существенно зависевшей от состояния российского рынка, на долю которого приходилось около 60% молдавского экспорта.

72. В период кризиса 1998–1999 гг. объем ВВП в реальном выражении сократился на 10%, промышленного производства – на 25%, сельскохозяйственного производства – на 20%. Был зарегистрирован беспрецедентный спад внешнеэкономической деятельности, объемы импорта и экспорта уменьшились примерно на 50%. Внешнеторговый кризис во многом был обусловлен укреплением реального курса национальной валюты по отношению к российскому рублю, поскольку по отношению к американскому доллару и другим конвертируемым валютам молдавский лей обесценился в меньшей степени, чем российский рубль. Девальвация лея по отношению к американскому доллару (в 2,5 раза с декабря 1997 г. по декабрь 1999 г.) привела к значительному увеличению расходов по обслуживанию внешнего долга, выраженного в национальной валюте. Усилились инфляционные процессы: в течение 1998 г. потребительские цены возросли на 18,3%, в течение 1999 г. – на 43,7%. Хотя инфляция является “универсальным налогом”, наиболее болезненно она ударила по малообеспеченным слоям населения, вследствие чего резко возрос уровень бедности.

73. Суммарные потери экономики Молдовы в период кризиса 90-х гг. оказались значительными. В 1999 г., в котором кризис достиг пика, объем производства ВВП составлял лишь 34% от уровня 1990 г., промышленной продукции – 32%, сельскохозяйственной – 50%. Произошла существенная деградация процесса воспроизводства основных средств вследствие почти десятикратного сокращения инвестиций в основной капитал, которые в 1999 г. составили всего 11% от уровня 1990 г. В целом исходные, “стартовые” позиции молдавской экономики перед началом оживления были крайне низкими.

3.2. Экономический рост, дисбалансы и ограничения

74. В 2000 г. экономика Молдовы начала движение по траектории роста. Росту способствовали следующие факторы: (i) стабилизация ситуации на рынках восточных стран, в первую очередь на российском; (ii) расширение внутреннего спроса, в том числе за счет увеличения денежных поступлений от граждан Республики Молдова, работающих за рубежом (далее – трудовых мигрантов); (iii) ограничение роста денежной массы в обращении и соответственно инфляции. За период 2000–2003 гг. ВВП в реальном выражении возрос на 24,1%, объем промышленного производства – на 54,1%, инвестиций в основной капитал – на 21,5%.

75. В период оживления экономика вошла с обновленной структурой. В результате проведенных реформ в ней стал преобладать негосударственный сектор. В 2002 г. его доля в производстве ВВП составила 75%, в производстве промышленной продукции – более 80%, в розничной торговле – более 95%, в сельскохозяйственном секторе – почти 100%, в сфере предоставления платных услуг населению – 54%. Поэтому результаты и темпы развития экономики страны определяются в основном активностью и итогами деятельности частного сектора. Одновременно с увеличением удельного веса частного сектора в структуре экономики возрастала и доля сферы услуг, вклад которой в производство ВВП составлял в 2000–2002 гг. около 50%. Указанные структурные сдвиги носят позитивный характер и свидетельствуют о прогрессивных тенденциях в преобразовании национальной экономики.

76. Несмотря на достигнутые успехи, дальнейшему развитию экономики страны могут препятствовать дисбалансы и ограничения, сформировавшиеся и накопившиеся в период кризиса 90-х гг. Главными из них являются: (i) выраженная аграрная структура экономики с недостаточной долей обрабатывающей промышленности; (ii) низкая норма сбережения, валового накопления основного капитала и капитальных вложений; (iii) чрезмерная зависимость экономического роста и внутреннего потребительского спроса от масштабов трудовой миграции; (iv) отставание экономического развития регионов, существенная диспропорция между уровнем социально-экономического развития столицы и остальных регионов страны.

77. В период кризиса 90-х гг. объемы промышленного производства сокращались быстрее, чем сельскохозяйственного. В результате удельный вес и роль аграрного сектора в производстве ВВП стали больше, чем промышленного сектора. За годы экономического оживления доля сельского хозяйства несколько снизилась, а доля промышленности в структуре экономики немного возросла. Однако соотношение между данными секторами остается неблагоприятным: в 2002 г. в сельском хозяйстве был произведен 21% ВВП и занята почти половина всех работающих в экономике (49,6%), на долю же промышленности приходилось 17,3% ВВП и чуть более одной десятой общей численности работающих (11,4%).

78. Сложившаяся структура производства и занятости ограничивает возможности социально-экономического развития Молдовы. Производительность труда и экономическая эффективность деятельности в сельском хозяйстве намного ниже, чем в других секторах, в том числе в промышленном. В 2002 г. валовая добавленная стоимость, произведенная одним работником в сельском хозяйстве, была в 2,1 раза ниже, чем в среднем по экономике, и в 3,6 раза ниже, чем в промышленности. Поэтому доходы, получаемые фермерами и сельскохозяйственными работниками, а значит, и налоговые доходы бюджета, поступающие из сельскохозяйственного сектора, являются сравнительно низкими. Это препятствует снижению уровня бедности в сельской местности, развитию технической и технологической базы сельскохозяйственного производства, повышению его эффективности и увеличению бюджетных ресурсов государства.

79. Низкий уровень валового накопления основного капитала (17,1% ВВП в 2003 г.) и инвестиций в основной капитал свидетельствует о том, что основы долговременного устойчивого роста экономики пока не сформированы. Подъем экономики не внес кардинальных изменений в инвестиционную ситуацию, объем инвестиций в основной капитал в 2002 г. был всего на 4,7% больше, чем в 1999 г. – пике кризиса 90-х гг. Рост объемов производства базируется в значительной степени на дозагрузке морально и физически устаревшего оборудования. Инвестиционный процесс сконцентрирован лишь в отдельных секторах экономики: обрабатывающей промышленности, энергетике, газо- и водоснабжении, на транспорте и в связи, на долю которых приходится около 70% общего объема инвестиций. В обрабатывающей промышленности более 60% капитальных вложений направляется на производство продуктов питания, алкогольных напитков, табачных изделий, а остальные промышленные производства испытывают острую нехватку инвестиций. Инвестиционные процессы в определенной степени поддерживались притоком иностранного капитала, доля которого в финансировании инвестиций достигала 37,2% в 1999 г. и 25,3% в 2000 г. В последние годы удельный вес иностранных инвестиций значительно сократился (19,5% в 2001 г. и 11,9% в 2002 г.), что подтверждает оценку зарубежными инвесторами инвестиционного климата в Молдове как неблагоприятного. В то же время ограниченные размеры национального сбережения не позволяют решить инвестиционную проблему исключительно за счет собственных ресурсов.

80. Подъем национальной экономики сопровождается усилением диспропорции между размерами внутреннего спроса и производства. Темпы роста конечного потребления в 2000 – 2002 гг. были более чем в два раза выше темпов роста ВВП. В итоге объемы конечного потребления ежегодно превышали объемы производимого ВВП на 1–3%. Основную роль в расширении конечного спроса, стимулировавшего оживление экономики, играл рост потребления домашних хозяйств, обусловленный не только увеличением пенсий, заработной платы, пособий и компенсаций, но и притоком средств от трудовых мигрантов. При этом поступающие из-за рубежа доходы трудовых мигрантов довольно значительно влияли на рост внутреннего спроса. Согласно показателям Системы национальных счетов в 1997 г. доходы трудовых мигрантов составили 8,5% валового располагаемого дохода домашних хозяйства, а в 2002 г. – 19,5%.

81. Темпы роста экономики и структурных преобразований отставали от темпов роста внутреннего спроса. Разрыв покрывался за счет наращивания импорта, что вело к увеличению отрицательного сальдо чистого экспорта, составившего в 2002 г. 24,9% ВВП. В результате длительного воспроизводства диспропорции между внутренним спросом и производством, экспортом и импортом экономика страны приобрела выраженный долговой характер по отношению к остальному миру. Значительный внешний долг (81,9% от ВВП в 2002 г.) и необходимость отвлечения больших средств на его обслуживание обусловливают определенные ресурсные ограничения для дальнейшего развития страны.

82. Экономика Молдовы развивается весьма негармонично в региональном аспекте. За годы кризиса увеличился разрыв между уровнем социально-экономического развития Кишинэу и остальной территории страны. Значительная дифференциация экономических потенциалов столицы и регионов была вызвана ускоренной деградацией промышленности и инфраструктуры малых городов в период кризиса 90-х гг., преобладанием в структуре региональных экономик низкоэффективного аграрного сектора и отсутствием условий и необходимых ресурсов для развития.

83. В регионах проживает около 80% населения страны, при этом на их долю приходится менее 20% общего объема иностранных инвестиций, менее 40% экспорта, уровень заработной платы на периферии приблизительно в два раза ниже, чем в столице.

84. Объем валового регионального продукта на душу населения вне Кишинэу в три раза ниже, чем в столице. В структуре регионального производства преобладает сельское хозяйство (43%), удельный вес которого в регионах в два раза выше, чем в целом по экономике страны. В то же время доля сферы услуг в экономике регионов (37%) почти в два раза ниже, чем в экономике столицы (71%). Регионы Молдовы не являются финансово самодостаточными: бюджеты всех административно-территориальных единиц (за исключением муниципия Кишинэу) получают дотации из государственного бюджета, поэтому ресурсы местных бюджетов направляются в основном на финансирование текущих расходов, а не на инвестиции и развитие.

3.3. Результаты социального развития

85. Социальный кризис 90-х гг. оказался более глубоким и острым, чем экономический. Вследствие массового высвобождения рабочей силы из экономики, высокой инфляции и уменьшения в реальном выражении государственных расходов на социальные нужды сократились не только источники доходов населения, его покупательная способность, но и возможности получения социальной помощи от государства в виде социальных выплат и бесплатных социальных услуг. В пике кризиса (1999 г.) среднемесячная заработная плата в реальном выражении составляла только около 25% от уровня 1990 г., а средняя пенсия – около 17%, уровень безработицы согласно методологии Международной организации труда (МОТ) достиг 11,1%.

86. Ухудшение условий и качества жизни большинства граждан Молдовы вызвало изменения в демографическом развитии населения. На протяжении 90-х гг. наблюдались снижение рождаемости и продолжительности жизни, а также рост смертности. Под воздействием данных тенденций с середины 90-х гг. начала сокращаться численность населения страны. Подъем экономики в 2000–2002 гг. и увеличение реальных доходов населения пока не оказали ощутимого позитивного воздействия на демографические процессы.

87. Экономический рост положительно воздействовал на динамику доходов и потребления населения. Валовой располагаемый доход домашних хозяйств согласно данным Системы национальных счетов в 2000 г. увеличился в реальном выражении на 10,1%, в 2001 г. – на 12,7%, в 2002 г. – на 21,2%. Темпы роста валового располагаемого дохода домашних хозяйств были выше, чем темпы роста ВВП. В 2000–2002 гг. практически во всех секторах экономики отмечался рост реальной заработной платы – в целом по экономике среднемесячная заработная плата возросла примерно на 50%. При этом наиболее быстрыми темпами росла заработная плата в тех секторах, где ее уровень традиционно был самым низким – в сельском хозяйстве, образовании и здравоохранении. Начиная с 2001 г. повышались размеры пенсий, в течение 2001–2002 гг. реальный размер средней пенсии вырос почти на 64%.

88. Рост бюджетных доходов позволил увеличить государственные расходы на социальные нужды, в первую очередь на здравоохранение и образование. С 1999 г. по 2002 г. государственные расходы на здравоохранение выросли с 2,9% до 3,6% ВВП, на образование – с 4,7% до 5,6% ВВП. Однако доступ населения к социальным услугам остается ограниченным, так как реальный объем государственного финансирования не был восстановлен и не достиг докризисного уровня, значительная часть услуг оказывается на платной основе – около 40% медицинских услуг и более 30% услуг сферы образования.

89. Подъем экономики в 2000–2002 гг. не сопровождался адекватным увеличением количества рабочих мест и повышением уровня занятости населения. Численность занятых в экономике возросла всего на 0,7%, поэтому проблема безработицы остается довольно острой. Причина несоответствия между темпами экономического роста и темпами увеличения занятости состоит в том, что подъем экономики базируется не столько на увеличении инвестиций и количества рабочих мест, сколько на использовании имеющихся основных средств и экономии на рабочей силе в целях обеспечения ценовой конкурентоспособности продукции.

90. На протяжении 90-х гг. разные составы Правительства Республики Молдова предпринимали ряд мер для противостояния внешним шокам, вызывавшимся распадом Советского Союза, российским финансовым кризисом, а также последствиями реформ и либерализации экономики. Посредством применения денежных механизмов удалось снизить инфляцию до уровня, обеспечивающего стабильную основу для частных инвестиций. Однако реформирование и реструктуризация экономики не принесли ожидаемых результатов с точки зрения снижения уровня бедности и экономического роста.

91. Одна из причин заключается в том, что системы и структуры управления изменялись не так быстро, как макроэкономическая среда. Результаты в области создания благоприятной среды для экономического роста на основе рыночных принципов и эффективность предоставляемых услуг пока неудовлетворительны. Устойчивость экономического развития зависит от реформ, проводимых в сфере публичного управления и в частном секторе, поэтому данные реформы занимают существенное место в Стратегии.

92. Взвешенная оценка достигнутых результатов свидетельствует о том, что в Молдове сформированы первичные институциональные элементы современной экономики, которые находятся на начальном этапе развития. По мнению большинства экспертов, социальные и экономические преобразования осуществляются очень медленно и в отдельных случаях неощутимы. В настоящее время основная проблема заключается не только в проведении реформ, но и в обеспечении их транспарентности и понимания участниками процесса.

IV. БЕДНОСТЬ В МОЛДОВЕ

4.1. Основные черты бедности

93. Снижение объемов национального производства, инвестиций, занятости и реальных доходов населения в 90-е гг. сопровождалось ростом уровня бедности на протяжении всего этого периода. Вместе с тем проблема бедности попала в поле зрения Правительства в 1997 г., когда ПРООН и Всемирным банком была предоставлена техническая и финансовая помощь в целях формирования аналитических возможностей для исследования бедности.

94. Исследования, проведенные на основе данных Обследования бюджетов домашних хозяйств, показывают, что бедность в Молдове имеет те же характеристики, что и в других странах региона. Как и во многих странах, находящихся в переходном периоде, бедность в Молдове – это многомерное явление, характеризующееся:

i) низким уровнем доходов, потребления и занятости населения;

ii) недостаточным питанием или его низким качеством¹;

________________

iii) неудовлетворительным состоянием здоровья;

iv) ограниченным доступом к образованию;

v) ограниченным участием в принятии решений;

vi) отсутствием личных средств для улучшения своего положения и повышения уровня жизни.

95. В силу специфики своего географического и геополитического положения Молдова испытывала и испытывает влияние факторов, усугубляющих проблему бедности: регионального экономического кризиса, стихийных бедствий, в том числе засухи, политической и социальной нестабильности, территориального сепаратизма и страха граждан перед завтрашним днем, что связано с недавними событиями в истории страны.

96. В состоянии бедности в Молдове находятся не только традиционные категории социально уязвимых слоев населения – лица с низким уровнем образования или не имеющие квалификации, длительно безработные или работающие периодически, но и трудоспособные лица, квалифицированные и здоровые.

97. В стране распространен феномен детской бедности, особенно в сельской местности, где четверо из десяти детей в возрасте до 10 лет живут в крайней бедности. Детская бедность широко распространена в многодетных семьях как в городе, так и в селе. Среди тех, кто живет в постоянной бедности, то есть находится в бедности не менее четырех лет, имеются и дети, родители которых выехали на заработки за рубеж.

Посещаемость бедными образовательных, медицинских и культурных учреждений является очень низкой, что свидетельствует о неравном доступе к данным услугам.

98. Хотя в различных исследованиях бедность характеризуется как явление, наиболее присущее сельской местности, реальность состоит в том, что самый высокий уровень бедности отмечается в малых городах, в наибольшей степени пострадавших от экономического кризиса. Жители больших городов наиболее защищены от риска бедности.

4.2. Определение бедности и ее измерение

99. Концептуальные аспекты определения и измерения бедности представлены во вставке 1.

100. Для того чтобы политика снижения уровня бедности была эффективной, необходима достоверная и полная информация об особенностях бедности, то есть о количестве, составе и социально-экономическом положении бедного населения. В этих целях осуществляется мониторинг бедности, позволяющий выделять бедное население с помощью специального критерия – черты бедности. Та часть населения, уровень благосостояния которой находится ниже данной черты, считается бедным.

101. В Республике Молдова черта бедности исчисляется на основе фактических потребительских расходов домашних хозяйств, а не на основе доходов. В условиях аграрной экономики с большими сезонными колебаниями доходов сельских домашних хозяйств и существенным по размерам неофициальным сектором оценка бедности на основе потребительских расходов предпочтительнее оценки на основе доходов.

102. Расчет черты бедности производится в два этапа. На первом этапе определяется объем расходов на продукты питания, обеспечивающие ежедневное потребление необходимого количества калорий. Объем указанных расходов, рассчитанный в денежном выражении, представляет собой так называемую черту экстремальной бедности. Домашние хозяйства, уровень потребления которых находится ниже данной черты, относятся к экстремально бедным. На втором этапе определяется объем фактических непродовольственных расходов наименее обеспеченных домашних хозяйств, которые добавляются к объему минимально необходимых расходов на продукты питания (к черте экстремальной бедности). В результате определяется черта бедности, фиксирующая необходимый минимальный уровень расходов на продукты питания и непродовольственные товары и услуги.

103. Технический инструментарий расчета черты бедности довольно обширен. Специалисты Всемирного банка и ПМБП используют один и тот же подход при определении черты бедности – на основе анализа потребления, однако получаемые результаты не совпадают в полной мере из-за различий технического порядка. По данным Всемирного банка, распространенность бедности в 2001 г. составила 62,3%, в 2002 г. – 48,3%, а по данным ПМБП, – соответственно 54,6% и 40,4%. Главные различия в определении черты бедности состоят в неодинаковом выборе: (i) физиологически необходимого объема суточного потребления калорий (2100 калорий и 2282 калории); (ii) базовых групп домашних хозяйств (3–5 децили и 2–4 децили); (iii) базовых периодов для индексации цен и расходов (четвертый квартал 2001 г. и январь 2002 г.); (iv) способов расчета душевых расходов (среднеарифметические расходы на одного члена домашнего хозяйства и расходы, рассчитанные с использованием шкалы эквивалентности стран ОЭСР).

104. Несмотря на некоторые различия в технике расчетов черты бедности, выявленные тенденции и основные полученные результаты вполне сопоставимы в плане идентификации основных групп бедных и тех категорий населения, которые подвержены наибольшему риску стать бедными:

i) распространенность, глубина и острота бедности тесно связаны с динамикой экономики. Уровень бедности резко возрос в 1998–1999 гг. вследствие финансово-экономического кризиса и существенно сократился в 2001– 2002 гг. в период экономического роста;

ii) в географическом аспекте большинство бедняков проживает в сельской местности, при этом связь домашних хозяйств с сельскохозяйственным сектором увеличивает риск бедности. Однако городские жители, проживающие в малых городах, подвержены еще большему риску стать бедными. С точки зрения социально-экономических и демографических характеристик безработные (включая незанятых и временно занятых) образуют самую большую группу бедных, за ними следуют дети и старики (пенсионеры), хотя последние подвержены меньшему риску стать бедными, чем первые две категории: дети из больших семей или приемные дети подвержены самому большому риску стать бедными и у них меньше всего шансов вырваться из бедности.

105. Для более точной диагностики бедности предстоит решить две основные проблемы. Первая состоит в существенном улучшении базы данных, что требует: (i) проведения переписи населения, составления более репрезентативной выборки для проведения обследований бюджетов домашних хозяйств; (ii) улучшения качества заполнения дневников и анкет респондентами; (iii) полного учета потребления, осуществляемого домашними хозяйствами из ранее накопленных запасов. Из-за несовершенства базы данных имеющаяся в стране информация о бедности, включая показатели распространенности, глубины и остроты бедности, является недостаточно точной и репрезентативной. Вторая проблема состоит в необходимости утверждения официальной методики расчета черты бедности и идентификации бедного населения. Улучшение диагностики бедности позволит вырабатывать более обоснованную и устойчивую социальную политику.

106. Хотя ОБДХ (проводимые ДСС) составляют основу для оценки бедности, Подразделением по мониторингу бедности и политики используются и другие источники данных, которые применяются для анализа монетарных и немонетарных аспектов бедности. Эти источники информации включают административные данные, прежде всего примэрий и центральных ведомств, имеющих собственные системы отчетности (например в области здравоохранения, образования, экологии, безработицы и т.д.). Используются также данные других специальных исследований, проводимых как регулярно ДСС, например обследования рабочей силы и аграрного сектора, так и от случая к случаю различными ведомствами и научными учреждениями.

107. Данные ОБДХ распространяются и предоставляются заинтересованным потребителям, в том числе не входящим в правительственные структуры. Пользователям также будет доступна аналитическая интегрированная база данных для исследования бедности, которая разрабатывается ПМБП.

4.3. Показатели и динамика бедности

108. В условиях экономического подъема и роста реальных доходов населения в 2001–2002 гг. происходило улучшение основных показателей бедности: снижались ее уровень (доля бедного населения), глубина (разница между чертой бедности и объемом потребления бедного населения), а также острота (неравенство между бедными). Улучшение ситуации вызывалось не только ростом экономики, но и резким увеличением масштабов трудовой миграции и соответственно частных денежных переводов из-за рубежа, что повышало доходы и потребительские расходы населения. В соответствии с показателями Системы национальных счетов приток доходов от трудовых мигрантов увеличился в 2002 г. по сравнению с 1997 г. в 3,2 раза, в то время как номинальный размер фонда заработной платы – в 2,4 раза.

109. Согласно обоим источникам, указанным в пункте 103 (данным ВБ и ПМБМ), доля населения, находящегося в абсолютной бедности, в 2002 г. составляла менее 41%, тогда как в 1999 г. она превышала 70%. Экстремальная бедность, то есть количество и доля семей и граждан, находящихся в крайне тяжелом положении и испытывающих большие лишения, сократилась более чем в два раза. Существенно снизились (более чем в два раза) глубина и острота бедности. Положение бедных в 2002 г. продолжало оставаться сложным, но не таким драматичным, как в 1999 г.

110. Были преодолены негативные социальные последствия финансового кризиса в России, которые проявились в резком росте распространенности, глубины и остроты бедности. Ситуация с бедностью после шока 1998–1999 гг. как бы вернулась в исходное состояние. В то же время распространенность, глубина и острота бедности остаются в значительной мере неприемлемыми.

4.4. Бедность и неравенство

111. Бедное население воспринимает неравенство в качестве основного признака бедности. Введение отдельных рыночных мер, таких как либерализация цен и ликвидация субсидий, а также экономический кризис 90-х гг. сопровождались ростом неравенства. Другими факторами усиления неравенства выступали массовая приватизация и перераспределение собственности, снижение уровня занятости населения и численности наемных работников, увеличение дифференциации в оплате труда, снижение роли государства в перераспределении ресурсов, появление класса предпринимателей и самостоятельно занятых, рост неформального сектора и коррупции, слабость социальной политики и деградация региональных экономик.

112. Неравенство в доходах, выраженное коэффициентом Джини, возрастало начиная с 1990 г. и в конце 90-х гг. достигло 0,44. В 2000–2002 гг. данный показатель несколько снизился – до 0,42. В то же время несопоставимость данных, полученных до 1997 г. и в последующие годы, когда проводились новые ОБДХ, затрудняет сравнение показателей неравенства по этим двум периодам. В последние годы на долю 20% наименее обеспеченного населения приходилось менее 5% общего объема доходов всех домашних хозяйств, а на долю 20% наиболее обеспеченного населения – почти 50%. Доходы наиболее обеспеченных семей более чем в 10 раз превышают доходы наименее обеспеченных семей. Неравенство в потреблении (оно несколько ниже, чем неравенство в доходах) изменялось аналогичным образом и несколько сократилось – с 0,39 в 1998 г. до 0,36 в 2002 г. Экономический рост уменьшает распространенность, глубину и остроту бедности, но пока недостаточно влияет на снижение неравенства.

113. Проблема неравенства в доходах усугубляется тем, что наименее обеспеченные слои населения получают значительную часть дохода не в денежной, а в натуральной форме. В результате доступ бедного населения к товарам и услугам оказывается низким (он ниже, чем потенциал их совокупного денежного и натурального дохода).

114. Государственные программы социальной помощи и поддержки населения пока не оказывают необходимого позитивного воздействия на снижение неравенства из-за их слабой адресности. В 2002 г. на долю 20% наименее обеспеченного населения приходилось лишь 6,6% общей суммы социальных трансфертов (без пенсий), а на долю 20% наиболее обеспеченного населения – 46,0%. Для уменьшения распространенности бедности и снижения неравенства необходимо осуществить перераспределение социальной помощи и результатов экономического развития в пользу бедных.

4.5. Профиль и основные причины бедности

115. Профиль (структура и состав) бедности в Молдове во многом соответствует профилю бедности в других странах с переходной экономикой. Он в значительной степени обусловлен экономическими и частично демографическими факторами, главными из которых являются низкая производительность труда в аграрном секторе, слабость региональных экономик, увеличившаяся иждивенческая нагрузка на работающее население из-за массовой безработицы и старения населения, низкие размеры пенсий и социальных пособий, значительная дифференциация размеров заработной платы по секторам экономики.

116. Бедность неодинаково распространена среди жителей больших и малых городов и сельских населенных пунктов. По данным ПМБП, наибольшая распространенность бедности отмечается в малых городах (53,2%), несколько ниже она в сельской местности (45,1%) и самая низкая в больших городах (16,5%). Такая территориальная дифференциация распространенности бедности обусловлена главным образом состоянием экономик больших, малых городов и сельских поселений. В годы экономического кризиса особенно сильно пострадали экономики малых городов, большинство из которых были моноструктурными и зависели от деятельности всего нескольких предприятий, находившихся на территории таких городов (включая экономики малых городов, где был только один завод). Закрытие или существенное сокращение объемов производственной деятельности данных предприятий вызывали массовую безработицу. Относительная неразвитость сферы услуг и инфраструктуры препятствовала и продолжает препятствовать привлечению инвестиций и подъему экономик многих малых городов, что предопределяет высокий уровень бедности.

117. Высокая распространенность бедности в сельской местности обусловлена образовавшимся вследствие либерализации цен разрывом между уровнями относительных цен на сельскохозяйственную и несельскохозяйственную продукцию, сравнительно низкой производительностью труда и низкими доходами работающих в аграрном секторе. Экономики больших городов, особенно экономика столицы страны, сохранили и даже усилили свои сравнительные преимущества, связанные с более разнообразной структурой производства, развитостью инфраструктуры и сферы услуг. Жители больших городов располагают лучшими возможностями трудоустройства, переквалификации, открытия собственного дела и т.д. Поэтому риски и уровень бедности здесь гораздо ниже, чем в малых городах и сельской местности.

118. Из числа возрастных групп населения самыми бедными являются дети и пожилые люди. Распространенность абсолютной бедности среди детей в 2002 г. составила 45,2%. При этом во всех возрастных группах детей (до 5 лет, 5–9 лет, 10–14 лет, 15–18 лет) распространенность бедности выше, чем в среднем среди жителей страны. Чем больше детей в семье, тем у них выше риск попасть в категорию бедных. Бедность особенно распространена среди сельских детей (50%), что связано с более многочисленным составом семей и относительно низкими доходами сельских домашних хозяйств.

119. Высока доля бедных среди пожилых людей старше 60 лет – 43,7%, особенно среди лиц 70–75 лет – 46,9% и старше 75 лет – 52,1%. Основной причиной бедности пожилых людей является низкий размер пенсий, который в 2002 г. составил лишь 29,9% официального прожиточного минимума и 21,5% среднемесячной заработной платы.

120. Низкий уровень пенсий, социальных пособий и компенсаций вызывает значительную распространенность бедности (59,1%) среди домашних хозяйств, основным источником доходов которых являются социальные трансферты. В состоянии бедности находятся более половины безработных (54,5%) и существенная часть сезонных работников (46,5%). Потеря места работы связана с очень высоким риском попадания в число бедных. Масштабная безработица и частичная, неполная занятость являются важнейшими причинами высокого уровня бедности в стране в целом.

121. Как и во многих странах с большим аграрным сектором, в Молдове довольно сильно распространена бедность среди наемных сельскохозяйственных работников (56,0%) и фермеров (47,3%), что обусловлено низким уровнем доходов от сельскохозяйственной деятельности.

122. Благосостояние находится в большой зависимости от уровня образования. Распространенность бедности среди домашних хозяйств, возглавляемых лицами с неполным средним образованием, составляет 49,4%, а возглавляемых лицами без образования, – 59,2%. Указанные категории домашних хозяйств составляют 36,1% всех домашних хозяйств, в то же время бедными являются всего 13,3% домашних хозяйств, возглавляемых лицами с высшим образованием. Поэтому развитие системы образования и повышение уровня образования населения будут способствовать снижению риска и распространенности бедности.

4.6. Доходы и потребительские расходы бедных

123. Основным источником доходов бедных домашних хозяйств является сельскохозяйственная деятельность. У бедного населения в целом доход от данной деятельности составляет 39,8% располагаемого дохода. Такая высокая роль аграрного сектора в формировании доходов бедных связана с тем, что большая часть населения страны (58,6%), в том числе бедного, проживает в сельской местности и занимается сельскохозяйственной деятельностью. Наличие в собственности земли не гарантирует благополучия: 79,2% бедных сельских семей имеют земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственной деятельности. Проблема заключается в низкой производительности сельскохозяйственной деятельности, отсутствии необходимой техники, небольших размерах земельных участков, что предопределяет низкий уровень доходов. Существенная зависимость размеров доходов от погодно-климатических условий выступает специфическим и дополнительным фактором риска для бедных сельских домашних хозяйств.

124. Доход от работы по найму составляет только 25,3% располагаемого дохода бедных семей, что связано с более низким уровнем квалификации, заработной платы, а также с распространенностью среди бедных сезонной занятости. Для небедных работа по найму является самым важным источником доходов, что особенно характерно для работающих в городах. Достаточно большую роль в формировании доходов бедных играют социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации). Высокая доля социальных трансфертов (24,0%) в структуре располагаемых доходов бедных свидетельствует о том, что получение трансфертов не гарантирует выхода из состояния бедности.

125. В структуре располагаемых доходов бедных 10,5% составляют “другие трансферты”. Они включают также денежные переводы из-за рубежа от трудовых мигрантов. Информация из других источников (Национального банка Молдовы) свидетельствует о том, что фактически объем и доля указанных денежных поступлений в структуре доходов домашних хозяйств намного выше. Трудовая миграция и денежные переводы из-за рубежа для многих семей стали важнейшими способами выхода из состояния бедности.

126. В структуре потребительских расходов бедных доминируют расходы на продукты питания (75,8%). Значительную часть потребляемых продуктов питания составляют продукты, произведенные самими домашними хозяйствами, что наиболее характерно для сельских семей, которые производят половину потребляемого продовольствия. Доступ бедного населения к другим товарам и услугам существенно ограничен, что проявляется в низком удельном весе расходов на одежду и обувь (2,6%), здоровье (2,1%), транспорт и связь (2,3%), образование (0,4%). Расходы на содержание жилья (10,4%) имеют в большой степени “заданный” характер, их размер и удельный вес в потребительских расходах зависят от уровня тарифов на коммунальные услуги и энергоносители. Поэтому тарифная политика оказывает существенное влияние на структуру расходов бедного населения и его доступ к другим товарам и услугам.

4.7. Немонетарная бедность

Здоровье

127. В переходный период здоровье населения заметно ухудшилось. Продолжительность жизни в Молдове составляет 68,5 г. Смертность детей в возрасте до 5 лет в 2002 г. составила 18,3 на 1000 детей, а уровень материнской смертности – 28,0 на 100000 родов.

128. В Молдове бедные имеют очень ограниченный доступ к услугам системы здравоохранения. По данным исследований, соотношение между количеством дней, проведенных в больнице бедными и небедными, составляет 1:11, а средняя продолжительность госпитализации бедных в 9 – 13,5 раза ниже, чем небедных. Нехватка финансовых средств для получения медицинских услуг острее ощущается в сельской местности, чем в городской. Положение ухудшается по мере увеличения числа членов домашнего хозяйства и сокращения уровня доходов. Образовательный потенциал главы хозяйства также оказывает влияние на доступ к медицинским услугам: чем ниже уровень образования, тем ниже доступ к услугам системы здравоохранения.

Образование

129. Образование существенно влияет на уровень бедности. Лица без начального образования и неграмотные составляют 5,5% общего числа бедных, лица с начальным и неполным средним образованием – 42,6%, что в целом составляет 48,1%. Среди небедных указанные две группы составляют 33,2%.

130. Для небедных в целом характерен более высокий охват обучением, разница особенно проявляется в доступе к высшему образованию. Уровень зачисления бедных в высшие учебные заведения в три раза ниже, чем небедных. В целом существует достаточно острая проблема доступа к высшему образованию жителей сельской местности, уровень зачисления которых составляет всего 0,10 (городских жителей – 0,44). Особенно существенны различия в доступе к высшему образованию между бедняками села и города: уровень зачисления молодежи из бедных сельских семей в семь раз ниже, чем из бедных городских семей.

4.8. Субъективные оценки бедности

131. Большинство домашних хозяйств Молдовы (61,2%) относят себя к категории бедных, о чем свидетельствуют результаты единовременного выборочного обследования домашних хозяйств “Мнение о феномене бедности”, проведенного в августе 2002 г. Департаментом статистики и социологии при методической поддержке Подразделения по мониторингу бедности и политики. Такая субъективная “переоценка” бедности (по сравнению с данными исследований Всемирного банка, Департамента статистики и социологии, Подразделения по мониторингу бедности и политики) обусловлена в основном несовпадением восприятия жизненных стандартов респондентов с уровнем их фактического благосостояния.

132. В понятие бедности абсолютное большинство респондентов, независимо от места проживания и от того, относят или не относят они себя к бедным, вкладывают одинаковый смысл. По их мнению, наиболее важным признаком бедности является низкий доход (78,3% респондентов), второй по степени важности признак – плохое состояние здоровья (33,6%), третий – недостаточное питание (29,9%). У значительного количества респондентов бедность ассоциируется также с плохими жилищными условиями и низким уровнем экономической безопасности.

133. Понимание состояния бедности домашними хозяйствами, считающими себя бедными, основывается на реалиях, в которых они находятся. Главной причиной, вызывающей бедность, 68,6% городских домашних хозяйств и 73,0% сельских семей назвали низкий уровень доходов. Наряду с ухудшением здоровья членов семьи факторами риска бедности были названы потеря работы и отсутствие возможности трудоустроиться.

134. Домашние хозяйства, считающие себя бедными, остро реагируют на проявления неравенства в обществе. Они считают, что по сравнению с предыдущими тремя-пятью годами неравенство в стране усилилось. Рост неравенства в сфере распределения денежных доходов отметили 50% городских и сельских респондентов, в потреблении продуктов питания, жилищных условиях, доступе к медицинским и образовательным услугам – от 35% до 48% респондентов в городах и от 22% до 43% – в селах.

135. Тревожит тот факт, что бедные дают негативную оценку своих перспектив на будущее. Снижение уровня своего благосостояния прогнозирует каждое третье домашнее хозяйство как в городе, так и в селе, а улучшения материальных условий жизни ожидает лишь каждая седьмая городская семья и каждая двенадцатая сельская семья.

136. В случае попадания в критическую финансовую ситуацию подавляющее большинство домашних хозяйств (почти 90% в городах и свыше 92% в сельской местности), считающих себя бедными, рассчитывают на получение помощи со стороны. Наибольшие надежды они связывают с финансовой помощью близких родственников, во вторую очередь надеются на помощь соседей, друзей и коллег, в третью – на частные займы. На поддержку органов социальной защиты населения, а также органов местного публичного управления, общественных организаций, церкви рассчитывают значительно меньшее количество домашних хозяйств.

137. Удельный вес частных переводов (“других трансфертов”) в располагаемых доходах домашних хозяйств с небольшими доходами с 2000 г.² имеет тенденцию к снижению. В то же время доля социальных трансфертов в доходах данной группы домашних хозяйств существенно возросла, в основном вследствие введения в 2000 г. новой системы социальной помощи при оплате коммунальных услуг (“адресных компенсаций”) и повышения размеров пенсий и пособий на детей. Однако уровень социальной помощи остается недостаточным для того, чтобы обеспечить бедным домашним хозяйствам выход из состояния бедности.

________________

V. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ СЭРСУБ

5.1. Долгосрочные цели развития

138. Разработка и внедрение СЭРСУБ являются ключевым этапом реализации долгосрочных целей социально-экономического развития страны. Стратегия определяет цели и приоритеты, достижение которых не только возможно в среднесрочном периоде, но и необходимо для реализации ряда долгосрочных глобальных целей, которые исходят из положений Конституции Республики Молдова, Программы деятельности Правительства “Возрождение экономики – возрождение страны” и соответствуют стандартам и общепринятой международной и европейской практике, а также национальным потребностям. Такими целями являются:

i) устойчивое и социально направленное развитие;

ii) реинтеграция страны;

iii) европейская интеграция.

139. Устойчивое и социально направленное развитие выступает одновременно и долгосрочной целью, и практическим принципом развития в среднесрочной перспективе. Этот принцип зафиксирован в документах ООН, подписанных руководством Республики Молдова, важнейшими из которых являются декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и Саммита ООН о Целях развития тысячелетия (Нью-Йорк, 2000 г.).

140. Устойчивое социально-экономическое развитие основывается на следующих принципах:

i) улучшение управления страной с политической и экономической точки зрения. Хорошее управление важно для обеспечения успешного развития. Решающую роль здесь играют расширение участия населения в управлении, обеспечение верховенства закона и прав человека. Не менее важным является качественное управление экономикой и обеспечение макроэкономической стабильности;

ii) развитие частного сектора. Частная собственность на экономические блага, либерализация цен и торговли, сокращение регламентирования частного сектора, развитие конкуренции составляют необходимую основу для экономического роста;

iii) изменение роли управления, с тем чтобы органы публичного управления обеспечивали политическую основу: (а) эффективного производства товаров и услуг; (b) регулирования деятельности естественных монополий (энергетическая система, связь), сферы охраны здоровья и труда; (c) усиления независимости при принятии решений учреждениями, оказывающими медицинские и образовательные услуги, с осуществлением мониторинга на центральном уровне; (d) обеспечения справедливости в распределении благ, получаемых в результате экономического роста, в целях повышения уровня благосостояния всего населения.

141. Социальная направленность развития предусматривает последовательное повышение уровня и качества жизни населения, в первую очередь бедных слоев, ускоренное преодоление необоснованной социальной дифференциации, что соответствует Целям развития тысячелетия, которые включают: (i) искоренение крайней нищеты и голода; (ii) обеспечение всеобщего доступа к начальному образованию; (iii) содействие равноправию мужчин и женщин и расширение возможностей женщин; (iv) снижение детской смертности; (v) улучшение материнского здоровья; (vi) борьбу с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями; (vii) обеспечение устойчивости окружающей среды; (viii) формирование глобального партнерства в интересах развития.

142. Реинтеграция страны должна составить основу долговременной стабильности, без достижения которой перспективы развития Молдовы во многом будут оставаться неясными. Реинтеграция – это сложный и длительный процесс, поскольку затяжной приднестровский конфликт привел к разделению и изоляции практически всех жизненно важных систем, включая денежно-кредитную, банковскую сферу, инфраструктуру, таможенное администрирование, системы образования, здравоохранения, социального обеспечения. Задача заключается в последовательном восстановлении единства государства в политическом, правовом, экономическом, социальном и культурном аспектах.

143. Первостепенное значение имеет политическое решение проблемы. Для этого необходимы постоянный и конструктивный диалог между сторонами, а также содействие стран-гарантов и ОБСЕ. Политическое урегулирование конфликта создаст основу для совместного решения социальных и экономических проблем.

144. После политического урегулирования конфликта главной задачей станет осуществление экономической реинтеграции страны путем последовательного формирования единого экономического пространства. Процесс формирования единого экономического пространства направлен на устранение внутренних барьеров, препятствующих свободному перемещению товаров, капитала, людей, и создание условий для устойчивого экономического роста и динамичного социального развития на всей территории страны. Этот процесс будет способствовать свободному развитию предпринимательства и взаимодействию хозяйствующих субъектов внутри страны, формированию стабильных условий для инвестиционной деятельности, интеграции банковских систем и в конечном итоге усилению экономического потенциала для снижения уровня бедности.

145. Европейская интеграция определена Молдовой в качестве фундаментальной цели развития, что требует последовательного внедрения демократических ценностей, европейских стандартов жизни и модели экономического развития.

146. Взаимоотношения между Молдовой и Европейским Союзом основываются на Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), вступившем в силу в 1998 г. Соглашение устанавливает принципы взаимоотношений, а также цели сотрудничества, основанные на развитии демократии в Молдове, защите прав человека и национальных меньшинств, создании правового государства и рыночной экономики. Оно предусматривает постепенную гармонизацию национального законодательства с европейским в области торговли, предпринимательской деятельности, таможенной, банковской, налоговой и социальной систем, инфраструктуры. Перспективы развития сотрудничества, в том числе возможность заключения соглашения о свободной торговле, будут зависеть от успехов Молдовы в развитии правовой, экономической, социальной и других систем в соответствии с принципами и стандартами ЕС.

147. Расширение Европейского Союза создает для Молдовы новые условия и возможности продвижения по пути интеграции в рамках политики соседства. В декабре 2004 г. Европейская комиссия утвердила Индивидуальный план действий “Республика Молдова – Европейский Союз”, который конкретизирует и развивает принципы, сформулированные в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве.

5.2. Среднесрочные цели и приоритеты СЭРСУБ

148. Для динамичного и эффективного продвижения в направлении реализации долгосрочных целей в среднесрочном периоде необходимо сосредоточить усилия на достижении следующих целей:

i) устойчивый и всеобъемлющий экономический рост;

ii) снижение уровня бедности и неравенства, расширение участия бедных в экономическом развитии;

iii) развитие человеческих ресурсов.

Устойчивый и всеобъемлющий экономический рост

149. Наблюдаемый в последние годы экономический рост в значительной мере основывается на экспорте рабочей силы. Приток доходов трудовых мигрантов стимулирует рост внутреннего потребления. Ограниченность внутреннего производства товаров и услуг в условиях роста внутреннего спроса вызывает увеличение импорта, рост отрицательного сальдо торгового баланса и инфляции. Качество экономического роста в Молдове характеризуется сохранением деформированной структуры экономики, моноструктурностью экспорта и низким уровнем инвестиций в основной капитал. Такая парадигма экономического роста не может служить основой устойчивого развития, необходимого для снижения уровня бедности.

150. Предстоит осуществить переход от модели роста, основанного на притоке доходов трудовых мигрантов и потреблении, к модели сбалансированного роста, где акцент делается на привлечение инвестиций, замещение импортируемых товаров отечественными, расширение экспорта. В будущем при улучшении условий предпринимательской деятельности доходы трудовых мигрантов должны стать одним из источников инвестиций. С этой точки зрения наилучшая политика состоит в поощрении инвестиций в малые и средние предприятия. Развитие предприятий, производящих импортозамещающие товары и экспортную продукцию, будет вызывать увеличение доходов и рабочих мест при дальнейшем использовании потенциала традиционных рынков, а также при освоении новых рынков. Этот процесс будет стимулироваться посредством развития частного сектора и обеспечения либерализованной деловой среды, чему уделяется первостепенное внимание в СЭРСУБ и что позволит свободно развиваться предпринимательству.

151. Изменение парадигмы и качества роста требует мобилизации новых источников и факторов роста путем привлечения значительных инвестиций, прежде всего в обрабатывающую промышленность и инфраструктуру, в целях диверсификации структуры экономики, замещения экспорта рабочей силы экспортом товаров и услуг.

152. Темпы и успехи экономического развития во многом будут зависеть от условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности как на национальном, так и на местном уровне. В среднесрочном периоде необходимо значительно оздоровить инвестиционный и деловой климат за счет проведения стабильной, транспарентной и эффективной регуляторной политики, развития конкуренции, поддержки малого и среднего бизнеса. Это позволит мобилизовать собственный инвестиционный потенциал экономики, включающий денежные накопления трудовых мигрантов, ресурсы банковской системы, теневого сектора и вывозимый за рубеж капитал.

153. Улучшение условий для стабильного роста на всей территории страны, включая восстановление и развитие инфраструктуры (дорог, систем водо-, тепло-, электро- и газоснабжения, связи) в регионах, является фундаментальной проблемой. Ее решение позволит уменьшить социально-экономические различия между центром и периферией и обеспечит рост уровня и качества жизни населения в малых городах и сельских населенных пунктах. Задача состоит в усилении развития экономического потенциала территорий, оживлении предпринимательской деятельности на местах и привлечении инвестиций в регионы.

154. При планировании вышеупомянутых преобразований была осуществлена оценка вероятных ежегодных темпов роста ВВП: 5–10% оценены как возможные, 5% – как соответствующие умеренному сценарию развития, 8–10% – как соответствующие оптимистичному сценарию. Анализ, приведенный в разделе 6.1 “Обеспечение макроэкономической стабильности” данной Стратегии, свидетельствует о том, что эти целевые ориентиры достижимы.

Снижение уровня бедности и неравенства, расширение участия бедных в экономическом развитии

155. Снижение неравенства, расширение участия бедных в экономическом развитии и его результатах являются целью как социальной, так и экономической политики. Несмотря на рост экономики, уровень социального развития в целом остается крайне низким, а уровень бедности и социального неравенства – чрезмерно высоким. Неравенство и бедность – это не только негативные социальные атрибуты современного этапа развития страны, но и преграды на пути устойчивого экономического роста. Они ограничивают возможности части граждан относительно участия в производстве благ, использования своих способностей и трудового потенциала.

156. Задача состоит в улучшении условий жизни бедного населения через усиление адресности социальной помощи, облегчение доступа бедного населения к социальным услугам, а также в содействии выходу из бедности части семей и граждан посредством развития малого бизнеса, увеличения количества рабочих мест, оказания помощи в трудоустройстве социально уязвимым категориям населения.

Развитие человеческих ресурсов

157. Развитие человеческих ресурсов представляет собой и фактор экономического роста, и его результат. Смена парадигмы роста вызывает необходимость постоянного улучшения качества “человеческого капитала”, участвующего в развитии. В то же время усиление социальной направленности роста предполагает максимальную ориентацию политики и результатов развития на содействие человеческому развитию.

158. В современных условиях из-за высокой безработицы и низкой оплаты труда имеющиеся человеческие ресурсы недоиспользуются, вследствие чего происходит их постепенная деградация. Бедные слои населения в значительной степени изолированы от системы развития человеческих ресурсов. Они имеют крайне ограниченный доступ к качественным медицинским и образовательным услугам, поэтому часть человеческих ресурсов страны воспроизводится в неблагоприятных условиях, не способствующих их развитию.

159. В среднесрочной перспективе предстоит существенно повысить качество медицинских и образовательных услуг, а также расширить доступ к ним бедных. Это будет содействовать не только устойчивому росту экономики, но и выходу из бедности части населения.

160. Установив приоритеты среднесрочного развития, Правительство осознает ограничения, связанные с недостатком финансовых ресурсов, который будет ощущаться и в период реализации Стратегии. Исходя из неотъемлемых целей СЭРСУБ и с учетом определения областей, в которых имеющиеся ограниченные ресурсы могут быть использованы с максимальной эффективностью для экономического роста и снижения уровня бедности, были выделены следующие приоритеты:

i) частный сектор;

ii) публичное управление;

iii) социальная защита;

iv) здравоохранение и образование;

v) инфраструктура;

vi) региональное развитие;

vii) окружающая среда.

5.3. СЭРСУБ и Цели развития тысячелетия

161. Среднесрочные и долгосрочные цели и приоритеты СЭРСУБ тесно связаны с Целями развития тысячелетия. В Стратегии определены конкретные задачи и показатели, адаптированные к условиям развития Молдовы. Их достижение необходимо для успешной реализации национальных и глобальных целей. Отобранные показатели включены в систему мониторинга СЭРСУБ. В процессе внедрения СЭРСУБ система показателей будет расширяться в целях улучшения мониторинга реализации целей, выдвинутых в СЭРСУБ и в Целях развития тысячелетия.

162. Успешное внедрение СЭРСУБ в 2004–2006 гг. будет означать прогресс в достижении Целей развития тысячелетия, определенных до 2015 г. Ниже приводятся эти цели, сформулированные исходя из реальных условий развития Республики Молдова, а также ряд показателей, отражающих достижение данных целей в 2006 г., 2010 г. и 2015 г.:

Сокращение более чем в два раза в 2002–2015 гг. числа лиц с ежедневным доходом ниже 2,15 доллара США (по ППС):

• снижение удельного веса данной категории населения с 39,8% в 2002 г. до 28,0% в 2006 г., 23,0% в 2010 г. и 18,0% в 2015 г.

Обеспечение для всех детей возможности обучения в гимназии:

• увеличение доли детей, охваченных гимназическим образованием, с 88,0% в 2002 г. до 88,9% в 2006 г., 93,8% в 2010 г. и 100% в 2015 г.

Сокращение в 2002–2015 гг. более чем в два раза уровня смертности среди детей в возрасте до 5 лет:

• снижение уровня смертности детей в возрасте до 5 лет с 18,3 (на 1000 детей) в 2002 г. до 15,0 в 2006 г., 11,9 в 2010 г. и 8,4 в 2015 г.;

• снижение уровня детской смертности с 14,7 (на 1000 родившихся) в 2002 г. до 12,1 в 2006 г., 9,6 в 2010 г. и 6,3 в 2015 г.;

• увеличение удельного веса детей в возрасте до 2 лет, вакцинированных против кори, с 99,2% в 2002 г. до 100% начиная с 2006 г.

Снижение в 2002–2015 гг. более чем в два раза уровня материнской смертности:

• уменьшение материнской смертности с 28,0 (на 100000 родов) в 2002 г. до 23,0 в 2006 г., 21,0 в 2010 г. и 13,3 в 2015 г.;

• обеспечение всех родов квалифицированным медицинским персоналом начиная с 2006 г. (в настоящее время – 99%).

Приостановление к 2015 г. распространения ВИЧ/СПИДа и переход к снижению заболеваемости:

• снижение заболеваемости ВИЧ/СПИДом с 4,66 (на 100000 жителей) в 2002 г. до 4,0 в 2006 г., 3,5 в 2010 г. и 3,2 в 2015 г.;

• снижение заболеваемости ВИЧ/СПИДом среди населения в возрасте 15–24 лет с 6,0 в 2002 г. до 4,9 в 2006 г., 4,2 в 2010 г. и 4,0 в 2015 г.

Приостановление к 2015 г. распространения туберкулеза и малярии и переход к сокращению заболеваемости:

• снижение смертности от туберкулеза с 15,8 (на 100000 жителей) в 2002 г. до 12,0 в 2010 г. и 7,0 в 2015 г.

Реализация принципов устойчивого развития в политике и программах развития страны и снижение потерь природных ресурсов:

• увеличение удельного веса земель, покрытых лесами, с 10,3% в 2002 г. до 11,0% в 2006 г., 12,1% в 2010 г. и 13,2% в 2015 г.;

• повышение удельного веса охраняемых природных территорий в целях сохранения биоразнообразия с 1,96% в 2002 г. до 2,1% в 2006 г., 2,2% в 2010 г. и 2,4% в 2015 г.

Снижение наполовину к 2015 г. количества людей, не имеющих устойчивого доступа к улучшенным источникам воды:

• увеличение доли населения, имеющего устойчивый доступ к улучшенным источникам воды, с 38,5% в 2002 г. до 47,7% в 2006 г., 57,0% в 2010 г. и 68,5% в 2015 г.

Предусматривается увеличение доли населения, имеющего доступ к улучшенной системе канализации, с 40,0% в 2001 г. до 56,0% в 2006 г., 73,3% в 2010 г. и 90,0% в 2015 г.

VI. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ МЕРЫ ПО СНИЖЕНИЮ УРОВНЯ БЕДНОСТИ

А. ПОЛИТИКА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

6.1. Обеспечение макроэкономической стабильности

Анализ ситуации

163. Содержание главы III настоящей Стратегии свидетельствует о том, что в последние годы динамика основных макроэкономических показателей была достаточно позитивной. На протяжении 2000–2002 гг. постоянно регистрировался рост ВВП. В 2003 г. темпы роста снизились, но их уровень остался достаточно высоким – 6,3%. Самые высокие темпы роста наблюдались в промышленности, они постоянно возрастали: с 7,7% в 2000 г. до 13,6% в 2003 г. При этом в аграрном секторе периоды роста сопровождались периодами спада. В 2000 г. и 2003 г. объем производства сельскохозяйственной продукции сократился соответственно на 3,3% и 14,1%, в 2001 г. он увеличился на 6,4%, а в 2002 г. – на 3,4%.

164. Рост инвестиций в основной капитал начался лишь в 2001 г., то есть спустя год после начала роста ВВП. Объем инвестиций существенно возрастал в 2001–2002 гг. – на 11% ежегодно, а в 2003 г. – на 16%. Однако в целом уровень инвестиций в основной капитал остается низким – около 14% ВВП в 2003 г. В период экономического роста увеличивались объемы экспорта и импорта. Если в 2000 г. экспорт возрос только на 1,7%, то в 2003 г. – на 22,7%. В то же время объем импорта увеличивался быстрее, чем объем экспорта. Особенно высокими темпами импорт возрастал в 2000 г. и 2003 г. – соответственно на 32,4% и 35,1%. В 2001 г. он увеличился на 15,0%, а в 2002 г. – на 16,3%. Опережающий рост импорта по сравнению с экспортом приводил к формированию устойчивого дефицита торгового баланса, который резко возрос в 2003 г., когда размер дефицита был в два раза больше, чем в 2000 г.

165. Несмотря на экономический рост и улучшение основных макроэкономических показателей, сохраняется определенная несбалансированность. Для ее преодоления необходимо улучшить условия, обеспечивающие стабильность роста, путем продолжения структурных реформ, которые позволят сохранить высокие темпы роста промышленного производства, экспорта и инвестиций. Структурные реформы ориентированы на усиление потенциала развития различных секторов, увеличение количества рабочих мест и повышение доходов населения, что послужит основой для снижения уровня бедности.

Цели

166. В среднесрочной перспективе политика будет направлена на обеспечение стабильных условий, необходимых для продолжения устойчивого роста экономики и снижения уровня бедности.

167. Основными среднесрочными целями являются:

i) снижение уровня инфляции в целях обеспечения благоприятных условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также для защиты реальных доходов населения;

ii) проведение гибкой политики обменного курса национальной валюты и создание благоприятных условий для внешнеэкономической деятельности;

iii) стабилизация ситуации в области внешнего долга и улучшение управления им для снижения внешних рисков;

iv) проведение бюджетно-налоговой политики, обеспечивающей сбалансированность доходов и расходов бюджета.

Среднесрочный макроэкономический прогноз

168. Представленный далее макроэкономический прогноз основывается на следующих предпосылках:

i) ежегодные темпы роста ВВП будут определяться темпами роста промышленного производства, услуг, экспорта и инвестиций в основной капитал;

ii) будет проводиться макроэкономическая и структурная политика, направленная на: (а) улучшение предпринимательского климата; (b) развитие промышленности и сферы услуг на основе передовых технологий; (с) привлечение отечественных и иностранных инвестиций; (d) реструктуризацию и модернизацию предприятий; (е) продвижение экспорта и замещение импорта; (f) совершенствование менеджмента государственных и частных предприятий.

169. Последний макроэкономический прогноз на 2004–2006 гг. был разработан Министерством экономики с учетом того обстоятельства, что в указанный период, вероятно, произойдет замедление темпов экономического роста, обычно наблюдаемое после достижения высоких темпов роста. Рост ВВП в 2002 г. составил 7,8%, а в 2003 г. снизился до 6,3%.

170. Базовым сценарием прогноза предусматривается рост ВВП в 2004 г. на 6%, а в последующие два года – на 5% ежегодно. Прогнозируемые темпы рассматриваются как минимально необходимые для формирования ресурсов и условий сокращения уровня бедности в среднесрочной перспективе.

171. Последовательное проведение структурных реформ будет укреплять потенциал экономического роста. Предусматривается, что темпы роста промышленного производства будут выше темпов роста ВВП. В 2004 г. ожидается увеличение объемов промышленной продукции на 12%, а в 2005–2006 гг. – в среднем на 10,5%. Объем предоставляемых населению услуг в 2004 г. возрастет на 7%, а в 2005–2007 гг. – на 6% ежегодно. Ожидается, что темпы роста сельскохозяйственного производства будут весьма умеренными и несколько снижающимися. В 2004 г. объем производства сельскохозяйственной продукции увеличится на 7,5% (“компенсация” спада в 2003 г.), в 2005 г. – на 4% и в 2006 г. – на 3%. Необходимо учитывать, что динамику сельскохозяйственного производства в Молдове трудно прогнозировать из-за сильного влияния изменчивых погодно-климатических условий.

172. Рост промышленного производства будет влиять на динамику экспорта. Согласно прогнозу рост экспорта в 2004 г. составит 14%, в 2005 г. – 13% и в 2006 г. – 12%. Предполагается, что увеличение объемов промышленного производства будет содействовать замещению импорта, что позволит несколько сгладить тенденцию опережающего роста импорта по сравнению с экспортом и смягчить проблему дефицита внешнеторгового баланса. В 2004 г. предусматривается рост импорта на 9%, в 2005 г. – на 7% и в 2006 г. – на 6%.

173. Поддержание прогнозируемых темпов экономического роста в значительной мере будет обеспечиваться за счет увеличения инвестиций в основной капитал. Предполагается, что темпы роста инвестиций будут выше темпов роста ВВП. В 2004 г. объем капитальных инвестиций увеличится на 13%, в 2005 г. – на 10% и в 2006 г. – на 9%. В то же время существует риск, что рост инвестиций будет ниже прогнозируемого уровня из-за непредсказуемости динамики и объемов иностранных инвестиций, а также из-за недостаточно благоприятных условий банковского кредитования, связанных также со сравнительно высокими процентными ставками.

174. Проведение взвешенной денежно-кредитной политики приобретает приоритетное значение для снижения инфляции и создания условий для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе. Повышение уровня инфляции до 15,7% в 2003 г. негативно влияло на инвестиционную и деловую активность. Всплеск инфляции был вызван ростом цен на зерно и муку, административным повышением тарифов на природный газ, электроэнергию, услуги транспорта и связи, а также увеличением объема денежных переводов от трудовых мигрантов.

175. Для стерилизации избыточной валютной массы и пополнения своих резервов Национальный банк Молдовы (НБМ) увеличил объем покупки иностранной валюты. Вследствие этого денежная масса к концу 2003 г. возросла на 30,7%. НБМ был вынужден ужесточить денежно-кредитную политику, повысив нормативы обязательного резервирования и базовую процентную ставку по предоставляемым кредитам.

176. Денежно-кредитная политика НБМ в среднесрочном периоде будет направлена на снижение инфляции и поддержание стабильности на денежном рынке. Это обеспечит благоприятные условия для роста инвестиционной и деловой активности частного сектора, реальных доходов и покупательной способности населения.

177. Исходя из макроэкономического прогноза, разработанного Министерством экономики на 2004–2007 гг., НБМ разработал денежную программу, предусматривающую:

i) мониторинг инфляционных процессов в целях снижения темпов роста цен (с 9% в 2004 г. до 5% в 2007 г.);

ii) сбалансированное насыщение экономики денежными ресурсами (повышение уровня монетизации (М3 в % к ВВП) с 31,2% в 2003 г. до 47,0% в 2007 г.);

iii) умеренный рост кредитования экономики (на 34,8% в 2004 г. с последующим уменьшением прироста до 19% в 2007 г.).

178. Политика НБМ в области обменного курса, как и денежно-кредитная политика в целом, ориентирована на содействие стабильному экономическому росту и предусматривает:

i) дальнейшее сохранение режима плавающего валютного курса и формирование курса национальной валюты в зависимости от динамики спроса и предложения, экономической ситуации в стране и на внешних рынках;

ii) осуществление интервенций на валютном рынке при необходимости смягчения чрезмерных колебаний валютного курса;

iii) поддержание международных валютных резервов на достаточном уровне и размещение валютных активов НБМ в инвестиционные инструменты, соответствующие критериям безопасности и ликвидности.

179. Заметим, что в условиях сохраняющегося дефицита внешнеторгового баланса девальвация национальной валюты могла бы несколько улучшить сальдо баланса, повлиять на повышение конкурентоспособности экспортируемой продукции и уровень цен на импортируемые товары. Однако возможности использования девальвации крайне ограничены, так как существенное понижение курса национальной валюты вызовет рост инфляции из-за высокой зависимости экономики Республики Молдова от импорта, включающего и импорт стратегических товаров (энергетических ресурсов). Кроме того, рыночный обменный курс молдавского лея значительно ниже его курса, рассчитанного по паритету покупательной способности. Постепенное приближение рыночного курса к курсу по паритету покупательной способности противодействует значительной девальвации национальной валюты. Предусматривается умеренное снижение обменного курса лея – на 19,3% с декабря 2003 г. по декабрь 2007 г.

180. Существенная зависимость развития экономики Республики Молдова от внешнеэкономических факторов, ухудшение условий и результатов внешнеэкономической деятельности, уменьшение объема иностранных инвестиций в 2003 г. обусловили первостепенную важность проблемы улучшения внешнеэкономических отношений. В 2003 г. дефицит торгового баланса достиг 31,3% ВВП. Несмотря на то, что возрос объем денежных переводов от трудовых мигрантов (до 18,6% ВВП), это не смогло компенсировать увеличения дефицита торгового баланса. В результате возросло отрицательное сальдо текущего счета, составившее 10,8% ВВП. Приостановление финансирования Республики Молдова международными организациями негативно повлияло на состояние платежного баланса. Впервые за многие годы, помимо дефицита текущего счета, сформировался также дефицит финансового счета. Обострилась проблема формирования необходимых международных резервов, объем которых не покрывал трехмесячного объема импорта.

181. Нужно отметить, что вышеуказанный объем денежных переводов от трудовых мигрантов включает только зарегистрированный банковской системой поток поступающих средств. В реальности резиденты отправляют из-за рубежа более значительные суммы, используя небанковские каналы.

182. Согласно Прогнозу основных показателей платежного баланса, составленному НБМ, в 2004–2007 гг. будет происходить определенная стабилизация внешнеэкономических позиций страны как результат:

i) роста экспорта и снижения уровня дефицита торгового баланса (с 27,6% ВВП в 2004 г. до 20,3% ВВП в 2007 г.);

ii) притока денежных переводов от трудовых мигрантов, объем которых будет ежегодно в среднем составлять около 17% ВВП;

iii) притока средств по линии технической помощи и вследствие возобновления внешнего финансирования со стороны кредиторов.

183. Прогнозируется постепенное снижение дефицита текущего счета (с 7,7% ВВП в 2004 г. до 3% ВВП в 2007 г.).

184. Предусматривается последовательное решение проблемы публичного долга на основе дальнейшей стабилизации бюджетно-налоговой системы, улучшения состояния торгового и платежного баланса и более эффективного администрирования долгов. В разработанной Министерством финансов Стратегии администрирования публичного долга в среднесрочном периоде (2004–2007 гг.) определены основные направления стабилизации внешнего долга:

i) улучшение платежной дисциплины в отношении обслуживания и погашения долгов, накопленных государством;

ii) привлечение кредитных ресурсов в соответствии с оценкой возможностей их возврата и эффективного использования;

iii) обеспечение транспарентности процесса размещения и использования привлеченных ресурсов;

iv) продолжение процесса реструктуризации внешнего долга на двусторонней основе и поиск возможностей рефинансирования многосторонних долговых обязательств.

185. Важная роль в обеспечении макроэкономической стабильности отводится поддержанию бюджетного равновесия и устойчивости процесса перераспределения бюджетных ресурсов.

186. Согласно прогнозу в 2004–2006 гг. величина доходов публичного бюджета по отношению к ВВП незначительно уменьшится и составит в 2004 г. 36,1%, в 2005 г. – 35,6% и в 2006 г. – 34,6% ВВП. Весьма незначительно будет меняться и уровень расходов публичного бюджета по отношению к ВВП: в 2004 г. расходы составят 36,5%, в 2005 г. – 36,4%, в 2006 г. – 35% ВВП. Предусматривается формирование небольшого ежегодного бюджетного дефицита (в 2004 г. – 0,3%, в 2005 г. – 0,8%, в 2006 г. – 0,4% ВВП).

6.2. Бюджетно-налоговая политика

6.2.1. Налоговая политика

187. Главные цели среднесрочной и долгосрочной налоговой политики основываются на положениях Концепции налоговой реформы, утвержденной Парламентом, и включают:

i) обеспечение стабильности и прогнозируемости публичных доходов, в особенности налоговых поступлений, в целях полного выполнения бюджетных обязательств;

ii) обеспечение налоговой справедливости, стабильности и транспарентности налогового законодательства;

iii) стимулирование экономической деятельности, особенно путем поощрения развития малого бизнеса, привлечения в национальную экономику как иностранных, так и отечественных инвестиций, создания новых рабочих мест и т. д.

188. Эти цели будут достигаться посредством: (i) оптимизации ставок налогов в целях снижения налогового бремени при дальнейшем расширении налоговой базы; (ii) рационализации системы налоговых льгот с целью сохранения тех льгот, которые стимулируют экономический рост и сокращение уровня бедности; (iii) улучшения и повышения эффективности налогового администрирования.

189. Налоговая политика 2004–2006 гг. соответствует общему ходу реформы национальной налоговой системы и не предусматривает коренных изменений по сравнению с ранее проводимой политикой.

190. Предусматривается, что по мере экономического роста и улучшения налогового администрирования подоходный налог с физических и юридических лиц будет становиться все более значимым источником бюджетных доходов. Данный налог играет существенную роль в качестве экономического инструмента стимулирования инвестиций и справедливого распределения доходов между различными слоями общества. Его разумное применение может содействовать увеличению налоговых поступлений вследствие выхода налогоплательщиков из теневой экономики.

191. В целях поддержки лиц с низкими доходами и постепенного перемещения налогового бремени на группы населения со средними и более высокими, чем средние, доходами в 2004 г. была изменена шкала налогообложения физических лиц, а начиная с 2005 г. намечается постепенное увеличение суммы ежегодных личных освобождений с 3600 леев в 2004 г. до 3960 леев в 2005 г. и 4500 леев в 2006 г. Освобождения и вычеты при уплате подоходного налога физическими лицами будут иметь тенденцию к увеличению по мере роста прожиточного минимума. В то же время, учитывая материальное положение населения, намечается увеличивать суммы ежегодных освобождений для лиц, находящихся на содержании (детей, родителей, других членов семьи и т. д.): с 240 леев в 2004 г. до 600 леев в 2005 г. и 840 леев в 2006 г. С 2005 г. предлагается не облагать подоходным налогом индивидуальные взносы государственного социального страхования.

192. Одновременно планируется дальнейшее снижение ставок подоходного налога для физических лиц. Так, по ежегодным доходам до 16200 леев ставка налогообложения снизится до 10% в 2004 г. и 8% в 2006 г., по доходам от 16200 леев до 21000 леев ставка снизится с 15% в 2004 г. до 13% в 2006 г. и по ежегодным доходам свыше 21000 леев ставка снизится с 22% в 2004 г. до 18% в 2006 г. Эти налоговые меры приведут к ослаблению финансового давления на доходы населения и в то же время будут стимулировать предпринимательскую деятельность.

193. В целях дальнейшего ослабления налогового бремени и выхода налогоплательщиков из теневой экономики в последние годы была существенно снижена ставка подоходного налога для юридических лиц – с 28% в 2001 г. до 20% в 2004 г. Эта тенденция будет продолжена в 2005–2006 гг., когда ставка налога составит соответственно 18% и 15%. Изменение ставок подоходного налога для юридических лиц обусловлено необходимостью расширения налогооблагаемой базы путем легализации доходов, аккумулируемых в теневом секторе экономики, оно будет осуществляться одновременно с принятием мер по улучшению налоговой дисциплины.

194. В 2004–2006 гг. будут сохранены льготы по подоходному налогу, предоставляемые с целью стимулирования инвестиционной деятельности, создания новых рабочих мест, развития малых и средних предприятий, включая сельскохозяйственные. Одновременно в целях расширения налоговой базы будут предложены изменения в законодательство, связанные с совершенствованием механизма налогообложения нерезидентов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории Республики Молдова.

195. Налог на добавленную стоимость. Предусматривается сохранить порядок взимания НДС по месту назначения во взаимоотношениях со всеми странами, а также с хозяйствующими субъектами страны, не имеющими налоговых отношений с бюджетной системой. Структура и размеры ставок НДС не будут подвергаться изменениям. В то же время будут пересмотрены налоговые льготы, предоставляемые при уплате НДС, с сохранением лишь тех из них, которые являются эффективными с экономической точки зрения или имеют особый социальный характер.

196. Акцизы. В 2004–2006 гг. сохранится взимание акцизов на экспортируемые товары по месту назначения. Список подакцизных товаров и ставки акцизов не будут меняться.

197. Налог на недвижимое имущество. Прогресс, достигнутый при децентрализации администрирования налогов на собственность на уровне органов местного публичного управления, будет зависеть от усилий по созданию Национальной кадастровой системы. В период действия СЭРСУБ намечается разработать и внедрить Программу оценки недвижимого имущества. Рыночная стоимость недвижимости, определенная в результате проведения такой оценки, послужит основой для налогообложения собственности. До завершения процесса оценки недвижимого имущества соответствующий налог будет применяться в соответствии с практикой, сложившейся в 2003 г.

Местные сборы. Начиная с 2005 г. намечается ввод в действие нового раздела Налогового кодекса “Местные сборы”, который упростит процедуры взимания местных сборов и расширит возможности органов местного публичного управления по увеличению доходов местных бюджетов, усиливая тем самым их роль в развитии территорий.

198. Взносы государственного социального страхования. В целях усиления социальной справедливости и обеспечения тесной взаимосвязи между застрахованными рисками, взносами и выплатами в 2004 г. начался процесс постепенного пересмотра ставок взносов государственного социального страхования в целях снижения ставки взносов для работодателей и увеличения индивидуальной ставки для работников с одновременным сокращением общей ставки взноса с 30% в 2004 г. до 29% в 2005 г. В 2004 г. ставка взноса для работодателей составляет 28%, а для работников – 2%, в 2005 г. ставки составят соответственно 27% и 2%, , в 2006 г. – соответственно 26% и 3%.

199. В 2005–2006 гг. намечается внедрение Стратегии реформирования системы пенсионного обеспечения лиц, работающих в аграрном секторе, которая предусматривает переход от принципа уплаты взносов, основанного на оценке собственности на землю и ее качества, к принципу уплаты взносов на основе дохода – для собственников сельскохозяйственных земель, работающих на основе индивидуального трудового договора, и к использованию фиксированных размеров взносов – для собственников сельскохозяйственных земель, обрабатывающих землю индивидуально.

200. Взносы обязательного медицинского страхования. С 2004 г. система обязательного медицинского страхования была введена на всей территории страны. В 2004–2006 гг. предусматривается сохранение ставки отчислений на обязательное медицинское страхование на уровне 4%, из которых 2% уплачиваются работодателем из фонда заработной платы и 2% – работником.

201. В целях улучшения и повышения эффективности налогового администрирования будут предприняты следующие меры:

i) совершенствование механизма сбора налогов

Этот процесс будет осуществляться путем усиления служб по сбору местных налогов и сборов и сосредоточения усилий Главной государственной налоговой инспекции на более эффективном сборе остальных доходов государства. Также намечается разработка и внедрение автоматизированной системы учета нефтепродуктов и алкоголя.

ii) повышение эффективности методов контроля и координация контрольных мероприятий

В этих целях будет продолжена работа по внедрению метода компьютерного отбора налогоплательщиков для осуществления проверок на основе рисков. Одновременно будет интенсивно применяться и метод контроля на основе информационного анализа налоговых и финансовых отчетов, а также других источников с использованием возможности выявления уровня занижения налоговых отчислений хозяйствующими субъектами.

iii) компьютеризация налоговых процедур

Для реализации этой меры необходимо:

разработать и внедрить информационную систему и механизмы уведомления налогоплательщиков, представления отчетов Главной государственной налоговой инспекции в электронном виде и самостоятельного обслуживания налогоплательщиков через сайт www.fisk.md;

разработать концепцию, механизм и состав информационной системы представления налоговой информации органам центрального и местного публичного управления;

совершенствовать механизм взаимодействия с информационными системами других государственных учреждений.

iv) популяризация налогового законодательства и воспитание налогоплательщиков в духе добровольной уплаты налогов путем организации цикла передач и создания рекламных роликов о значимости выполнения налоговых обязательств.

Осуществление данных мер будет способствовать повышению эффективности налогового администрирования, существенному уменьшению субъективизма в области налогового менеджмента, повышению оперативности при использовании рычагов налогового администрирования.

6.2.2. Политика публичных расходов

202. Согласно ПРСП в течение следующих трех лет Правительство будет испытывать острую нехватку финансовых ресурсов в связи с необходимостью выполнения внешних обязательств. Это потребует проведения ограничительной бюджетной политики, акцентирования внимания на рационализации и повышении эффективности публичных расходов, а также на перераспределении имеющихся ресурсов от менее важных программ к приоритетным, существенно влияющим на экономический рост и снижение уровня бедности.

203. В соответствии с предварительными оценками суммарные публичные расходы возрастут с 9 млрд.леев в 2003 г. до 13,5 млрд.леев в 2006 г., при этом увеличатся и все элементы расходов. Несмотря на рост номинальной величины расходов, их доля в ВВП имеет тенденцию к снижению вследствие снижения доли доходов в ВВП. Последнее частично объясняется уменьшением налогового бремени, а также тем, что на поступление некоторых доходов, имеющих стабильные фиксированные размеры, не влияет рост ВВП.

204. Расходы фондов медицинского страхования и бюджета государственного социального страхования будут расти более высокими темпами, чем расходы консолидированного бюджета, вследствие проведения соответствующих мер политики в области государственного социального страхования и обязательного государственного медицинского страхования, а также в связи с прогнозируемым ростом фонда заработной платы.

205. При проведении политики публичных расходов в ближайшие годы будет уделяться особое внимание социальным трансфертам населению и расходам на заработную плату, учитывая их прямое воздействие на снижение уровня бедности. Трансферты населению, в том числе выделяемые через систему государственного социального страхования, значительно возрастут вследствие внедрения мер, направленных на усиление социальной защиты в государственной системе социального страхования как застрахованных, так и незастрахованных лиц. Эти меры в основном относятся к внедрению механизма индексации пенсий, увеличению размера некоторых пособий и адресных компенсаций, а также к оптимизации количества получателей социальной помощи.

206. Начиная с 2005 г. и до 2010 г. предполагается внедрение положений Закона о системе установления основных окладов в бюджетном секторе и пособий для лиц, занимающих публичные должности, принятие которого предусматривается в 2004 г. Новая система оплаты труда обеспечит справедливый уровень заработной платы для всех категорий служащих в зависимости от квалификации, степени ответственности, сложности труда, она будет основываться на учете индивидуальных профессиональных достижений работников. Реформа заработной платы в бюджетном секторе должна проводиться в контексте общей реформы публичного сектора, включающей оптимизацию институциональной структуры и численности работающих в публичном секторе.

207. Ассигнование ресурсов по секторам в 2003–2006 гг. будет осуществляться на основе анализа секторальных программ расходов с учетом факторов, оказывающих стратегическое влияние на развитие секторов, а также с учетом резервов повышения эффективности расходов в некоторых секторах, идентифицированных в ПРСП.

Анализ структуры публичных расходов в 2004 г. показывает, что около 66% таковых приходится на социально-культурные секторы, в том числе на социальную защиту – 30%, образование – 20%, здравоохранение – 14%. Кроме того, около 18% всех публичных расходов приходится на государственные услуги общего назначения, поддержание общественного порядка и на национальную безопасность и около 13% – на расходы по финансированию инфраструктуры и отраслей национальной экономики.

208. В контексте стратегических приоритетов политики расходов на следующие три года выделяется блок расходов социально-культурного характера, имеющих социальную значимость и оказывающих прямое влияние на снижение уровня бедности.

С внедрением обязательного медицинского страхования и созданием соответствующих фондов страхования в систему здравоохранения будут привлечены дополнительные ресурсы, при этом акцент будет делаться на их эффективное использование.

Приоритеты в ассигновании и распределении ресурсов между секторами и внутри секторов в контексте ПРСП будут определяться с учетом следующих факторов:

i) усиления контроля над административными расходами государственных учреждений;

ii) рационализации системы образования в целях повышения эффективности использования ресурсов, выделения дополнительных ассигнований на увеличение норм питания в дошкольных учреждениях и интернатах, а также на повышение стипендий примерно на 20%;

iii) роста стоимости пакета медицинских услуг, предоставляемых в рамках обязательного медицинского страхования, и расширения категорий лиц, застрахованных государством;

iv) более эффективного распределения расходов на социальную защиту, что предусматривает: (а) бóльшую справедливость пенсионной системы; (b) реструктуризацию программ социальной помощи с усилением критериев отбора получателей с учетом доходов и уровня бедности; (c) реформу услуг на рынке труда;

v) ориентации расходов, направляемых в реальный сектор, на поддержку сельского хозяйства и развития села, инфраструктуры автомобильных дорог общего пользования и энергетического сектора, которые существенно влияют на снижение бедности;

vi) внесения изменений в размеры расходов по внедрению инвестиционных проектов, связанных с завершением таковых или началом новых в соответствии с приоритетами СЭРСУБ.

Инвестиционные проекты с внешним финансированием, а также внебюджетные фонды и ресурсы являются важными источниками финансирования отдельных мероприятий в секторах, они многократно увеличивают финансовые потоки, оказывающие большое влияние на бюджет или на последующее содержание инфраструктуры. Для реализации принципа комплексности в планировании бюджета, а также для увеличения бюджетно-налоговой транспарентности и постепенного сокращения операций вне рамок бюджета важно, чтобы проекты с внешним финансированием, а также внебюджетные фонды и ресурсы рассматривались как составная часть общих публичных расходов в секторах.

209. Учитывая ограниченные возможности увеличения публичных финансовых ресурсов в среднесрочной перспективе, на достижение определенного роста публичных расходов может благоприятно повлиять разумный бюджетно-налоговый менеджмент путем привлечения международных финансовых организаций и обеспечения поддержки ими реализуемых в стране экономических и социальных программ.

6.3. Реформа публичного сектора

6.3.1. Реформа публичного управления

Анализ ситуации

210. В переходный период макроэкономические и структурные реформы в производственной и социальной сфере осуществлялись гораздо быстрее, чем в сфере публичного управления. Реформирование последней в основном сводилось к сокращению численности государственных служащих. Данные сокращения обусловливались необходимостью снижения бюджетного дефицита и имеющимися ограничениями по оплате труда и выплате пенсий государственным служащим.

211. Общая численность служащих органов центрального публичного управления в настоящее время составляет 8500 человек, органов местного публичного управления – 6500 человек. Численность государственных служащих органов центрального публичного управления, расположенных в муниципии Кишинэу, относительно невелика, наибольшая часть из них работает в районных налоговых инспекциях, таможенных и статистических органах.

212. В целом реформирование и реструктуризация публичного управления осуществлялись под влиянием изменений политического порядка, а не на основе последовательного и продуманного долгосрочного плана. За последнее время количество структур центрального публичного управления увеличилось, сейчас они включают 16 министерств и 14 ведомств с самостоятельными бюджетами и системами ведения бухгалтерского учета, а также более 20 агентств, служб, центров и вневедомственных инспекций.

213. В процессе недавнего реформирования публичного управления основной акцент был сделан на децентрализацию функций и ответственности посредством реорганизации органов местного публичного управления. В целях усиления возможностей органов публичного управления, связанных с удовлетворением потребностей местных сообществ, в 2003 г. вместо 10 уездов были сформированы 32 района.

214. Нынешнее состояние публичного управления характеризуется следующим:

i) с функциональной и институциональной точек зрения публичное управление не адаптировалось в достаточной мере к требованиям, соответствующим периоду перехода от плановой экономики к рыночной. Стратегические подходы к вопросу реформы публичного управления использовались весьма ограниченно, они проявились лишь в разработке Прогноза расходов на среднесрочный период;

ii) принципы, методы подбора и продвижения государственных служащих не соответствуют задачам обеспечения эффективного управления, формирования и проведения эффективной политики;

iii) существующие возможности не обеспечивают использования современных методов управления;

iv) низкий уровень оплаты труда отрицательно влияет на мотивацию и эффективность деятельности государственных служащих;

v) чрезмерное регламентирование усложняет эффективное управление процессами социально-экономического развития. Оно препятствует развитию частного сектора, содействует коррупции и подрывает доверие общества к органам публичного управления;

vi) действующая система сбора налогов не обеспечивает полного и справедливого участия всех потенциальных налогоплательщиков в формировании публичных доходов, что увеличивает налоговое бремя честных налогоплательщиков;

vii) разработка и реализация макроэкономической и региональной политики, а также политики развития отдельных секторов недостаточно основываются на аналитических исследованиях, что препятствует проведению эффективной политики;

viii) процесс принятия решений органами публичного управления характеризуется низким уровнем транспарентности.

215. Реформа местного публичного управления создает условия для продолжения процесса децентрализации. Права и обязанности органов местного публичного управления отражены в законах, касающихся разработки и утверждения местных бюджетов, управления местными публичными финансами, гарантий местной автономии, состава и полномочий органов местного публичного управления, а также управления имуществом административно-территориальных единиц.

216. В то же время существует множество серьезных проблем, которые необходимо решать в среднесрочной перспективе:

i) несовершенство нормативно-правовой базы и механизмов осуществления эффективной экономической и налоговой децентрализации;

ii) отсутствие четкого разграничения функций и обязанностей между органами центрального и местного публичного управления;

iii) недостаточный профессиональный уровень служащих органов местного публичного управления;

iv) несовершенство системы подготовки и переподготовки служащих органов местного публичного управления;

v) недостаточное консультирование органов местного публичного управления по вопросам разработки и применения нормативно-правовых актов;

vi) недостаточная обеспеченность компьютерами и информационными технологиями;

vii) отсутствие доступа к межправительственной базе данных Совета

Европы в области местной автономии.

Цели

217. Основной целью является формирование современной и эффективной системы публичного управления, способствующей укреплению демократических процессов и обеспечивающей развитие рыночной экономики, являющейся беспристрастной и деполитизированной, функционирующей на основе принципов, соответствующих передовой европейской практике.

Долгосрочная стратегия

218. Система публичного управления будет подчинена выполнению государством новой роли проводника принципов демократии и рыночной экономики. В данном контексте понятие публичного управления включает совокупность организаций, регламенты, системы менеджмента и принципы функционирования органов публичного управления.

219. Стратегия реформирования публичного управления соответствует целям и принципам развития, которыми руководствуется в своей деятельности государство. Реформа базируется на СЭРСУБ, в которой определяются соответствующие меры и действия. Предусматривается:

i) совершенствование политического и экономического управления;

ii) развитие частного сектора;

iii) изменение роли органов публичного управления в целях повышения эффективности процессов управления, предоставления услуг, регулирования и справедливого распределения благ, создаваемых в ходе экономического развития.

220. В общем контексте развития системы управления в Республике Молдова основополагающими принципами реформы публичного управления являются:

i) четкое определение роли и основных функций органов публичного управления;

ii) разумное делегирование органам местного публичного управления и частному сектору полномочий и обязанностей, связанных с деятельностью по обеспечению товарами и услугами;

iii) исключение параллелизма и дублирования функций в деятельности органов публичного управления в целях эффективного использования ресурсов;

iv) рациональное использование ограниченных бюджетных ресурсов и эффективное управление ресурсами путем концентрации их в приоритетных областях;

v) единый подход к функциональным, структурным и организационным элементам реформы публичного управления;

vi) разделение функций по разработке и проведению политики и функций по регламентированию и предоставлению услуг в целях сосредоточения усилий на основной деятельности;

vii) рационализация системы отчетности и управления для того, чтобы исключить размывание управленческих обязанностей;

viii) формирование системы оплаты труда, способной обеспечить усиление потенциала и профессионализма персонала;

ix) приведение в соответствие стандартов публичного управления со стандартами ЕС.

221. Стратегия реформирования центрального публичного управления будет нацелена на:

i) повышение эффективности публичного управления на центральном уровне;

ii) совершенствование процесса принятия решений, использование при этом стратегических подходов;

iii) повышение эффективности путем развития институциональной системы человеческих ресурсов;

iv) улучшение взаимодействия между органами публичного управления и гражданским обществом.

222. На уровне органов местного публичного управления продолжение процесса децентрализации потребует формирования эффективных институтов и механизмов управления, которые должны быть гибкими, транспарентными и доступными для общественности. При проведении политики децентрализации управления будут учитываться следующие приоритеты:

i) совершенствование законодательства в области местной автономии и местного публичного управлении;

ii) четкое разграничение функций и ответственности между органами центрального и местного публичного управления;

iii) усиление финансово-экономической самостоятельности органов местного публичного управления;

iv) повышение эффективности (открытости и подотчетности) деятельности органов местного публичного управления.

223. Политика профессионального продвижения и развития человеческих ресурсов в органах центрального и местного публичного управления будет основываться на следующих принципах:

i) подбор, прием на работу и продвижение кадров на конкурсной и транспарентной основе;

ii) разработка должностных инструкций с учетом ревизии роли и функций органов публичного управления;

iii) повышение профессионального уровня государственных служащих посредством системы непрерывной переподготовки и систематического повышения квалификации;

iv) проведение ежегодной оценки и аттестации результатов;

v) внедрение адекватной системы заработной платы, которая в перспективе будет основываться на оплате труда в зависимости от достижений;

vi) минимизация политического давления на деятельность государственных служащих.

224. Будет улучшено взаимодействие между органами публичного управления и гражданским обществом. Гражданское общество, неправительственные организации, ассоциации, независимые средства массовой информации и широкие слои населения будут иметь широкий доступ к деятельности органов публичного управления. Доступ будет осуществляться посредством электронного распространения информации, в том числе через Интернет, а также через средства массовой информации. По важнейшим вопросам политики, в том числе изложенным в СЭРСУБ, будут проводиться публичные слушания и дискуссии. Будет обеспечиваться полная транспарентность процесса управления публичными расходами, направляемыми на социальную защиту населения.

225. Будут создаваться постоянно действующие группы консультантов, включающие представителей органов центрального и местного публичного управления, общественных и некоммерческих организаций, в целях обобщения и распространения опыта социального партнерства и самоорганизации населения на местах.

226. Органы местного публичного управления будут пользоваться поддержкой средств массовой информации в разъяснении населению проводимой политики и предпринимаемых мер.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

227. В первую очередь реформа публичного управления будет обоснована концептуально. Приоритетным в данном контексте станет Стратегический план реформы, который будет базироваться на комплексной оценке роли, ответственности, функций и результатов деятельности органов центрального и местного публичного управления с точки зрения их соответствия демократическим принципам и требованиям рыночной экономики.

228. Комплексная оценка будет осуществляться в функциональном и организационном аспектах. Она будет включать в себя оценку полномочий министерств и ведомств, закрепленных в официальных документах (законах и положениях), определяющих функции и ответственность министерств и ведомств, после чего будет определена степень их соответствия требованиям рыночной экономики. Будут пересмотрены принципы организации и процедуры, применяемые в нынешней системе публичного управления. Для этого будет проведено их сравнение с принципами и процедурами, разработанными странами, находящимися в процессе присоединения к ЕС и имеющими примерно такую же территорию и численность населения. Данные мероприятия послужат основой для реструктуризации и гармонизации функций, процедур и обязанностей.

229. По итогам оценки будут сформулированы предложения по реформированию и реструктуризации с учетом принципов, изложенных в долгосрочной стратегии, при этом будут определены меры, которые должны быть предприняты органами публичного управления для закрепления и выполнения своих основополагающих функций, соответствующих роли данных органов в современных условиях демократии и рыночной экономики.

230. Эти функции будут ориентированы на выработку политики, формирование системы регулирования и мониторинга процесса предоставления публичных услуг. Деятельность органов публичного управления по прямому регулированию будет ограничена.

231. В Стратегическом плане будут предусмотрены приоритетные мероприятия, процедуры внедрения и осуществления мониторинга, сроки исполнения и ресурсы, необходимые для реформирования публичного управления. План будет основываться на общей методологии и единых принципах осуществления процессов внутренней реорганизации и реформирования министерств и ведомств. Самореорганизация будет основываться на принципах стратегического планирования, которое будет внедряться посредством пилотных программ и при финансовой поддержке с целью привлечения министерствами и ведомствами экспертов для получения необходимых консультаций.

232. Контролировать и администрировать процесс разработки и оценки Стратегического плана будет Подразделение по менеджменту реформы публичного управления. Подразделению будет нужна прямая поддержка Межминистерского комитета во главе с Премьер-министром, которому оно будет подчиняться. Данное подразделение могло бы решать вопросы централизованного развития человеческих ресурсов и выполнять функции менеджера административного персонала.

233. Кроме положений по организационному реформированию и реструктуризации Стратегический план будет содержать положения, касающиеся создания соответствующего потенциала публичного управления, в том числе формирования законодательных основ, систем управления и развития человеческих ресурсов. Они будут включать:

i) модель организации механизма непрерывной государственной службы, обеспеченной профессионалами, обладающими управленческими и аналитическими способностями;

ii) законодательные основы организации публичного управления, публичных услуг, административных процедур, обеспечения доступности и транспарентности официальной информации, осуществления государственных закупок, администрирования бюджета, опубликования органами публичного управления ежегодных докладов о своей деятельности и т.д.;

iii) системы менеджмента, процедуры и практику публичного управления;

iv) эффективную систему классификации и градации государственных служащих в соответствии с требованиями, предъявляемыми к уровню квалификации;

v) транспарентную систему отбора и продвижения кадров, базирующуюся на критерии компетентности;

vi) эффективную систему оплаты труда, способствующую привлечению на государственную службу профессионалов, стимулирующую и учитывающую результаты деятельности служащих;

vii) использование принципа публичной ответственности посредством внедрения системы менеджмента результатов (систематической оценки результатов и обеспечения их связи с уровнем оплаты труда и профессиональным продвижением);

viii) систему непрерывного обучения персонала, направленную на формирование у государственных служащих способностей к стратегическому планированию. Новое Подразделение по менеджменту реформы публичного управления должно определить области и направления обучения, соответствующие требованиям проводимой реформы.

234. При составлении Стратегического плана будут использованы уже имеющиеся в этой области разработки, которые финансировались TACIS и Всемирным банком.

235. В процессе децентрализации публичного управления предстоит решить следующие задачи:

i) внедрение более совершенных правовых и институциональных основ для повышения эффективности деятельности органов местного публичного управления. Этот процесс будет осуществляться путем приведения нормативно-правовой базы в соответствие с европейскими стандартами в области местной автономии, рекомендациями и положениями Европейской хартии местного самоуправления;

ii) изменение системы делегирования функций органам местного публичного управления на основе внедрения принципа субсидиарности и разделения сферы полномочий между всеми уровнями публичного управления;

iii) определение процедур передачи функций и делегирования полномочий министерств и ведомств органам местного публичного управления, а также механизмов осуществления этого процесса и ответственности за осуществление;

iv) пересмотр законодательства и определение мер, реализация которых необходима для увеличения доходов местных бюджетов до уровня, гарантирующего долгосрочную финансовую независимость местного публичного управления. Будут также пересмотрены и усовершенствованы процессы разработки и утверждения местных бюджетов с обеспечением строгого контроля за использованием публичных финансов;

v) разработка простых и доступных норм, правил и процедур, регламентирующих деятельность органов местного публичного управления. Предусматривается выработать и внедрить в деятельность органов местного публичного управления передовые системы менеджмента и методы анализа проблем экономического и социального развития, а также управления публичным имуществом и бюджетным процессом;

vi) обеспечение профессионального роста служащих органов местного публичного управления посредством системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Будут также изучены возможности усиления их социальной и правовой защиты;

vii) развитие практики и распространение передового опыта социального партнерства, эффективное использование местных и других имеющихся ресурсов для решения местных проблем;

viii) обеспечение транспарентности и повышение ответственности органов местного публичного управления в области управления, предоставления публичных услуг, улучшения условий предпринимательской деятельности, использования имущества и финансовых ресурсов.

236. Разработка Стратегического плана потребует пересмотра правовых и институциональных основ на базе скоординированных комплексных исследований, проведенных при поддержке и технической помощи международных доноров.

6.3.2. Управление публичными финансами

237. В период перехода к рыночной экономике в сфере управления публичными финансами был предпринят ряд мер, направленных на обеспечение адекватного функционирования бюджетной системы в новых экономических условиях. Однако в настоящее время в данной области существует ряд сложных проблем: (i) фрагментарный характер нормативно-правовой базы; (ii) недостаточное обоснование и выделение секторальных и межсекторальных приоритетов при решении вопросов об ассигновании бюджетных ресурсов; (iii) ограниченное использование казначейской системы и несовершенство бухгалтерского учета и отчетности в бюджетной системе; (iv) слабые и достаточно устаревшие информационные системы и технологии; (v) неадекватные системы контроля.

238. Обеспечение эффективной реализации правительственных программ и осознание приоритетов требуют дальнейшего совершенствования управления публичными финансами.

239. Долгосрочная цель состоит в формировании эффективной и устойчивой системы финансового менеджмента, основанного на использовании современных инструментов и механизмов, соответствующих европейским стандартам. Для последовательного достижения основной цели в среднесрочном периоде необходимо решать следующие задачи:

i) совершенствование процесса ассигнования публичных финансовых ресурсов путем внедрения прогрессивной практики разработки бюджета;

ii) усиление финансовой дисциплины посредством развития казначейской системы и совершенствования процедур исполнения бюджета;

iii) улучшение методов и механизмов управления публичным долгом в целях минимизации затрат по его обслуживанию;

iv) совершенствование налогового администрирования и повышение эффективности финансового контроля;

v) рационализация и оптимизация бюджетного менеджмента путем создания информационной системы целостного финансового менеджмента;

vi) приведение нормативно-правовой базы бюджетно-налоговой сферы в соответствие с требованиями и стандартами Европейского Союза.

240. В целях совершенствования процесса ассигнования бюджетных средств соответственно правительственной политике и стратегии, сформулированной в СЭРСУБ, будет и далее совершенствоваться разработка Прогноза расходов на среднесрочный период в качестве инструмента стратегического планирования бюджета и расширяться привлечение органов публичного управления к разработке бюджетов на основе программ и результатов. Развитие практики разработки ПРСП будет направлено на: (i) улучшение качества прогнозов путем внедрения и использования модели макрофинансового прогнозирования; (ii) усиление и углубление анализа секторальных и межсекторальных проблем развития, использование практики разработки стратегических планов расходов для новых секторов помимо образования, здравоохранения, социальной защиты; (iii) оптимизацию способа определения лимитов расходов по секторам посредством выделения стратегических приоритетов при распределении ресурсов. Значение использования ПРСП в бюджетном планировании, а также связь между СЭРСУБ и ПРСП представлены во вставке 2.

241. В сфере межбюджетных отношений между органами центрального и местного публичного управления политика будет направлена на снижение финансовой зависимости органов местного публичного управления и стимулирование местной финансовой автономии. Для этого будет совершенствоваться законодательство, регулирующее финансовые отношения между государственным бюджетом и бюджетами административно-территориальных единиц, проводиться анализ налогового потенциала территорий, предприниматься меры по расширению их налоговой базы и совершенствоваться механизм выделения трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности.

242. В плане совершенствования процесса исполнения бюджета выделены среднесрочные приоритеты, включающие: (i) укрепление и развитие казначейской системы и (ii) улучшение бухгалтерского учета и отчетности в публичном секторе. Укрепление казначейской системы будет осуществляться на основе технического переоснащения и модернизации существующих технологий с целью развития качественной информационной системы государственного казначейства. Данная система позволит сформировать единое информационное пространство для всех участников бюджетного процесса как на центральном, так и на местном уровне.

243. В целях совершенствования бухгалтерского учета и финансовой отчетности будет разработана концепция реформирования бухгалтерского учета в публичном секторе, на основе которой будет создана единая нормативная база бухгалтерского учета, а также разработаны национальные стандарты бухгалтерского учета для бюджетной системы. Будут пересмотрены формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней для представления соответствующей информации в целях осуществления финансового анализа.

244. Включение бюджета государственного социального страхования и фондов медицинского страхования в единую систему бюджетной классификации и их обслуживание казначейской системой позволят существенно улучшить качество финансовых отчетов и повысить оперативность их представления соответствующими учреждениями.

245. Большую роль в управлении публичными финансами играет управление государственным долгом. Предусматривается совершенствовать нормативно-правовую базу управления государственным долгом в целях приведения ее в соответствие с международными требованиями и внедрения новых специальных финансовых инструментов и операций. Будут также предприняты меры по улучшению переговорного процесса с внешними кредиторами в целях реструктуризации долгов и распространения информации о выпуске и обращении государственных ценных бумаг. Особое внимание будет уделено развитию технических возможностей, улучшению стратегического анализа и управления рисками в области государственного долга, в том числе путем актуализации прикладной программы управления долгом Системы управления долгом и финансового анализа (DMFAS).

246. В деле упорядочения финансового контроля акцент будет сделан на строгом разграничении контрольных функций между различными контролирующими органами и на обеспечении эффективного сотрудничества между данными учреждениями, а также на эффективном планировании и координации контроля в целях исключения параллелизма и дублирования. В этих же целях будет разработана стратегия развития внутреннего аудита в публичном секторе.

247. Для совершенствования финансового менеджмента в бюджетном секторе в среднесрочной и долгосрочной перспективе предусматривается создание интегрированной информационной системы управления публичными финансами. Цели и ожидаемые результаты предусматриваемых мер изложены во вставке 3.

248. Для внедрения интегрированной информационной системы управления публичными финансами будут предприняты следующие меры:

i) создание единого информационного пространства для внутренних подразделений Министерства финансов и его территориальных подразделений: территориальных казначейств, территориальных налоговых служб, а также финансовых управлений административно-территориальных единиц второго уровня и муниципия Бэлць, Таможенного департамента и подведомственных ему органов;

ii) создание единой информационной базы исполнителей бюджета (министерств, ведомств, публичных учреждений) для процесса разработки и исполнения государственного бюджета, а также для составления отчетов об исполнении бюджета в режиме реального времени с использованием интернет-технологий и с обеспечением доступа пользователей информации к данному процессу.

249. Будут также предприняты меры, направленные на приведение нормативно-правовой базы бюджетно-налоговой системы в соответствие с требованиями Европейского Союза. В 2004–2006 гг. предусматривается:

i) завершить работу над Налоговым кодексом путем разработки и введения в действие разделов о местных сборах, о плате за пользование природными ресурсами, о таможенных пошлинах и других доходах;

ii) совершенствовать и систематизировать законодательство о бюджетной системе и бюджетном процессе;

iii) разработать новую редакцию Бюджетной классификации в соответствии с обновленными международными стандартами;

iv) совершенствовать законодательство и нормативные акты, действующие в области бухгалтерского учета в публичном секторе, разработать единый план счетов для бюджетной системы.

250. Основным условием достижения намеченных целей является развитие аналитических и институциональных возможностей Министерства финансов и его подразделений, а также центральных и местных органов власти, участвующих в управлении публичными финансами. Для этого будет разработана широкая программа подготовки и повышения квалификации кадров в области управления публичными финансами. Особое внимание будет уделяться развитию навыков анализа и стратегического планирования бюджета, анализа и управления рисками, связанными с долговыми обязательствами, повышению квалификации кадров в области аудита и финансового контроля. В связи с внедрением единой информационной системы управления финансами предстоит обучить специалистов информационным технологиям, что будет содействовать развитию информационной системы бюджетного процесса.

6.3.3. Укрепление судебно-правовой системы

251. Судебно-правовая реформа началась в 1994 г. вследствие утверждения Парламентом Концепции судебно-правовой реформы. В основе концепции лежала идея о том, что в период перехода от тоталитарной системы и централизованной экономики к демократическому государству и рыночной экономике необходимо формировать новые правовые механизмы: независимую судебную власть, эффективный механизм защиты прав человека и частной собственности. Выработанная концепция определила приоритетные направления реструктуризации судебных инстанций и выделила два аспекта реформы: (i) создание адекватной нормативной базы и (ii) институциональное реформирование.

252. Главным шагом на пути формирования законодательства и правового государства стало принятие Конституции, содержащей специальную главу, посвященную судебной власти. Данный шаг был подкреплен принятием ряда законов: Закона о Конституционном суде, Закона о судопроизводстве, Закона о статусе судьи, Закона о высшем совете магистратуры, Закона о дисциплинарной коллегии и дисциплинарной ответственности судей.

253. Статьей 114 Конституции закреплено, что правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями. Другие основополагающие конституционные принципы включают: право на защиту (ст.26), презумпцию невиновности (ст.21), равенство граждан перед законом и властью (ст.16), запрещение создания чрезвычайных судов (ст.115), независимость, беспристрастность и несменяемость судей (ст.116), право на обжалование (ст.119) и т.д. Был создан Конституционный суд – единственный орган конституционной юрисдикции в Республике Молдова, осуществляющий конституционный контроль на государственном уровне.

254. Судебная реформа вызвала существенные изменения в отношении статуса, роли и функций судебных инстанций, определив введение судебной компетенции во всех сферах регулирования социально-экономических отношений. Создание специализированных инстанций – экономического суда и военного суда – привело к специализации судей.

255. Основная идея состояла в нацеливании судопроизводства в основном на защиту прав личности, обеспечивая тем самым действие принципа свободного доступа к правосудию и право на эффективное удовлетворение со стороны компетентных судебных органов. Принцип доступа к правосудию отражен в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Молдова, в соответствии с которым на протяжении всего уголовного судопроизводства стороны вправе пользоваться помощью защитника или быть представленными защитником, выбранным ими или назначенным. В случае, если подозреваемый, обвиняемый, подсудимый не располагает средствами для оплаты услуг защитника, его защиту осуществляет назначенный адвокат. Данная процедура не применяется в иных категориях дел.

256. Был изменен и статус судей – он в настоящее время основывается на принципах независимости, беспристрастности и несменяемости. Большое внимание было уделено и другим важным институтам, таким как прокуратура, адвокатура, нотариат, органы уголовного преследования и т.д. Была создана новая структура, ответственная за исполнение судебных решений, не связанных с лишением свободы, и решений других органов, – Департамент по исполнению судебных решений при Министерстве юстиции. Согласно имеющейся информации, его создание привело к некоторому улучшению положения в данной области.

257. Процесс реформирования сложен и долог. Опыт показал, что реформированная после 1996 г. судебная система стала препятствием в реализации конституционного права человека на свободный доступ к правосудию. Несмотря на то, что судебная реформа проводилась на протяжении не одного года, обнаружилась необходимость новой реструктуризации судебной системы. Так, в соответствии с Законом № 1471-XV от 21 ноября 2002 г. о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова была заложена основа новой организации системы судебных инстанций путем исключения одного из звеньев, поскольку предыдущая структура оказалась слишком сложной. Вследствие этого судебные инстанции первого уровня, апелляционные, кассационные судебные инстанции будут более оперативно рассматривать дела, тем самым облегчится доступ граждан к Высшей судебной палате. В результате принятия 8 мая 2003 г. Закона № 191-XV о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты был определен механизм внедрения в практику новой системы судебных инстанций.

258. В ходе проведения судебно-правовой реформы были приняты наиболее важные кодексы: Уголовный, Гражданский, Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный. Завершается работа над Кодексом исполнения наказаний и Кодексом о правонарушениях.

Цель

259. Конечная цель судебно-правовой реформы состоит в пересмотре правовых и институциональных основ построения правового государства и современной рыночной экономики.

Долгосрочная стратегия

260. Проблемы укрепления судебно-правовой системы сложны, многоплановы и требуют постоянного изучения. Несмотря на то, что был принят целый ряд законодательных и нормативных актов в этой сфере, была проведена институциональная реструктуризация, все же осталось много нерешенных вопросов, которые не только подрывают престиж правосудия, но и серьезно отражаются на экономическом, социальном и политическом развитии государства в целом, на уровне доверия к государству во внешнем плане. На современном этапе необходимо последовательно продолжать процесс реформирования.

261. Приоритетными направлениями необходимых изменений являются:

i) совершенствование качества разработки законодательных и нормативных актов в целом и в частности тех, которые необходимы для обеспечения развития экономики;

ii) развитие системы юридического образования;

iii) развитие рынка юридических услуг с соблюдением прав потребителей юридических услуг (внедрение определенных стандартов качества);

iv) исполнение судебных решений.

262. Законодательство, являющееся юридической основой построения правового государства, должно быть адекватным потребностям регулирования всей системы социальных и экономических отношений. Процесс разработки законодательных актов будет усовершенствован в целях обеспечения последовательности как в целом, так и в каждой области в отдельности. Данный процесс четко определит цели намечаемых действий, которые будут направлены на защиту интересов и свобод личности и обеспечение доступа к правосудию, привлечение инвестиций, устранение излишнего регламентирования, приведение национального законодательства в соответствие с принципами международного права, в частности, с положениями законодательства Европейского Союза. Другим приоритетом при пересмотре стандартов разработки нормативных актов и инициировании механизма оценки влияния законодательства является создание предпосылок для усиления правовой безопасности хозяйствующих субъектов, иностранных инвесторов и т.д.

263. Ключевыми вопросами в данной области являются недостаточное финансирование судебных органов (что отражается на беспристрастности судей и эффективности правосудия), неадекватное управление судебными инстанциями, несоблюдение принципа равенства сторон при ведении процессов, недостаточное информирование и др. Необходимо также обеспечить подбор квалифицированных кадров на должности судей, прокуроров, адвокатов, нотариусов, секретарей суда и др., повышение уровня их профессиональной компетентности посредством создания Национального института правосудия, который должен осуществлять начальную подготовку и непрерывное обучение кадров. Данный институт должен быть создан на основе Центра по подготовке и переподготовке кадров системы Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры, подведомственного в настоящее время Министерству юстиции, и будет содействовать формированию будущих кадров системы правосудия, а также их непрерывному обучению, обусловленному частыми изменениями в законодательстве.

264. Система организации управления правосудием не в полной мере приведена в соответствие с требованиями сегодняшнего дня. Так, имеющиеся структуры Министерства юстиции, ответственные за управление судебной системой, разобщены и не осуществляют свою работу согласованно и последовательно. Поэтому возникает необходимость создания единой структуры.

265. Реформирование системы юридического образования должно начинаться с этапа университетской подготовки будущих юристов. Будут предприняты необходимые меры для обеспечения высоких и единообразных стандартов юридического образования и морали, которые должны стать предпосылками допуска к профессиональной деятельности. Юридическое образование, включающее программы непрерывного обучения, станет основой для укрепления правовых знаний, осмысления проблем профессиональной этики и вопросов, касающихся прав человека, а также для адекватного управления правосудием. Другой целью является достижение соответствия полученных знаний требованиям рыночной экономики, рынка труда, а также внешней торговли. Следует сформировать и развивать институт пропаганды правовых знаний в целях уменьшения правового нигилизма в обществе.

266. С точки зрения влияния на экономический рост и снижение уровня бедности институт правосудия обеспечит гарантии того, что экономические преграды не станут препятствием в реализации прав кого бы то ни было в какой бы то ни было судебной инстанции. Все лица должны иметь право на юридическую помощь, необходимую в судебном процессе. Таким образом, вопросы обеспечения доступа к правосудию должны обрести форму последовательно проводимой государственной политики, в рамках которой должны быть четко определены и четко выделены категории потребителей подобных услуг, виды предоставляемой помощи. Поскольку судебные издержки составляют препятствие для осуществления правосудия, они должны быть пересмотрены. В данном контексте существующая система судебных издержек (затраты на экспертизу, оплата государственной пошлины, услуг адвокатов и др.) будет проанализирована с целью создания механизма установления реальных и адекватных судебных расходов. Другим чувствительным аспектом обеспечения доступа к правосудию является необходимость предоставления широкой общественности доступа к источникам юридической информации (доступ к электронным версиям базы данных нормативных актов, распространение юридических материалов информационного характера, постоянное развитие Республиканского центра юридической информации при Министерстве юстиции и т. д.).

267. Исполнение судебных решений (как по уголовным, так и по гражданским делам) характеризуется существенными недостатками. Несмотря на проведенные в данной области реформы, количество неисполненных судебных решений по-прежнему очень велико, что порождает недовольство граждан, вовлеченных в данный процесс.

268. Вызывает беспокойство также положение осужденных в пенитенциарных учреждениях. Число заключенных, а также сроки заключения растут. В настоящее время пенитенциарные учреждения переполнены, условия содержания в них характеризуются различными национальными и международными организациями как бесчеловечные и унижающие человеческое достоинство. В то же время ежегодное принятие законов об амнистии некоторым категориям лиц не стало эффективным средством исправления положения.

269. Другой требующий рассмотрения вопрос относится к возможностям введения мер, направленных на упрощение решения споров или на поощрение сторон к примирению путем взаимного соглашения до начала процедуры в судебной инстанции или даже в ходе процесса. В настоящее время институт посредничества применяется лишь в случае уголовных процедур. Введение этого института позволит существенно снизить расходы лиц, вовлеченных в судебное разбирательство, и будет способствовать сокращению количества дел, рассматриваемых судебными инстанциями. Таким образом, необходимо дальнейшее развитие и применение альтернативных способов решения споров.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

270. Законодательство:

i) пересмотр нормативно-правовой базы, а также стандартов разработки положений в сфере правосудия;

ii) создание механизма оценки влияния законодательства на социальные и экономические процессы, определение показателей оценки и т.д.

271. Доступ к правосудию:

i) разработка и внедрение политики и последующих законов в области юридической помощи, гарантированной государством;

ii) разработка механизмов предоставления бесплатной юридической помощи социально уязвимым слоям населения;

iii) обеспечение возможно более частого использования альтернативных путей решения споров, включая посредничество и арбитраж (арбитражный суд);

iv) рассмотрение возможностей сокращения судебных издержек;

v) создание необходимых условий для обеспечения доступа широкой общественности к информации по вопросам права.

272. Судебная система:

i) проведение исследований и оценок, затрагивающих различные стороны организации и осуществления правосудия в плане защиты прав человека и перспектив устойчивого экономического развития;

ii) улучшение институциональных возможностей и соответствующая организация персонала судебно-правовой системы, оценка достижений;

iii) обеспечение доступа к современному оборудованию и передовым информационным технологиям.

273. Развитие системы юридического образования:

i) пересмотр стандартов юридического образования;

ii) оптимизация учебной программы и учебных планов;

iii) формирование и развитие института пропаганды правовых знаний.

274. Эффективное исполнение судебных решений – оценка результатов и порядка функционирования действующей системы исполнения судебных решений.

6.3.4. Борьба с коррупцией

Анализ ситуации

275. В широком смысле слова коррупцию можно определить как извлечение выгоды из влияния. Она существует на всех уровнях и подпитывается возможностями и стимулами, которые создает система правления. Низкая заработная плата в публичном секторе также способствует распространению коррупции на низших уровнях публичного управления. Распространение коррупции сопровождается расширением сферы теневой экономики и ухудшением качества публичных услуг. Особую озабоченность вызывает практика покупки должностей – коррупционная деятельность, способствующая постепенному укоренению этого зла в государственных учреждениях.

276. Как правило, больше всего от коррупции страдает предпринимательство. Коррупция очень дорого обходится предпринимателям, ее издержки, прямые и косвенные (такие как найм персонала службы безопасности), намного выше, чем выгоды. Особенно страдают от коррупции хозяйствующие субъекты при получении лицензий и при проведении различных инспекций, а также малообеспеченное население сельской местности, прежде всего занимающееся коммерческой деятельностью.

277. Коррупция вызывает серьезную озабоченность Правительства, ее искоренение является абсолютно необходимым условием эффективного экономического развития и преодоления бедности. Согласно данным Международной антикоррупционной организации “Transparency International”, Республика Молдова находится на 102-м месте среди 133 обследованных стран. В качестве наиболее коррумпированных секторов представители деловых кругов отметили таможню, налоговые органы и полицию. Для представителей гражданского общества подобными секторами являются образование и здравоохранение.

Цели

278. Основной акцент в борьбе с коррупцией делается на устранении бюрократических барьеров на пути предпринимательской деятельности, открывающих наибольшие возможности для коррупции.

Долгосрочная стратегия

279. Искоренение коррупции будет содействовать стимулированию экономической деятельности в стране. Благодаря этому Молдова станет более привлекательной для иностранных инвесторов, вырастут доходы частного сектора, станет более эффективной система сбора бюджетных ресурсов, появятся возможности повышения оплаты труда государственных служащих, улучшится качество предоставляемых населению услуг и станет возможным более эффективное проведение социальной политики, развитие сферы здравоохранения и образования.

280. Органом, наделенным функциями по борьбе с коррупцией, является Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. В целях повышения эффективности деятельности этого органа Правительство предложило разработать Национальную стратегию по предупреждению и борьбе с коррупцией. Данная стратегия будет направлена на выявление причин коррупции, наиболее коррумпированных структур и организаций, в ней будет дана оценка коррупции в контексте институциональной реформы публичного сектора. Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией будет выполнять роль органа, ответственного за разработку и внедрение Стратегии. Важную роль в выявлении случаев и причин коррупции будет играть Счетная палата.

281. Основными целями Национальной стратегии по предупреждению и борьбе с коррупцией будут выступать:

i) минимизация регламентирования;

ii) свободный доступ к информации;

iii) разработка кодекса профессиональной этики, соблюдение которого позволит исключить коррупцию в организациях;

iv) введение правил, запрещающих участие в процессе принятия решений в тех случаях, когда выполнение служебных функций пересекается с личными интересами;

v) декларирование доходов государственными служащими и их эффективный мониторинг;

vi) развитие коалиций, объединяющих группы со сходными интересами, в целях предупреждения коррупции;

vii) создание каналов связи, позволяющих населению доводить до сведения органов публичной власти информацию о фактах коррупции, а также обеспечение защиты информаторов;

viii) формирование подразделений собственной безопасности;

ix) выборочная проверка лиц, занимающих ответственные должности.

282. В целях оптимизации существующих норм и положений будут усилены системы контроля в министерствах и ведомствах. В перспективе составными частями Национальной стратегии по предупреждению и борьбе с коррупцией станут использование информационных технологий, реформа публичного сектора и обучение законодателей и государственных служащих.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

283. В качестве среднесрочного приоритета выступит сокращение и упрощение регламентирования деятельности предпринимателей и предприятий. Данная мера будет реализовываться преимущественно посредством внедрения стратегии развития частного сектора.

284. В рамках реформы публичного управления Правительство при поддержке доноров будет внедрять проект по созданию потенциала публичного сектора, направленный на профессиональное развитие и усиление возможностей. Данная мера будет осуществляться на основе стратегии реформы публичного управления.

285. В соответствии со стратегией реформы публичного управления Правительство будет вести публичные дискуссии со всеми тремя ветвями власти, партнерами по развитию и гражданским обществом по проблемам среднесрочной институциональной реформы.

6.4. Развитие частного сектора

286. Вследствие проведения экономических реформ частный сектор стал преобладающим в структуре национальной экономики. Перспективы социально-экономического развития в среднесрочном периоде зависят от обеспечения стабильных и благоприятных условий развития частного сектора, в особенности от устранения ограничений и административных барьеров, которые в настоящее время влекут высокие издержки в данной сфере. Главными препятствиями, с которыми сталкивается частный сектор, являются:

i) нестабильность нормативно-правовой базы;

ii) чрезмерный бюрократизм, проявляющийся в необходимости получения огромного количества административных разрешений и авторизаций, что приводит к дополнительным издержкам по части регистрации и ведения частного бизнеса;

iii) чрезмерная опека со стороны контрольных органов;

iv) неэффективное налоговое администрирование;

v) недостаточность оборотного капитала и ограниченный доступ к финансовым ресурсам;

vi) затрудненный доступ к внутреннему и внешним рынкам, а также недостаточная обеспеченность маркетинговыми услугами;

vii) низкий уровень менеджерских навыков и предпринимательской культуры вкупе с неэффективной системой информирования и консультирования хозяйствующих субъектов;

viii) распространенность коррупции.

287. Оздоровление деловой среды в целях поощрения и поддержки отечественных производителей будет осуществляться путем совершенствования нормативно-правовой базы, устранения существующих ограничений и барьеров. Среднесрочными приоритетами являются:

i) регуляторная реформа;

ii) развитие и защита конкуренции;

iii) оптимизация корпоративного управления;

iv) поддержка и развитие малых и средних предприятий (МСП);

v) развитие внешней торговли;

vi) улучшение инвестиционного климата;

vii) создание кадастра недвижимого имущества.

288. Большинство направлений реформы имеют законодательный и административный характер и не предусматривают прямого увеличения финансово-бюджетного бремени.

6.4.1. Регуляторная реформа

289. Существующая система регулирования оказывает негативное влияние на развитие большинства секторов национальной экономики, особенно на сектор МСП, и на инвестиционный климат, что существенно сковывает деловую активность по сравнению с имеющимся потенциалом.

290. Правительство будет активно проводить регуляторную реформу. Конечная цель реформы – это перенос акцента в публичном управлении с чрезмерного регламентирования на оценку и мониторинг влияния регулирования на предпринимательскую деятельность.

291. На первом этапе проводимая Министерством экономики регуляторная реформа будет направлена на:

i) упрощение и оптимизацию регистрационных и пострегистрационных процедур, процедур, связанных с получением авторизаций, разрешений и лицензий и других документов, а также сокращение вмешательства публичных учреждений в вышеназванные процедуры;

ii) сокращение видов контроля, осуществляемого со стороны государства, ориентацию контроля на сбор налогов и оказание поддержки в форме инструктирования и консультирования;

iii) повышение эффективности системы платных услуг, предоставляемых публичными учреждениями, путем установления тарифов на уровне фактических затрат и бесплатного предоставления услуг, не связанных с сопутствующими расходами;

iv) оптимизацию налоговой политики и налоговых процедур, особенно для МСП.

292. Регуляторная реформа будет сопровождаться переходом к добровольному применению стандартов и введением технических регламентов. Цель в данной области состоит в приближении к законодательной и административной практике ЕС и к международной практике оценки соответствия продукции. Положения о системах оценки соответствия продукции и конверсии обязательных стандартов в добровольные содержатся в проекте Плана действий “ЕС – Республика Молдова”. Эти взаимосвязанные системы объединяют собственно регламентирование и другие параметры предпринимательской деятельности: рынок, безопасность продукции, защиту здоровья и прав потребителей и инспекцию рынка.

293. Оценка соответствия продукции базируется на системе аккредитации и системе обеспечения соответствия, при этом обязательным основным принципом является функциональное и институциональное разделение данных систем. Аккредитация – это инструмент признания государством полномочий органов по оценке соответствия, она основывается на следующих критериях: беспристрастности, конфиденциальности, ответственности за принятые решения, наличия собственной системы качества. Система обеспечения соответствия, а также добровольного применения стандартов на основе обязательных технических регламентов ориентирована на содействие защите внутреннего рынка при одновременном продвижении экспорта молдавских товаров на международные рынки, обеспечение конкурентоспособности отечественной продукции и повышение ответственности производителя. Создание системы оценки соответствия находится в начальной стадии.

294. Министерством экономики будут предприняты следующие первоначальные меры:

i) совершенствование методологической базы и процедур, связанных с обеспечением соответствия продукции и аккредитацией, в соответствии с международными/европейскими критериями и практикой;

ii) повышение ответственности производителей посредством введения законодательных положений и параллельного развития практики декларирования соответствия производителями;

iii) демонополизация процедуры обеспечения соответствия;

iv) внедрение добровольного применения стандартов путем разработки технических регламентов и/или принятия европейских регламентов одновременно c введением международных/европейских стандартов в национальную систему;

v) создание соответствующих условий для введения систем управления качеством ISO 9000 и окружающей среды ISO 14000;

vi) совершенствование деятельности органов по аккредитации и обеспечению соответствия продукции в целях ускорения процесса их интегрирования в международный оборот;

vii) создание внутренних условий для заключения соглашений о взаимном признании сертификатов (деклараций) соответствия, что важно для развития международной торговли.

6.4.2. Развитие и защита конкуренции

295. В основе политики защиты конкуренции лежат следующие принципы: (i) обеспеченное законодательством право хозяйствующих субъектов на лояльную конкуренцию и наличие правил осуществления корректной и честной предпринимательской деятельности; (ii) недопустимость ограничения конкуренции, злоупотребления доминирующим положением на рынке, ущемления законных прав потребителей; (iii) обязанность органов центрального и местного публичного управления способствовать развитию и защите конкуренции.

296. Сложившаяся ситуация в области защиты конкуренции неудовлетворительна. Одна из причин этого состоит в отсутствии эффективного регулирования антимонопольной деятельности и защиты конкуренции, ибо до настоящего времени не было четкой и последовательно проводимой политики, а выполнение антимонопольных функций распределялось между множеством государственных структур.

297. Создание Национального агентства по защите конкуренции и регулированию монополий является первым шагом в проведении государственной политики в данной области. Агентство будет выполнять функции антимонопольного регулирования, в том числе в сфере естественных монополий. Это позволит сконцентрировать функции антимонопольного регулирования в рамках одного органа, что обеспечит единообразие применяемых принципов и практики, а также позволит проводить последовательную конкурентную политику во всех секторах национальной экономики. Разработка новых законов, касающихся защиты конкуренции, в том числе в сфере естественных монополий, холдинговых компаний, регулирования рынка финансовых услуг, будет способствовать расширению рынков, развивающихся под воздействием эффективной антимонопольной политики. Регулирование предпринимательской деятельности органами власти на национальном и местном уровнях будет включать стимулы развития конкуренции, предусматривающие снижение издержек и защиту прав потребителей.

298. Агентство создаст web-страницу, где будут размещаться результаты специальных исследований и информационные материалы. Это будет способствовать обеспечению прозрачности политики и деятельности Агентства. Принимая во внимание перспективы развития международного сотрудничества, а также обязательства, взятые в рамках ВТО, Правительство будет формировать равные условия для всех участников рынка путем установления четких и единых правил поведения, посредством соблюдения которых будет обеспечиваться эффективная конкуренция.

6.4.3. Оптимизация корпоративного управления

299. Быстрое реформирование экономики сопровождалось укреплением основ частной собственности, развитием новых организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В настоящее время корпорации в Молдове представлены средними и крупными акционерными обществами, в которых сконцентрированы значительные финансовые и материальные активы. Такие компании составляют 2,6% общего количества предприятий, на них приходится 25,7% общей численности работников и 34,8% общего объема чистых продаж. Структура собственности корпораций характеризуется высокой концентрацией акционерного капитала. Корпорации вносят существенный вклад в формирование доходной части бюджета, активно продвигают экспорт товаров и услуг, положительно влияют на экономическую политику.

300. Несмотря на это, существует ряд проблем, ограничивающих развитие корпораций, важнейшими из которых являются:

i) незначительный удельный вес иностранных инвестиций в структуре корпоративного капитала при одновременном существовании внутренних рисков для привлечения внешних инвестиций;

ii) недостаточное присутствие банковского капитала в структуре собственности, в том числе из-за несовершенства законодательства и недостаточной эффективности корпоративного управления;

iii) отсутствие механизмов защиты прав миноритарных акционеров;

iv) низкая ответственность менеджеров и отсутствие Кодекса корпоративного управления;

v) неразвитость механизмов мобилизации сбережений населения в инвестиционных целях;

vi) недостаточная защита прав инвесторов, отсутствие прозрачности и недостаток объективной информации о корпорациях и рынке ценных бумаг.

301. Существует ряд проблем организационного характера: (i) недостаточность информации и стимулов препятствует внедрению стандартов и правил корпоративного управления; (ii) персонал органов публичной власти, в том числе судебных и правоохранительных органов, не осознает в полной мере цель, роль, специфические методы регулирования корпоративной деятельности; (iii) отсутствуют традиции корпоративного поведения; (iv) проблемы корпоративных отношений анализируются недостаточно.

302. Основными целями политики развития корпоративного управления в Республике Молдова являются:

i) создание прозрачных и стабильных правил корпоративной культуры, понятных и признаваемых всеми участниками корпоративных отношений;

ii) повышение эффективности корпоративного управления путем устранения административных ограничений;

iii) повышение конкурентоспособности молдавских корпораций и развитие лояльной конкуренции;

iv) обеспечение совместимости внутренней корпоративной системы с международными системами;

v) содействие искоренению коррупции.

303. В данном контексте среднесрочные меры по совершенствованию корпоративной системы будут направлены на:

i) разработку проекта Кодекса корпоративного управления в соответствии с международными и европейскими принципами;

ii) совершенствование действующего законодательства и механизмов его применения;

iii) обеспечение соответствия правовых и процессуальных норм отраслям права;

iv) формирование конкурентной среды, соответствующей рыночной экономике;

v) ведение постоянного и конструктивного диалога между публичным и частными секторами в целях достижения баланса интересов Правительства и делового сообщества, а также всех участников корпоративных отношений.

6.4.4. Поддержка и развитие малых и средних предприятий

304. МСП жизненно важны для вовлечения населения в экономическую деятельность, создания новых рабочих мест, насыщения рынка товарами и услугами, развития духа предпринимательства, регионального развития и снижения уровня бедности.

305. Кардинальные изменения в экономике (приватизация государственных предприятий, реструктуризация многих крупных предприятий, реформирование сельского хозяйства, предоставление права заниматься предпринимательской деятельностью) вывели МСП на первые позиции в экономике страны. На МСП приходится 29% общей численности работающих и 30% всего товарооборота страны. Малые и мелкие предприятия обладают высокой экономической эффективностью. Из общего количества прибыльно работающих предприятий 85% составляют малые предприятия, из которых 60% – мелкие.

306. Данный сектор особенно укрепился в сфере торговли, поскольку занятие торговлей требует небольших инвестиций и привлекательно с точки зрения оборачиваемости капитала. Так, в 2003 г. на долю малых предприятий торговли пришлось 45% общего объема товарооборота и 96% общего количества торговых предприятий. В перерабатывающей промышленности доля малых предприятий в объеме реализованной продукции достигла 16%, они составляют 87% общего количества промышленных предприятий, на них занят 21% работников промышленности.

307. МСП сталкиваются с трудностями переходного периода, а также с другими проблемами, такими как:

i) непоследовательность политики и отсутствие государственной стратегии в сфере МСП;

ii) обременительные административные барьеры (регистрация, разрешения, получение лицензий, многочисленные проверки с применением штрафных санкций, недостаточная налаженность систем лизинга/аренды и т д.);

iii) чрезмерное налоговое давление и сложная и дорогостоящая система отчетности, в том числе бухгалтерской;

iv) затрудненный доступ к финансовым ресурсам и отсутствие эффективных механизмов поддержки со стороны государства на начальном этапе предпринимательской деятельности;

v) ограниченные возможности залогового обеспечения займов и высокие процентные ставки по кредитам коммерческих банков, отсутствие фондов гарантирования кредитов;

vi) отсутствие инфраструктуры по оказанию информационно-консультационной помощи и развитию потенциала предпринимательства, особенно на региональном уровне;

vii) недостаточная квалификация персонала и низкий уровень подготовки и предпринимательской культуры менеджеров малых предприятий.

308. Основными целями политики развития и поддержки МСП являются: (i) увеличение вклада МСП в экономический рост; (ii) усиление роли МСП в решении проблем занятости, сокращения безработицы и бедности.

309. Так как малые и средние предприятия отличаются повышенной уязвимостью в отношении барьеров, влияющих на деловую среду, Правительство обеспечит возможности первоочередного использования ими результатов регуляторной реформы, для чего предусматривается упрощение процедур, связанных с получением необходимых заключений, разрешений, сертификатов и лицензий, а также внедрение в деятельность публичных учреждений принципа одного окна при осуществлении данных процедур. Одновременно будут внедряться механизмы сотрудничества и координации действий публичных учреждений по реализации политики развития сектора МСП, а также механизмы поддержки и сотрудничества с организациями, представляющими интересы МСП на национальном и местном уровнях.

310. Основные меры поддержки и развития МСП, которые в среднесрочном периоде намерено проводить Министерство экономики, будут направлены на:

i) пересмотр и совершенствование правовых и институциональных основ деятельности МСП и превращение их в стимулы создания и развития малых и средних предприятий; реализацию концепции развития МСП, разработанной на основе передовой международной практики;

ii) упрощение доступа МСП к финансированию посредством проведения специфических мер, таких как развитие организаций по микрофинансированию с целью увеличения объемов предложения микрокредитов по доступным процентным ставкам; обеспечение эффективного использования финансовых ресурсов, ассигнованных из/или посредством государственного бюджета, в том числе при финансовой поддержке со стороны международных финансовых организаций и других доноров. В целях улучшения доступа предприятий к долгосрочным финансовым ресурсам будут созданы необходимые условия для развития венчурных фондов;

iii) расширение доступа МСП к информационным и консультационным услугам, развитие предпринимательской инициативы и системы обмена опытом, в том числе путем создания национальной сети информационно-консультативных центров, бизнес-инкубаторов при активном участии органов местного публичного управления и привлечении технической помощи;

iv) подготовка квалифицированного персонала для МСП и повышение уровня предпринимательской культуры путем усиления внимания к вопросам экономического образования молодежи.

6.4.5. Развитие внешней торговли

311. Развитие торговли имеет особое значение для экономического роста. Молдова использует режим свободной торговли как в отношении экспорта, так и в отношении импорта. На протяжении всего периода развития в условиях независимости торговый баланс Молдовы имел существенный дефицит. За период 1995–2003 гг. торговый дефицит вырос с 6,6% до 31,3% ВВП. Данная негативная тенденция, а также быстрое развитие процессов глобализации требуют реформирования стратегии продвижения торговых интересов страны путем диверсификации торговых партнеров и стимулирования экспорта продукции с высокой долей добавленной стоимости.

312. Внешнеторговая политика будет проводиться на основе законодательства, разработанного в контексте присоединения к ВТО. Последнее предусматривает выполнение ряда обязательств Правительства относительно формирования развитой экономической системы, которая будет поддерживать и обеспечивать надежность внешнеэкономических сделок, гарантировать выполнение правил и норм, предусмотренных в соглашениях ВТО. Молдова взяла на себя четкие обязательства в области экономической и налоговой политики, в таможенной области и в сфере защиты прав интеллектуальной собственности, в области стандартизации и технических барьеров, ветеринарных и фитосанитарных процедур.

313. В целях развития внешней торговли будут решаться следующие основные задачи:

i) пересмотр нормативно-правовой базы в целях обеспечения стабильности, доступности и предсказуемости;

ii) устранение и недопущение введения необоснованных нетарифных барьеров;

iii) оптимизация процедур регулирования в целях снижения до минимума затрат по ввозу-вывозу при осуществлении торговой деятельности международных торговых сделок;

iv) ускорение процессов проникновения на внешние рынки;

v) оптимизация таможенного администрирования.

314. В среднесрочной перспективе Правительство направит усилия на:

i) осуществление совместно с НБМ и другими финансовыми учреждениями анализа и оценки факторов, которые могут содействовать выравниванию торгового баланса и продвижению экспорта, при проведении постоянных консультаций с представителями частного сектора и с профессиональными организациями предпринимателей;

ii) предание гласности международных договоров в области торгово-экономического сотрудничества в целях продвижения интересов национального капитала посредством использования двусторонних и многосторонних инструментов, предусмотренных данными договорами;

iii) использование возможностей, связанных с предоставленными ЕС и другими развитыми странами преференциями, проведение при этом анализа сравнительных преимуществ отечественной продукции в целях идентификации интересов и потенциала;

iv) повышение эффективности участия Республики Молдова в многосторонних переговорах в рамках ВТО, ведение переговоров с ЕС в целях получения преференциального торгового режима, ускорение процесса создания и активное участие страны в региональной зоне свободной торговли стран-участников Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы и проведение новых переговоров по соглашению о свободной торговле с Румынией и Российской Федерацией;

v) развитие правовых и институциональных основ функционирования сектора услуг в соответствии с положениями соответствующего соглашения ВТО;

vi) сбор, систематизация и распространение информации об условиях доступа отечественной продукции и услуг на внешние рынки;

vii) развитие современных информационных возможностей, что приведет к повышению прозрачности экспортных коммерческих предложений, в особенности малых и средних предприятий;

viii) использование инструментов продвижения экспорта, таких как:

а) частичная поддержка бюджетными ресурсами участия экспортеров в различных ярмарках, выставках и международных экономических миссиях;

b) обеспечение финансовыми ресурсами деятельности по поддержке и продвижению молдавского экспорта путем создания специальных целевых фондов;

c) упрощение и стандартизация документации и уменьшение сборов за выполнение таможенных формальностей, в том числе присоединение к международным конвенциям о содействии временному ввозу-вывозу продукции для участия в ярмарках, выставках, форумах и др., в качестве инструментов стимулирования экспорта;

d) сокращение административных барьеров при экспорте: совершенствование процедур возврата НДС и акцизов на экспорт, возврата таможенных пошлин; пересмотр сроков и процедур репатриации валюты в зависимости от продукта/сектора;

e) внедрение программ специализированного обучения в области экспорта (маркетинг, продажи, стратегическое планирование, финансирование экспорта и т.д.);

f) создание Агентства по страхованию и гарантированию кредитов для экспорта в целях снижения торговых и политических рисков, содействия торговым операциям, а также для развития инфраструктуры экспорта;

ix) поддержка экспортных альянсов МСП, что будет расширять и облегчать доступ отечественных экспортеров к внешним рынкам, новым технологиям и источникам капитала;

x) повышение эффективности деятельности посольств и торговых представительств страны за рубежом в целях продвижения отечественной продукции, особенно продукции приоритетных секторов, предоставления помощи компаниям, занимающимся экспортом, и предоставления обширной информации потенциальным импортерам.

315. Особое внимание будет уделяться таможенной службе. В силу своей специфики она тесно связана с торговым обменом, с процессами диверсификации и интенсификации внешней торговли. Задачей таможенной службы является содействие торговле путем обеспечения прозрачности и корректности системы таможенных процедур, предназначение которых состоит в снижении затрат, связанных с торговой деятельностью, и в содействии интегрированию экономики страны в международный торговый обмен. Усилия, предпринятые в последние годы в направлении реформирования и модернизации таможенного администрирования, увенчались рядом позитивных результатов. В то же время, учитывая необходимость соответствия системы таможенного администрирования требованиям ВТО, и в дальнейшем будут прилагаться усилия для развития торговых взаимосвязей и улучшения инвестиционного и делового климата в стране.

316. Стратегия включает:

i) снижение роли таможенной службы как фискального агента и перенос акцента на выполнение функций регулирования в целях содействия торговым потокам;

ii) содействие исполнению законодательства путем усиления институциональных возможностей;

iii) улучшение системы контроля за оборотом запрещенных, опасных и низкокачественных товаров в целях обеспечения защиты общества и охраны окружающей среды;

iv) оптимизацию системы взимания импортных пошлин, предупреждения нарушений и борьбы с нарушениями таможенных правил;

v) повышение эффективности публичных услуг;

vi) искоренение коррупции.

317. Среднесрочными приоритетными мерами выступают:

i) пересмотр таможенного законодательства, затрагивающего интересы хозяйствующих субъектов, и развитие открытого и прозрачного сотрудничества с коммерческим сектором;

ii) освоение и внедрение передовой практики, особенно в области аудита и анализа рисков, а также оптимизация процедур;

iii) введение системы предупреждения нарушений в основном путем оперативной проверки информации на таможенных постах;

iv) содействие торговому обмену посредством стандартизации и оптимизации таможенных процедур и проверок, а также посредством развития оперативной статистики;

v) улучшение таможенной оценки посредством унификации тарифной классификации во взаимодействии с соответствующими учреждениями;

vi) развитие информационно-коммуникационных систем в целях обеспечения непрерывного доступа хозяйствующих субъектов к таможне, поддержка создания электронной таможенной среды;

vii) развитие профессиональной подготовки и переподготовки с особым акцентом на мотивации, что позволит искоренять коррупцию;

viii) введение системы оценки результатов таможенного администрирования.

6.4.6. Улучшение инвестиционного климата

318. Инвестиции имеют жизненно важное значение для реструктуризации экономики и внедрения новых, конкурентоспособных технологий в качестве предпосылки повышения производительности труда, экономической эффективности, роста доходов населения и сокращения безработицы. В настоящее время экономика испытывает острую нехватку инвестиций, что в значительной мере обусловлено негативными последствиями кризиса 90-х гг. Несмотря на то, что с 2001 г. наблюдается тенденция увеличения инвестиций в основной капитал, их доля в ВВП остается крайне низкой. Кроме того, уровень инвестиционной активности чрезвычайно дифференцирован в разрезе секторов. Основная часть инвестиций направляется в пищевую и винодельческую промышленность, энергетический сектор и телекоммуникации.

319. В течение последних лет существенно снизился приток прямых иностранных инвестиций: в 2002 г. он составил лишь 6,8% ВВП по сравнению с 10–10,5% ВВП в 2000–2001 гг. Объем прямых иностранных инвестиций в 2002 г. был в 2,6 раза меньше, чем объем денежных переводов трудовых мигрантов. Суммарный приток прямых иностранных инвестиций за период 1993–2002 гг. составил менее 198 долларов США в расчете на одного жителя, в то время как в странах Юго-Восточной Европы приток инвестиций ежегодно составлял в среднем 444 доллара США, а в странах Центральной и Восточной Европы – около 1958 долларов США в расчете на одного жителя. Вполне очевидно, что по уровню привлечения иностранного капитала Молдова отстает от стран региона, особенно тех, которые быстро продвигаются по пути интеграции в Европейский Союз.

320. Основная задача среднесрочного периода состоит в существенном улучшении инвестиционного климата в целях формирования условий ускоренного роста частных внутренних и иностранных инвестиций. Главными целями государственной политики в данном аспекте выступают обеспечение макроэкономической стабильности и проведение реформы публичного сектора и регуляторной реформы.

321. Одновременно с реализацией главных целей общей политики в среднесрочном периоде будут решаться задачи, связанные с качественным улучшением инвестиционного климата:

i) совершенствование законодательства в направлении усиления гарантий и защиты прав инвесторов и кредиторов, а также защиты прав промышленной и интеллектуальной собственности;

ii) недопущение введения барьеров на пути инвестиционной деятельности и оперативное устранение возникающих препятствий;

iii) совершенствование и унификация льготного налогового режима, а также способов его применения по отношению к отечественным и иностранным инвесторам.

322. Введение в действие Закона об инвестициях в предпринимательскую деятельность, соответствующего принципам европейского законодательства в данной области, позволит обеспечить более благоприятные условия и стабильные правовые гарантии инвестиционной деятельности.

323. Приоритетными мерами, проводимыми Министерством экономики, являются:

i) продолжение приватизации публичной собственности, в том числе прилегающих к объектам территорий, в целях повышения эффективности ее использования и привлечения эффективно действующих инвесторов;

ii) внесение изменений в налоговое законодательство в целях совершенствования положений, касающихся стимулирования отечественных и иностранных инвесторов;

iii) развитие региональной инфраструктуры в целях улучшения условий инвестиционной деятельности на региональном уровне;

iv) поддержка развития финансового рынка в институциональном и инфраструктурном аспекте в целях усиления роли финансового сектора в мобилизации инвестиционных ресурсов, а также снижение инвестиционных рисков;

v) ведение постоянного диалога с представителями объединений инвесторов и деловых людей в целях эффективного решения вопросов, касающихся улучшения инвестиционного климата;

vi) разработка инструментов и механизмов стимулирования деятельности коммерческих банков по предоставлению долгосрочных кредитов, а также привлечению в инвестиционную сферу сбережений населения, в том числе денежных переводов трудовых мигрантов;

vii) формирование эффективной системы распространения информации о возможностях инвестирования в Молдове, предназначенной как иностранным, так и отечественным инвесторам.

6.4.7. Создание кадастра недвижимого имущества

324. Кадастр недвижимого имущества является экономическим инструментом, содействующим: (i) усилению гарантий прав собственности, владения и распоряжения; (ii) функционированию рынка недвижимости; (iii) приватизации земли, (iv) градостроительству; (v) развитию частного сектора и инвестиционных процессов; (vi) введению новых систем оценки недвижимости и налогообложения; (vii) эффективному распоряжению земельными ресурсами. Кадастр недвижимого имущества вводится в соответствии с Государственной программой создания кадастра недвижимого имущества, утвержденной Правительством в октябре 1998 г.

325. Проведение приватизации земли. С введением кадастра в административно-территориальных единицах ускорились: (i) процессы выделения земель в частную собственность и (ii) работы по разграничению земель, находящихся в муниципальной и государственной собственности. В течение 1998–2001 гг. завершился процесс передачи сельскохозяйственных земель в частную собственность, было выдано около 2,8 млн. заверенных актов на право собственности. Одновременно с выполнением кадастровых работ в населенных пунктах органы местного публичного управления завершают процесс передачи в частную собственность приусадебных участков. В 1999–2003 гг. кадастровые работы были выполнены примерно в 500 селах (30% от общего числа), при этом было выдано около 500000 актов на право собственности на приусадебные участки.

326. Регистрация недвижимости. По предварительной оценке насчитывается около 5,7 млн. объектов недвижимого имущества, в том числе 3,0 млн. земельных участков сельскохозяйственного назначения, 2,3 млн. имущественных объектов в населенных пунктах, 0,4 млн. отдельных строений. В рамках первого проекта Кадастра (1999–2003 гг.) было учтено и зарегистрировано около 4,2 млн. объектов недвижимого имущества, в том числе 2,9 млн. сельскохозяйственных участков, 1,0 млн. объектов недвижимого имущества и прилегающих участков в населенных пунктах, 0,3 млн. отдельных строений.

327. Развитие рынка недвижимости. Развитие рынка недвижимости способствует экономическому росту путем вложения инвестиций в недвижимое имущество лицами, которые с экономической точки зрения используют его более эффективно. В 1999–2003 гг. количество годовых сделок с недвижимым имуществом увеличилось в 6,5 раз (в 1999 г. было зарегистрировано 23 тыс. сделок, а в 2003 г. – 150 тыс.). Увеличилось в 10 раз число ипотечных сделок, обеспеченных недвижимым имуществом (в 1999 г. было зарегистрировано 1000 таких операций, а в 2003 г. – 10000).

328. Внедрение новых систем оценки и налогообложения недвижимого имущества. Сбор налогов способствует расширению возможностей органов местного публичного управления аккумулировать доходы, которые могут быть использованы для реализации проектов на местах. Массовая оценка недвижимого имущества будет осуществляться в соответствии с Программой мероприятий по внедрению новой системы оценки недвижимого имущества в целях налогообложения, утвержденной Правительством в июне 2003 г. и являющейся основой для введения новой системы налогообложения.

329. Развитие села и градостроительство. Будучи единой системой регистрации земельных участков и строений, кадастр содержит информацию, необходимую для: (i) землеустройства (консолидации земель, исправления ошибок, допущенных при разработке проектов благоустройства территорий) и (ii) развития градостроительства и системы налогообложения недвижимого имущества, способствуя тем самым экономическому развитию.

330. Аспекты, связанные с бедностью. Кадастр влияет на положение бедных слоев населения, обеспечивая защиту их прав собственности. Выдача актов на право собственности и соответствующая регистрация в кадастре недвижимого имущества осуществляются бесплатно. Это способствует формированию капитала посредством ипотеки, улучшая тем самым условия жизни населения.

331. Главными целями в среднесрочном периоде являются:

i) совершенствование унифицированной национальной системы регистрации недвижимого имущества;

ii) завершение процесса приватизации земельных участков для содействия развитию реального рынка недвижимого имущества;

iii) введение новой системы массовой оценки недвижимого имущества в целях налогообложения:

iv) обеспечение финансовой и институциональной стабильности национальной системы кадастра.

332. Ключевую роль в среднесрочной перспективе будут играть следующие мероприятия:

i) завершение разработки проектов законодательных и нормативных актов в целях обеспечения развития рынка недвижимого имущества;

ii) завершение процесса приватизации земельных участков;

iii) проведение первичной массовой регистрации недвижимого имущества;

iv) осуществление массовой оценки недвижимости в целях налогообложения: (а) всех квартир, индивидуальных жилых домов в городских поселениях, (b) всех коммерческих, промышленных и производственных объектов;

v) реорганизация системы кадастровых органов и создание специализированной кадастровой компании;

vi) создание общей информационной системы кадастра и подключение к ней пользователей;

vii) информирование широкой общественности и подготовка кадров в области кадастра.

6.5. Финансовый сектор

Анализ ситуации

333. Развитие финансового сектора необходимо для обеспечения потребностей экономики в качественных финансовых услугах и в финансовой инфраструктуре, а также для эффективной реализации экономической и социальной политики государства.

334. Наиболее развитым сегментом финансовой инфраструктуры является банковский сектор, представленный 16 коммерческими банками. В целом банковский сектор развивается весьма устойчиво и его роль в экономике постоянно расширяется. В 2002–2003 гг. темпы роста банковских активов были выше темпов роста ВВП, вследствие чего отношение банковских активов к ВВП выросло с 29,1% в конце 2000 г. до 37,7% в конце 2003 г. Сумма депозитов за данный период увеличилась в 2,8 раза, что свидетельствует о росте доверия вкладчиков к банковской системе. В то же время объем банковского кредитования экономики остается сравнительно небольшим – в 2003 г. он составил 22% ВВП.

335. Денежной программой НБМ предусматривается дальнейшее увеличение объемов кредитования экономики коммерческими банками. Предполагается, что темпы роста кредитных вложений будут опережать темпы роста ВВП, а роль банковского кредитования в поддержании экономического роста усилится. В данном контексте возникает необходимость более тесного взаимодействия НБМ и Правительства с тем, чтобы обеспечить максимальную согласованность денежной и экономической политики. Необходимо координировать не только макроэкономическую политику, но и действия, связанные с улучшением условий кредитования, при сохранении устойчивости банковской системы и минимизации банковских рисков.

Цели

336. В целях стабильного развития банковской системы и повышения ее роли в устойчивом долговременном развитии экономики НБМ будет проводить меры, направленные на:

i) дальнейшую консолидацию банковского капитала путем повышения требований к величине совокупного нормативного капитала;

ii) совершенствование регламентирования банковской деятельности и банковского надзора;

iii) развитие системы внутреннего банковского аудита в целях снижения рисков;

iv) повышение открытости информации о деятельности банковской системы.

Стратегия и приоритетные меры

337. Развитие малого бизнеса и сельскохозяйственного сектора (фермерских хозяйств) вызывает потребность в небольших кредитах. Возможности получения подобных кредитов в банках в настоящее время очень ограничены вследствие сложностей залогового обеспечения, незаинтересованности банков в работе с мелкими заемщиками из-за относительно высоких издержек, связанных с администрированием, контролем за погашением ссуд и принудительным взысканием долгов в случае обращения в суд. Для микрокредитования было создано более 500 заемно-сберегательных ассоциаций граждан, развивающихся при технической и финансовой поддержке международных организаций. Однако размеры предоставляемых ими займов незначительны – в среднем 300 долларов США в рамках одного кредита, при этом спектр оказываемых услуг весьма ограничен.

338. Приоритетами для устойчивого развития заемно-сберегательных ассоциаций граждан являются:

i) институциональное развитие ассоциаций и трансформация их в профессиональные институты микрофинансирования, предоставляющие широкий спектр услуг;

ii) расширение привлечения сберегательных вкладов членов ассоциаций;

iii) консолидация и повышение финансовой устойчивости системы ассоциаций посредством формирования ресурсов, достаточных для покрытия принимаемых рисков;

iv) развитие системы внутреннего контроля ассоциаций для предупреждения рисков;

v) укрепление системы регламентирования деятельности ассоциаций и осуществления постоянного и эффективного надзора в целях защиты интересов вкладчиков и недопущения системных рисков;

vi) формирование фонда страхования вкладов в системе микрокредитования.

339. На рынке страховых услуг Молдовы действует около 50 компаний. Хотя спрос на страховые услуги повышается, данный сегмент финансового рынка развит еще достаточно слабо. Сумма страховых взносов составляет только около 1% ВВП. Финансовые возможности страховых компаний для покрытия крупных убытков и инвестирования являются незначительными.

340. Рынок страховых услуг должен активнее выполнять функции по защите населения и предпринимательской деятельности от потенциальных рисков и по формированию долгосрочных инвестиционных ресурсов. Для решения данных задач необходимы следующие основные меры:

i) усиление капитализации страхового рынка путем повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций;

ii) совершенствование регламентирования и надзора за выполнением требований к ликвидности финансовых ресурсов страховых компаний;

iii) внедрение постоянного мониторинга финансового состояния страховых организаций.

341. Фондовый рынок Молдовы развивается достаточно медленно. На нем действуют 109 профессиональных участников. В государственном реестре ценных бумаг зарегистрировано 3342 акционерных общества, объем выпущенных ими ценных бумаг составляет 72% ВВП. В конце 2002 г. капитализация биржевого рынка составила 24% ВВП, корпоративного – 68%. После резкого спада активности, происшедшего в 2000 г., фондовый рынок постепенно восстанавливается. Однако общий объем зарегистрированных эмиссий ценных бумаг и сделок в 2003 г. был меньше, чем в 2000 г.

342. Главными препятствиями в развитии фондового рынка выступают: низкая ликвидность рынка, недостаточный объем иностранных и отечественных инвестиций, снижение количества и объемов эмиссий ценных бумаг, неудовлетворительный уровень корпоративного управления. Данные препятствия обусловлены низкой финансово-экономической активностью эмитентов, неразвитостью финансовых инструментов, ограниченностью финансовых ресурсов населения, низкой доходностью ценных бумаг, отсутствием эффективной системы информирования инвесторов и общественности. Особую проблему составляет деятельность инвестиционных фондов, образовавшихся в период боновой приватизации (общее количество их акционеров в конце 2003 г. составляло 1,5 млн.), а также трастовых компаний.

343. В среднесрочном периоде роль фондового рынка в привлечении инвестиций и эффективном движении капитала должна возрасти. Для этого необходимо сосредоточиться на решении следующих основных задач:

i) совершенствование механизмов привлечения инвестиций посредством фондового рынка;

ii) повышение уровня защиты прав и интересов инвесторов и акционеров;

iii) повышение транспарентности фондового рынка.

344. Приоритетное значение будут иметь следующие меры:

i) совершенствование нормативно-правовой базы для развития новых инвестиционных институтов;

ii) формирование условий для внедрения новых финансовых инструментов;

iii) внедрение национальной информационной системы рынка ценных бумаг;

iv) упрощение процедур осуществления эмиссии и рыночных сделок;

v) совершенствование механизмов контроля и надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг.

6.6. Промышленность

Анализ ситуации

345. Достижение устойчивого экономического развития и снижение уровня бедности требуют изменения структуры экономики, преодоления ее зависимости от сельскохозяйственного сектора, отличающегося низким уровнем производительности. Промышленному сектору принадлежит ключевая роль в обеспечении работников высокопроизводительными рабочими местами и в увеличении доходов населения. Стабильное развитие данного сектора зависит от вовлечения в экономику квалифицированных кадров, что является стимулом повышения уровня образования, квалификации и выступает соответственно фактором улучшения качества человеческих ресурсов.

346. На всем протяжении 90-х гг. промышленность находилась в глубоком кризисе, вследствие которого объемы промышленного производства сократились практически в три раза. В период 2000–2003 гг. отмечались достаточно высокие темпы роста промышленности, однако динамичный рост последовал после значительного спада промышленного производства в 1998–1999 гг.

347. В настоящее время в промышленности доминирует частный сектор. На его долю приходится 92% общего объема выпускаемой продукции, в том числе 26% – на долю предприятий с иностранным капиталом. Несмотря на реформирование сектора и достижение высоких темпов роста, существуют проблемы, препятствующие его развитию. В настоящее время удельный вес перерабатывающей промышленности в ВВП составляет всего 15,7%, а в общей численности занятых в экономике – только 9,4%.

348. Структура промышленного производства отличается слабой диверсифицированностью. Основная часть сектора (50% в 2002 г.) представлена производством пищевых продуктов и напитков, базирующимся на переработке сельскохозяйственного сырья. В производство пищевых продуктов и напитков направляется основная часть инвестиций – 62% общего объема инвестиций в перерабатывающую промышленность в 2002 г. В то же время удельный вес других производств остается весьма низким. Так, на долю производства машин и оборудования приходилось менее 6% объемов промышленного производства и менее 3% инвестиций, направленных в перерабатывающую промышленность в 2002 г. Длительное отсутствие необходимых инвестиций вызвало значительную деградацию основных средств многих предприятий (износ основных фондов на ряде предприятий достигает 80–90%). Использование устаревшего оборудования и технологий приводит к значительному перерасходу сырья, материалов, энергетических ресурсов, что снижает производительность труда и конкурентоспособность продукции. Большая часть промышленных производств сосредоточена в столице республики – здесь выпускается около 60% промышленной продукции. Экономическая отсталость регионов во многом обусловлена неразвитостью промышленности на местах, что препятствует не только экономическому, но и социальному развитию регионов.

349. Переход на рыночные принципы работы на многих предприятиях не сопровождался необходимыми изменениями в организации и менеджменте, внедрением качественного корпоративного управления. На некоторых предприятиях не были завершены процессы реструктуризации и приватизации.

350. Существует проблема недостаточной скоординированности действий органов публичного управления, в компетенцию которых входит проведение промышленной политики. В настоящее время политика в области развития различных секторов промышленности (производство пищевых продуктов и напитков, строительных материалов и других видов производств) формируется и реализуется тремя министерствами. Для достижения прогресса в решении вопросов повышения конкурентоспособности, привлечения инвестиций, роста производительности труда, внедрения новых технологий необходима разработка единой государственной политики и эффективная координация действий различных министерств и ведомств.

Цели

351. Целями развития промышленности в среднесрочном периоде выступают:

i) устойчивое развитие промышленности и увеличение вклада отрасли в экономический рост, а также в создание новых рабочих мест;

ii) диверсификация промышленного производства за счет развития и повышения удельного веса производств, не связанных с переработкой сельскохозяйственного сырья;

iii) улучшение всех качественных характеристик деятельности в области промышленного производства (менеджмента, конкурентоспособности, технологического уровня и т.д.);

iv) форсированное развитие промышленных производств в регионах для решения проблем восстановления региональных экономик и снижения уровня бедности на периферии.

Долгосрочная стратегия

352. Для достижения указанных целей необходимо сформировать четкую и эффективную государственную промышленную политику, связанную с инвестиционной, инновационной, региональной, внешнеторговой политикой и регуляторной реформой, проводимой в целях развития частного сектора. Необходимо также достичь максимальной координации действий министерств и ведомств, а также органов местного публичного управления в формировании и проведении комплексной промышленной политики.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

353. Основными мерами промышленной политики являются:

i) ускорение процессов приватизации и реструктуризации промышленных предприятий, осуществление процедур объявления предприятий несостоятельными;

ii) разработка программ развития для отдельных секторов промышленности в целях привлечения инвестиций, определение и проведение конкретных мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности секторов и предприятий;

iii) формирование нормативно-правовой базы, необходимой для разработки и внедрения программ создания промышленных, инновационных, технологических парков в целях поддержки развития высокотехнологичных производств;

iv) законодательное обеспечение процессов консолидации промышленного капитала, формирования и развития различных форм объединений;

v) развитие инфраструктуры для продвижения экспорта промышленной продукции, оказания информационно-консультационных услуг;

vi) разработка программы внедрения комплексных систем управления качеством, соответствующих международным стандартам;

vii) рассмотрение возможности создания Инвестиционно-промышленного банка, обладающего смешанным капиталом (частным и государственным).

6.7. Исследования и инновации

Анализ ситуации

354. Переход к новой парадигме и к новому качеству экономического роста требует усиления инновационного характера развития как необходимого условия модернизации научно-технической базы и структуры экономики. Технологическое отставание национальной экономики от уровня развитых стран непрерывно нарастает вследствие низкой инновационной активности. Бюджетные расходы на науку снизились с 0,76% ВВП в 1991 г. до 0,2% в 2002 г. Сложившийся уровень финансирования гораздо ниже в сравнении не только с развитыми странами (Япония – 3,6%, США – 2,84%, Германия – 2,29%, Франция – 2,18%), но и с бывшими социалистическими странами (Чехия – 1,26%, Венгрия – 1,1%, Украина – 1,1%, Россия – 0,85%, Румыния – 0,54%).

355. Материально-техническая база исследовательских организаций морально и физически устарела. За 2000–2002 гг. количество научно-исследовательских организаций уменьшилось с 83 до 76 единиц, а численность специалистов, занятых научными исследованиями и разработками, сократилась за этот период на 22%. Постоянно уменьшается число научно-технических разработок по созданию новых видов материалов, высокотехнологичного оборудования, изготовлению опытных образцов новой техники. Только в 2000–2001 гг. объем проектно-конструкторских и технологических работ, а также работ по изготовлению опытных образцов снизился с 36,6% общего объема исследований и разработок до 20,1%.

356. Разрушена инфраструктура инновационной деятельности и трансфера технологий. Крупные предприятия, осуществлявшие полностью или частично инновационный цикл, в 90-х гг. либо были ликвидированы, либо прекратили эту деятельность из-за нехватки финансовых средств. Большинство хозяйствующих субъектов не заинтересовано в долгосрочных вложениях в исследования и инновации из-за высокой степени финансового риска. Интеллектуальный потенциал сферы исследований и инноваций (исследователи, изобретатели, инженеры, работники патентных служб и др.) в значительной мере не востребован, что ведет к его быстрой деградации.

357. Исходя из важности сферы исследований и инноваций для обеспечения устойчивого экономического роста и конкурентоспособности национальной экономики, в последние годы был принят ряд законодательных актов и стратегических документов, направленных на улучшение сложившейся ситуации: об Академии наук Молдовы, о государственной политике в сфере научных исследований и разработок, о государственной политике в области инноваций и трансфера технологий, о стратегических приоритетах в области научных исследований и разработок на 2004–2010 гг., о стратегии развития национальной системы охраны и использования объектов интеллектуальной собственности до 2010 г., о науке и инновациях.

Цели

358. Главными целями государственной политики в области исследований и инноваций являются:

i) повышение уровня научных исследований и разработок;

ii) эффективное использование результатов научно-технической деятельности в экономике;

iii) развитие инновационной сферы на основе коммерциализации научных исследований и разработок и их результатов;

iv) использование имеющегося интеллектуального потенциала, а также непрерывное развитие интеллектуального потенциала сферы исследований и инноваций.

Стратегия и приоритетные меры

359. Приоритетными мерами политики развития сферы исследований и инноваций являются:

i) приведение национального законодательства в области защиты интеллектуальной собственности в соответствие с нормами международных соглашений и конвенций, к которым присоединилась Республика Молдова, ужесточение контроля и мер ответственности за незаконное использование объектов интеллектуальной собственности;

ii) разработка организационно-правовых механизмов передачи прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет бюджетных средств, организациям, выполнившим разработки;

iii) разработка нормативно-правовой базы и организация аттестации государственных научно-исследовательских учреждений, реорганизация или ликвидация учреждений, утративших научный профиль и не имеющих достаточных человеческих и материально-технических ресурсов;

iv) инвентаризация имущества государственных научно-исследовательских учреждений, коммерциализация неиспользуемого имущества и использование полученных средств для укрепления материально-технической базы сферы исследований;

v) разработка законодательной базы, регламентирующей создание и функционирование современной инфраструктуры в сфере исследований и инноваций, включающей специализированные финансовые учреждения, фонды и агентства, инновационные парки, бизнес-инкубаторы;

vi) расширение и модернизация системы статистического учета и отчетности в сфере исследований и инноваций, проведение инвентаризации объектов интеллектуальной собственности, инновационных программ и проектов;

vii) внедрение механизмов страхования рисков, связанных с разработкой и внедрением инноваций;

viii) совершенствование порядка амортизации и налогообложения объектов интеллектуальной собственности и других результатов инновационной деятельности, оценки и включения таких объектов в уставный капитал юридических лиц;

ix) разработка организационно-правовых мер по развитию лизинга уникального наукоемкого оборудования и приборов, используемых для проведения научных исследований и реализации инновационных программ и проектов;

x) создание единой электронной базы данных, обеспечивающей регистрацию инноваций, объектов интеллектуальной собственности, а также проведение экспертизы технологий и ноу-хау на предмет патентной чистоты;

xi) подготовка и переподготовка специалистов в области инновационной деятельности, реализация мер государственной поддержки данного направления деятельности в высших учебных заведениях;

xii) повышение качества учебных программ в системе высшего и постуниверситетского образования, ориентация их на европейский и мировой уровень подготовки кадров в сфере исследований и инноваций.

360. Особое внимание будет уделено развитию в инновационном секторе малых предприятий, обладающих необходимой гибкостью для осуществления инновационной деятельности в условиях меняющейся конъюнктуры рынка. Предусматривается:

i) внедрение механизмов передачи или предоставления на льготных условиях публичного имущества и/или земли для организации малых инновационных предприятий;

ii) применение особых режимов кредитования инновационной деятельности, осуществляемой малыми предприятиями;

iii) введение специального режима налогообложения малых предприятий, занимающихся инновационной деятельностью.

6.8. Развитие инфраструктуры

6.8.1. Энергетика

Анализ ситуации

361. Нынешняя ситуация в энергетике отражает трудности, связанные с процессом реформирования сектора и перехода на рыночные принципы функционирования. Развитие энергетики осуществляется в условиях практически полного отсутствия собственных первичных энергоресурсов (98% потребляемых энергетических ресурсов импортируется) и наличия значительных внешних долгов перед поставщиками. Основную часть потребляемых энергетических ресурсов составляет природный газ (80%).

362. Основные проблемы развития энергетики связаны с неудовлетворительным техническим и финансовым состоянием многих энергетических предприятий, а также с неэффективной организацией энергоснабжения и энергопотребления. Среди главных проблем выделяются:

i) высокая степень износа энергетического оборудования и электрических сетей (до 70%); полная деградация термоэнергетической системы (только в 17 городах из 42 функционируют системы теплоснабжения);

ii) низкий коэффициент использования производственно-технологического оборудования и высоковольтных электрических сетей при сохранении тенденции сокращения объемов потребления электрической и тепловой энергии и природного газа;

iii) высокий уровень потерь энергетических ресурсов (потери электроэнергии составляют до 53%);

iv) большая задолженность населения, хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений за потребленную энергию, связанная с их низкой платежеспособностью;

v) отсутствие эффективной системы учета потребления энергетических ресурсов;

vi) низкий уровень доступа населения к основному источнику энергии – природному газу (только 35% населенных пунктов подсоединены к газораспределительным сетям).

Цели

363. Целями развития энергетики в среднесрочной перспективе являются повышение энергетической безопасности страны и создание условий для эффективного и стабильного развития сектора.

Долгосрочная стратегия

364. Для решения задач и проблем, специфичных для соответствующих секторов энергетики, будут предприниматься следующие меры:

а) в области электроэнергетики: (i) дальнейшее развитие энергетического рынка и поддержка конкуренции; (ii) повышение надежности поставок электрической энергии путем подключения внутренних сетей к региональным и международным; (iii) борьба с хищениями электроэнергии за счет проведения специальных мероприятий и их нормативно-правового обеспечения;

b) в области термоэнергетики: (i) установка индивидуальных счетчиков; (ii) внедрение мероприятий по энергосбережению, сокращению потерь при транспортировке и потреблении; (iii) внедрение программ модернизации и децентрализации систем теплоснабжения населенных пунктов;

c) в области газоснабжения: (i) развитие системы магистральных газопроводов и газораспределительных сетей в соответствии с Программой газификации Республики Молдова; (ii) внедрение национальной системы учета импорта и транзита природного газа.

365. В целях диверсификации импорта энергоресурсов и развития международного сотрудничества в области энергетики предусматривается:

i) участие в деятельности и в программах/проектах международных энергетических структур, заинтересованных в развитии и координации региональных энергетических политик;

ii) двухстороннее и многостороннее сотрудничество со странами региона в целях формирования эффективного и прозрачного регионального энергетического рынка;

iii) разработка плана действий по участию страны в региональном энергетическом рынке Юго-Восточной Европы.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

366. Среднесрочными приоритетами развития энергетики являются:

i) ускоренная газификация страны;

ii) диверсификация импорта энергетических ресурсов и либерализация рынка электрической и тепловой энергии и природного газа;

iii) внедрение современных систем отопления в 19 районных центрах;

iv) совершенствование рыночной инфраструктуры и укрепление коммерческой дисциплины в энергетическом секторе (децентрализация систем отопления жилых домов);

v) повышение эффективности деятельности всех секторов энергетики и внедрение мероприятий по энергосбережению.

367. Для реализации указанных приоритетов будут предприняты следующие меры:

i) согласование программ долгосрочного развития энергетического сектора с положениями Энергетической стратегии Республики Молдова до 2010 года. Энергетические программы будут координироваться с общей стратегией экономического и социального развития страны;

ii) реструктуризация энергетического сектора, привлечение частного капитала, в том числе путем приватизации;

iii) привлечение внешних финансовых ресурсов, включая гранты, для реализации программ газификации и обновления систем теплоснабжения населенных пунктов;

iv) совершенствование нормативно-правовой базы энергетического сектора в целях обеспечения условий развития энергетического рынка и создания конкурентной среды;

v) повышение уровня расчетов населения, хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений за потребляемые энергетические ресурсы, в том числе путем проведения эффективной политики социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения;

vi) увеличение в энергетическом балансе удельного веса нетрадиционных источников энергии (энергии солнца, ветра, биогаза).

6.8.2. Дороги и транспорт

Анализ ситуации

368. Автомобильный и железнодорожный транспорт представляет собой важный компонент в процессе социального и экономического развития, затраты на содержание которого требуют значительных ресурсов национального бюджета. Транспорт способствует развитию не только внутренней, но и внешней торговли, облегчает доступ населения к рабочим местам, образованию, медицинским и другим услугам. Развитие транспорта обеспечивает повышение мобильности, снижение затрат и увеличение доходов хозяйствующих субъектов.

369. Износ транспортных средств вследствие ухудшения условий и сужения возможностей их обновления привел к значительному снижению качества транспортных услуг и к росту цен на них вследствие увеличения операционных затрат. Дорожная сеть страны быстро и неуклонно деградирует. Основная причина состоит в недостаточном финансировании дорожной инфраструктуры. Для того, чтобы поддерживать сеть дорог в надлежащем техническом состоянии, ежегодно необходимо около 30 млн. долларов США. В период 1999–2003 гг. на ежегодный ремонт и содержание дорог расходовалось 6,9 млн. долларов США, или примерно 0,46% ВВП.

370. При общей протяженности национальных дорог 3325 км истекший срок эксплуатации имеют 2885 км, из них свыше 900 км находятся в плохом техническом состоянии. Сеть местных дорог протяженностью 6137 км весьма разнородна. Так, 2781 км приходится на дороги с твердым покрытием, 579 км – грунтовые. При общей протяженности дорог с современным покрытием 2777 км имеют истекший срок эксплуатации 2253 км, из них свыше 2000 км находятся в плохом состоянии.

371. Около 40 населенных пунктов не имеют подъездных дорог и в сложных метеорологических условиях становятся практически недоступными со всеми вытекающими из этого экономическими и социальными последствиями. В настоящее время 26 участков национальных дорог и 79 участков местных дорог общей протяженностью 13,5 км подвержены оползням. Входящие в сеть дорог общего пользования 14 мостов находятся в аварийном состоянии, что представляет опасность для дорожного движения.

372. Произведенная в 2002 г. оценка стоимости эксплуатации транспортных средств свидетельствует о том, что плохое состояние дорожной инфраструктуры обходится пользователям дорог не менее чем в 30 млн. долларов США ежегодно и серьезно осложняет перемещение грузов и людей, особенно в сельской местности и в бедных зонах. В соответствии с оценками, осуществленными в разных странах, каждый доллар США, израсходованный на улучшение качества дорог, ежегодно приводит к экономии затрат пользователей дорог в размере от 3 до 5 долларов США. Объем финансирования, необходимый для поддержания сети дорог общего пользования в нынешнем состоянии, в 4 раза превышает объем фактически имеющихся средств.

373. В настоящее время магистральный железнодорожный транспорт Республики Молдова представляет собой область естественной монополии, он находится в собственности государства и управляется государственным предприятием “Молдавская железная дорога” (МЖД). МЖД является монополией, охватывающей управление мощностями, инфраструктурой, осуществление железнодорожных перевозок и управление движением поездов. Обеспеченность Молдовы железными дорогами общего пользования на 1 января 2003 г. составляла 2,6 км на 10 тыс. жителей. Общая длина железной дороги составляет 2172 км, в эксплуатации находится 1121 км, в том числе 1107 км – это железнодорожное полотно с широкой колеей (1520 мм). В сети МЖД нет электрифицированных линий.

374. Работы по восстановлению железнодорожных магистралей ведутся в недостаточных объемах (в 2002 г. был произведен капитальный ремонт лишь 43,6 км дорог, в то время как по нормативу ежегодно необходимо ремонтировать около 80 км дорог³). Модернизации железных дорог в соответствии с европейскими стандартами (увеличение скорости движения поездов на определенных участках до 160 км/час, электрификация главных магистралей, обновление парка подвижного состава, развитие информационной системы) препятствует отсутствие финансовых средств.

________________

³ В соответствии с расчетами проекта TACIS “Реструктуризация МЖД”, ноябрь 2002 г.

375. В настоящее время МЖД рентабельно работает в условиях выполнения Соглашения-меморандума с Советом кредиторов, заключенного в августе 2000 г., согласно которому предусматривается постепенное погашение исторических долгов и реструктуризация предприятия. В 2000–2002 гг. объем пассажирских перевозок стабильно составлял 355 млн. пассажиро-км, объем грузооборота после нескольких лет снижения достиг 2751,4 млн. чистых тонно-км. Финансовые результаты деятельности МЖД после трех лет работы в рамках Соглашения-меморандума вселяют умеренный оптимизм.

Цели

376. Главными целями развития транспортного сектора в среднесрочной перспективе являются:

i) улучшение доступа к экономически и социально значимым услугам путем реабилитации автомобильных и железных дорог, а также расширения сети национальных и местных дорог;

ii) повышение эффективности и качества транспортных услуг посредством развития и модернизации транспортной инфраструктуры с использованием возможностей, открывающихся благодаря участию страны в Пакте стабильности для Юго-Восточной Европы и развитию приграничного сотрудничества в рамках еврорегионов;

iii) повышение безопасности транспортной деятельности и обеспечение охраны окружающей среды;

iv) содействие международной торгово-экономической деятельности посредством интегрирования автомагистралей и железных дорог в европейскую и международную систему транспортных коридоров.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

377. Приоритетными мерами, направленными на улучшение ситуации в автотранспортном секторе, являются:

i) разработка и внедрение программы работ по прекращению деградации дорог, предусматривающей (учитывая нынешние жесткие финансовые ограничения) увеличение объема селективных работ по поддержанию дорог (покрытие битумом, однослойное асфальтирование, обработка деградировавшего асфальтового покрытия и др.);

ii) формирование устойчивой и прозрачной системы аккумулирования, администрирования и использования финансовых средств для содержания дорожных сетей;

iii) реализация отдельных региональных проектов в целях улучшения доступа сельского населения к рынкам сбыта продукции и к социальным услугам, привлечение для этого внешних кредитов, грантов;

iv) внедрение современных систем оценки технического состояния дорог и оптимизация приоритетов в области содержания и ремонта дорог;

v) реализация в рамках Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы проекта реабилитации дороги Кишинэу-Джюрджюлешть;

vi) проведение переговоров с международными финансовыми организациями (ЕБРР, ВБ, ЕИБ) о предоставлении на выгодных условиях займов для реабилитации национальных магистралей (в первую очередь связанных с паневропейскими коридорами) и проведение работ по реабилитации дорог, включенных в первый этап работ (около 400 км).

378. Приоритетными мерами в области развития железных дорог являются:

i) восстановление сети железных дорог до проектных параметров и обеспечение безопасности движения поездов посредством проведения систематических работ по капитальному ремонту инфраструктуры МЖД с учетом степени износа и при соблюдении цикла работ (80 км железнодорожных путей ежегодно);

ii) реализация до 1 августа 2005 г. условий Соглашения-меморандума, заключенного между Советом кредиторов и МЖД и направленного на оздоровление финансового состояния железной дороги;

iii) постепенное погашение долгов МЖД перед российскими железными дорогами;

iv) реализация существующего плана реструктуризации МЖД, отделение управления железнодорожной инфраструктурой от производства транспортных услуг;

v) выделение объектов социально-культурного и коммунального назначения из состава МЖД;

vi) внедрение информационной системы движения поездов международного сообщения;

vii) обновление парка пассажирских вагонов и дизельных локомотивов;

viii) разработка необходимых инвестиционных проектов и привлечение инвестиций для их реализации.

6.8.3. Водоснабжение и канализация

Анализ ситуации

379. Качественное водоснабжение и эффективная система очистки и удаления сточных вод являются факторами, непосредственно влияющими на качество жизни и здоровье населения. На протяжении последних десяти лет происходила ускоренная деградация сектора водоснабжения и канализации. В настоящее время более 50% населения потребляет питьевую воду, не соответствующую санитарным нормам вследствие истощения и ухудшения качества водных ресурсов, отсутствия или неудовлетворительного состояния систем водозабора и устаревших технологий очистки воды.

380. В 1533 населенных пунктах страны в 1970–1990 гг. было построено 1038 централизованных систем водоснабжения. Из-за длительной эксплуатации большая часть сетей нуждается в замене или модернизации. Потери питьевой воды составляют в среднем 30% (в некоторых поселениях – до 70%). Коэффициент полезного действия системы “скважина-насос” составляет 40–50%, что ведет к перерасходу электроэнергии на 15–20%. Оборудование очистных сооружений нуждается в обновлении и ремонте, в том числе в целях сокращения затрат на электроэнергию, которые составляют в среднем 34% эксплуатационных расходов. Необходима также модернизация технологий очистки воды.

381. Только 17% сельских жителей обеспечено централизованным водоснабжением. При этом 67% водопроводов сельских населенных пунктов не соответствуют гигиеническим требованиям и находятся в неудовлетворительном состоянии. Остальная часть сельского населения использует в питьевых целях воду из колодцев и родников. Более 80% колодцев и 50% родников непригодны для использования в качестве источников питьевой воды. Существующие в сельских населенных пунктах комплексы очистки сточных вод не действуют вследствие их отключения от системы электроснабжения и разрушения или расхищения оборудования.

382. Другую проблему представляют тарифы на услуги водоснабжения и канализации. Существующие тарифы не обеспечивают необходимых финансовых ресурсов для поддержания и развития предприятий сектора. В то же время низкий уровень платежеспособности и платежной дисциплины населения, хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений приводит к накоплению задолженностей и усугубляет критическое финансовое состояние предприятий данного сектора.

Цели

383. Основными целями развития сектора, исходя из необходимости решения проблем повышения доступа населения к качественной питьевой воде и к улучшенной канализации, как это предусмотрено в Целях развития тысячелетия, являются:

i) повышение доступа населения к источникам питьевой воды и системам канализации и повышение качества услуг;

ii) улучшение охраны окружающей среды и защита от загрязнения и истощения источников водоснабжения;

iii) экономия водных и энергетических ресурсов;

iv) рационализация тарифов на услуги водоснабжения и канализации.

384. Для решения задачи 10-й Целей развития тысячелетия – “К 2015 году сократить вдвое долю людей, не имеющих постоянного доступа к чистой питьевой воде” – в Молдове предусматривается в период 2002–2006 гг. увеличить долю населения с постоянным доступом к улучшенным источникам воды с 38,5% до 68,5%. Для реализации задачи 11-й – “К 2020 году обеспечить существенное улучшение жизни как минимум 100 миллионов обитателей трущоб” – в стране предусматривается повысить долю населения, имеющего доступ к улучшенной канализации, с 40,0% в 2001 г. до 90,0% в 2006 г.

Стратегия и приоритетные меры

385. В целях улучшения качества предоставляемых услуг и расширения круга потребителей предусматривается:

i) развитие и модернизация систем водоснабжения и канализации в 156 населенных пунктах;

ii) обустройство и восстановление 93 300 колодцев в сельских поселениях;

iii) внедрение пилотных проектов по очистке источников подземных вод от загрязнения сульфатами и нитратами биологическим методом;

iv) внедрение пилотного проекта по применению механико-биологической очистки стоков.

386. В области охраны окружающей среды и экономии водных ресурсов предусматривается:

i) организация регулярных режимных наблюдений за уровнем и качеством подземных вод и улучшение учета их использования;

ii) разработка и проведение комплекса мероприятий по эффективному отводу поверхностных сточных вод;

iii) восстановление и создание новых водоохранных зон, прибрежных водоохранных полос и санитарных зон.

387. В области рационализации тарифной политики намечается:

i) обеспечение потребителей приборами учета потребления воды;

ii) разработка единой методологии расчета тарифов, изучение возможностей дифференциации тарифов и перехода к обеспечению покрытия реальных затрат;

iii) обеспечение прозрачности формирования тарифов путем проведения информационных кампаний;

iv) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения между поставщиками и потребителями в области водоснабжения, ужесточение требований к неплательщикам, повышение уровня оплаты потребленной воды.

388. Совершенствование нормативно-правовой базы функционирования предприятий сектора предполагает:

i) приведение законодательства, норм и правил в сфере водоснабжения и канализации в соответствие с европейскими и международными стандартами;

ii) совершенствование законодательной базы для привлечения частного капитала в сектор в форме концессии, аренды, трастового управления, совместных предприятий, в том числе посредством приватизации централизованных сельских систем водоснабжения и канализации;

iii) внедрение технологического аудита систем водоснабжения и канализации.

6.8.4. Телекоммуникации и информационные технологии

Анализ ситуации

389. Эффективно функционирующий сектор телекоммуникаций и информационных технологий оказывает большое влияние на темпы и качество экономического роста и уровень жизни населения. Недостаточное развитие и неэффективное функционирование телекоммуникаций и информационных технологий в Республике Молдова являются факторами, сдерживающими рост деловой активности и препятствующими развитию внешней торговли и привлечению инвестиций. В настоящее время в стране нет населенных пунктов, не обеспеченных фиксированной телефонной связью, однако в 597 населенных пунктах не установлены таксофоны и в 235 нет телефонов в общественных зданиях. В сельской местности доступ к телефонной связи имеют только 12,6% жителей. Около 10% населения страны не имеет доступа к трем телевизионным программам национального покрытия. По уровню телефонизации (включая системы мобильной связи), качества и технического оснащения сетей и телекоммуникационных систем Молдова существенно отстает от многих стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Обеспеченность телефонной связью в среднем по стране составляет 21,4 стационарных телефона и около 14 мобильных телефонов на 100 жителей. Удельный вес оптико-волоконных линий в общей протяженности междугородных линий составляет около 50%, а доля электронных телефонных станций в суммарной емкости автоматических телефонных станций составляет около 52% (в сельской местности эта доля меньше, чем в городской).

390. Использование информационных технологий пока не является быстро прогрессирующим процессом, отрасли национальной экономики очень различаются по уровню внедрения информационных технологий. Доступ населения к информационным и коммуникационным технологиям (ИКТ) и уровень развития инфраструктуры в Молдове в 2 раза ниже, чем в России, и в 6 раз ниже, чем в Эстонии, хотя стартовые позиции в начале 90-х гг. были примерно одинаковыми.

391. Основными причинами сложившейся ситуации являются:

i) монополия предприятия “Молдтелеком”, политика субсидирования тарифов;

ii) недостаточность финансовых ресурсов для развития сектора на местном и национальном уровнях;

iii) несовершенство законодательной базы в области использования информационных технологий;

iv) неполное соответствие нормативно-правовых и организационных основ развития сектора телекоммуникаций требованиям развития свободного рынка.

392. Осознавая важность развития сектора телекоммуникаций и информационных технологий, Правительство предприняло ряд мер, направленных на улучшение ситуации. Была разработана и утверждена Национальная политика в области электросвязи, создано Национальное агентство по регламентированию в области электросвязи и информатики. Внесен ряд изменений в регламентирование рынка телекоммуникаций. Начаты ребалансировка тарифов на услуги предприятия “Молдтелеком” и внедрение Национального плана нумерации.

Цели

393. Главными целями развития сектора телекоммуникаций и информационных технологий являются:

i) улучшение качества телекоммуникационных и информационных услуг и расширение доступа к ним потребителей;

ii) либерализация рынка телекоммуникаций;

iii) создание предпосылок построения информационного общества;

iv) развитие международного сотрудничества в области телекоммуникаций и информационных технологий.

Стратегия и приоритетные меры

394. Для достижения указанных целей будут предприниматься следующие меры:

i) приведение национального законодательства, специальных правил и процедур в соответствие со стандартами EС, ВТО и Европейской конференции администраций почтовой связи и электросвязи;

ii) разработка и принятие законов о защите персональных данных, об электронном документе и электронной подписи, об электронной торговле;

iii) развитие сетей (в том числе оптико-волоконных) и модернизация телекоммуникационных систем на основе привлечения частных инвестиций;

iv) увеличение транзитного трафика через национальные сети;

v) завершение внедрения Национального плана нумерации;

vi) ребалансировка тарифов предприятия “Молдтелеком” при обеспечении доступа к услугам бедных слоев населения;

vii) приватизация предприятия “Молдтелеком”;

viii) изучение возможностей внедрения минимального пакета услуг, доступного всем категориям потребителей, и механизма финансовых компенсаций для операторов (Универсальная услуга и Фонд универсальной услуги);

ix) разработка Национальной стратегии по технологиям информационного общества для развития;

x) разработка и внедрение пилотного проекта по созданию семи точек коллективного доступа к информации на базе почтовых отделений, школ, библиотек и др.;

xi) разработка программы внедрения телекоммуникационных и информационных технологий в деятельность органов публичного управления в целях повышения эффективности и транспарентности публичного управления.

395. Приоритетами развития международных связей в области телекоммуникаций и информационных технологий являются: (i) участие в программах Европейского Союза по развитию информационного общества и (ii) сотрудничество со странами региона.

6.8.5. Жилье и жилищное строительство

Анализ ситуации

396. Согласно статистическим данным количество семей, состоящих в списках на получение жилья и улучшение жилищных условий, составляет около 82 тыс. (81,1 тыс. – в городских поселениях и 0,9 тыс. – в сельской местности). Более 30% городского жилищного фонда составляет жилье, построенное 35–40 лет назад. В течение последних десяти лет существенно ухудшились состояние жилищного фонда и жилищные условия населения, особенно бедного.

397. Значительно сократились объемы работ по строительству и капитальному ремонту. В 2002 г. объемы нового строительства уменьшились по сравнению с 1995 г. в 3 раза, а капитального ремонта – в 1,5 раза. Существенно сократились объемы работ по текущему ремонту зданий и жилых помещений и снизилось их качество.

398. Основные причины сложившейся ситуации связаны с невозможностью финансирования строительства и ремонта жилья за счет средств государственного и местных бюджетов, а также с недостаточной готовностью населения к переходу на рыночные условия содержания жилья. Они обусловлены:

i) резким повышением стоимости строительных и ремонтных работ и используемых материалов;

ii) прекращением строительства жилья за счет бюджетных средств и уменьшением государственного финансирования капитального и текущего ремонта жилищного фонда;

iii) отсутствием достаточных финансовых ресурсов у большинства населения, особенно у социально уязвимых слоев;

iv) неэффективностью применения законодательства о кондоминиуме;

v) отсутствием законодательства, регулирующего ипотечное кредитование жилищного строительства;

vi) отсутствием законодательства в области социального жилья.

399. Ситуация в области строительства и состояния жилищного фонда в Молдове осложняется необходимостью дополнительных затрат на повышение надежности зданий и обеспечение мер безопасности, связанных с воздействием опасных геологических процессов. В настоящее время количество строений, главным образом жилых, которые подвержены угрозе затоплений и наводнений, составляет более 130 тыс. единиц, оползней – более 150 тыс. единиц. В результате сейсмической активности 1976–1992 гг. серьезно ухудшилась устойчивость строений.

400. Учитывая важность решения жилищных проблем для повышения благосостояния населения, Правительство приняло в последние годы ряд документов и программ: Концепцию национальной жилищной политики, Стратегию рынка жилья и другой недвижимости, о защите населенных пунктов Республики Молдова от опасных геологических процессов, о реконструкции и тепловой реабилитации построенных жилых домов, о жилищных пособиях и кредитах для жилья. Создано Национальное агентство жилья, основными задачами которого являются развитие рынка жилищного строительства и совершенствование финансовых отношений в этой области. Основные функции Агентства состоят в разработке нормативных актов для осуществления своей деятельности. Предпринимаются меры по обеспечению эффективного функционирования кадастровой системы, что необходимо для развития рынка жилья и жилищного строительства (См. раздел “Создание кадастра недвижимого имущества”).

Цели

401. Основные цели развития жилищного сектора в среднесрочном периоде с учетом необходимости решения задач, определенных Целями развития тысячелетия, заключаются в следующем:

i) расширение доступа населения, особенно социально уязвимых слоев, к жилью;

ii) повышение надежности и благоустроенности имеющегося жилищного фонда.

Стратегия и приоритетные меры на 2004–2006 гг.

402. Реализация указанных целей предполагает осуществление следующих мер:

i) разработка государственной политики в области социального жилья, не противоречащей эффективному функционированию рынка недвижимости;

ii) совершенствование нормативно-правовой базы ипотеки и формирование инфраструктуры для привлечения средств в сферу ипотечного кредитования строительства, реконструкции и приобретения жилья;

iii) совершенствование основ регулирования, механизмов и практики применения законодательства в области кондоминиума и формирования ассоциаций собственников жилья;

iv) принятие и реализация государственной программы окончания работ на не завершенных строительством жилых домах;

v) разработка и внедрение пилотных проектов модернизации и восстановления имеющегося жилья.

6.9. Сельское хозяйства и развитие села

Анализ ситуации

403. Доминирующее положение сельского хозяйства в структуре экономики Молдовы обусловлено умеренным климатом и плодородием земель. Черноземы, являющиеся самыми плодородными в мире, занимают около 80% территории страны. Наиболее важными видами производимой сельскохозяйственной продукции являются фрукты, овощи, табак, виноград, озимая пшеница, кукуруза, подсолнечник и животноводческая продукция. Разнообразие продукции сельского хозяйства объясняется плодородием земель и наличием значительных трудовых ресурсов.

404. Данные факторы, а также спад производства в непродовольственном секторе промышленности привели к тому, что удельный вес сельского хозяйства вместе с промышленной переработкой сельскохозяйственного сырья в ВВП стал составлять около 33%, а в общем объеме экспорта – 65%. Молдова не располагает мощностями по производству минеральных удобрений, пестицидов, минеральных и витаминизированных добавок к фуражу, ветеринарных препаратов и топлива и поэтому зависит от импорта данных товаров. Таким образом, молдавская экономика в силу объективных причин является экономикой открытого типа. Более быстрый рост цен на импортируемую продукцию, чем на экспортируемую, в условиях высокой значимости торговли для развития сельского хозяйства вызвал необходимость крупных изменений в секторе.

405. Сельское хозяйство Молдовы пережило спад производства и продуктивности. Согласно официальным статистическим данным, производство сельскохозяйственной продукции сократилось примерно на 35% в первой половине 90-х гг. и на 20% – во второй, составив к настоящему времени менее половины от уровня 1989–1991 гг.

406. Спад был вызван в основном снижением продуктивности, поскольку площадь сельскохозяйственных земель существенно не изменилась. В настоящее время урожайность различных культур в целом на 20–60% ниже, чем в 1989–1991 гг. Снизилась и производительность труда. Согласно официальным статистическим данным, в последние годы валовая добавленная стоимость в расчете на одного занятого в сельском хозяйстве составляла около 400 долларов США.

407. В течение последних 10 лет изменилась также структура сельскохозяйственного производства. По сравнению с началом 90-х гг. увеличились площади, занятые под культурами, производство которых требует небольших ресурсов и которые имеют гарантированные рынки сбыта (пшеница, кукуруза, подсолнечник), в то же время уменьшились площади, занятые под интенсивными культурами (табак, овощи).

408. Перерабатывающая промышленность лучше адаптировалась к происходящим изменениям. В последние годы произошла определенная дифференциация агропромышленных предприятий по техническому уровню и экономическому состоянию. В первую очередь это коснулось предприятий, созданных в период плановой экономики. Приблизительно треть таких предприятий были успешно реорганизованы – они сумели модернизировать оборудование, менеджмент, а также систему сырьевого обеспечения. Однако большая часть предприятий пребывает в глубоком финансовом кризисе. Некоторые из них имеют значительный потенциал развития, который может быть использован в случае обеспечения финансовыми ресурсами, необходимыми для модернизации оборудования. Для большинства предприятий первоочередное значение имеет внедрение новых технологий, передовых методов менеджмента и маркетинга.

409. Процесс приватизации сельскохозяйственных земель осуществлялся в два этапа. На первом этапе проводилась так называемая “малая приватизация”, в результате которой значительно увеличилась площадь земли, переданной семьям на селе (с 180 тыс.га в 1990 г. до 300 тыс.га в 1992 г.), на втором этапе – “большая приватизация”, распространявшаяся на земли бывших колхозов. На втором этапе приватизации сельскому населению выдавались акты на право собственности и передавались в частную собственность доли земельных участков. Одновременно были переданы в натуре доли земли отдельным лицам или семьям, которые вышли из коллективных хозяйств.

410. В настоящее время приватизация и реорганизация прежних крупных коллективных предприятий практически завершена, развиваются новые предприятия, основанные на частной собственности. Вновь созданные сельскохозяйственные предприятия являют собой контрастную картину: половина площадей обрабатывается средними и крупными предприятиями, часто принадлежащими небольшому числу собственников, которые объединили земельные участки мелких собственников посредством заключения различных договоров аренды, а вторая половина площадей находится в собственности самостоятельных мелких фермеров.

411. Процесс приватизации привел к формированию очень дробной структуры земельной собственности. Изначальные проблемы приватизации земли уже решены, и новые сельскохозяйственные предприятия, основанные на частной собственности, соответствуют условиям рыночной экономики, однако укрепление частной собственности и организационно-правовых институтов требует более длительного времени и адекватной государственной политики.

412. Переход к рыночной экономике в сельском хозяйстве сопровождался резким сокращением рабочих мест. Пока нет точных статистических данных о сельской миграции, но оценки свидетельствуют о том, что в некоторых селах около 40% активного населения выехало за границу или в города.

413. Ранее продовольственная продукция традиционно преобладала в молдавском экспорте. В настоящее время Молдова также является экспортером продовольствия, поставляемого в основном в страны СНГ, однако заметно некоторое снижение доли этих стран в экспорте. Баланс экспорта-импорта агропромышленной продукции всегда имел большое положительное сальдо (около 200–400 млн. долларов США), но в последние годы оно существенно уменьшилось. Наблюдается рост импорта агропромышленной продукции, что создает серьезные проблемы в реализации на внутреннем рынке местной продукции. В то же время импорт сырья способствовал росту экспорта переработанной продукции.

414. Отсутствие финансовых средств представляет одну из главных проблем для большинства сельскохозяйственных предприятий. Это относится и к перерабатывающим предприятиям, нацеленным на модернизацию и реструктуризацию. Кредиты аграрный сектор Молдовы получает в основном из двух источников сельского кредитования: коммерческих банков и небанковских финансовых учреждений. Третий источник представлен иностранными донорскими агентствами.

415. Основная часть банковских ссуд/кредитов предоставляется перерабатывающим предприятиям и поставщикам сырья. Кредитование индивидуального сектора осуществляется преимущественно небанковскими финансовыми учреждениями, поддерживаемыми Новыми инициативами заимствования – RISP/ВБ. Проект инвестиций и услуг на селе (RISP) был инициирован Всемирным банком в конце 2000 г. В рамках RISP внедрены два вида кредитных линий для кредитования сельскохозяйственных предприятий и индивидуальных фермеров коммерческими банками и Корпорацией сельского финансирования, заемно-сберегательными ассоциациями граждан.

416. Важную роль в развитии национальной экономики играют иностранные донорские агентства. Многие международные финансовые и донорские организации, такие как USAID, TACIS, SIDA, DFID, фонд Сороса, организации из Японии, Польши и Голландии усиленно поддерживали деятельность в сфере сельского хозяйства посредством инвестиций, грантов, кредитов с низкой процентной ставкой и банковскими гарантиями, технической помощи.

417. Исходя из необходимости решения задачи европейской интеграции в процессе устойчивого развития сельских поселений на региональном и местном уровне, будут приниматься во внимание механизмы поддержки сельского развития ЕС, соответствующие рекомендациям 1296/1996 Парламентской ассамблеи Совета Европы о Европейской хартии для сельских регионов. В данном контексте в целях использования потенциала сельской местности, и в первую очередь в целях эффективного использования человеческих и природных ресурсов, задействованных в сельском хозяйстве, которое является основной сферой деятельности и сохранит эту роль в ближайшей перспективе, будут развиваться и несельскохозяйственные виды деятельности, в настоящее время довольно слабо развитые.

418. Программы помощи сельскому хозяйству в Молдове в сравнении с другими странами являются весьма скромными. Государство оказывает поддержку сельскому хозяйству двумя путями:

i) денежными субсидиями из бюджета;

ii) немонетарными методами.

419. В последние годы бюджетные дотации сельскому хозяйству не превышали 3% общего объема бюджетных расходов государства. Основная часть этих расходов приходится на долю Фонда субсидирования и стимулирования кредитования хозяйствующих субъектов – производителей сельскохозяйственной продукции. Остальные средства направляются на частичное финансирование отдельных производств, Подразделения по внедрению проектов в области сельского хозяйства, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, государственных структур.

420. Значительная часть неденежной поддержки, оказываемой хозяйствующим субъектам в форме освобождения/снижения налогов, предназначена для устранения последствий стихийных бедствий.

421. Молдова как член ВТО должна ограничивать объем субсидирования. Субсидирование экспорта запрещено. Положения внутренней политики сформированы в соответствии с концепцией Глобальных мер поддержки (MGS). Согласно обязательствам Молдовы относительно субсидирования предусматривается снижение его уровня до 20% в 2004 г. Принимая во внимание тот факт, что в настоящее время Молдова использует только 8% от разрешенного объема внутренней поддержки, в ближайшем будущем норма MGS не будет влиять на аграрный сектор.

422. Вклад сельского хозяйства в формирование государственного бюджета намного меньше, чем удельный вес сектора в ВВП. Основными компонентами действующей налоговой системы являются земельный налог, налог на доход, НДС, акцизы, взносы в бюджет государственного социального страхования. Сельскохозяйственные производители и собственники облагаются и другими налогами и сборами, такими как плата за воду, налог на недвижимость, таможенные пошлины и др.

423. Молдова подписала 17 двухсторонних соглашений о свободной торговле: 10 соглашений со странами-членами СНГ (за исключением Таджикистана) и 7 соглашений со странами-бенефициарами Пакта стабильности в Юго-Восточной Европе. Данные соглашения предполагают предоставление определенных преференций в двухсторонних торговых отношениях. Начиная с 1971 г. Европейское Сообщество предоставляет торговые преференции развивающимся странам, облегчая их доступ на рынки ЕС путем снижения таможенных пошлин. Молдова пользуется Обобщенной системой преференций, предоставленной Европейским Союзом, с 1993 г. Помимо этого Молдова пользуется обобщенными системами преференций, предоставленными США, Японией и Швейцарией.

424. Тарифная политика Молдовы в отношении импорта либерализована. Молдова, как и другие страны-члены ВТО, в процессе переговоров при вступлении в данную организацию договорилась о возможных максимальных уровнях таможенных пошлин на импорт. Такие пошлины основываются на принципе общего режима наиболее благоприятствуемой нации и устанавливаются для всех стран мира. Более того, Молдова вправе использовать определенные инструменты для защиты торговли (антидемпинговые, компенсационные и защитные меры, лицензирование товарных сделок, субсидии и т.д.). При вступлении в ВТО Молдова взяла на себя обязательство не использовать тарифные квоты, минимальные цены при определении таможенной стоимости, тарифные и нетарифные меры, не оправданные положениями соглашений ВТО, или таковые в пользу государственных предприятий и др.

425. Молдова наряду с другими странами, находящимися в переходном периоде, взяла на себя обязательства в отношении свободного доступа на рынок. Тем самым страна содействует развитию системы многосторонней торговли. В то же время Республика Молдова имеет относительно ограниченные возможности защиты местного производителя. Уровень ее таможенных тарифов на 30–50% ниже, чем в соседних странах.

Цели

426. Повышение благосостояния сельского населения предполагает:

i) продолжение реформирования агропромышленного комплекса. Цель состоит в формировании оптимальных по размерам сельскохозяйственных предприятий, развитии современных производств и систем взаимосвязей между разными секторами агропромышленной сферы для обеспечения роста производительности труда, конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции и перехода от решения количественных задач к решению вопросов повышения качества и удельного веса валовой добавленной стоимости;

ii) создание устойчивой торговой и институциональной системы, соответствующей принципам развития рыночной экономики. В данном контексте главный акцент будет сделан на внедрении международных стандартов качества, эффективности и ассортименте продукции, а также на развитии комплекса услуг, необходимых для обслуживания всей цепочки от производства до реализации;

iii) развитие несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности в рамках стратегий развития села и регионов;

iv) привлечение технической и финансовой помощи международных доноров посредством эффективных структур, обеспечивающих взаимодействие между всеми участниками процесса.

Долгосрочная стратегия

427. Молдова и в дальнейшем будет поддерживать макроэкономическую стабильность как основу восстановления сельского хозяйства и снижения уровня бедности. Существующая нормативно-правовая база не вполне благоприятствует развитию сельского хозяйства и экономики в целом. Чрезмерное регламентирование, непоследовательность проводимой политики обусловили расширение теневого сектора экономики, возникновение препятствий на пути формирования и развития новых предприятий, ухудшение инвестиционного климата. Согласно положениям раздела “Развитие частного сектора” существенно усовершенствуется нормативно-правовая база, что будет способствовать инвестиционным процессам, развитию торговли и экономическому росту.

428. В долгосрочной перспективе Правительство будет проводить политику достижения устойчивого экономического роста в сельскохозяйственном секторе, повышения конкурентоспособности, поощрения частной инициативы. Правительство подтверждает свои намерения относительно проведения аграрной политики и поддержки сельскохозяйственных структур в целях развития жизнеспособной рыночной сельской экономики. В последующие годы Молдова намерена проводить либеральную аграрную политику в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании в области аграрного сектора, подписанным со Всемирным банком в декабре 2001 г. Правительство считает, что посредством изменений в области прав собственности и развития рынка были созданы необходимые основы для развития частного сектора в сельском хозяйстве. В среднесрочной перспективе усилия будут направлены на: (i) укрепление прав собственности на землю; (ii) развитие земельного рынка; (iii) предоставление необходимых услуг для поддержки сельскохозяйственных предприятий в постприватизационный период путем создания частных машинно-технологических станций.

429. Для реализации указанных задач Правительство будет предпринимать следующие меры: (i) обеспечит транспарентность процесса формирования сельскохозяйственных предприятий и определение их размеров на основе рыночных принципов; (ii) обеспечит условия для свободного заключения сделок с земельными участками без административного вмешательства Правительства, местных властей или владельцев соседних участков; (iii) будет поддерживать институциональное и технологическое развитие кадастровых органов, включая обеспечение их подготовленными специалистами и менеджерами; (iv) продолжит привлечение донорской помощи в целях предоставления юридических услуг, включая проведение информационных кампаний по разъяснению прав собственников земли, способов разрешения споров и проблем, возникающих при осуществлении сделок с землей; (v) будет проводить информационные кампании для фермеров по ознакомлению их с альтернативными методами аренды земли, мены земельных участков, процедурными аспектами подобных сделок: виды договоров, сроки и стандартные условия договоров аренды и др.

430. Консолидация земель будет осуществляться посредством дальнейшего развития сельскохозяйственного земельного рынка. В течение следующих 10 лет будет проводиться политика, нацеленная на создание и развитие экономически жизнеспособных сельскохозяйственных предприятий. Это будет достигаться путем улучшения функционирования земельного рынка и развития арендных отношений. Очевидно, что не существует единого, оптимального размера ведения аграрного производства, его конкретные масштабы зависят от интенсивности использования ресурсов и уровня рыночных цен на землю, капитал, рабочую силу, средства производства и сельскохозяйственную продукцию. Малые и средние размеры подходят для производства интенсивных и ценных культур. Для выращивания экстенсивных культур, основывающегося на механизации, рекомендуются крупные размеры производства. В данном контексте важным является признание того, что при выборе сельскохозяйственными производителями размеров и организационно-правовой формы производства в каждом конкретном случае необходимо учитывать цели, ресурсы, целесообразность и другие специфические моменты. Известно, что эффективность сельскохозяйственного производства зависит не только от его размеров. Более важное значение имеют уровень квалификации работающих, возможности, которыми они располагают, и преграды, с которыми они сталкиваются.

431. Акцент будет сделан на предоставлении собственникам земли информации, касающейся их прав собственности, альтернативных форм организации и использования в производстве имеющихся ресурсов, доходов и форм найма рабочей силы. Предоставляется право выбора организационно-правовых форм, включающих крестьянские (фермерские) хозяйства, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, общества с ограниченной ответственностью и различные виды арендных отношений. Составными частями общей политики формирования жизнеспособного и конкурентоспособного аграрного сектора станут политика охраны окружающей среды и сохранения отдельных зон, представляющих интерес для науки и организации отдыха.

432. Молдова располагает ограниченными средствами для субсидирования сельского хозяйства. В этом плане значительную роль играет эффективное использование ограниченных бюджетных ресурсов. Поэтому очень важным становится тщательный выбор направлений субсидирования с точки зрения их способствования эффективному достижению целей Правительства в области экономического роста и снижения уровня бедности. Другим мотивом субсидирования является поощрение реструктуризации производств на постприватизационном этапе, не включающее предоставление льгот и не препятствующее развитию рынков.

433. Правительство будет оказывать поддержку как крестьянским хозяйствам в целях преодоления бедности, так и сельскохозяйственным предприятиям путем их субсидирования. Разрешенные в установленных пределах субсидии, предусмотренные в так называемой “зеленой корзине” и оговоренные в процессе присоединения к ВТО, могут быть использованы для услуг по информированию, консультированию, маркетингу и продвижению, для содержания и развития инфраструктуры, обеспечения продовольственной безопасности.

434. Разработка и реализация политики субсидирования является достаточно сложной задачей, связанной с задачами экономического роста и снижения уровня бедности, сформулированными в СЭРСУБ. Для ее решения будут использоваться международный опыт и техническая помощь.

435. Проект инвестиций и услуг на селе играет важную роль в улучшении финансовой ситуации в сельской местности. Предусматривается расширение проекта на втором этапе. После объективной оценки осуществляемой деятельности в рамках RISP будут рассмотрены вопросы необходимости продолжения кредитования по традиционным направлениям, а также по некоторым новым направлениям, таким как:

i) снижение рисков;

ii) сельскохозяйственная торговля;

iii) ирригация;

iv) развитие инфраструктуры.

436. Действующая налоговая система основывается в основном на косвенных налогах (НДС, акцизы), которые не учитывают уровень доходности и рентабельности сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств. В долгосрочной перспективе необходимо вносить изменения в систему налогообложения, усиливать роль прямых налогов.

437. Страны СНГ, прежде всего Россия и Украина, продолжают оставаться главными торговыми партнерами Молдовы, несмотря на снижение их доли в общем объеме экспорта и особенно импорта. Перспективы Молдовы в отношении проникновения на европейские рынки нуждаются в реальной оценке, учитывающей два обстоятельства: (i) особенности современного и будущих этапов процесса европейской интеграции; (ii) быстро растущие технические барьеры в торговле продовольственной продукцией. Рост барьеров обусловлен усилением ограничений в области фитосанитарного контроля, охраны окружающей среды и требований, связанных с передовой сельскохозяйственной практикой. В контексте процессов присоединения европейский рынок с точки зрения внешних поставщиков подразделяется на три зоны:

i) наиболее крупные страны Западной Европы (Великобритания, Франция, Германия), которые ввели новые стандарты качества и безопасности продовольственных товаров. Проникновение на рынки этих стран в настоящее время очень сложно;

ii) остальные страны ЕС, которые несколько медленнее вводят технические стандарты. В настоящее время рынки данных стран наиболее доступны для новых поставщиков, но не исключено, что в среднесрочном периоде и здесь начнется быстрое внедрение новых стандартов;

iii) страны, находящиеся в процессе присоединения, которые, вероятно, не будут применять новые стандарты в ближайшем будущем. Однако эти страны могут навязывать соответствующие стандарты внешним конкурентам и использовать их в качестве нетарифных торговых барьеров.

438. Цель политики развития торговли состоит в оказании помощи для приспособления агропромышленного комплекса к новым требованиям рынка. Будут использованы все каналы реализации сельскохозяйственной продукции, как внутренние, так и внешние. Каждый из них имеет свои возможности развития в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периоде. Правительство продолжит двухсторонние переговоры с официальными органами внешнеторговых партнеров, ответственными за инспекции и санитарные сертификаты, в целях приведения молдавских стандартов в соответствие со стандартами, действующими на главных рынках сбыта.

439. Экспортный потенциал непереработанной продукции является существенным для его реализации как на традиционных, так и на новых рынках. Изучение международных тенденций в области производства пищевой продукции предопределяет ориентацию на использование механизмов доступа к новым рынкам. Это очень важно, поскольку Молдова не может рассчитывать только на традиционные рынки. Однако доступ к новым рынкам зависит в значительной мере от внедрения общей системы управления качеством, а не от крупных инвестиций в маркетинг. Создание маркетинговых сетей для продукции с гарантированным качеством требует заключения договоров между перерабатывающими предприятиями и производителями сырья о специфицированных поставках продукции, произведенной с использованием специальных средств производства и технологий. Такие интегрированные модели “производитель-потребитель” потребуют привлечения международных торговых партнеров посредством внедрения стратегии развития частного сектора.

440. Повышение конкурентоспособности сельского хозяйства и переориентация рынка будут иметь непредсказуемые последствия для многих занятых в аграрном секторе. Уровень профессиональной подготовки, а также возраст могут не соответствовать требованиям сельскохозяйственных и агропромышленных предприятий высокой степени специализации. В то же время рационализация процесса агропромышленного производства будет сопровождаться созданием новых рабочих мест и новых возможностей для развития торговых предприятий и предприятий, предоставляющих услуги. Необходимо будет реализовать инициативы, связанные с защитой тех, на кого негативно повлияли новые процессы, а также с охраной окружающей среды.

441. В целом стратегия развития сельского хозяйства и сельской среды включает следующие элементы:

i) развитие частного сектора, особенно малых и средних предприятий;

ii) процессы регионального развития;

iii) развитие социальных услуг и инфраструктуры;

iv) развитие человеческих ресурсов;

v) сосредоточение на решении других проблем, касающихся бедности и социальной маргинализации;

vi) сохранение культурного наследия в сельской местности и охрана окружающей среды;

vii) социальная защита, в том числе пенсионное обеспечение.

Меры по реализации этих задач представлены в соответствующих разделах СЭРСУБ, включая развитие образования, здравоохранения, системы социальной помощи, инфраструктуры и региональное развитие. Исследование в области стратегии развития села будет предложено для привлечения международной помощи. Стратегия развития села будет включать различные элементы, которые должны быть взаимосвязаны и нацелены на проведение социальных и экономических преобразований в сельской местности.

442. Будет проведена реструктуризация Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности посредством преобразования его из исполнительного органа в орган содействия и минимального регулирования. Особое внимание будет уделяться укреплению роли министерства в качестве центрального органа государства, ответственного за разработку обоснованной политики и за мониторинг процесса ее внедрения. Регламентирующие функции министерства будут ограничены вопросами обеспечения продовольственной безопасности, ветеринарного и фитосанитарного контроля, предусмотренного международными конвенциями. Для улучшения стандартов качества в сельском хозяйстве будут поддерживаться модели, внедренные в частном секторе. Для разработки перспективного стратегического плана реструктуризации публичного управления в аграрном секторе на уровне как центральных, так и местных органов необходима техническая поддержка международных доноров.

443. Правительство будет содействовать рационализации, координации и кооперированию различных проектов и организаций, оказывающих помощь в развитии сельского хозяйства. В данном контексте внимание будет уделяться вопросам развития существующих структур, а не создания новых.

444. Что касается государственных резервов зерна, то в прошлом они иногда неблагоприятно влияли на рынок. Главное предназначение резервов состоит в их использовании в экстренных случаях. Относительно данного вопроса Правительство взяло на себя обязательства: (i) лимитировать максимальный объем государственных резервов величиной, эквивалентной полуторамесячному потреблению населением зерновых; (ii) поддерживать количество хранимой в резерве пшеницы исходя из налоговой ситуации в стране; (iii) перейти к принципам осуществления операций с резервами сельскохозяйственной продукции, предусмотренным в Письме о политике развития, адресованном Всемирному банку.

445. Реализация некоторых из предложенных мер, включая меры по субсидированию, нуждается в технической поддержке со стороны доноров. Необходимо менять практику внедрения международных проектов в целях обеспечения их соответствия проектам помощи, предоставляемой странам, находящимся в процессе присоединения к ЕС.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

446. Программы поддержки бедного сельского населения будут разрабатываться совместно с неправительственными и международными организациями. Общие направления и потребности развития села предусматривают осуществление крупных инвестиций и расходов в целях устранения диспропорций, образовавшихся в обеспечении сельских поселений экономической и социальной инфраструктурой, услугами в сфере здравоохранения, образования и др. Особое внимание будет уделяться взаимодействию частного и публичного секторов в деятельности по предоставлению информационных и консультационных услуг мелким фермерам. Будет усилена деятельность в области образования и профессиональной подготовки, финансирование малых и мелких предприятий будет осуществляться при содействии неправительственных организаций.

447. В среднесрочной перспективе приоритетным станет обеспечение сельского населения и отдельных его групп информационными и консультационными услугами. Большое внимание будет уделяться финансовой поддержке и укреплению производственного потенциала на начальном этапе деятельности предприятий, специализирующихся в области растениеводства, животноводства, переработки сельскохозяйственного и несельскохозяйственного сырья. Поддержка будет осуществляться путем предоставления информации и консультаций по вопросам выбора наиболее перспективных организационных форм производства, менеджмента, по юридическим аспектам деятельности, по вопросам доступа к рынкам, технического и коммерческого обеспечения проектов. Также будет оказываться поддержка в организации взаимодействия с финансовыми учреждениями в целях получения финансовых ресурсов, необходимых для развития. Данная работа будет проводиться на договорной основе и делегироваться компетентным местным организациям, в том числе неправительственным, имеющим необходимый опыт. Эта деятельность будет тесно взаимосвязана с инициативами по поддержке малых и средних предприятий.

448. Консолидация земель будет осуществляться с учетом результатов специального исследования, проведенного с привлечением международной технической помощи. В рамках данного исследования будут проанализированы процессы консолидации земель в предыдущие годы, эффективность функционирования земельного рынка, сделок по продаже и аренде земли, кадастровая система и система регистрации, изучены возможности выбора форм организации деятельности, которыми располагают собственники земли и производители, их потребности в информации и в консультациях по вопросам увеличения доходов, трудоустройства и получения социальных выплат, которые могут быть решены с использованием имеющихся ресурсов. Исследование также будет включать обзор соответствующего международного опыта. На базе исследования будут разработаны рекомендации относительно конкретных мер в области консолидации земель на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

449. Будут созданы организации фермеров и сельскохозяйственных производителей для обеспечения широкого доступа к информации, рынкам и развития производственного потенциала. Создание и развитие подобных организаций будет усиливать возможности решения проблем консолидации земель, объединения усилий по закупке средств производства и реализации сельскохозяйственной продукции. Деятельность данных организаций будет способствовать снижению цен на приобретаемые средства производства и операционных расходов. В этих целях будет развиваться практика формирования групп производителей, ассоциаций и кооперативов для приобретения средств производства, компаний по реализации продукции, заключающих договоры на оптовые поставки.

450. На торговых предприятиях и предприятиях по переработке сельскохозяйственного сырья будет внедряться практика стратегического планирования. Будут поддерживаться процессы слияния и реструктуризации, необходимые для формирования производственной “критической массы”, способной конкурировать на международных рынках посредством изменения производственного профиля в соответствии с потребностями рынка.

451. Продвижение экспорта будет осуществляться при содействии Организации по продвижению экспорта Молдовы (ОПЭМ), а также путем непосредственного софинансирования предприятий, направленного на расширение их присутствия на региональных рынках и на приоритетных сегментах рынка. Привлечение внутренних и внешних инвестиций в сельское хозяйство Молдовы будет осуществляться в соответствии с предложениями, изложенными в разделе о развитии частного сектора.

452. В целях достижения устойчивого развития сельской местности, соответствующего принципам ЕС, будет предоставляться техническая и финансовая помощь для разработки программ развития сельских поселений (на основе принципа участия), будут изучены возможности создания Национального агентства развития села и Национального фонда развития села, будут усилена поддержка и созданы условия, в том числе налоговые, для развития несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности. Также на основе исследования будут разработаны и внедрены механизмы развития промышленности, торговли и услуг в сельской местности, в том числе посредством кооперации сельских предприятий с городскими, а также с иностранными.

453. Суть исследований, касающихся вопросов реструктуризации Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, политики субсидирования сельского хозяйства в контексте экономического роста и снижения уровня бедности, разработки стратегии развития села, изложена в подразделе “Долгосрочная стратегия”. Данных три исследования, а также анализ проблем консолидации земель являются ключевыми элементами формирования общего подхода при выработке политики развития и реформирования сельского хозяйства и при осуществлении преобразований в сельской местности.

6.10. Политика регионального развития

Анализ ситуации

454. В период проведения крупномасштабных реформ региональному аспекту преобразований не уделялось достаточного внимания. Политика ориентировалась в основном на макроуровень. Не формировались необходимые механизмы, институциональная и законодательная база для развития регионов и местного публичного управления.

455. В то же время экономический кризис оказал очень сильное негативное воздействие на периферийные экономики. В результате происходило постоянное усиление межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития, особенно между столицей республики и всеми остальными регионами. Производство валового регионального продукта на одного жителя муниципия Кишинэу в 3,2, а объем привлекаемых инвестиций – в 5,9 раза выше, чем в регионах. Имеются также достаточно большие различия между регионами.

456. Значительные различия в уровне экономического развития регионов предопределяют существенную территориальную дифференциацию условий, уровня и качества жизни населения. Они усугубляют проблемы неравенства и бедности, так как благополучие и возможности граждан и семей в большой мере зависят от места их проживания.

457. Политическое и социально-экономическое развитие страны отягощено наличием приднестровского конфликта. Внутренние предпосылки реинтеграции страны обусловлены необходимостью укрепления государственности на основе норм международного права, обеспечения экономического роста, повышения уровня жизни населения, сокращения бедности и демократизации общественной жизни. Внешними предпосылками являются процесс интеграции Республики Молдова в европейские структуры и интернационализация процесса решения приднестровской проблемы, обусловленная участием в процессе урегулирования стран-гарантов и международных организаций, в частности ОБСЕ.

Цели

458. Политика регионального развития будет обновлена и усилена с тем, чтобы она стала эффективным компонентом СЭРСУБ. Основными целями региональной политики выступают:

i) сбалансированное и устойчивое социально-экономическое развитие на всей территории страны и сокращение различий в уровне социально-экономического развития между регионами, особенно между центром и периферией;

ii) расширение ресурсных возможностей решения проблем социально-экономического развития регионов;

iii) поддержка органов местного публичного управления в деятельности по социально-экономическому развитию территорий и согласование этой деятельности с национальными, секторальными и территориальными программами развития;

iv) достижение значительного прогресса в решении приднестровской проблемы и в реинтеграции страны на основе сохранения суверенитета и территориальной целостности Республики Молдова.

Долгосрочная стратегия

459. Для достижения указанных целей предусматривается внедрить новые принципы, инструменты и механизмы реализации региональной политики, соответствующие европейской практике и опыту стран-кандидатов до их присоединения к ЕС. Региональное развитие является одним из приоритетов СЭРСУБ и основывается на следующих принципах:

i) эффективность – эффективное использование природных, человеческих, производственных и финансовых ресурсов;

ii) равнодоступность – все граждане независимо от места проживания имеют равное право доступа к экономическим, социальным и культурным благам;

iii) субсидиарность – центральные органы власти осуществляют только те меры и действия по поддержке регионального развития, которые не могут быть эффективно осуществлены на более низких уровнях публичного управления;

iv) устойчивость – поддержка регионального развития осуществляется на постоянной основе и обеспечивается финансовыми ресурсами и необходимыми инструментами;

v) планирование – поддержка регионального развития осуществляется на основе национальных и региональных стратегий развития и имеет четко обозначенные цели, приоритеты и механизмы;

vi) координация – все меры по поддержке регионального развития координируются на национальном и региональном уровнях;

vii) партнерство – планирование, разработка и реализация мер по поддержке регионального развития осуществляются на основе сотрудничества между органами центрального и местного публичного управления, публичным и частным секторами, а также институтами гражданского общества;

viii) прозрачность – обеспечивается прозрачность процесса распределения, выделения и использования ресурсов для реализации стратегий, программ и проектов развития регионов.

460. Меры и программы по поддержке регионального развития будут направлены в основном на:

i) улучшение и развитие инфраструктуры на местах (транспортных и телекоммуникационных сетей, коммунальных услуг);

ii) развитие малого бизнеса, предпринимательства в целом, увеличение их роли в подъеме региональных экономик;

iii) развитие сферы услуг и секторов, являющихся альтернативными по отношению к аграрному сектору;

iv) привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику регионов;

v) содействие увеличению объемов производства и продвижению экспорта из регионов;

vi) развитие систем социальной помощи и социальных услуг, предоставляемых жителям регионов;

vii) охрану окружающей среды и обеспечение экологической устойчивости.

461. Политика Правительства в отношении реинтеграции страны будет направлена на политическое урегулирование приднестровского конфликта, разработку и внедрение программы постконфликтного развития, продвижение процесса демократизации и соблюдение прав человека в регионе.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

462. Для укрепления законодательной базы модернизированной региональной политики будет принят закон о поддержке регионального развития, определяющий цели, инструменты и финансовые источники для осуществления мер поддержки развития территорий. С принятием данного закона будет создана правовая основа для формирования институтов по разработке, координации, контролю и ресурсному обеспечению политики поддержки регионального развития.

463. В соответствии с используемой ЕС Номенклатурой статистических территориальных единиц будут выделены регионы развития и поддержки, каждый из которых будет охватывать несколько существующих административно-территориальных единиц (за исключением муниципия Кишинэу).

464. В целях поддержки регионального развития будет создана двухуровневая система координации и управления. На общенациональном уровне будут действовать Координационный совет регионального развития и Национальное агентство регионального развития, на местном – комитеты по управлению и региональные агентства развития.

465. В рамках политики Правительства по реинтеграции страны будут предприняты следующие меры:

i) обеспечение охраны молдавско-украинской государственной границы, в том числе приднестровского участка;

ii) разработка программы постконфликтного развития.

6.11. Туризм

Анализ ситуации

466. Туризм представляет собой сектор национальной экономики, способный приносить социально-экономические результаты для страны и ее сообществ в виде прямых доходов, новых рабочих мест, привлечения валютных средств, налогов в государственный бюджет. Одновременно туризм может служить катализатором развития других секторов национальной экономики.

467. Республика Молдова располагает богатым потенциалом для устойчивого развития туризма. Туристический потенциал страны представлен богатством природной среды (природные и ландшафтные заповедники, памятники природы, флора и фауна и др.) и антропогенными ресурсами (археологические памятники и ландшафты, музеи, элементы фольклора и народных промыслов и т.д.).

468. По сравнению с предыдущими периодами за последние годы существенно возросли все показатели туристической деятельности. Общая численность организованных туристов увеличилась в течение 2000–2003 гг. на 96%, составив в 2003 г. 153 тыс. человек. Динамично развивается организованный международный туризм, в том числе связанный с приемом туристов. Так, в 2003 г. в туристических целях в страну прибыло 23598 человек, что на 25% больше, чем в 2000 г.

469. Основными проблемами, препятствующими развитию туризма, являются:

i) ограниченные финансовые ресурсы для развития инфраструктуры туризма, мест посещений, туристических услуг, маркетинга, продвижения туризма;

ii) низкое качество или полное отсутствие дорожной инфраструктуры в зонах, имеющих туристическое значение;

iii) неразвитость системы приема туристов, предоставления услуг по размещению и организации питания в соответствии с международными стандартами (за исключением столицы);

iv) неудовлетворительное состояние большого числа памятников и объектов, представляющих туристический интерес;

v) недостаточная профессиональная подготовка персонала, занятого в индустрии туризма;

vi) несовершенство процедуры получения въездных виз в страну, высокая стоимость виз;

vii) недостаточное общественное осознание существующих потенциальных возможностей для развития туризма и выгод, которые общество может получить в результате его развития, и т.д.

Цели

470. Основными целями развития туризма являются:

i) продвижение туризма на международном уровне;

ii) поддержание объектов национального достояния, представляющих туристический интерес, в стабильном и удовлетворительном состоянии;

iii) совершенствование туристического менеджмента;

iv) повышение качества туристических услуг.

Долгосрочная стратегия

471. Стратегическими направлениями устойчивого развития туризма в Республике Молдова выступают:

i) увеличение количества рабочих мест в сельской местности;

ii) улучшение туристической инфраструктуры;

iii) поддержание на высоком уровне качества туристических услуг;

iv) поощрение партнерства между публичным и частным секторами и НПО;

v) увеличение объема валютных поступлений, полученных от туристической деятельности;

vi) стимулирование притока инвестиций в существующие и создаваемые туристические предприятия;

vii) повышение качества обучения и диверсификация областей специализации в соответствии с потребностями туристического сектора и с международными стандартами;

viii) обеспечение качества окружающей среды как для посетителей, так и для принимающего сообщества;

ix) инициирование эффективных мер по продвижению национального туристического продукта.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

472. В среднесрочном периоде акцент будет делаться на проведении следующих мер:

i) разработка пилотных проектов развития сельского туризма;

ii) более активное участие местных властей в развитии и продвижении сельского туризма;

iii) развитие экологического туризма путем благоустройства и создания национальных парков;

iv) разработка проектов реставрации, обновления, развития туристической инфраструктуры с привлечением внешнего и внутреннего финансирования для осуществления необходимых улучшений;

v) выделение культурно-исторических объектов, имеющих туристическую ценность;

vi) создание Национального центра переподготовки кадров индустрии туризма в целях осуществления базовой профессиональной подготовки и непрерывного обучения для всех секторов туристической индустрии;

vii) расширение классификации всех видов структур, занимающихся приемом туристов;

viii) оказание методической помощи хозяйствующим субъектам при разработке и продвижении инвестиционных проектов;

ix) разработка эффективных механизмов контроля качества услуг, предоставляемых посетителям;

x) разработка программ продвижения туристического продукта для ключевых рынков;

xi) упрощение процедур пересечения границы.

6.12. Охрана окружающей среды и рациональное

использование природных ресурсов

Анализ ситуации

473. Состояние окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов оказывают влияние на условия экономического роста, уровень и качество жизни населения. Нерациональное использование природных ресурсов в последние десятилетия, интенсивная эксплуатация сельскохозяйственных угодий, применение в сельском хозяйстве и промышленности экологически небезопасных технологий, загрязнение водных ресурсов и воздуха привели к снижению продуктивности природного потенциала и оказали деструктивное воздействие на окружающую среду, особенно на водные ресурсы, воздух, почву и биоразнообразие.

474. Качество воды в основных реках страны варьирует от “умеренно загрязненных” (Днестр, Прут) до “загрязненных” (Реут, Бык). Большинство источников подземных вод не соответствует стандартам и требованиям к качеству питьевой воды и характеризуется повышенным содержанием химически вредных веществ (фтора, железа, сероводорода, хлоридов, сульфатов), повышенной минерализацией. Особенно неблагополучно положение в сельской местности, где в большинстве случаев население использует воду из подземных источников (132 тысячи колодцев и родников) и только 17% семей потребляют воду из централизованных источников.

475. Основными причинами загрязнения водных ресурсов являются: (i) сброс недостаточно очищенных стоков вследствие отсутствия или разрушения очистных сооружений; (ii) смыв минеральных удобрений, гербицидов и/или пестицидов и других загрязняющих веществ с территорий складов и необустроенных свалок мусора; (iii) использование в сельскохозяйственных целях земель, находящихся в охраняемых зонах и в лесозащитных полосах, отсутствие обустроенных санитарных зон; (iv) хранение животноводческих и хозяйственно-бытовых отходов в пределах хозяйств и населенных пунктов; (v) аварийные сбросы предприятий, (vi) неэффективность системы мониторинга, оценки и компенсации ущерба, причиненного водным ресурсам.

476. Негативное воздействие неудовлетворительного состояния водных ресурсов проявляется в повышенной заболеваемости населения. Особенно неблагоприятна ситуация в сельской местности. Негативное воздействие на здоровье обусловливает дополнительные расходы государственного бюджета, населения и хозяйствующих субъектов. Наиболее ощутимо сложившееся положение сказывается на бедных слоях населения.

477. Состояние почв является важнейшей экологической проблемой. Почвы представляют собой природный ресурс, от которого зависит положение большинства населения. В настоящее время бонитет сельскохозяйственных земель снижается. Природные качества почв Молдовы могут стать основой развития высокопродуктивного сельского хозяйства и экспорто-ориентированной пищевой промышленности. Однако ускоряющийся процесс деградации земельных ресурсов существенно уменьшает потенциальные возможности развития агропромышленного комплекса и национальной экономики в целом.

478. Серьезную угрозу представляют эрозионные процессы. Площадь эродированных земель ежегодно возрастает на 0,9%, а сельскохозяйственные земли теряют 26 млн. тонн плодородной почвы. Ежегодный ущерб национальной экономике в результате деградации почв оценивается примерно в 3,1 млрд. леев, в том числе 1,5 млрд.леев – потери от эрозии, 0,2 млрд.леев – потери от оползней и оврагов, 1,4 млрд. леев – оценочная стоимость сельскохозяйственной продукции, недополученной в результате снижения продуктивности земель. Семьи, для которых сельское хозяйство выступает основным источником существования, относящиеся к беднейшим слоям населения, особенно негативно ощущают процессы эрозии и потери плодородных почв, а также отсутствие финансовых ресурсов для решения данных проблем.

479. Основными причинами деградации земельных ресурсов являются: (i) применение несовершенных технологий обработки почв; (ii) выделение ресурсов в сельскохозяйственных целях без достаточного учета необходимости сохранения почв; (iii) неудовлетворительное применение севооборотов; (iv) отсутствие финансовых ресурсов на национальном и местном уровнях, а также у новых собственников земли; (v) ограниченный доступ сельского населения к информации о рациональном землепользовании; (vi) незаконные рубки лесозащитных полос; (vii) недостаточность лесозащитных полос.

480. В населенных пунктах основная проблема состоит в загрязнении воздушной среды, источниками которого являются автомобильный транспорт, теплоэлектроцентрали и котельные. Среднегодовая концентрация окислов азота в муниципиях Кишинэу, Бэльць и Тирасполь превышает максимально допустимую в 1,5 раза, окислов серы в муниципии Бендер – в 1,7 раза. Основными причинами загрязнения воздуха являются: (i) длительные сроки эксплуатации транспортных средств; (ii) использование низкокачественного горючего; (iii) использование угля и мазута и отсутствие качественных фильтров для очистки выбросов; (iv) применение в производстве устаревших технологий; (v) неудовлетворительность контроля выбросов, оценки и компенсации ущерба, наносимого окружающей среде.

481. Следствием загрязнения воздуха является повышение заболеваемости населения тяжелыми болезнями, такими как рак легких, заболеваниями верхних дыхательных путей, аллергиями и др. Особенно негативное воздействие сложившаяся ситуация оказывает на бедные слои населения (в первую очередь детей и пенсионеров), которые не имеют достаточных финансовых средств на профилактику и качественное лечение.

482. Серьезной проблемой является накопление и хранение отходов производства и потребления. В настоящее время в стране накоплено более 30 млн.тонн отходов, в том числе более 6 млн.тонн промышленных отходов, образовавшихся при производстве строительных материалов, пищевой продукции и напитков. Существующие площадки для складирования отходов (общей площадью около 1000 га) не могут обеспечить экологическую безопасность. В большинстве сельских населенных пунктов и малых городов такие площадки вообще отсутствуют. В результате значительная часть домашних хозяйств и хозяйствующих субъектов незаконно сваливают хозяйственно-бытовые и производственные отходы на необорудованных территориях (по обочинам дорог, берегам рек, в овраги и т.д.). Практически не производятся работы по обезвреживанию накопленных отходов.

483. Существенную угрозу заражения окружающей среды составляют токсичные отходы, включая непригодные к использованию пестициды. Их объем составляет 1712 тонн, они хранятся на 340 складах, 80% которых находятся в неудовлетворительном состоянии. Кроме того, большую угрозу для окружающей среды представляют 23920 тонн масел, содержащих или потенциально содержащих бифенилполихлориды (БПХ), используемые в энергетическом секторе.

484. Основными причинами возникновения проблемы непригодных пестицидов и загрязнения окружающей среды являются: (i) отсутствие производств по сортировке и переработке отходов; (ii) недостатки механизмов предупреждения, оценки и возмещения антропогенного ущерба окружающей среде и природным ресурсам; (iii) недостаток необходимых финансовых средств на национальном и местном уровнях; (iv) низкий уровень экологических знаний и культуры населения и хозяйствующих субъектов; (v) неправильное использование и хранение химических веществ и пестицидов.

485. Лесные ресурсы Республики Молдова состоят из ресурсов лесного фонда и лесонасаждений вне данной площади. Согласно Земельному кадастру, по состоянию на 1 января 2002 г. площадь лесного фонда составляет 392,4 тыс.га (11,6% территории страны), в том числе покрытая лесом территория – 349,5 тыс.га (10,3% – уровень лесистости). Основной функцией лесных ресурсов в настоящее время и в длительной перспективе должно быть поддержание экологического равновесия. Однако доля покрытой лесом площади явно недостаточна для эффективного обеспечения природоохранной функции. Низкий уровень лесистости ведет к высокому уровню эрозии почв, усилению оползневых процессов, деградации водных ресурсов, частым засухам. На протяжении последнего десятилетия лесистость территории страны снизилась в результате рубок леса, как санкционированных, так и незаконных.

486. Основными причинами деградации лесных ресурсов являются: (i) увеличение незаконных рубок леса из-за роста цен на древесину и топливо; (ii) отсутствие эффективного контроля со стороны местных администраций; (iii) низкий уровень экологических знаний и культуры; (iv) чрезмерное использование земель под пастбища и отсутствие адекватного управления лесными ресурсами; (v) долговременность регенерации лесов из поросли, несоответствие некоторых лесонасаждений условиям местопроизрастания.

487. Охраняемые государством природные территории составляют всего 1,96% территории страны (для сравнения: в Украине – 3%, во Франции – 7%, в Германии – 13%, в Австрии – 25%), что явно недостаточно для сохранения биоразнообразия. Молдова является страной, специфической в отношении географического положения, климата и геологических особенностей, рельефа территории и структуры почв. Молдова подвержена также частным стихийным бедствиям, таким как затопления, проливные дожди, град, сильные ветры, оползни, заморозки и засухи, землетрясения. Уязвимость национальной экономики и населения по отношению к стихийным бедствиям усугубляется преобладанием агропромышленного комплекса в национальной экономике, исторической спецификой расположения населенных пунктов и высокой плотностью населения.

Цели

Основными целями в данной области являются:

i) предупреждение и уменьшение деградации природных ресурсов и повышение эффективности их использования;

ii) поддержание качества окружающей среды как фактора обеспечения здоровья и качества жизни;

iii) формирование эффективной системы мониторинга, предупреждения и компенсации ущерба от стихийных бедствий.

488. В целях решения задачи Целей развития тысячелетия, предусматривающей “включить принципы устойчивого развития в страновые стратегии и программы и обратить вспять процесс утраты природных ресурсов”, в Молдове ожидается увеличение удельного веса покрытой лесом территории с 10,3% в 2002 г. до 11,0% в 2006 г. и доли природных территорий, взятых под охрану для сохранения биоразнообразия, с 1,96% до 2,1%.

Долгосрочная стратегия

489. Приоритетными направлениями деятельности по решению наиболее острых современных проблем и созданию предпосылок для достижения целей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов являются:

i) уменьшение загрязнения водных ресурсов;

ii) совершенствование системы распоряжения отходами, снижение воздействия и объемов токсичных веществ и отходов;

iii) сохранение и расширение лесного фонда;

iv) расширение и защита охраняемых государством природных территорий;

v) снижение темпов деградации почв;

vi) совершенствование системы мониторинга стихийных бедствий, информирование и обучение населения в данной области;

vii) совершенствование административных, экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

viii) повышение уровня экологических знаний населения, облегчение доступа населения к информации об окружающей среде и участие общественности в принятии решений, касающихся использования природных ресурсов.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

490. Меры будут направлены на:

i) охрану водных ресурсов:

а) разработка Плана мероприятий по гармонизации нормативно-правовой базы в области водных ресурсов с положениями законодательства Европейского Союза об окружающей среде;

b) разработка национальной стратегии в области охраны и рационального использования водных ресурсов;

с) инвентаризация водного потенциала, определение его качества и выявление источников загрязнения;

d) разработка и реализация мер по ликвидации источников загрязнения;

ii) совершенствование распоряжения отходами и снижение воздействия и объемов токсичных веществ и отходов на основе внедрения и мониторинга Национальной программы использования отходов производства и потребления, утвержденной в 2000 г., и Национального плана внедрения положений Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях, утвержденного в 2004 г.:

а) перетаривание, централизованное складирование и уничтожение 1712 тонн пестицидов, в том числе класса стойких органических загрязнителей (СОЗ);

b) инвентаризация СОЗ и БПХ, нейтрализация и обезвреживание масел и оборудования, загрязненных бифенилполихлоридами;

с) предварительное изучение и оценка соотношения “стоимость – качество” для модернизации площадок по хранению отходов, при этом первыми шагами станут переход к раздельному сбору отходов и начало строительства предприятий по утилизации отходов, первоначально в муниципии Кишинэу;

d) разработка и внедрение пилотных проектов утилизации отходов в сельских зонах;

е) инвентаризация, восстановление и реконструкция ям Беккари (хранилищ животноводческих отходов);

iii) охрану и расширение лесного фонда, основывающиеся на внедрении Стратегии долговременного развития лесного сектора, рассчитанной на 2003–2020 гг.:

а) улучшение систем лесного учета и лесоустройства;

b) увеличение лесонасаждений на площадях лесного фонда и местного публичного управления;

с) разработка программ рационального и долговременного использования древесной и недревесной лесной продукции;

iv) расширение и защиту охраняемых государством природных территорий в соответствии с Национальной стратегией и Планом действий в области сохранения биологического разнообразия:

а) сохранение биоразнообразия в среднем течении реки Прут и развитие прилегающего лесного хозяйства местных сообществ;

b) создание Национальной экологической сети;

c) создание Национального парка “Нижний Днестр”;

v) снижение темпов деградации почв посредством внедрения Программы освоения новых земель и повышения плодородия почв на 2003–2010 гг.:

a) разработка и осуществление мер по защите почв от эрозии и реабилитации деградированных земель;

b) разработка и внедрение пилотных проектов по рациональному использованию и ирригации земель, в том числе по защите водно-болотных зон;

с) информирование фермеров – собственников земли по вопросам обработки почв и использования минеральных удобрений и пестицидов;

d) посадка лесных полос для защиты сельскохозяйственных земель;

e) восстановление, улучшение и совершенствование использования общественных пастбищ;

vi) совершенствование системы мониторинга стихийных бедствий, информирование и обучение населения в данной области:

а) информирование и повышение уровня осведомленности населения о влиянии стихийных бедствий;

b) модернизация оборудования и технологий системы мониторинга стихийных бедствий в целях их предупреждения;

vii) совершенствование административных, экономических и финансовых механизмов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов:

a) пересмотр и совершенствование деятельности и качества администрирования Национального экологического фонда;

b) разработка и публикация Руководства по оценке ущерба, нанесенного окружающей среде;

viii) повышение уровня экологических знаний населения, облегчение доступа населения к информации об окружающей среде, что будет осуществляться при содействии международных организаций, органов местного публичного управления и НПО:

а) укрепление правовых и институциональных основ выполнения требований международных конвенций в области окружающей среды, к которым присоединилась Молдова;

b) усиление возможностей органов центрального и местного публичного управления по информированию и вовлечению в деятельность по охране окружающей среды;

с) обучение по вопросам рационального использования природных ресурсов;

d) пересмотр и совершенствование системы мониторинга окружающей среды;

e) разработка Национальной стратегии экологического образования;

f) создание местных экологических информационно-консультативных центров;

g) разработка методологии формирования и структуры базы данных природных ресурсов.

B. СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

6.13. Образование

Анализ ситуации

491. Качество образования является важнейшим фактором развития человеческих ресурсов. Образование играет существенную роль в обеспечении экономического роста, в модернизации его технологической и интеллектуальной составляющих, в повышении благосостояния населения.

492. Республика Молдова унаследовала систему образования, обеспечивающую широкий доступ населения к обучению. Одним из факторов, влияющих на дальнейшее развитие системы, является объем инвестиций в образование. В 1996–1997 гг. на финансирование образования направлялось около одной четвертой расходов консолидированного бюджета, или примерно 10% ВВП. После экономического кризиса 1998 г. уровень расходов на образование существенно снизился. Так, в 1999 г. на образование было выделено только 16,4% от общей суммы бюджетных расходов (4,7% ВВП). В 2002 г. в условиях подъема экономики публичные расходы на образование выросли и составили 23,9% расходов консолидированного бюджета (5,6% ВВП). Однако в реальном выражении объем государственного финансирования образования значительно снизился по сравнению с началом 90-х годов.

493. В условиях недостаточности бюджетного финансирования учреждений образования стала применяться платная основа предоставления образовательных услуг, появились частные учебные заведения, а в государственных учебных заведениях начали использовать и контрактную систему. В настоящее время 35% университетов и 21% колледжей являются частными. Около 77% студентов высших учебных заведений платят за обучение. Размер платы за обучение варьирует от 3000 до 9000 леев.

494. Недостаточность бюджетного финансирования, коммерциализация услуг в системе образования и падение уровня жизни населения обусловили ограничение доступа бедного населения к образовательным услугам. В современных условиях только 56% детей в возрасте от 3 до 6 лет посещают дошкольные учреждения, что негативно влияет на качество подготовки детей к школе. Охват начальным образованием снизился с 96% в 1997 г. до 93% в 2002 г. В 2002 г. общий коэффициент охвата детей обучением в гимназиях составил 87,9%. Каждый пятый выпускник гимназии не перешел на следующую ступень обучения.

495. Усиление социальной дифференциации также вызывало ограничение доступа отдельных категорий населения к образованию. В 2002 г. бедные домашние хозяйства расходовали на образование (в расчете на одного члена домашнего хозяйства) в 10 раз меньше средств, чем небедные. Только 74% детей из бедных семей было охвачено общим средним образованием, из небедных семей – 81%. Высшее образование получали лишь 7% детей из бедных семей и 24% – из небедных. Существуют значительные различия, касающиеся доступа к образованию, между сельским и городским населением. Охват детей из сельских семей общим средним образованием составляет 76%, высшим образованием – 6%, из городских семей – 81 и 29% соответственно. Имеются значительные несоответствия между официальной статистической информацией и данными ОБДХ относительно уровня охвата детей образованием, что обусловлено использованием разных баз данных.

496. Одной из форм социальной защиты детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей из социально уязвимых семей является их институционализация. В настоящее время в стране существует 63 специальных учреждения и учреждения интернатского типа. В их числе – 3 детских дома, в которых содержатся 153 ребенка; 19 гимназий типа интерната, численность воспитанников которых составляет 5991 человек; 13 специальных школ для детей с недостатками физического и умственного развития, сердечно-сосудистыми, психическими заболеваниями, различными отклонениями, контингент которых составляет 1895 человек; 28 вспомогательных школ для умственно отсталых детей, численность которых составляет 3377 человек. Из общего количества детей, находящихся в учреждениях интернатского типа, 35% – это дети-сироты и оставшиеся без попечения родителей, 65% – дети из неблагополучных семей. Около 5500 институционализированных детей страдают серьезными заболеваниями, что снижает их возможности в усвоении учебного материала и адаптации к общественной жизни после завершения обучения. Данной категории несовершеннолетних необходимы качественная психолого-педагогическая помощь и систематическое лечение, такие услуги не могут предоставляться в нынешних финансовых условиях, когда средние расходы на содержание одного ребенка в указанных учреждениях составляют от 4900 до 6000 леев в год.

497. Примерно в 250 населенных пунктах (они составляют 16% общего количества населенных пунктов), где проживают 10 000 детей, не могут быть созданы учебные заведения. В 60 населенных пунктах существуют только начальные школы, в которых обучаются 1700 детей, и лишь в 500 населенных пунктах есть гимназии. Плохие дороги, отсутствие транспорта, финансовых средств обусловливают ограничение доступа к качественному образованию.

498. За период 1990–2000 гг. продолжительность обучения одного человека сократилась на 3 года. В настоящее время средняя продолжительность обучения в общих средних учебных заведениях составляет на 4 года меньше, чем в странах ОЭСР. Охват обучением населения в возрасте от 7 до 24 лет составляет 61%, что меньше, чем в соседних странах: в России – 82%, Украине – 81, Румынии – 68%.

499. В то же время реформирование образования привело к отдельным позитивным сдвигам. Результаты национального тестирования учащихся 6-х классов показали, что средний балл по математике в 2002 г. составил 44,2 из 100 возможных, по румынскому языку – 65 (в 1997 г. – соответственно 32 и 47 баллов). В то же время уровень подготовки учеников сельских школ остается недостаточно высоким, он на 20 баллов ниже, чем уровень подготовки учеников городских школ. Негативное влияние на качество образования оказывает и низкий уровень оплаты труда работников сферы образования, в 2003 г. их заработная плата составила лишь 69% от средней заработной платы в экономике. По этой причине сфера образования не привлекает молодых специалистов, что в свою очередь вызывает “старение” педагогических кадров.

500. Ограничение доступа населения к образованию и низкое качество предоставляемых услуг, неудовлетворительное техническое оснащение многих учебных заведений, другие проблемы обусловлены не только уменьшением государственного финансирования сектора, но и нерациональным распределением и использованием средств. На финансирование дошкольного образования направляется только 16,2% выделенных из государственного бюджета средств, на финансирование начального и общего среднего образования – 57,2 (против 69% в странах ОЭСР), среднего профессионального – 4,3 и высшего – 10,1%.

501. Отклонение от установленных нормативов негативно влияет как на качество предоставляемых услуг, так и на доступ учеников и студентов к образованию. Потребность в педагогических кадрах в 2003/2004 учебном году составила 2305 специалистов. Из распределенных 1800 молодых специалистов педагогического профиля только 1052 явились на рабочие места, что составило лишь 45,6% от потребности. В системе образования неэффективно используются финансовые, человеческие и материальные ресурсы. Расходы на обучение (леев на одного обучающегося) в одних учебных заведениях ниже, чем в других, в 2–3 раза. Количество учащихся в расчете на одного преподавателя невелико, а численность вспомогательного персонала избыточна. Другая проблема связана с потреблением энергетических ресурсов, удельный вес которых в общих расходах на образование составляет 25%, что обусловлено низкой эффективностью систем теплоснабжения. Проектные возможности учебных заведений в настоящее время используются только на 75%, ожидаемое к 2010 г. снижение численности учеников примерно на 40% требует оптимизации сети учебных заведений. Слабо развиты система подготовки менеджеров в области образования и система повышения квалификации педагогических кадров.

Главная цель

502. Обеспечение доступа к качественным услугам системы образования и устойчивого функционирования системы, повышение ее роли в развитии человеческих ресурсов и экономики.

Долгосрочная стратегия

503. Развитие системы образования в начале нового тысячелетия будет преследовать следующие специфические цели:

i) облегчение доступа к образовательным услугам, особенно для детей из социально уязвимых семей;

ii) последовательное улучшение качества услуг системы образования;

iii) повышение эффективности управления финансовыми, человеческими, материальными ресурсами;

iv) модернизация системы социальной интеграции детей, нуждающихся в специальных условиях и формах образования, и детей из социально уязвимых семей.

Приоритетные направления в 2004–2006 гг.

504. Сформулированные специфические цели будут достигаться посредством:

i) расширения партнерства публичного и частного секторов для поддержки и развития системы образования;

ii) оптимизации сети учебных заведений в сельской местности;

iii) совершенствования механизмов выделения финансовых ресурсов, необходимых для устойчивого развития системы образования;

iv) стимулирования в системе образования при помощи социальной защиты педагогических кадров и создания благоприятных условий деятельности;

v) подготовки менеджеров, способных управлять системой.

505. В связи с тем, что реализация цели 2: “Достичь всеобщего доступа к начальному образованию”, содержащейся в ЦРТ, неактуальна для Республики Молдова, эта цель была сформулирована так: “Достичь всеобщего доступа к гимназическому образованию”. Предусматривается, что в 2006 г. нетто-показатель зачисления в гимназии достигнет 88,9%.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

506. Облегчение доступа населения, особенно бедного, к услугам системы образования требует перераспределения и эффективного использования финансовых ресурсов. Эти проблемы будут решаться посредством:

i) совершенствования нормативно-правовой базы, касающейся консолидации и использования местных фондов для обучения детей, в первую очередь бедных, в школах;

ii) адекватного распределения ресурсов между уровнями в пользу начального, общего среднего и среднего профессионального образования;

iii) эффективного управления и приоритетного направления ресурсов на повышение оплаты труда работников системы образования, на закупку учебников, дидактических материалов и оборудования;

iv) разработки и реализации программы развития образования в сельской местности;

v) создания в сельской местности участковых школ и обеспечения учащихся транспортным обслуживанием;

vi) внедрения гибкой и справедливой системы поддержки учеников и студентов путем предоставления стипендий с учетом успеваемости и материального положения их семей;

vii) оптимизации сети дошкольных учебных учреждений и школ, исходя из действующих демографических тенденций, в целях обеспечения доступа всех детей к обязательному общему образованию;

viii) распространения практики аренды учебников учащимися лицеев и субсидирования учебников для бедных.

507. Необходимость существенного улучшения качества образования всех уровней вытекает из определяющего значения человеческих ресурсов, которые должны играть ключевую роль в преодолении бедности в Молдове и обеспечении нового качества социально-экономического развития страны. Эта цель будет достигаться путем:

i) разработки и введения государственных стандартов образования;

ii) улучшения планов и программ школьного и университетского обучения, в том числе образования, касающегося привития жизненных навыков, внедрения новых технологий обучения;

iii) систематического участия в международных тестированиях (TIMSS, PISA и др.);

iv) разработки и реализации президентской программы “SALT” по внедрению информационных и коммуникационных технологий в системе образования;

v) совершенствования системы подготовки и переподготовки педагогических кадров;

vi) пересмотра места и роли среднего профессионального образования и приведения его в соответствие с потребностями общества, актуализации перечня профессий и специальностей совместно с социальными партнерами;

vii) разработки и введения национальной системы оценки знаний и способностей учащихся и эффективного мониторинга приема студентов в высшие учебные заведения;

viii) разработки механизмов внедрения европейской системы академических кредитов;

ix) пересмотра перечня специальностей в соответствии с Национальной стандартной классификацией образования (ISCED 97) и Международной стандартной классификацией занятий (ISCO), модернизации программ организации высшего образования на базе двух университетских циклов согласно положениям Болонской декларации.

508. В целях совершенствования системы интеграции детей, нуждающихся в специальных условиях и формах образования, будут приняты следующие меры:

i) организация услуг по предоставлению помощи детям, нуждающимся в специальных условиях и формах образования, в учреждениях общего среднего образования, развитие на местах служб по оказанию помощи и поддержки таким детям;

ii) создание единой базы данных о детях, нуждающихся в специальных условиях и формах образования, для разработки отдельных программ и эффективных мер помощи;

iii) разработка и внедрение программ и различных форм обучения детей, нуждающихся в специальных условиях и формах образования;

iv) формирование и развитие системы услуг, альтернативной системе институционализации;

v) разработка и внедрение стандартов воспитания, образования, оказания медицинской помощи, восстановления, реабилитации детей, нуждающихся в специальных условиях и формах образования;

vi) укрепление дидактической, материально-технической базы для качественной профессиональной подготовки учащихся специальных учебных заведений в целях улучшения их интеграции в общество.

509. Повышение эффективности управления человеческими, финансовыми и материальными ресурсами системы образования будет обеспечиваться посредством:

i) совершенствования и дополнения законодательства с целью создания условий для последовательности и непрерывности процесса развития системы образования;

ii) создания информационной системы управления образованием;

iii) изменения порядка финансирования деятельности по подготовке и переподготовке педагогических кадров и менеджеров системы доуниверситетского образования;

iv) совершенствования порядка бюджетного финансирования системы образования (финансирование на основании программ, на одного обучающегося и др.);

v) модернизации материально-технической базы учреждений системы образования и проведения мер по энергосбережению;

vi) совершенствования системы аттестации педагогических кадров и менеджеров;

vii) установления ответственности и сфер компетентности органов центрального и местного публичного управления, социальных партнеров в целях обеспечения нормальных условий для функционирования учебных заведений.

6.14. Здравоохранение

Анализ ситуации

510. Переходный период неблагоприятно отразился на состоянии здоровья населения и системе здравоохранения. Сложившаяся ситуация препятствует реализации одной из важнейших долгосрочных целей – развитию человеческих ресурсов. Кроме того, усилившееся неравенство в доступе к медицинским услугам приводит к ухудшению здоровья бедного населения и соответственно к ограничению его возможностей принимать участие в экономическом развитии страны, повышении уровня жизни.

511. Ухудшение здоровья населения отражается на динамике его естественного движения. Коэффициент смертности увеличился с 9,7 на 1000 жителей в 1990 г. до 11,6 в 2002 г., а коэффициент рождаемости снизился соответственно с 13,0 родившихся на 1000 жителей до 9,9. Сокращение рождаемости отмечается как в городской, так и в сельской местности.

512. Наиболее частыми причинами смерти являются сердечно-сосудистые заболевания, злокачественные новообразования, отравления, травмы, болезни органов пищеварения и дыхания. Отмечается достаточно высокий уровень смертности населения трудоспособного возраста (26,4% от общего количества умерших в 2002 г.), особенно среди мужчин (37,7% от общего количества умерших мужчин). Эти показатели свидетельствуют о низком уровне здоровья населения Республики Молдова.

513. В сфере здравоохранения Молдова сталкивается с двойственной проблемой. С одной стороны, регистрируются болезни, типичные для развивающихся стран (инфекционные и паразитарные), с другой – достаточно часто диагностируются заболевания, характерные для развитых стран (сердечно-сосудистые и раковые).

514. В последние годы, согласно официальным данным, росло число случаев эндокринных заболеваний, расстройств пищеварения и обмена веществ, заболеваний крови и кроветворных органов, системы кровообращения, увеличивалось число осложнений беременности, родов и послеродового периода. В то же время общий уровень заболеваемости, согласно статистическим данным, снижался. В 1995 г. заболеваемость составляла 1736,5 тыс. случаев (400,0 случаев на 1000 жителей), в 2002 г. она сократилась до 1276,3 тыс. случаев (352,3 случая на 1000 жителей). Уменьшение количества обращений в медицинские учреждения в последнее время вызвано ограничением доступа к медицинским услугам, а также массовой миграцией населения за рубеж в поисках работы.

515. Для Республики Молдова характерны существенные различия в уровне заболеваемости населения некоторыми болезнями (хронический гепатит, цирроз печени, анемия и др.) в разных регионах. Это связано с неодинаковой экологической ситуацией на этих территориях.

516. Серьезную проблему представляет рост заболеваемости социально обусловленными болезнями – туберкулезом, ВИЧ/СПИДом, наркологическими расстройствами. В 1995 г. количество больных активным туберкулезом с впервые установленным диагнозом составляло 54,5 на 100000 жителей, в 2002 г. – 83,6. Число больных СПИДом выросло с 0,05 на 100000 жителей в 1995 г. до 0,5 в 2002 г., а ВИЧ-инфицированных – с 0,2 на 100000 жителей до 4,5. Количество больных с впервые установленным диагнозом наркомании и токсикомании увеличилось с 7,1 на 100000 жителей в 1995 г. до 33,9 в 2002 г. В ЦРТ поставлена задача прекратить распространение ВИЧ/СПИДа и других серьезных заболеваний к 2015 г. В связи с ростом заболеваемости этими болезнями Республике Молдова предстоит приложить немало усилий, чтобы приостановить их распространение.

517. К числу позитивных тенденций последнего периода относится снижение детской смертности. Количество умерших детей в возрасте до 1 года уменьшилось с 21,2 на 1000 родившихся в 1995 г. до 14,7 в 2002 г. Достигнута стабилизация эпидемиологической ситуации относительно ряда инфекций – дифтерита, полиомиелита, вирусного гепатита В и др., чему способствовала международная помощь в приобретении вакцин.

518. Сокращение бюджетного финансирования здравоохранения привело к расширению объема платных медицинских услуг вследствие введения официальных платежей в государственных медицинских учреждениях, развития частного сектора здравоохранения, существования неофициальных платежей. Согласно данным ОБДХ, только 44,1% населения страны имеют полный доступ к медицинским услугам, у 40,0% такой доступ ограничен, 15,5% населения медицинские услуги недоступны. Существует значительное неравенство в доступе разных категорий населения к услугам системы здравоохранения. Бедные семьи тратят на здравоохранение только 2,1% дохода, которым располагают, экстремально бедные – 1,8%. В домашних хозяйствах с достаточным уровнем жизни на эти цели расходуется 4,4% бюджета. В денежном выражении расходы на поддержание здоровья в бедных домашних хозяйствах (на одного человека) в 5 раз меньше, чем в небедных. В финансовом отношении доступ к медицинским услугам имеют только 27,0% бедных граждан. Доступ к услугам здравоохранения у сельских жителей, лиц пожилого возраста, у больших семей более ограничен, чем в среднем у населения страны.

519. Негативные последствия экономического кризиса 90-х годов проявились не только в ограничении доступа к медицинским услугам, но и в уменьшении бюджетного финансирования государственных медицинских учреждений. Общие бюджетные расходы на здравоохранение снизились с 6,7% ВВП в 1996 г. до 3,6% в 2002 г. Основная часть бюджетных средств направлялась на финансирование текущих расходов медицинских учреждений, вследствие чего ухудшалось состояние их материально-технической базы. При этом уровень оплаты труда в здравоохранении остается одним из самых низких. Недостаточное финансирование здравоохранения в течение длительного времени препятствовало повышению качества медицинских услуг. В целях улучшения ситуации были приняты меры по реструктуризации сектора согласно Концепции развития системы здравоохранения Республики Молдова на 1997–2003 гг., утвержденной Правительством. В результате произошла консолидация лечебных учреждений, сократилось количество учреждений, больничных коек, а также уменьшилась численность медицинского персонала, акцент переместился на первичное медицинское обслуживание и скорую медицинскую помощь.

520. Молдова добилась положительных результатов в реформировании системы здравоохранения в плане снижения расходов на финансирование вспомогательных услуг и в плане изменения структуры финансирования путем перераспределения ресурсов из больничного сектора в сектор первичной и скорой медицинской помощи.

521. Начиная с 1 января 2004 г. Правительство приступило к внедрению системы обязательного медицинского страхования на всей территории страны. В Программе Правительства, базирующейся на Законе об обязательном медицинском страховании, предусматривается, что все население будет получать медицинскую помощь в рамках системы обязательного медицинского страхования. Посредством пилотного проекта, осуществлявшегося с 1 июля по 31 декабря 2003 г. в районе Хынчешть, были апробированы нормативные акты, процедуры и инструменты, предназначенные для применения на национальном уровне. Национальная компания медицинского страхования (НКМС) заключила с публичными медицинскими учреждениями страны контракты на оказание медицинской помощи (предоставление медицинских услуг), на основании которых будет предоставляться единый пакет медицинских услуг, включающий оказание первичной медицинской помощи, услуг скорой медицинской помощи на догоспитальном этапе, амбулаторной и больничной медицинской помощи, обеспечение медикаментами детей в возрасте до 5 лет.

522. Услуги по оказанию первичной медицинской помощи и скорой догоспитальной помощи предоставляются всем гражданам, независимо от того, застрахованы они или нет. Доступ к амбулаторным услугам, услугам семейных врачей имеют только застрахованные лица, за исключением экстренных случаев. Финансирование системы обязательного медицинского страхования осуществляется из трех источников: (i) взносов обязательного медицинского страхования в размере 4% для работающих, вносимых равными долями работодателем и работником; (ii) индивидуальных взносов лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и других лиц, страхующихся самостоятельно; (iii) взносов из государственного бюджета для лиц, которые на основании закона страхуются Правительством. Предполагается, что взносы, осуществляемые за счет бюджетных средств, будут составлять около 70% всех предусматриваемых расходов. Предполагается также, что органы местного публичного управления будут материально поддерживать публичные медицинские учреждения и участвовать в совместном финансировании национальных программ в области здравоохранения.

Цели

523. Главными целями развития сферы здравоохранения являются:

i) облегчение доступа населения, в первую очередь бедного, к базовым медицинским услугам посредством развития сектора первичной медицинской помощи;

ii) улучшение качества и медико-экономических стандартов медицинской помощи путем усовершенствования медицинской документации, модернизации оборудования учреждений первичной медицинской помощи, повышения уровня квалификации персонала, продолжения процесса аккредитации медицинских учреждений, внедрения механизма мониторинга и оценки;

iii) совершенствование мер профилактики и лечения социально обусловленных заболеваний;

iv) повышение эффективности использования финансовых, человеческих и материальных ресурсов здравоохранения посредством постоянной рационализации больничного сектора и внедрения системы обязательного медицинского страхования для поддержания финансовой стабильности.

В соответствии с ЦРТ к 2006 г. в области здравоохранения предусматривается улучшить ряд показателей, в том числе:

i) снизить смертность детей в возрасте до 5 лет с 18,2 случая на 1000 родившихся в 2002 г. до 15,0 в 2006 г. и младенческую смертность с 14,7 случая на 1000 родившихся до 12,1;

ii) довести вакцинацию от кори детей в возрасте до 2 лет до 98%;

iii) снизить материнскую смертность с 28,0 случая на 100000 родов в 2002 г. до 23,0 в 2006 г. и обеспечить обслуживание всех родов квалифицированным медицинским персоналом;

iv) сократить смертность от туберкулеза органов дыхания с 15,0 случая на 100000 жителей в 2002 г. до 14,0 в 2006 г.;

v) уменьшить заболеваемость ВИЧ/СПИДом с 4,66 случая на 100000 жителей в 2002 г. до 4,00 в 2006 г.

Долгосрочная стратегия

524. Развитие системы обязательного медицинского страхования является одним из важнейших путей к решению указанных проблем и улучшению ситуации в сфере здравоохранения. Введение рыночных принципов, развитие конкуренции на рынке медицинских услуг будут способствовать повышению качества медицинского обслуживания, улучшению менеджмента и рациональному использованию имеющихся ресурсов. Страхование государством отдельных категорий населения обеспечит им гарантированный доступ к услугам системы здравоохранения.

525. В процессе внедрения системы обязательного медицинского страхования особое внимание будет уделяться аккумулированию достаточных финансовых ресурсов для расширения доступа бедных к медицинским услугам. Ожидается, что переход к обязательному медицинскому страхованию позволит частично решить проблему финансирования здравоохранения, будет стимулировать улучшение качества медицинских услуг, облегчит доступ к медицинскому обслуживанию граждан с низкими доходами.

526. На практике внедрение системы обязательного медицинского страхования связано с определенными рисками. Таковыми являются: возможное неаккумулирование в срок и в установленных размерах взносов обязательного медицинского страхования; услуги медицинских учреждений могут востребоваться непостоянно и неравномерно, что может вызвать нестабильность финансирования учреждений; недостаточная управляемость финансовых и информационных потоков; сохранение ограниченного доступа бедных к медицинским услугам из-за необходимости оплаты услуг, не включенных в Единую программу обязательного медицинского страхования. Поэтому предусматриваются осуществление непрерывного мониторинга процесса внедрения обязательного медицинского страхования и его результатов, принятие необходимых мер по улучшению механизмов внедрения системы.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

527. Для эффективного развития системы здравоохранения необходимо осуществить ряд мер, направленных на улучшение условий и результатов ее функционирования, главными из которых являются:

i) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей отношения между всеми участниками системы, определяющей их права и обязанности;

ii) усиление институциональных возможностей аккумулирования и распределения средств путем улучшения финансового учета, административного менеджмента и внедрения информационных технологий;

iii) обеспечение транспарентности операций НКМС, что должно обусловить доверие налогоплательщиков;

iv) продолжение аккредитации медицинских учреждений;

v) разработка единой информационной системы и внедрение ее в сфере публичного здравоохранения;

vi) разработка и внедрение системы мониторинга и оценки результатов;

vii) внедрение механизмов регулирования и контроля финансовых потоков и качества предоставляемых услуг;

viii) повышение профессионализма медицинских работников на национальном и региональном уровнях для эффективной работы в новых условиях;

ix) укрепление материально-технической базы системы здравоохранения, обеспечение медицинских учреждений современным оборудованием и новыми технологиями.

528. В рамках реформирования системы здравоохранения продолжится процесс консолидации медицинских учреждений, что позволит концентрировать ресурсы в целях развития специализированных медицинских центров в муниципии Кишинэу в соответствии с программой реструктуризации больничных услуг. Особое внимание будет уделено существенному увеличению финансирования научных исследований и информационного обеспечения.

529. Большую роль в улучшении состояния здоровья населения должны сыграть национальные программы, финансируемые из государственного бюджета и направленные на профилактику и лечение тяжелых заболеваний. К наиболее важным программам, которые будут пересмотрены и усовершенствованы, относятся:

i) Национальная программа иммунизации на 2001–2005 гг.;

ii) Национальная программа контроля туберкулеза на 2001–2005 гг.;

iii) Программа укрепления материально-технической базы Службы крови;

iv) Национальная программа профилактики и борьбы с сахарным диабетом “МолдДиаб” на 2002–2005 гг.;

v) Программа качественных дородовых услуг;

vi) Национальная программа борьбы с вирусным гепатитом;

vii) Национальная программа профилактики и борьбы с ВИЧ/СПИДом и с инфекциями, передающимися половым путем на 2001–2005 гг.;

viii) Национальная программа профилактики и борьбы с раковыми заболеваниями;

ix) Меры борьбы с психическими заболеваниями, наркоманией, токсикоманией и алкоголизмом.

530. Несколько программ направлено на улучшение здоровья матерей и детей, а именно:

i) медицинское обслуживание беременных женщин и больных детей;

ii) обеспечение детей раннего возраста и беременных женщин медикаментами в амбулаторных условиях.

6.15. Социальное страхование

Анализ ситуации

531. Система социального страхования является основным инструментом социальной защиты и основывается на обязательных взносах. За счет накопленных взносов застрахованным лицам производятся следующие выплаты:

i) пенсии по возрасту;

ii) пенсии по инвалидности;

iii) пенсии по случаю потери кормильца;

iv) пособия по временной нетрудоспособности;

v) пособия по безработице;

vi) пособия по предупреждению заболеваний и восстановлению

трудоспособности;

vii) пособия по материнству;

viii) пособия по воспитанию ребенка;

ix) пособия по уходу за больным ребенком;

x) пособия на погребение.

532. Для отдельных категорий граждан, особенно для бедных, выплаты из системы обязательного социального страхования являются главным источником доходов. Поэтому от эффективности данной системы во многом будут зависеть динамика бедности, ее уровень и острота.

533. На развитие системы социального страхования большое влияние оказывал ряд факторов, связанных с кризисом 90-х годов и реформированием экономики. Произошли существенные изменения в уровне и структуре занятости населения, которые не вполне благоприятно воздействовали на формирование бюджета государственного социального страхования. Уменьшение численности работающих в экономике вызывало сокращение количества застрахованных лиц и ограничивало рост объемов взносов социального страхования. Большинство граждан Республики Молдова, работающих за рубежом, оказались вне системы обязательного социального страхования, у них существует возможность страхования только на добровольной основе.

534. В то же время пенсионная система продолжает оставаться фрагментарной. Существование многочисленных пенсионных льгот ведет к нарушению принципа социальной справедливости. Кроме того, создалась кризисная ситуация в пенсионном обеспечении работников сельскохозяйственного сектора, доля которых в доходах бюджета государственного социального страхования составляет всего 14%, а в выплатах из бюджета – 52%. Средства, аккумулируемые за счет взносов, не покрывают даже одной трети расходов, необходимых для выплат.

535. До 2003 г. поддержание реального размера пенсий должно было осуществляться посредством их индексирования не менее чем на 5% ежегодно. Однако существовавшие в тот период долги по выплате пенсий не позволили внедрить данный механизм, пенсии повышались только путем их перерасчета. Начиная с 2003 г. стал применяться новый способ индексирования пенсий, в соответствии с которым индексация будет производиться ежегодно и с учетом не только среднего уровня инфляции, как это ранее предусматривалось законодательством, но и роста средней заработной платы по стране.

536. В системе социального страхования накопилось достаточно много проблем, которые предстоит решать в ходе ее дальнейшего реформирования. Ключевыми проблемами являются:

i) финансовая неустойчивость системы;

ii) фрагментарность и неунифицированность законодательства в области пенсионного обеспечения;

iii) значительное и во многих случаях несправедливое перераспределение ресурсов между разными категориями застрахованных лиц;

iv) сравнительно низкие размеры пенсий и пособий.

Цели

537. Цели ориентированы на устранение недостатков нынешней системы, они включают:

i) повышение финансовой устойчивости системы социального страхования;

ii) обеспечение соответствия между застрахованными рисками, взносами и выплатами;

iii) совершенствование методологии расчета и пересмотра размеров выплат.

Долгосрочная стратегия

538. Основная причина недостаточной финансовой устойчивости системы социального страхования состоит в сокращении численности работающих в экономике и соответственно в сужении финансирования системы, низком уровне охвата граждан системой социального страхования. По мере экономического роста, увеличения численности занятых и доходов от трудовой деятельности негативное влияние вышеуказанных факторов будет снижаться. В то же время существуют возможности повышения финансовой устойчивости системы в среднесрочном периоде за счет:

i) завершения процесса индивидуального учета застрахованных лиц и соответствующих взносов социального страхования, что будет стимулировать рост количества страхующихся лиц;

ii) более четкого определения социальных рисков, от которых страхуется каждая категория граждан, что усилит прозрачность системы;

iii) внедрения практики среднесрочного прогнозирования доходов и расходов бюджета обязательного государственного социального страхования с учетом макроэкономического, демографического и бюджетного прогнозов, что позволит улучшить управление финансовыми средствами;

iv) повышения эффективности системы управления социальным страхованием путем компьютеризации индивидуального учета застрахованных лиц и получателей выплат социального страхования.

В целях реализации данных мер необходимо:

i) разработать и внедрить компьютеризированную информационную систему индивидуального учета застрахованных лиц и получателей выплат социального страхования, ввести электронную форму отчетности, представляемой Национальной кассе социального страхования (НКСС), и систему обслуживания налогоплательщиков и получателей выплат социального страхования через сайт www.cnas.md;

ii) разработать концепцию, механизм и структуру компьютеризированной информационной системы предоставления информации о социальном страховании застрахованным лицам, органам публичного управления;

iii) совершенствовать механизм взаимодействия с информационными системами социального страхования хозяйствующих субъектов, органов публичного управления;

iv) проводить работу по разъяснению законодательства в области социального страхования и воспитанию налогоплательщиков в целях обеспечения добровольного выполнения ими обязательств перед системой социального страхования.

539. В области пенсионного обеспечения основными задачами являются:

i) унификация и последующая гармонизация пенсионного законодательства, а также создание единых условий выхода на пенсию для всех категорий пенсионеров;

ii) реформирование системы пенсионного обеспечения лиц, работающих в сельском хозяйстве;

iii) реализация принципа зависимости между размерами пенсии и размерами взносов для каждого застрахованного лица;

iv) увеличение размеров выплат социального страхования путем индексации.

540. В среднесрочном периоде приоритетным является повышение эффективности системы социального страхования. Необходимо пересмотреть порядок и условия предоставления ряда выплат некоторым пользователям, более четко определить связь между рисками, от которых страхуется лицо, и выплатами, предоставляемыми при наступлении страхового случая. Пособие по воспитанию ребенка в возрасте от 3 до 16 лет в дальнейшем будет предоставляться через систему социального страхования. В ближайшие годы будет разработан новый механизм его предоставления. Поскольку это пособие предоставляется в зависимости от получаемого дохода, в будущем оно будет объединено с новым видом пособия, предоставляемого семьям с детьми через систему социальной помощи.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

541. Приоритетные меры будут направлены на достижение целей Стратегии. Совершенствование системы будет осуществляться прежде всего на основании анализа результатов проведенных исследований и соответствующих предложений по реформированию системы. Такой анализ будет выполнен Министерством труда и социальной защиты в 2004 и 2005 гг.

542. Другие приоритетные меры будут касаться:

i) дальнейшего внедрения индивидуального учета застрахованных лиц и компьютеризированной информационной системы учета взносов социального страхования;

ii) более точной оценки социальных рисков;

iii) внедрения практики среднесрочного прогнозирования доходов и расходов бюджета обязательного государственного социального страхования с учетом макроэкономического, демографического и бюджетного прогнозов, что позволит улучшить управление финансовыми средствами;

iv) реформирования системы пенсионного обеспечения лиц, работающих в сельском хозяйстве;

v) совершенствования методов исчисления взносов;

vi) увеличения размеров выплат социального страхования.

543. В среднесрочном периоде приоритетной станет задача увеличения размеров пенсий и иных выплат из системы государственного социального страхования, так как сохраняется большая разница между размерами таких выплат и среднемесячной заработной платой. В то же время для сокращения значительного разрыва между размерами пенсий и заработной платы, а также для повышения выплат социального страхования необходимы дополнительные бюджетные финансовые ресурсы. Предполагается, что повышение транспарентности и эффективности системы социального страхования при одновременном ее реформировании и продолжении экономического роста будет содействовать усилению финансовой устойчивости системы и увеличению ее ресурсов.

6.16. Социальная помощь

Анализ ситуации

544. Система социальной помощи является важнейшим инструментом перераспределения результатов экономического развития в пользу социально уязвимых слоев населения. Достижение цели снижения уровня бедности и неравенства находится в прямой зависимости от эффективности данной системы. Социальная помощь является одним из компонентов системы социальной защиты и включает целый комплекс программ, мер и специализированных услуг, направленных на защиту отдельных лиц, семей и групп, находящихся в затруднительном положении и не имеющих возможности самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни по причинам экономического, социально-культурного, физиологического или психологического характера.

545. Нынешняя система социальной помощи включает две формы, которые могут быть использованы отдельно или вместе для обеспечения потребностей лиц, попавших в затруднительное положение: социальные выплаты и социальные услуги.

546. Несмотря на то, что в последние годы в системе социальной помощи произошли существенные изменения, касающиеся предоставления социальных выплат и социальных услуг, в целом она остается неэффективной. Главная проблема состоит в ее слабой адресности. В 2002 г. на долю 20% самого бедного населения (I квинтиль) приходилось только 6,6% общей суммы социальных выплат (без пенсий), а на долю 20% наиболее обеспеченных граждан (V квинтиль) – 46,0%. Таким образом, из системы денежной поддержки исключена существенная часть бедного населения, на которую необходимо переориентировать имеющиеся ресурсы.

547. Главные недостатки существующей системы социальной помощи состоят в следующем:

i) социальные выплаты предоставляются на категорийной основе (за исключением двух видов выплат, которые предоставляются на базе тестирования доходов получателей: ежемесячных пособий на детей в возрасте от 1,5 до 16 лет и денежной помощи, предоставляемой из средств РФСПН);

ii) отсутствует обоснованная методологическая база установления размеров различных выплат, условий и порядка их изменения;

iii) не ведется единый учет получателей социальных выплат, вследствие чего отдельные лица получают выплаты в рамках разных программ, а ряд нуждающихся не получает никаких социальных выплат;

iv) отсутствует система мониторинга и оценки результатов выполнения программ социальных выплат, их влияния на благосостояние получателей и на динамику бедности;

v) отсутствует четкий механизм выделения и использования бюджетных средств для оказания социальной помощи. Ресурсы, выделяемые из государственного бюджета, направляются в бюджет обязательного социального страхования и администрируются НКСС;

vi) нормативно-правовая база денежной социальной помощи не консолидирована. Выплаты различных пособий и компенсаций регламентируются множеством недостаточно согласованных между собой законов и правительственных постановлений.

548. В некоторых случаях помощь становится более эффективной, если кроме социальных выплат получатель имеет возможность воспользоваться и рядом социальных услуг. Это особенно важно для лиц с различными отклонениями. Система социальных услуг пока развита слабо и продолжает оставаться централизованной. Данная система сформирована на центральном уровне и предназначена для реализации на местах. Такой механизм не позволяет оценивать реальные потребности местных сообществ и учитывать их специфические проблемы.

549. Социальные услуги ориентированы лишь на небольшое количество групп лиц. Социальная помощь на дому оказывается одиноким пожилым людям и одиноким инвалидам. Эта форма социального обслуживания не охватывает другие группы населения, представленные детьми-инвалидами и взрослыми инвалидами, а также семьями, члены которых нуждаются в социальной помощи.

550. Предоставляемые социальные услуги не соответствуют предъявляемому спросу. Количество обращающихся почти в два раза превышает количество фактических пользователей. Отсутствие финансовых ресурсов для поддержания системы и привлечения в нее социальных работников является одной из причин неудовлетворения спроса на социальные услуги.

551. Тот факт, что в настоящее время наиболее распространены институциональные формы предоставления социальных услуг, объясняется низким уровнем развития системы услуг. С точки зрения соотношения между затратами и качеством, оказываемые услуги не являются эффективной формой оказания помощи детям, взрослым и пожилым людям.

Цели

552. Основными целями развития системы социальной помощи являются:

i) повышение эффективности системы социальных выплат путем переориентации ее на бедные слои населения и на социальные группы, находящиеся в ситуации риска;

ii) развитие системы социальных услуг посредством диверсификации услуг, повышения их качества и более активного вовлечения в процесс гражданского общества;

iii) развитие и внедрение специальных программ, таких как социальная защита детей и семьи, защита инвалидов.

Долгосрочная стратегия

553. В процессе продолжения реформирования системы социальных выплат будут устранены нынешние недостатки, связанные с порядком финансирования, организацией и управлением данной системой.

554. Изменение механизма предоставления социальных выплат должно осуществляться посредством реализации следующих мер, направленных на повышение адресности и эффективности системы:

i) проведение мониторинга результатов выполнения программ в целях совершенствования принципов предоставления социальных выплат, рационализации видов, форм и сроков их предоставления;

ii) введение социальных выплат для бедных в соответствии с целями системы социального обеспечения, что потребует разработки и утверждения критериев бедности, способа оценки уровня благосостояния домашних хозяйств и других необходимых инструментов;

iii) формирование отдельного бюджета социальной помощи, установление четкого порядка его формирования, управления им и планирования в рамках среднесрочного планирования бюджетных расходов;

iv) разработка и внедрение единой базы данных получателей социальной помощи в целях более эффективного использования средств и лучшего адресования их наименее обеспеченным гражданам и семьям;

v) пересмотр, консолидация и совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей предоставление денежной социальной помощи;

vi) усиление координации мер и действий в области социальной помощи, принимаемых на национальном и местном уровнях неправительственными организациями и иностранными донорами.

555. Развитие системы социальных услуг будет осуществляться в двух направлениях:

i) диверсификация форм и видов социальных услуг;

ii) улучшение качества услуг, предоставляемых социальными учреждениями, развитие альтернативных форм помощи и введение для них минимальных стандартов качества.

556. В целях деинституционализации детей, инвалидов и пожилых людей будут развиваться социальные услуги, оказываемые в рамках сообществ, что позволит поддерживать группы лиц, находящихся в ситуации риска, в собственной семье или сообществе посредством:

i) (ре)интеграции в сообщество путем предоставления традиционных социальных услуг и с помощью социальных работников;

ii) (ре)интеграции в собственные семьи, в семьи родственников или же в семьи профессиональных родителей (лица/семьи, которые в домашних условиях осуществляют уход и воспитание, необходимые для гармоничного развития детей, в целях обеспечения их (ре)интеграции в собственную (биологическую) семью, установления опеки/попечительства, помещения в детские дома семейного типа или в целях усыновления /удочерения).

557. Развитие новых форм социальных услуг требует активного участия органов местного публичного управления и местных сообществ, улучшения качества социальных услуг, предоставляемых на местах, поощрения местных гражданских инициатив. Таким образом, необходимо расширить спектр социальных услуг. В процессе развития и диверсификации системы социальных услуг должна существенно возрасти роль органов местного публичного управления и гражданского общества. Переход от проведения универсальной централизованной социальной политики к включению в процесс сообществ приведет к масштабному росту участия гражданского общества в социальной жизни. В перспективе участие сообществ в решении социальных проблем существенно расширится.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

558. Среднесрочные меры будут соответствовать положениям долгосрочной стратегии.

559. Мониторинг выполнения программ социальной помощи будет производиться в рамках общего мониторинга внедрения СЭРСУБ.

560. Совершенствование действующей системы социальных выплат (в первую очередь адресных компенсаций) будет осуществляться посредством постепенного введения оценки уровня жизни получателей.

561. Процесс разработки и установления механизма предоставления социальных выплат по бедности будет постепенным. В 2004 г. предусмотрено разработать необходимую законодательную базу, определить ответственные органы и сформировать институциональную систему. Следует привлечь внешнюю техническую помощь для содействия в работе по определению критериев бедности, способа оценки уровня благосостояния домашних хозяйств, для разработки других необходимых инструментов.

562. В 2005–2006 гг. бюджет социальной помощи будет отделен от бюджета социального страхования, будет создан эффективный механизм и введены четкие процедуры среднесрочного планирования и управления финансовыми ресурсами системы социальной помощи.

563. Предусматривается внедрение единой базы данных получателей социальной помощи.

564. В 2005–2006 гг. будет создана первичная сеть диверсифицированных социальных услуг на основании Закона о социальной помощи и Национальной стратегии защиты ребенка и семьи. Будут разработаны, утверждены и внедрены минимальные стандарты качества социальных услуг для соответствующих учреждений и центров. В 2005 г. в рамках Министерства труда и социальной защиты будет сформирована система аккредитации и мониторинга социальных услуг и оценки их качества.

6.17. Рынок труда

Анализ ситуации

565. Экономический кризис вызвал значительное сокращение рабочих мест, массовую безработицу и трудовую миграцию за пределы страны. В период 1994–1999 гг. численность занятых в экономике уменьшилась на 193 тыс. человек, или на 11,4%. Особенно большим было высвобождение рабочей силы в 1998–1999 гг. (151 тыс. человек, или 9,2%), что обусловливалось последствиями финансово-экономического кризиса в России.

566. Экономический рост не оказал существенного влияния на занятость населения и рынок труда. За период 2000–2002 гг. численность занятых увеличилась лишь на 10 тыс.человек (на 0,7%). В целом сохранился высокий дисбаланс между количеством рабочих мест и фактическим спросом на них, включая потенциал спроса трудовых мигрантов. “Статистическая” безработица, рассчитываемая согласно методологии МБТ, сократилась с 11,1% в 1999 г. до 6,8% в 2002 г. Однако снижение уровня “статистической” безработицы было вызвано в основном массовым оттоком рабочей силы за рубеж, а не увеличением количества рабочих мест и занятости в национальной экономике.

567. Сокращение рабочих мест приводило к снижению уровня занятости населения, увеличению иждивенческой нагрузки на работающую часть населения и к уменьшению роли доходов от труда в формировании доходов населения. Доходы от работы по найму и от самостоятельной несельскохозяйственной деятельности в 2000–2002 гг. составляли всего около 40% общей суммы доходов, которыми располагает население. Одновременно происходили не вполне благоприятные изменения в структуре занятости. Увеличился удельный вес работающих в сельскохозяйственном секторе (49,6% в 2002 г.) и сохранилась относительно высокая доля работающих в бюджетной сфере (17,3% в 2002 г.), где размер заработной платы ограничивается бюджетными возможностями.

568. Уменьшались численность и доля работающих по найму. Это обусловливалось экономическим кризисом, значительными расходами работодателей на социальное страхование работников и увеличением численности самостоятельно занятого населения. Следует отметить, что в 2002 г. отчисления на социальное страхование составили 26,5% от прямых расходов работодателей на заработную плату.

569. Ситуация на официальном рынке труда характеризуется низкой регистрируемостью безработных. Так, в 2002 г. в качестве безработных было зарегистрировано 24 тыс. человек, в то время как численность безработных согласно методологии МБТ составила 110 тыс. человек. Низкая обращаемость в службы занятости объясняется ограниченными возможностями этих служб в содействии решению вопросов трудоустройства и оказания материальной помощи безработным. В 2002 г. только 38% лиц, обратившихся в службы занятости, были трудоустроены и всего около 6% из них получали пособие по безработице.

570. Дефицит рабочих мест, недостаточный уровень занятости населения в экономике, высокий удельный вес получающих сравнительно низкие доходы от трудовой деятельности и слабая заинтересованность работодателей в увеличении количества рабочих мест и заработной платы являются важнейшими факторами, обусловливающими высокий уровень бедности населения Республики Молдова.

571. Предупреждение и снижение уровня безработицы среди молодежи являются приоритетами не только политики на рынке труда, но и молодежной политики. Проблема безработицы среди молодежи и в период экономического роста остается достаточно острой. В 2002 г. уровень безработицы среди лиц в возрасте от 15 до 19 лет составлял 15,3%, а в возрасте от 20 до 24 лет – 15,1%, что более чем в два раза превышает средний уровень безработицы в стране. Эта проблема актуальна для многих стран, поэтому необходимость ее последовательного решения зафиксирована в ЦРТ.

572. Неблагоприятные условия на рынке труда сложились не только для молодежи, но и для другой группы населения, которая в наибольшей степени подвержена риску бедности, – это социально уязвимые слои. Необходимо уделять особое внимание следующим категориям населения: лицам с различными отклонениями (физическими, умственными), лицам, освобожденным из мест заключения и выходящим из учреждений социальной реабилитации, лицам, страдающим наркотической зависимостью, и др. В Республике Молдова численность лиц с отклонениями (согласно законодательству – инвалиды), получающих социальную помощь, составляет около 111 тыс. человек. Политика социального вовлечения проводится Министерством труда и социальной защиты и некоторыми ассоциациями инвалидов, однако эта деятельность пока очень ограничена. Через систему НАЗРС в 2002 г. были трудоустроены лишь 139 инвалидов, количество же нуждающихся в трудоустройстве было значительно больше. Существует необходимость создания специализированных учреждений, предоставляющих услуги по интегрированию данной категории населения в рынок труда.

Долгосрочная стратегия

573. В дальнейшем экономический рост должен сопровождаться более активным вовлечением рабочей силы в сферу производства товаров и услуг, увеличением занятости населения и повышением роли доходов от трудовой деятельности в сокращении бедности. Безработица в определенной мере вызвана и жестким регламентированием рынка труда, что ведет к увеличению издержек, связанных с высвобождением рабочей силы и наймом персонала, а также с распределением функций между работниками внутри организаций и предприятий. Что касается политики развития частного сектора, то ожидается, что большое положительное воздействие окажет либерализация регламентирования, призванная снизить бюрократические барьеры для создания рабочих мест.

574. Для решения вопросов трудоустройства, роста доходов и оплаты труда наиболее важны формирование благоприятных условий для частных инвестиций, поддержка малого и среднего бизнеса и развитие частного сектора в целом. Привлечение инвестиций и развитие малого бизнеса составляют наилучшую основу решения проблемы безработицы как в долгосрочной, так и в среднесрочной перспективе.

575. Важным элементом Стратегии является проведение оценки результатов политики занятости в целях совершенствования политики и улучшения ее влияния на ситуацию. Политика занятости будет совершенствоваться на основании мониторинга и анализа ее эффективности. Результаты оценки будут использоваться для выбора наиболее адекватных мер политики, для формирования ее содержания и целей.

Приоритетные меры на 2004–2006 гг.

576. Решение проблем рынка труда в среднесрочной перспективе будет осуществляться двумя путями: посредством улучшения нормативно-правовой базы и предоставления административной поддержки для повышения эффективности функционирования рынка труда.

577. Система регулирования будет пересмотрена в целях обеспечения большей гибкости рынка труда и стимулирования работодателей.

578. Другим приоритетным направлением является улучшение качества предоставляемых услуг и обучения безработных, особенно представителей социально уязвимых групп населения. Политика будет направлена на:

i) диверсификацию и улучшение качества услуг по трудоустройству;

ii) содействие трудоустройству лиц с физическими и психическими отклонениями;

iii) предупреждение безработицы среди молодежи и помощь молодым в трудоустройстве.

579. Для улучшения качества и диверсификации услуг по трудоустройству предусматривается осуществление следующих мер: (i) повышение технической оснащенности агентств занятости рабочей силы; (ii) создание информационной системы рынка труда, которая будет информировать население о возможностях трудоустройства, переквалификации и о ситуации на рынке труда в целом; (iii) модернизация и диверсификация посреднических услуг в сфере занятости; (iv) развитие и оптимизация системы профессиональной подготовки и переподготовки безработных в соответствии с конъюнктурой рынка труда; (v) улучшение системы социальной защиты безработных; (vi) проведение исследований в области маркетинга и прогнозирования ситуации на рынке труда.

580. Оказание помощи инвалидам в решении проблемы трудоустройства является одним из элементов социальной защиты данной категории населения. Для облегчения доступа инвалидов к рабочим местам будут созданы три специальных центра подготовки к трудовой деятельности. Будет разработан и внедрен механизм стимулирования гибких форм занятости инвалидов, основанный на глубоком изучении потребностей и барьеров, препятствующих интеграции данной группы населения в сферу труда.

581. Основная задача заключается в снижении рисков безработицы среди молодежи, связанных с отсутствием опыта работы и соответствующей профессиональной подготовки. Работодатели не заинтересованы в приеме на работу неопытных молодых людей, которых необходимо обучать и адаптировать к конкретным рабочим местам, что требует дополнительных расходов. В 2002 г. расходы на профессиональное обучение персонала составляли только 0,4% всех расходов работодателей на рабочую силу. Поэтому профессиональная ориентация, информирование, консультирование, содействие в трудоустройстве молодежи, особенно лицам, впервые ищущим работу, будут осуществляться компетентными органами публичного управления. Предусматривается создание сети информационных центров по профессиональной ориентации и интеграции молодежи, которые будут функционировать при примэриях, учебных заведениях, территориальных агентствах занятости. В таких центрах будут также консультировать молодых людей по вопросам организации собственного дела, что одновременно будет содействовать развитию малого бизнеса.

6.18. Молодежная политика

582. Социально-экономическая ситуация в стране отразилась на всех категориях граждан, но более всего от последствий переходного периода страдают дети и молодежь. Молодежь составляет 25,7% населения страны, то есть каждому четвертому жителю – от 15 до 29 лет. Опросы, проведенные в последние годы, показывают, что независимо от места проживания молодых людей из стоящих перед ними проблем самыми острыми являются низкие доходы, безработица, качество медицинского обслуживания, неуверенность в завтрашнем дне, высокий уровень преступности в обществе и среди молодежи, ограниченный доступ к образованию и недостаточно высокое его качество. В переходный период молодежь оказалась одной из самых уязвимых категорий населения.

583. Так как имеющиеся возможности трудоустройства очень ограничены, многие молодые люди не видят для себя никаких экономических перспектив в Молдове. Более того, в разных регионах страны у молодежи неодинаковые возможности экономического характера. Наиболее ущемлена молодежь, проживающая в сельской местности и в малых городах, но самую ущемленную группу представляют молодые люди – инвалиды. Ограниченность профессиональных и экономических возможностей вынуждает многих молодых людей покидать страну. В результате масштабный характер приобрели процессы трафика людей и вовлечения молодежи в преступную деятельность.

584. Многие молодые люди бросают школу, лишь немногие получают необходимую профессиональную подготовку, в том числе из-за ограниченных возможностей и низкого доступа, страна не располагает в полной мере ресурсами для развития качественной и конкурентоспособной системы образования. Методики обучения, используемые в отечественной системе образования, недостаточно направлены на развитие критического и самостоятельного мышления, востребованного в современном обществе. Оказавшись на рынке труда, большинство молодых людей обнаруживают, что они не получили необходимых навыков и знаний для начала самостоятельной жизни. Это имеет особое значение для образования и профессиональной подготовки, которые требуют к себе повышенного внимания.

585. Уязвимость молодых людей усугубляется проблемами переходного периода, переживаемого страной. Молодежь подвергается целому ряду рисков экономического, физического и психологического характера. Это проявляется, например, в существовании многочисленной группы молодых людей, оказавшихся изгоями, в распространении наркомании, венерических заболеваний и ВИЧ/СПИДа, в жестоком поведении, а также в пессимистическом отношении к будущему, в чувстве беспомощности и неуверенности в себе. Все это представляет большую опасность для репродуктивного здоровья молодежи. Широко распространенная бедность пагубно сказывается на здоровье молодых людей.

586. Несмотря на возможности и перспективы, появившиеся в стране в результате развития плюрализма и демократии, степень вовлечения молодежи в общественную и политическую жизнь остается достаточно низкой. В нашем обществе молодежь чаще всего оказывается вне процесса принятия решений, она очень пассивна при проведении выборов. Однако это не означает, что молодые люди не занимаются решением своих проблем или не готовы к поиску их решений. Из-за неучастия молодых в процессе принятия решений обществу мало знакомы волнующие их проблемы.

587. Главными целями в данной области являются:

i) расширение возможностей трудоустройства и самостоятельной занятости молодых людей;

ii) облегчение доступа к услугам системы образования и медицинскому обслуживанию, к информации о здоровом образе жизни и правилах следования ему;

iii) развитие человеческих ресурсов и институциональных возможностей для работы с молодежью;

iv) стимулирование участия молодежи в принятии решений, касающихся вопросов социального, экономического, культурного и политического развития страны, посредством создания местных молодежных советов и использования других форм участия;

v) содействие доступу молодых к информации, услугам и содержательному досугу.

588. Действия Правительства в области молодежной политики будут основываться на следующих четырех принципах: (i) гарантирование защиты от дискриминации – все молодые люди имеют равные права, независимо от расовой принадлежности, цвета кожи, пола, возраста, вероисповедания, национальности, социального происхождения, политических взглядов, семейного положения или любых других обстоятельств; (ii) обеспечение равных возможностей – каждому молодому человеку, независимо от происхождения, будут предоставлены возможности для развития своего потенциала и как личности, и как гражданина; (iii) уважение к молодым гражданам – молодые люди являются полноправными гражданами, имеющими те же права и обязанности, что и любая другая социальная группа, включая право на свободу слова, мнений и собраний; (iv) стимулирование участия молодежи в жизни общества – молодые люди должны получать поддержку в реализации своих прав, чтобы они могли активно и полно участвовать в общественной жизни.

589. Молодежи будет предоставлена возможность свободно выражать свое мнение по волнующим ее проблемам, передавать его административным органам непосредственно или через какой-либо компетентный орган, а также будет предоставлена возможность принимать участие в разработке молодежной политики. Эти цели будут достигаться Правительством посредством: (i) развития социального партнерства, диалога с гражданским обществом, и в частности с молодежными объединениями; (ii)активизации межведомственного диалога и сотрудничества в области молодежной проблематики; (iii) более эффективного сотрудничества с европейскими и международными структурами в области молодежной проблематики и в смежных областях; (iv) формирования адекватного законодательства на основании европейского опыта.

590. В целях создания условий для доступа молодых людей к информации и услугам будут приняты следующие меры: (i) изучение положения молодежи и совершенствование молодежной политики; (ii) обеспечение доступа молодежи к информации о ее правах и возможностях во всех сферах (образование, здравоохранение, социальная защита, досуг и др.) путем создания национальной сети молодежных центров; (iii) разработка программы пропаганды здорового образа жизни и развития молодежи, ее продвижение в средствах массовой информации (ТВ, радио, печать, электронная пресса); (iv) обеспечение качественного обслуживания молодежи в учреждениях системы образования, здравоохранения, социальной помощи; (v) совершенствование политики поддержки молодых семей, поиск возможностей обеспечения их жильем, детскими пособиями, предоставление консультаций молодым матерям и др.; (vi) реализация специальных программ для молодых людей, относящихся к неблагополучным категориям и группам риска, с целью предотвращения и борьбы с их изоляцией от общества.

591. Для снижения уровня безработицы среди молодежи будет принят ряд мер, в том числе: (i) профессиональная подготовка молодых безработных, возрождение и модернизация системы профессионального обучения молодежи в профессионально-технических училищах; (ii) поддержка сельской молодежи посредством разработки программ финансирования сельскохозяйственной и несельскохозяйственной деятельности; (iii) содействие сокращению масштабов эмиграции молодежи и поощрение возвращения молодых людей, которые учатся или работают за рубежом, путем создания соответствующих условий в стране.

592. Одним из главных принципов государственной молодежной политики станет активное вовлечение молодежи в жизнь сообществ. Для реализации этого принципа Правительство будет поддерживать молодежь как равного и динамичного партнера в политической, экономической и социальной жизни страны, создаст механизм постоянного межсекторного консультирования (образование, здравоохранение, социальная защита, полиция, армия, органы местного публичного управления) с участием гражданского общества и зарубежных доноров в целях выполнения стратегии и плана мероприятий в области молодежной политики. Правительство обеспечит также условия для сотрудничества молодежи, молодежных организаций с правительственными структурами и органами местного публичного управления, для развития волонтерства как формы участия и социальной интеграции молодежи, окажет содействие развитию сети молодежных организаций и ассоциаций на всей территории страны.

593. Будут созданы благоприятные условия для организаций и лиц, работающих для молодежи и с молодежью. Улучшится подготовка специалистов по проблемам молодежи, будут расширены возможности для обучения молодежных лидеров-волонтеров. Департамент молодежи и спорта обеспечит интеграцию молодежных организаций и молодежных программ национального, регионального и местного масштабов, а также взаимодействие молодежных и неправительственных организаций. Положение молодежи будет изучаться и оцениваться постоянно при содействии Национального исследовательского центра молодежи.

594. В целях лучшей организации досуга молодежи будет поощряться использование органами местного публичного управления, школами, церковью имеющихся возможностей для удовлетворения интересов и нужд молодежи, будет стимулироваться деятельность частного сектора по поддержке и укреплению материально-технической базы организации молодежного досуга на местах, будут обеспечены необходимые условия для развития международных контактов молодежи, будут поддерживаться молодые таланты в различных областях деятельности.

VII. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И РИСКИ

РЕАЛИЗАЦИИ СЭРСУБ

595. На протяжении последних четырех лет в Республике Молдова наблюдался незначительный экономический рост. Стабилизировалась макроэкономическая ситуация, повысился уровень доходов населения в целом. В то же время экономический рост пока неустойчив, а социальная политика недостаточно эффективна. Данное противоречие обусловлено тем, что в основе экономического роста лежат традиционные экстенсивные факторы, а его результаты распределяются недостаточно эффективно и справедливо. То есть не создан новый потенциал экономического развития, который мог бы обеспечить устойчивость развития страны в долгосрочной перспективе и гарантировать повышение уровня и качества жизни населения.

596. Поэтому главная цель СЭРСУБ заключается в том, чтобы изменить качество и характер экономического развития, гуманизировать принципы и процесс распределения его результатов. Для этого предстоит сконцентрировать усилия на преодолении накопленных дисбалансов, препятствующих долговременному устойчивому развитию экономики и человеческих ресурсов. Данные дисбалансы могут быть устранены только при условии последовательного решения задач в области инвестиционной, предпринимательской деятельности, что требует качественного изменения всей системы управления экономическими процессами. Значительный рост инвестиций, экспорта, количества рабочих мест – это основные предпосылки перехода Республики Молдова на траекторию предсказуемого и социально ориентированного развития.

597. В СЭРСУБ сформулированы не амбициозные задачи, реализация которых будет способствовать получению достаточно впечатляющих результатов. Впервые в одном документе определены не только основные направления политики на макроуровне, но и цели и приоритеты развития практически всех секторов национальной экономики и сфер деятельности.

598. Целостный и системный характер среднесрочной политики рассматривается руководством страны в качестве одного из факторов успеха. За последнее десятилетие был накоплен определенный опыт деятельности в условиях рыночной экономики, а также опыт реформирования экономической системы. Критическая оценка этого опыта и использование его положительных результатов в определенной мере будут способствовать решению качественно новых задач.

599. Руководство страны рассчитывает также на поддержку гражданского общества в реализации целей и приоритетов СЭРСУБ. Этот расчет основан на сохраняющихся высоких ожиданиях граждан относительно позитивных перемен в состоянии экономики и их личного благополучия. Открытость документа, политики и диалога с гражданским обществом считается одним из основных факторов успешной реализации Стратегии.

600. Конечно, существуют и определенные риски, которые могут мешать достижению обозначенных целей или снижать предусматриваемые эффекты. Прежде всего риски связаны с отсутствием опыта проведения четко целенаправленной политики, что требует не только профессионализма, специальных институтов и механизмов ее реализации, корректировки на основании мониторинга, но и умения подчинить все действия и решения достижению выдвинутых целей и приоритетов. Поэтому реализация Стратегии может быть успешной только в случае существенного изменения системы управления и всех ее звеньев.

601. Не исключено, что модернизация системы управления будет представлять наиболее сложно решаемую проблему. Недостаточный уровень развития институтов и инфраструктуры рыночной экономики также может оказаться слабым звеном в процессе реализации намеченных целей и задач, поскольку ставка делается на развитие частного сектора, что требует ускоренного развития и внедрения новых механизмов, инструментов и соответственно инфраструктуры. Особую проблему в данном контексте представляют региональные перекосы в развитии рыночных структур и соответственно неравномерное развитие частного сектора в пределах разных территорий.

602. Наконец, значительный внешний долг и отсутствие необходимой внешней поддержки могут препятствовать привлечению инвестиций в экономику. Недостаточное инвестирование не позволит Республике Молдова достичь тех приоритетов, которые выдвинуты в Стратегии, в том числе в социальной сфере. Модернизация экономики в условиях дефицита инвестиций не позволит решать проблему бедности исключительно за счет перераспределения ресурсов в пользу бедных. Поэтому успех в реализации Стратегии будет зависеть не только от намерений и действий руководства страны, от поддержки делового сообщества, но и от внешней поддержки.

VIII. ВНЕДРЕНИЕ, МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА СЭРСУБ

8.1. Внедрение

603. После утверждения СЭРСУБ программы экономического и социального развития будут приведены в соответствие с политикой и приоритетами развития секторов, выдвинутыми в данном документе. Новые программы и проекты национального, местного и отраслевого уровней должны будут соответствовать среднесрочной стратегии и долгосрочным целям, сформулированным в СЭРСУБ, и способствовать их реализации.

604. Процесс внедрения СЭРСУБ будет осуществляться на национальном и местном уровнях. На национальном уровне ответственность за внедрение компонентов Стратегии будут нести соответствующие министерства и ведомства, на местном уровне за реализацию Стратегии будут отвечать органы местного публичного управления. Роль координатора данного процесса будет выполнять Министерство экономики.

605. Соответствующие министерства, а также органы местного публичного управления будут сотрудничать с гражданским обществом и организациями, представляющими интересы частного сектора. Проведение любого предусмотренного мероприятия может быть делегировано соответствующим неправительственным организациям.

606. Важную роль в процессе внедрения СЭРСУБ будет играть гражданское общество, которое должно:

i) действовать в качестве “социального надзирателя” и активно участвовать в мониторинге посредством получения и распространения независимых данных;

ii) включиться в политический диалог с Правительством и выражать реакцию общества относительно эффективности Стратегии и избранной политики;

iii) содействовать выбору наиболее эффективной политики;

iv) взять на себя ответственность за внедрение специальных инициатив.

607. Процесс участия и консультаций, который осуществлялся в период разработки СЭРСУБ, будет продолжен в период внедрения Стратегии для обеспечения ее мониторинга, оценки и корректировки. Стратегия будет корректироваться по мере накопления опыта в ходе ее внедрения. Организационные основы будут развиваться в целях обеспечения потребностей во взаимодействии всех сторон, заинтересованных в успешном внедрении Стратегии.

608. Координирующую роль в процессе внедрения, мониторинга, оценки и ежегодной актуализации Стратегии будет выполнять НСУРСУБ, возглавляемый Президентом Республики Молдова. Задачи и функции Национального совета состоят в следующем: (i) координация деятельности по внедрению, мониторингу, оценке и ежегодной актуализации СЭРСУБ; (ii) утверждение ежегодных планов реализации СЭРСУБ; (iii) заслушивание и утверждение ежегодного доклада о внедрении СЭРСУБ и ЦРТ; (iv) обеспечение взаимодействия всех звеньев исполнительной, законодательной властей и органов местного публичного управления в процессе внедрения СЭРСУБ, а также взаимодействия с гражданским обществом.

8.2. Мониторинг и оценка

609. В рамках внедрения СЭРСУБ будет организован постоянный процесс мониторинга и оценки на национальном и местном уровнях. Он будет включать:

i) мониторинг внедрения секторных политик и СЭРСУБ в целом;

ii) мониторинг и оценку полученных результатов;

iii) оценку влияния проводимой политики на бедность и экономический рост.

610. В процессе оценки будут широко использоваться конечные показатели результатов для измерения степени достижения главных целей. Используемые в процессе мониторинга промежуточные показатели будут служить для измерения ресурсов, действий и факторов, задействованных для получения конечных результатов. В ходе внедрения СЭРСУБ показатели будут уточняться и улучшаться в целях более качественной оценки результатов.

Мониторинг и оценка СЭРСУБ предусматривают использование конечных и промежуточных показателей, перечень которых приводится в приложении 5.

611. В министерствах и ведомствах мониторинг процесса внедрения политики в секторах и полученных конечных и промежуточных результатов будет осуществляться группами специалистов, сформированными из персонала соответствующих структур, – подразделениями по мониторингу (ПМ).

612. ПМ будут ответственны за:

i) мониторинг внедрения планов действий в секторах;

ii) мониторинг и учет результатов проводимых мероприятий;

iii) отчет о достижении выдвинутых целей, выраженных в определенных секторных показателях;

iv) мониторинг тенденций в секторах;

v) анализ влияния той или иной политики на ситуацию в секторе;

vi) разработку рекомендаций для альтернативной/будущей секторной политики/действий и пересмотр планов секторных мероприятий;

vii) обеспечение сотрудничества/координации деятельности между соответствующими органами в целях реализации межсекторных инициатив;

viii) обеспечение обмена необходимой информацией.

613. На местном уровне ответственными за координацию процесса мониторинга и оценки будут экономические управления/отделы муниципальных и районных советов. Местные сообщества будут также привлекаться к данной работе через местные органы власти, организации сообществ, сети неправительственных организаций и т.д.

614. Местные сообщества получат необходимую поддержку со стороны ПМ соответствующих министерств и ведомств, будет обеспечена передача информации с национального на местный уровень путем распространения необходимых материалов, публикаций, отчетов и т.д.

615. Ежегодно будут проводиться региональные форумы для обсуждения достигнутых результатов и планов, а также для оценки результатов СЭРСУБ в каждом регионе. На основании данных мониторинга, проведения и оценки результатов регионального форума будут публиковаться ежегодные доклады по каждому региону.

616. Министерство экономики будет осуществлять:

i) координацию процесса мониторинга и оценки на межведомственном и межрегиональном уровнях;

ii) комплексный анализ влияния проводимой политики на достижение целей СЭРСУБ на национальном уровне.

617. Для достижения указанных целей при Министерстве экономики будет создано Подразделение по мониторингу внедрения СЭРСУБ (ПМВС). В рамках этого подразделения будут сформированы три подгруппы:

i) мониторинга и комплексной оценки внедрения СЭРСУБ;

ii) мониторинга бедности и влияния политики;

iii) информации, взаимодействия и участия.

618. ПМВС будет содержать единую базу данных для стратегий экономического и социального развития (ЦРТ, СЭРСУБ и т.д.) и выступать основным связующим звеном, аккумулирующим данные о развитии. Эта база данных, размещенная в Интернете, будет общедоступной в целях стимулирования процесса вовлечения и участия общественности.

619. СУ будет играть активную роль, содействуя широкому участию всех заинтересованных сторон – на национальном и местном уровнях, в рамках и вне рамок Правительства. СУ будет обеспечивать эффективность процесса участия и будет ответственен за: (i) обеспечение транспарентного внедрения СЭРСУБ; (ii) привлечение и содействие вовлечению различных сторон в проведение специальных мероприятий; (iii) создание условий для проведения дискуссий с участием различных заинтересованных сторон по решению вопросов и проблем; (iv) проведение серьезного диалога по различным аспектам политики между гражданским обществом и Правительством; (v) содействие участию в мониторинге и в независимой оценке полученных результатов; (vi) обеспечение разработки и внедрения эффективной стратегии взаимодействия, широкого и оперативного распространения необходимой информации среди партнеров в сотрудничестве с ПМВС.

620. В СУ будут включены представители Парламента, Правительства, Президентуры, других органов публичного управления, НПО, частного сектора, профсоюзов и доноров. Большая часть СУ будет сформирована из представителей гражданского общества. Члены совета будут делегироваться представительными организациями /коалициями /союзами. Порядок организации деятельности СУ, периодичность проведения заседаний будут установлены на первых заседаниях.

621. СУ инициирует создание рабочих групп по специальным секторным или межсекторным проблемам. Эти группы будут принимать участие в дискуссиях с представителями министерств/ведомств и гражданского общества.

622. Ежегодно СЭРСУБ будет актуализироваться на основании собранной из разных источников информации и обсуждаться сначала на местном уровне, а затем на национальном. На национальном уровне будет обсуждаться целый ряд документов при участии всех ключевых представителей Правительства, гражданского общества и доноров. Результатом таких встреч станет определение достигнутого в течение года и способов улучшения политики и планов на следующий год.

623. Ежегодно будет разрабатываться и представляться отчет “Влияние политики на снижение уровня бедности в Молдове”. Он будет представляться общественности для обсуждения и внесения предложений, направленных на повышение эффективности Стратегии. Национальный совет будет ответственен за рассмотрение и утверждение отчета.

8.3. Информационные ресурсы мониторинга и оценки

624. Для мониторинга и оценки результатов внедрения СЭРСУБ будет использоваться ряд статистических и административных данных. Они будут разрабатываться и представляться ДСС, НБМ и другими органами публичного управления.

625. Существует необходимость улучшения информационной и методологической базы мониторинга и оценки посредством:

i) использования данных переписи населения, что позволит получить достоверную информацию о демографической ситуации, улучшить качество выборки для проведения ОБДХ, обследования рабочей силы и других статистических обследований;

ii) осуществления новых социальных обследований, касающихся состояния здоровья, условий жизни населения, доступа к образованию и др., проводимых при поддержке доноров и включающих оценки бедных слоев населения и результаты опросов в целях использования мнения бедных в качестве важного индикатора изменений;

iii) официального утверждения методологии определения черты бедности;

iv) разработки территориальной карты бедности для более детального мониторинга и проведения более эффективной политики снижения уровня бедности на местном уровне;

v) уточнения перечня показателей бедности, которые должен публиковать ДСС.

626. В целях повышения качества информации, используемой министерствами и ведомствами для мониторинга и оценки результатов осуществления мер, предусмотренных Стратегией, будет усилено их взаимодействие с ДСС. Усиление такого взаимодействия будет направлено на конкретизацию и совершенствование используемых показателей с целью наиболее полного и точного отражения при их помощи конечных и промежуточных результатов реализации Стратегии.

627. Дезагрегирование собранной информации для подготовки отчетов с использованием показателей будет очень важным условием того, что данными будут пользоваться разные участники для анализа влияния стратегий на различные группы населения. По возможности данные об этих группах будут представляться с указанием пола, возраста, этнического происхождения, социально-экономического положения и местонахождения.

628. Информация и применяемые методологии оценки прогресса будут публиковаться в целях придания им прозрачности. Это позволит обеспечить доступ к информации внешним организациям, каковыми являются коалиции НПО, для проведения независимой оценки эффективности государственной политики.

8.4. Развитие статистики

629. В целях внедрения фундаментальных принципов официальной статистики, утвержденных Подразделением по статистике Организации Объединенных Наций в апреле 1994 г., будет совершенствоваться правовая основа статистической деятельности на базе Закона об официальной статистике.

630. Будут совершенствоваться система статистических показателей, методологии их расчета и методы сбора данных в соответствии с международными стандартами, в основном ЕС. Приоритетной будет считаться разработка надежной информации, необходимой для обеспечения устойчивого развития страны (экономической, социальной и природоохранной информации), особенно получение данных, необходимых для мониторинга достижения целей СЭРСУБ, ЦРТ, показателей, включенных в Общую систему и Специальную систему предоставления данных МВФ и т.д. В этом контексте будут широко проводиться статистические обследования путем опросов и осуществляться оптимальное совмещение полученных сведений с административно регистрируемыми данными.

631. Особая роль принадлежит переписи населения (2004 г.) и всеобщей сельскохозяйственной переписи (2006 г.), которые обеспечат как получение важных для общества статистических данных о демографической ситуации и положении в сельском хозяйстве, так и создание базы для опросов в целях проведения отдельных статистических обследований.

632. В области экономической статистики акцент будет делаться на создании целостной системы статистики предприятий, включающей ряд ежегодных и внутригодовых статистических обследований (месячных и квартальных), осуществляемых в соответствии с международными нормами. Ядром этой системы станет Национальный регистр статистических единиц (НРСЕ), который будет постоянно актуализироваться на основании данных из административных источников и статистических обследований.

633. В области социальной статистики будут совершенствоваться обследования рабочей силы и уровня жизни населения путем создания универсальной сети опроса (“Maстер”) и ее дополнения различными новыми модулями, что будет способствовать улучшению качества (репрезентативности) полученных данных, а также получению новых статистических данных, необходимых для многостороннего мониторинга благосостояния населения.

634. Будут приняты меры, направленные на развитие технических возможностей:

(i) обеспечение оборудованием, ИT, лицензионными программами; (ii) кардинальное изменение технологий сбора, передачи, обработки, хранения и распространения информации; (iii) создание централизованной базы данных, которая будет использоваться как в статистических целях, так и для санкционированного предоставления пользователям (при соблюдении конфиденциальности данных); (iv) максимальное расширение возможностей удовлетворения растущих информационных потребностей пользователей в различных статистических данных, предоставляемых в оптимальные сроки; (v) обеспечение наилучшей совместимости с другими информационными системами в целях создания целостной национальной информационной системы.

635. Будет развиваться система статистической классификации путем разработки, развития и внедрения в статистическую практику базовых классификаторов в экономической, социальной, демографической областях, гармонизации с системой классификации ЕС. С 2004 г. статистическая информация представляется только на основании новой национальной классификации экономической деятельности, а с 2005 г. будет представляться на основании национальной классификации промышленных продуктов и услуг, что позволит модернизировать цикл сбора, обработки, хранения, передачи статистических данных, более рационально использовать ресурсы, улучшить качество, сократить сроки обработки и распространения статистической информации.

636. Важная роль принадлежит развитию человеческих ресурсов, что предполагает: (i) совершенствование уровня подготовки персонала, работающего в органах статистики; (ii) стажировки персонала по вопросам методологий и современных статистических проектов как за пределами республики, так и в стране с привлечением иностранных экспертов; (iii) совершенствование методов стимулирования персонала в целях повышения эффективности деятельности; (iv) создание лучших условий труда в целях повышения привлекательности работы в области статистики и развития профессиональных возможностей каждого сотрудника.

637. Особое внимание будет уделяться развитию международного сотрудничества в области статистики посредством: (i) разработки данных в соответствии с международными стандартами в целях обеспечения их сопоставимости в условиях постоянного совершенствования статистических методов и ИТ; (ii) представления информации международным организациям согласно обязательствам, взятым на себя государством.

IX. МЕРЫ, ЗАТРАТЫ И СВЯЗЬ С ПРСП

638. В приложении 6 представлен широкий круг приоритетных мер, направленных на поддержку реализации стратегий в рамках СЭРСУБ, указаны ответственные органы публичного управления, затраты на проведение мер и сроки выполнения мероприятий.

639. В приложении 6 приведены также приоритетные меры в 17 секторах. Для выполнения примерно 50% мероприятий предусматривается нулевое финансирование или привлечение минимальной дополнительной финансовой поддержки. Нулевая поддержка касается мер, которые будут осуществляться за счет имеющихся бюджетов и которые включают разработку законов и положений, проведение внутренних исследований, реализацию политики и пересмотр стратегии. Минимальными считаются дополнительные расходы, требующие ограниченного финансирования, например расходы на исследования, проведение которых потребует привлечения местных консультантов, на обучение небольших групп, на разработку местных информационных систем и т.д.

640. Меры были классифицированы по приоритетам в секторах и в некоторых случаях в подсекторах. На заключительном этапе разработки СЭРСУБ заинтересованным министерствам были предоставлены Рекомендации о приоритезации мер. При выработке решений о выделении приоритетов министерства должны были обратить внимание на следующие критерии:

i) мероприятия и расходы, которые прямо или косвенно способствуют снижению бедности и/или экономическому росту. Количество, категории и место нахождения пользователей, а также объем финансирования в идеале должны быть такими, чтобы их можно было идентифицировать;

ii) мероприятия и затраты, которые можно осуществить с помощью имеющихся средств и распространить на все население, а не только на какую-то его часть;

iii) расходы, которые направлены на поддержку социально уязвимых и неблагополучных групп;

iv) расходы, осуществляемые с целью экономии, например по ликвидации изношенного оборудования и по замене услуг более дешевыми или качественными;

v) расходы на хорошо спланированные мероприятия, имеющие реальную стоимость.

641. На нынешнем этапе невозможно было руководствоваться строгими критериями выделения приоритетов. Использование критериев бедности было ограничено тем, что их внедрение предусматривается на более позднем этапе, а также относительно слабыми возможностями анализа всех направлений политики, реализуемых министерствами. Кроме того, традиционно политика была направлена исключительно на экономический рост и мало ориентирована на социально-экономические эффекты или на бедность. В перспективе на последующих этапах актуализации СЭРСУБ обучение и рекомендации будут сосредоточены на указанных аспектах в целях усиления внимания к проблеме бедности при формировании и проведении секторных стратегий и мероприятий.

642. Индикативные показатели затрат на реализацию мер содержатся в приложении 7. В эту таблицу включены мероприятия (в соответствии с тем, как они были сформулированы соответствующими министерствами), которые будут проводиться за счет ресурсов, предусмотренных для секторов в ПРСП Министерства финансов, а также мероприятия, финансирование которых не обеспечено. Оценка затрат имеет предварительный характер. Для тех мероприятий, затраты на проведение которых не могли быть определены, предусмотрены предположительные затраты. Потребности в технической помощи, связанные с непроектной инвестиционной поддержкой, указаны без определения величины затрат.

В представленную таблицу включены показатели, отражающие общие потребности в финансировании в 2004–2006 гг.:

643. Общие оцененные затраты будут возрастать – с 2144,1 млн.леев в 2004 г. до 3778,9 млн.леев в 2006 г. Цифры показывают, что в рамках ПРСП сможет быть профинансировано приблизительно 44,2; 34,9 и 29,5% общей стоимости мер в 2004, 2005 и 2006 гг. соответственно. Меры, не обеспеченные финансированием, будут предложены партнерам по развитию для получения от них финансовой помощи.

644. Оценки Министерства финансов (подтвержденные основными донорами) свидетельствуют о том, что нереально ожидать, что внедрение СЭРСУБ в период 2004–2006 гг. будет генерировать большие потоки дополнительных ресурсов. Объемы внутренних ресурсов будут оставаться ограниченными на протяжении последующих трех лет. В настоящее время нет реальных оснований для ожидания дополнительного притока внутренних ресурсов помимо уже включенных в ПРСП.

645. Последние тенденции в области внешнего финансирования проектов (регистрируемых Министерством финансов) указывают на то, что ежегодные обязательства доноров в период 2000–2003 гг. в среднем составляли 30 млн. долларов США, почти 90% из них были предоставлены в форме кредитов, остальные – в виде грантов. Предусмотренные на 2004 г. обязательства составляют 33 млн. долларов США в форме новых кредитов и 2,3 млн. долларов США – в виде грантов.

646. В связи с длительными сроками ожидания внешнего финансирования по большинству потоков внешнего финансирования на 2004–2006 гг. уже заключены и запланированы соглашения. Проведенный Министерством финансов анализ показывает, что согласно оптимальному сценарию объем грантов и внешнего финансирования (для поддержки бюджета и реализации проектов) составит около 60 млн. долларов США в 2005 г. и 67 млн. долларов США в 2006 г.. Однако объем нового финансирования будет ниже этого уровня – около 16 млн. долларов США в 2005 г. и около 37,5 млн. долларов США в 2006 г. Значительная часть этих трансфертов, которая пойдет на поддержку бюджета (11 млн. долларов США в 2005 г. и 18 млн. долларов США в 2006 г.), уже учтена в рамках ПРСП. Предусматривается, что объем средств для покрытия расходов на новые мероприятия в рамках СЭРСУБ составит лишь 5 млн. долларов США в 2005 г. и 19,5 млн. долларов США в 2006 г.

647. Правительство признает, что рост объема помощи, предоставляемой партнерами по развитию, зависит от формирования и сохранения доверия посредством разработки и эффективного внедрения жизнеспособной, реалистичной и ориентированной на реформы СЭРСУБ, и берет на себя соответствующие обязательства. Правительство надеется, что СЭРСУБ будет способствовать привлечению дополнительных финансовых потоков со стороны партнеров по развитию.

648. Признается также, что новые мероприятия по поддержке внедрения СЭРСУБ должны частично финансироваться за счет имеющихся ресурсов путем реструктуризации бюджетов, снижения затрат и использования сэкономленных средств для реализации новых приоритетов. Три министерства (просвещения, здравоохранения, труда и социальной защиты), расходующие большую часть бюджетных ресурсов, были вовлечены в детальный анализ политики и расходов, проводимый в рамках ПРСП. Это существенно улучшает политику расходов данных министерств. Распространение в будущем методологии ПРСП в других секторах будет способствовать повышению эффективности публичных расходов.