Постановление № 56 от 30.03.2017

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Национальной стратегии по неподкупности

и борьбе с коррупцией на 2017–2023 годы

№ 56  от  30.03.2017

 (в силу 30.06.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 216-228 ст. 354 от 30.06.2017

* * *

Примечание: В тексте постановления, включая наименование и приложения 1 и 3, цифры "2017–2020" заменить цифрами "2017–2023" согласно Пост.Парл. N 241 от 24.12.2021, в силу 28.01.2022

Парламент принимает настоящее постановление.

Ст.1. – Утвердить:

– Национальную стратегию по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017–2023 годы, представленную в приложении 1;

– планы действий для опор Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017–2023 годы, представленные в приложении 2;

– шкалу оценки воздействия Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017–2023 годы, представленную в приложении 3.

Ст.2. – Реализация указанной Стратегии осуществляется за счет и в пределах бюджетов, утвержденных для вовлеченных органов и учреждений, а также других не запрещенных законом источников.

Ст.3. – Со дня вступления в силу настоящего постановления признать утратившим силу Постановление Парламента № 154/2011 об утверждении Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2016 годы (Официальный монитор Республики Молдова, 2011 г., № 166–169, ст.483), с последующими изменениями.

Приложение 1

НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ ПО НЕПОДКУПНОСТИИ

БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ НА 2017–2023 ГОДЫ

Раздел I

ПОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ

Соглашение об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, ратифицированное Парламентом Республики Молдова Законом № 112/2014, предусматривает необходимость осуществления важных внутренних реформ, обеспечение эффективности в борьбе с коррупцией, в частности в целях усиления международного сотрудничества по борьбе с коррупцией и обеспечения эффективного выполнения соответствующих международных юридических документов, таких как Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года (пункт е) статьи 4 Соглашения). Статья 16 указанного соглашения предусматривает, что стороны должны сотрудничать в области предупреждения организованной преступности, коррупции и прочей незаконной деятельности, особенно в том, что касается активной и пассивной коррупции как в частном, так и в государственном секторах, злоупотребления функциональными обязанностями и извлечения выгоды из влияния, и борьбы с этими явлениями.

Дорожная карта¹, принятая органами власти Республики Молдова в 2016 году с целью устранения отставания в реализации Соглашения об ассоциации, среди принятых обязательств предусматривает также: "Укрепление стабильности, независимости и эффективности учреждений, гарантирующих соблюдение принципов демократии и правового государства посредством [...] борьбы с коррупцией.".

Одним из приоритетов Национальной стратегии развития "Молдова–2020": 8 решений для экономического роста и снижения уровня бедности, утвержденной Законом № 166/2012, является: "повышение качества и эффективности правосудия и борьба с коррупцией в целях обеспечения равного доступа всех граждан к общественным благам.".

Рост благосостояния, безопасности и качества жизни граждан как основная цель Программы деятельности Правительства Республики Молдова на 2016–2018 годы будет достигнута, в том числе, искоренением коррупции и гарантированием верховенства закона. Борьба с коррупцией является одним из основных приоритетов программы правления, предусматривающей ряд комплексных мер в следующих уязвимых областях: антикоррупционная политика, независимость и эффективность учреждений; борьба с политической коррупцией, укрепление практик прозрачности финансовой отчетности партий, борьба с коррупцией в правоохранительных и судебных органах, борьба с незаконным обогащением и конфискация имущества, полученного в результате коррупционных преступлений и смежных с ними преступлений, борьба с мошенническим использованием внешних фондов, контроль имущества, личных интересов и конфликта интересов; институциональная неподкупность и публичные услуги на основе электронных платформ. Одна из мер, установленных в рамках Программы деятельности Правительства на 2016–2018 годы, предусматривает оценку Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2016 годы (далее – НАС 2011–2016), продление графика ее реализации еще на год и утверждение новой Стратегии по борьбе с коррупцией на следующий период.

В ходе предварительной оценки реализации НАС 2011–2016², осуществленной независимыми экспертами–представителями гражданского общества, были определены степень реализации действий по борьбе с коррупцией и их эффективность, а также рекомендован новый поход к следующему программному документу в данной области. Результаты реализации НАС 2011–2016 названы удовлетворительными, так как большинство предусмотренных действий было выполнено. Был установлен высокий уровень осуществления исследовательской, институциональной деятельности, деятельности по воспитанию и информированию общественности. Положительная динамика наблюдается в следующих областях:

– приведение к единообразию судебных практик и значительное сокращение произвольного применения уголовного законодательства с целью облегчения положения лиц, осужденных в связи с коррупцией (была прекращена практика привлечения к правонарушительной ответственности вместо уголовной, была прекращена практика использования в качестве исключительных и смягчающих ответственность обстоятельств факт заключения соглашения о признании подсудимыми своей вины);

– внедрение национальной системы сообщения по телефону о случаях коррупции;

– укрепление деятельности по оценке рисков коррупции в публичных органах;

– укрепление нормативной базы в сфере государственных закупок;

– укрепление нормативной базы в сфере обеспечения прозрачности финансирования политических партий в соответствии с рекомендациями Совета Европы;

– более широкое применение электронных систем и платформ в ходе операционной деятельности ряда учреждений (Интегрированная программа управления делами в рамках судебной системы, система электронных процедур таможенного оформления в рамках Таможенной службы, автоматизированная система наблюдения за дорожным движением в рамках Национальной патрульной инспекции и пр.);

– более строгий контроль процессов в рамках системы образования (видеонаблюдение за экзаменами бакалавра);

– ужесточение требований по неподкупности и повышение уровня гарантий для органов, вовлеченных в процесс борьбы с коррупцией (для офицеров Национального центра по борьбе с коррупцией, прокуроров Антикоррупционной прокуратуры и судей);

– повышение прозрачности деятельности центральных органов публичной власти (ЦОПВ) и местных органов публичной власти (МОПВ), правоохранительных органов и судебной системы.

^{_______________________________________________________}

¹ http://www.gov.md/sites/default/files/foaie_de_parcurs_privind_agenda_de_reforme_prioritare_.pdf  

² http://cna.md/sites/default/files/sna_rapoarte/evaluarea_preliminara_sna_2011-2015_03.2016_0.doc  

В то же время в ходе оценки реализации НАС 2011–2016 было установлено, что не все показатели эффективности общих задач и цели стратегии были достигнуты. Хотя некоторые показатели улучшились, другие колебались, вернувшись к уровню показателей на начало периода реализации стратегии.

Так, показатели эффективности общей задачи НАС 2011–2016 "превращение коррупции из выгодной и малорискованной деятельности в деятельность невыгодную и чрезвычайно рискованную" развивались противоречиво: Мировой показатель эффективности управления (ПЭУ) "Контроль над коррупцией" снизился³, в то время как ПЭУ "Качество регулирования" незначительно повысился⁴. Развитие показателей эффективности второй общей задачи "содействие созданию климата нулевой терпимости к коррупции" было обратным либо неопределенным в связи с изменением методологий расчета и/или прекращением источника отслеживать развитие. Так, проводимое "Transparency International" исследование "Барометр мировой коррупции" показывает рост доли лиц, дававших взятки, по крайней мере, в одной из областей, охватываемых исследованием: полиция, правосудие, здравоохранение, образование, документирование населения, выплата пособий по безработице, прочие социальные услуги⁵. При этом, несмотря на то, что Transparency International-Молдова (далее – ТI-Молдова) не проводила после 2010 года сравнительный анализ доли лиц из среды домохозяйств и предпринимателей, готовых предлагать взятки, в этом сегменте также были отмечены противоречивые показатели: в то время как доля лиц из среды домохозяйств, готовых давать взятки, слегка выросла, доля предпринимателей, готовых давать взятки, значительно сократилась⁶.

Кроме того, показатели реализации цели НАС 2011–2016, продленной на 2016 год, дали противоречивые величины и изменения: Индекс восприятия коррупции (далее – ИВК), рассчитываемый Transaprency International, незначительно улучшился в 2016 году по сравнению с 2011 годом⁷, общий расчетный объем взяток, предлагаемых домохозяйствами и предпринимателями, рассчитываемый ТI-Молдова, улучшился, но не достиг предусмотренного Стратегией уровня⁸, Мировой индекс экономической свободы, рассчитываемый "Heritage Foundation", также улучшился, однако не достиг запланированного уровня⁹. Определение результатов реализации НАС 2011–2016 по показателям эффективности в достижении общих задач и цели с использованием только внешних источников, методология и периодичность расчетов которых менялись на протяжении реализации, вызвало определенные трудности.

Оценка НАС 2011–2016 выявила необходимость более гибкой архитектуры для новой антикоррупционной стратегии, предлагая структуру, опирающуюся на основы неподкупности из оценки "Национальная система неподкупности"¹⁰, осуществленной ТI-Молдова, соответственно задачи нового программного документа должны быть сформулированы более конкретно и быть нацелены на области, уязвимые для коррупции. Также новый программный документ должен отслеживать полученные результаты на всем протяжении его реализации на основе периодически проводимого опроса и по установленной методологии. В качестве источников проверки следует использовать внешние показатели.

Постоянная проблема, о которой сообщают действующие лица внутри страны и партнеры по развитию Республики Молдова это сосредоточение усилий по проведению реформ и политик на деятельности по изменению законодательства и институциональной перестройке, при этом аспект эффективного применения законодательных и институциональных изменений чаще всего упускается. Новый антикоррупционный программный документ должен устранить эти недостатки и сосредоточиться на законодательной и институциональной базе данной области.

Важно, чтобы новый антикоррупционный программный документ был взаимосвязан с Целями устойчивого развития (ЦУР)¹¹, принятыми странами-членами Организации Объединенных Наций (ООН) в Нью-Йорке на Саммите по устойчивому развитию, прошедшем 25 сентября 2015 года. Данные цели включены в Повестку дня по устойчивому развитию–2030 и направлены на ликвидацию до 2030 года бедности, на борьбу с неравенством и несправедливостью. С точки зрения нового антикоррупционного документа для Республики Молдова особо важна цель 16 Повестки дня по устойчивому развитию–2030, которая состоит в "содействии построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития, обеспечении доступа к правосудию для всех и создании эффективных, ответственных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях". Следует учитывать, в частности, конкретные задачи, относящиеся к данной цели:

"16.4. [...] значительно сократить незаконные финансовые потоки [...], активизировать деятельность по обнаружению и возвращению похищенных активов [...];

16.5. значительно сократить масштабы коррупции и взяточничества во всех их формах;

16.6. создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях;

16.7. обеспечить ответственное принятие решений представительными органами на всех уровнях с участием всех слоев общества;

16.10. обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы [...] и

16.b. поощрять и проводить в жизнь недискриминационные законы и политику в интересах устойчивого развития.".

^{_______________________________________________________}

³ Несмотря на отмеченное в 2011 и 2012 годах улучшение, на протяжении следующих лет (2013–2015 гг.) ПЭУ "Контроль над коррупцией" снизился на 0,25, достигнув еще более низких показателей, чем те, которые были зарегистрированы на момент запуска НАС 2011–2016: с -0,63 в 2011 году до - 0,88 в 2015 году.

⁴ ПЭУ "Качество регулирования" незначительно повысился (на 0,03): с -0,08 в 2011 году до - 0,05 в 2015 году.

⁵ Согласно Барометру мировой коррупции за 2009 год из лиц, опрошенных в Республике Молдова, доля дававших взятки лиц составляла 29 процентов, в то время как в 2015 году – 42%.

⁶ Готовность давать взятки среди лиц из домохозяйств выросла с 64,3% в 2008 году до 67,6% в 2015 году(+3,3%), в то время как среди предпринимателей она снизилась с 76,5% в 2008 году до 64,3% в 2015 году (-12,2%).

⁷ В 2010 году ИВК составлял 2,9. В 2014 году методология расчета ИВК, была изменена. Теперь индекс рассчитывается по шкале не от 0 до 10, а от 1 до 100. Таким образом, в 2015 году, согласно расчетам ИВК, в Республике Молдова находился на уровне 33, а в 2016 году – на уровне 30.

⁸ Общий расчетный объем взяток с учетом уровня инфляции с 2008–2009 годов до 2015 года снизился на 15,9%. Запланированный уровень снижения данного показателя, тем не менее, составлял 36,2%.

⁹ Мировой индекс экономической свободы вырос на 2% в период с 2011 по 2015 годы против запланированного роста на 6,3%. Таким образом, в 2011 году данный показатель составлял 55,7%, а в 2015 году – 57,7%.

¹⁰ http://transparency.md/ro/cefacem/publicatii/141-sni-2014  

¹¹ Цели устойчивого развития были впервые представлены на Конференции Организации Объединенных Наций по устойчивому развитию (Рио+20) в 2012 году. ЦУР заменяют восемь Целей развития тысячелетия (ЦРТ), содержащихся в Декларации тысячелетия, принятой ООН в сентябре 2000 года. Большинство стран мира в 2000 году совместно взяли на себя обязательство по сокращению мировой нищеты и спасению миллионов жизней. В период с 2000 по 2015 годы Декларация тысячелетия являлась единственной глобальной повесткой дня в области развития, в отношении которой существовало соглашение на самом высоком уровне и которая включала в себя конкретные цели.

Раздел II

ЦЕЛЬ, ОБЩИЕ И СПЕЦИАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ

Целью, общими и специальными задачами Стратегии являются:

Раздел III

ОПОРЫ НЕПОДКУПНОСТИ:

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОБЛЕМ, МЕРЫ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ

ЗАДАЧ, РЕЗУЛЬТАТЫ И ПОКАЗАТЕЛИ

Национальная система неподкупности зиждется на опорных учреждениях и секторах, фундаментом которых является общество. Ненадлежащее функционирование учреждений и секторов дискредитирует национальную систему неподкупности и правовое государство в целом, негативно влияя на социальное благополучие. Настоящая Стратегия разработана исходя из оценки национальной системы неподкупности¹² и основывается на следующих опорах неподкупности:

I. Парламент

II. Правительство, публичный сектор и местное публичное управление

III. Правосудие и антикоррупционные органы

IV. Центральная избирательная комиссия и политические партии

V. Счетная палата

VI. Народный адвокат

VII. Частный сектор

VIII. Гражданское общество и средства массовой информации.

^{_______________________________________________________}

¹² В 2015 году Национальная система неподкупности Республики Молдова была подвергнута фундаментальной оценке Transparency International Молдова в соответствии с международной методологией, применяемой в более чем 100 странах.

Для первых семи опор Стратегии приведены проблемы, конкретные задачи цели устойчивого развития ООН № 16, соответствующие опоре, задачи опор, показатели влияния, приоритеты для решения проблем, ожидаемые результаты и показатели результатов. Гражданское общество и средства массовой информации (опора VIII) играют важную роль в национальной системе неподкупности. Они могут способствовать эффективной реализации Стратегии посредством независимого и непредвзятого мониторинга, а также путем беспристрастного информирования общества о недостатках системы.

Мероприятия по реализации приоритетных задач опор I–VII включены в План действий на 2017–2023 годы и сосредоточены больше на реализации законов, принятых до 2017 года, чем на принятии новых законов.

Опора I. Парламент

Описание проблемы: Опрос общественного мнения, проведенный Международным республиканским институтом (МРИ) весной 2017 года среди жителей Молдовы, показал, что лишь 23 процента респондентов имеют благоприятное мнение о Парламенте Республики Молдова¹³.

Нормы этики и профессионального поведения депутатов, хоть и подпадают под действие общих положений о неподкупности, пока еще не утверждены и не внедрены в рамках законодательного органа. Согласно последнему отчету об оценке Республики Молдова, разработанному созданной Советом Европы Группой государств по борьбе с коррупцией (далее – ГРЕКО) и опубликованному 1 июля 2016 года, рекомендуется принять и внедрить кодекс поведения для депутатов Парламента¹⁴.

Помимо регулирующей функции Парламенту принадлежит существенная роль в борьбе с коррупцией – парламентский контроль за исполнением законов и функционированием независимых и регулирующих учреждений, но эту роль ни один из созывов пока не выполнил надлежащим образом. Опросы общественного мнения, проводимые на протяжении многих лет, показывают, что население считает необходимым усовершенствовать механизм функционирования законов для улучшения социально-экономической ситуации в стране.

Сама по себе парламентская деятельность все чаще подвергается критике из-за отсутствия прозрачности законодательного процесса между первым и вторым чтениями: не имеются в открытом доступе измененные варианты законопроектов с поправками, внесенными депутатами перед принятием законопроекта в последнем чтении. ГРЕКО порекомендовала "обеспечить (i) своевременную публикацию всех законопроектов, поправок к ним и сопроводительных документов и (ii) соблюдение сроков, позволяющих проводить целесообразные публичные консультации и парламентские обсуждения, ограничив применение срочной процедуры только в исключительных, соответствующим образом обоснованных случаях"¹⁵.

^{_______________________________________________________}

¹³ http://www.iri.org/sites/default/files/iri_moldova_poll_march_2017.pdf

¹⁴ Отчет об оценке ГРЕКО, IV Раунд оценки – Рекомендация II: (i) Принятие кодекса поведения для депутатов Парламента и обеспечение свободного доступа общественности к нему; (ii) создание надлежащего механизма в рамках Парламента как для продвижения кодекса, так и для информирования членов Парламента об ожидаемых от них стандартах поведения, а также для применения стандартов там, где это необходимо.

https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806c9b1a

¹⁵ Отчет об оценке ГРЕКО, IV Раунд оценки – Рекомендация I.

У Парламента нет устоявшейся практики информирования о причинах принятия или отклонения предложений, поступивших от гражданского общества. Такие предложения чаще всего не включаются в свод предложений и замечаний по проекту и не публикуются на веб-странице Парламента. Авторам соответствующих предложений неизвестна ни дальнейшая судьба последних, ни то, удалось ли им посредством таких предложений содействовать улучшению качества законов.

Несмотря на имеющуюся положительную практику регистрации законодательных инициатив депутатов только при наличии отчета об антикоррупционной экспертизе Парламент допускает регистрацию инициатив, исходящих от других авторов (к примеру, от Правительства), даже если они не сопровождаются такими отчетами. Предложения, содержащиеся в отчетах об антикоррупционной экспертизе, не всегда включаются и публикуются в своде предложений и замечаний, сопровождающем законопроект.

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях (16.6)

• Обеспечить ответственное принятие решений представительными органами на всех уровнях с участием всех слоев общества (16.7)

• Поощрять и проводить в жизнь недискриминационные законы и политики в интересах устойчивого развития (16.b).

Задача опоры I: Обеспечение этичного поведения депутатов, использование антикоррупционной роли Парламента, повышение прозрачности законодательного процесса и деятельности парламентариев

Показатели воздействия:

• Доверие к Парламенту значительно повысилось

• Восприятие коррупции в законодательном органе снизилось

• Эффективность парламентского контроля повысилась

• Качество регламентирования улучшилось.

Опора II: Правительство, публичный сектор и местное публичное управление

Описание проблемы: Опрос общественного мнения, проведенный МРИ весной 2017 года среди жителей Молдовы, показал, что лишь 27 процентов респондентов имеют благоприятное мнение о Правительстве Республики Молдова¹⁶. В последние годы отмечались выраженная политическая нестабильность и частая смена исполнительной власти. В связи с обнародованием информации об участии представителей Правительства в мошенничестве в финансово-банковском секторе в 2013–2014 годах, гражданское общество настояло на подписании новыми членами кабинета министров обязательств по неподкупности и на проверке специальными службами кандидатов на эти должности, а впоследствии назначенных на данные должности лиц.

^{_______________________________________________________}

¹⁶ http://www.iri.org/sites/default/files/iri_moldova_poll_march_2017.pdf

В отличие от Парламента в Правительстве отсутствует система учета и прозрачности проектов нормативных актов, передаваемых Правительству на утверждение. Такие проекты размещаются на веб-странице органа исполнительной власти только в дни заседаний Правительства, в ходе которых принимаются данные проекты. Допускается принятие Правительством нормативных актов, не прошедших обязательную антикоррупционную экспертизу. Так, в период с 2009 по 2015 годы от 70 до 30 процентов проектов нормативных актов было принято Правительством в обход антикоррупционной экспертизы. Более того, не все органы публичной власти в составе Правительства включают замечания антикоррупционной экспертизы в свод предложений и замечаний.

Также за последние несколько лет журналистские расследования выявили ряд ситуаций, в которых члены Правительства, местные выборные лица и прочие публичные агенты в ходе профессиональной деятельности преследовали личные интересы в ущерб интересам общественным, различными способами пренебрегая законодательством. При этом ни разоблачения в средствах массовой информации, ни констатирующие акты Национальной антикоррупционной комиссии, ни статус обвиняемого или подсудимого в делах о коррупции, открытых Национальным центром по борьбе с коррупцией (далее – НЦБК) или прокуратурой, ни даже обвинительные приговоры в их отношении в большинстве случаев не привели к временному отстранению от занимаемой должности или к увольнению. Руководящих лиц из публичного сектора, виновных в осуждении Республики Молдова в Европейском суде по правам человека, не принуждают к возмещению ущерба, причиненного государству. В таких условиях общество получает ясный посыл о терпимости к отсутствию неподкупности у представителей органов публичного управления, считая их свободными от какой-либо ответственности.

Публичный сектор в целом страдает от системной коррупции. Причинами такого положения вещей являются: ослабление связи между государственными учреждениями и гражданами; политический контроль кадровой политики в публичном секторе; нарушение законодательства в области государственных закупок; присвоение целей частно-государственного партнерства; терпимость к отсутствию неподкупности у представителей публичных учреждений; безнаказанность публичных агентов.

Областями публичного сектора, уязвимыми для коррупции, либо по причине обширных контактов с населением, либо из-за распоряжения крупными экономическими интересами, являются: полиция, таможня, налоговая сфера, образование, здравоохранение, дорожные службы, субсидирование сельского хозяйства, окружающая среда, государственные закупки, управление и приватизация публичной собственности, местное публичное управление, прозрачность внешней помощи и управление ею. Большинство национальных и международных оценок выявляют ненадлежащее функционирование данных областей, обусловленное наличием конфликта интересов, фаворитизма, коррупции, недостаточной прозрачностью, использованием ресурсов в политических и/или личных интересах, расхищением имущества предприятий с полным или преимущественно государственным/муниципальным капиталом, ограничением конкуренции в области деятельности государственных предприятий или предприятий с долевым участием государства и т.д. Не существует специальных подходов к специфическим проблемам, связанным с коррупцией в уязвимых областях, либо если такие подходы и существуют, то зачастую они носят лишь фрагментарный характер и не взаимосвязаны со стратегическими антикоррупционными документами или с реальными проблемами сектора.

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях (16.6)

• Обеспечить ответственное принятие решений представительными органами на всех уровнях с участием всех слоев общества (16.7)

• Поощрять и проводить в жизнь недискриминационные законы и политику в интересах устойчивого развития (16.b).

Задача опоры II: Развитие неподкупности, ответственности, прозрачности и устойчивости к рискам коррупции публичных агентов, членов Правительства и местных выборных лиц

Показатели воздействия:

• доверие к Правительству значительно повысилось;

• доверие к ЦОПВ и МОПВ повысилось;

• восприятие коррумпированности исполнительной власти значительно снизилось;

• на публичных агентов наложены взыскания за совершенные дисциплинарные нарушения;

• прозрачность процесса принятия решений и прозрачность правительственных данных повысились.

Опора III: Правосудие и антикоррупционные органы

Описание проблемы: Опрос общественного мнения, проведенный МРИ весной 2017 года среди жителей Молдовы, показал, что лишь 28 процентов респондентов имеют благоприятное мнение о судебных инстанциях¹⁷. Амбициозная реформа сектора правосудия, начатая в конце 2011 года, направлена на обеспечение долгосрочного укрепления независимости, ответственности, эффективности, непредвзятости и прозрачности судебной системы, а также профессионализма и независимости прокуратуры¹⁸. Произведены законодательные и институциональные изменения. Судьи и прокуроры, ранее неприкосновенные, были осуждены за совершение коррупционных преступлений, с применением реально исполняемых наказаний в виде лишения свободы. Несмотря на эти достижения, опросы, проведенные на национальном и международном уровнях, показывают снижение доверия к судебной системе, которая воспринимается как наиболее коррумпированная в публичном секторе отрасль. Органы самоуправления в секторе юстиции часто критикуют за их подход к проблемам, связанным с неподкупностью в системе. Данные недостатки усиливают впечатление об отсутствии профессионализма и безнаказанности магистратов, вызывают подозрения в корпоративных договоренностях. В связи с этим в конце 2016 года Парламент Республики Молдова признал необходимость принятия нового программного документа для продолжения реформы судебной системы, установив Правительству срок для его разработки¹⁹.

Что касается роли судей в наказании осужденных за совершение актов коррупции, исследования показывают, что лишь пятая часть осужденных реально отбывают наказание в виде лишения свободы, и лишь половина осужденных лишается права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Опасно также отсутствие сдерживающего характера денежных взысканий за коррупционные преступления, несмотря на увеличение их количества в 2013 году. Так, размер налагаемых уголовных штрафов скорее обратно пропорционален размеру запрошенной или полученной взятки²⁰, конфискация применяется редко в связи с отсутствием специализации в обращении взыскания на имущество, полученное преступным путем, с целью его конфискации, а расширенная конфискация отсутствует полностью²¹. Более того, каждый четвертый обвинительный приговор по делу о коррупции обезличивается перед размещением его на портале судебных инстанций, а часть таких приговоров не публикуется вовсе, вследствие чего создается впечатление, что судьи пытаются защитить коррупционеров от общественного осуждения²².

^{_______________________________________________________}

¹⁷ http://www.iri.org/sites/default/files/iri_moldova_poll_march_2017.pdf

¹⁸ Стратегия реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, утвержденная Законом № 231/2011, и План действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011–2016 годы, утвержденный Постановлением Парламента № 6/2012.

¹⁹ Крайний срок 20 декабря 2017 года установлен Постановлением Парламента об обеспечении непрерывности реформ в секторе юстиции № 259/2016.

²⁰ Исследования, касающиеся дел о коррупции, и отчеты о деятельности НЦБК, опубликованные на веб-странице www.cna.md.  

²¹ Возможным объяснением может послужить Постановление Конституционного суда № 6/2015 о контроле конституционности некоторых положений Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса (расширенная конфискация и незаконное обогащение), установившее одинаковые условия для расширенной и специальной конфискаций.

²² Исследование, касающееся приговоров, вынесенных по делам о коррупции в период с 2013 по 2015 годы.

Отсутствие специализации судей и/или судебных инстанций при рассмотрении дел об актах коррупции, о подобных или смежных с актами коррупцией, не позволяет быстро усовершенствовать судебную практику в отношении таких дел. Резонансные дела о коррупции не рассматриваются оперативно в связи с загруженностью судебных инстанций общей юрисдикции, а назначаемые в случае осуждения наказания редко могут считаться сдерживающими. Общество теряет интерес к медленно рассматриваемым резонансным делам о коррупции и воспринимает фигурантов данных дел как безнаказанных, квалифицируя действия, принятые на этапе уголовного преследования, как "медийные шоу" без судебных результатов.

Ключевыми субъектами в борьбе с коррупцией являются судебные инстанции, прокуратура и специализированные инстанции. На протяжении последних лет все антикоррупционные органы прошли через глубокие институциональные и структурные реформы²³. Были пересмотрены и перераспределены их компетенции, сменены гарантии независимости и изменены процедурные правила. Однако, успех данных реформ можно будет оценить только по эффективности административного контроля необоснованного имущества, пресечению незаконного обогащения представителей публичного сектора, результатам акта правосудия, возмещения имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, включая имущество, скрытое за границей, а также по возмещению ущерба лицам, пострадавшим от актов коррупции.

Согласно исследованиям, недавно проведенным представителями Международного центра по возмещению активов Базельского института управления²⁴, Республике Молдова следует учредить и укрепить орган, ответственный за продвижение национальной политики в области параллельных финансовых расследований (в особенности, по преступлениям, связанным с коррупцией и отмыванием денег) с целью возвращения имущества, полученного преступным путем, и за способствование отслеживанию и замораживанию имущества, полученного преступным путем в стране и за рубежом, таким образом, чтобы его можно было конфисковать одновременно с вынесением обвинительных приговоров. Исследование также установило, что у Республики Молдова пока что отсутствует опыт возврата из-за рубежа какого-либо имущества, полученного преступным путем.

^{_______________________________________________________}

²³ Национальная антикоррупционная комиссия, учрежденная в 2012 году, была преобразована в 2016 году в Национальный орган по неподкупности (реформа в процессе реализации, до марта 2017 года существовал только Совет по неподкупности, которому надлежит выбрать будущее руководство Органа); Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией в 2012 году был преобразован в Национальный центр по борьбе с коррупцией, который, в свою очередь, переходил из подчинения Правительству в подчинение Парламенту, и обратно; Антикоррупционная прокуратура, созданная в 2005 году, была реорганизована в течение 2016 года в рамках реформы прокуратуры. Пакет реформ НАК (НОН), принятый в 2016 году, сразу же после принятия и применения подвергся критике со стороны гражданского общества и реформированного органа. Так как в нем выявлено множество недостатков и недочетов, можно сделать вывод, что реформа НАК (НОН) не доработана.

²⁴ "Аналитическое исследование механизмов возмещения и конфискации активов в Республике Молдова", Педро Гомес Перейра, июнь 2016 года, проведенное при поддержке ПРООН-Молдова и Министерства иностранных дел Норвегии.

Проблемой, отмеченной в отчетах гражданского общества²⁵, является недостаточное внимание, уделяемое возмещению материального и морального ущерба лицам, пострадавшим от коррупции. На имущество подозреваемого/обвиняемого/подсудимого в актах коррупции редко налагается арест с целью обеспечения возмещения ущерба, нанесенного потерпевшей стороне. Даже в случае вынесения обвинительного приговора потерпевшие от актов коррупции не осуществляют свои права на возмещение ущерба, понесенного ими в результате подачи деликтных гражданских исков против работодателей лиц, совершивших акты коррупции на рабочем месте, за которые были осуждены, и против которых работодатели могут впоследствии подать регрессные иски в соответствии с гражданским законодательством, Гражданской конвенцией Совета Европы о коррупции и Конвенцией ООН против коррупции²⁶.

Борьба с коррупцией посредством решительных репрессивных мер может улучшить восприятие населения, однако не может значительно сократить явление как таковое. Применение воспитательных мер и мер по предупреждению коррупции также важно. Вопреки большому количеству обучающих и информирующих мероприятий, направленных на борьбу с коррупцией, проводимых НЦБК²⁷, в школах и университетах отсутствуют антикоррупционные программы обучения, а молодое поколение не получает систематического воспитания в духе неподкупности и нетерпимости к коррупции. Вследствие проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и нормативных актов НЦБК удалось предотвратить нанесение ущерба общественным интересам в размере около 200 миллионов леев, однако это было невозможно в случае уклонения от проведения экспертизы при подготовке некоторых проектов, а также в случае игнорирования рекомендаций экспертов²⁸. Процедура оценки рисков коррупции в публичных учреждениях, которой содействует НЦБК, приводит к утверждению такими учреждениями планов институциональной неподкупности. Тем не менее ответственные учреждения не спешат внедрять такие планы или вообще игнорируют их, а в связи с отсутствием каких-либо механизмов по повышению ответственности такие усилия по предотвращению коррупции не приводят к запланированным результатам. С другой стороны, тестирование профессиональной неподкупности публичных агентов дала ощутимый эффект в 2014–2015 годах, однако механизм был частично лишен законной силы Конституционным судом в апреле 2015 года. В ноябре 2016 года в результате законодательных изменений, принятых Парламентом, тестирование профессиональной неподкупности было восстановлено как часть процесса оценки институциональной неподкупности²⁹. Однако данный важный инструмент за полтора года не принес ожидаемых результатов по причине упомянутых препятствий.

^{_______________________________________________________}

²⁵ Исследование ЦАПК о степени включения в национальное законодательство положений Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Новые решения и подходы для борьбы с коррупцией. http://capc.md/ro/publications/

²⁶ Ратифицированные Республикой Молдова Законом № 542/2003 и соответственно Законом № 158/2007.

²⁷ В 2015–2016 годах НЦБК провело обучение около 60000 человек, половина которых – публичные агенты, а другая половина – молодежь и школьники.

²⁸ Согласно исследованию "Процесс узаконивания интересов: Qui prodest? Заключения антикоррупционной экспертизы", проведенному НЦБК при поддержке ПРООН-Молдова и Министерства иностранных дел Норвегии, в результате отклонения/отзыва проектов нормативных актов, подвергнутых экспертизе, удалось предотвратить ущерб в размере 198340,946 тыс. леев, однако не удалось избежать убытков в размере 279646,139 тыс. леев по проектам нормативных актов, принятым вопреки возражениям, сформулированным в результате антикоррупционной экспертизы.

²⁹ Закон № 102/2016, в результате которого был повторно опубликован Закон № 325/2013

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Значительно сократить незаконные финансовые потоки [...], активизировать деятельность по обнаружению и возвращению похищенных активов (16.4)

• Значительно сократить масштабы коррупции и взяточничества во всех их формах (16.5)

• Создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях (16.6)

• Защитить основные свободы в соответствии с национальным законодательством и международными соглашениями (16.10)

• Поощрять [...] недискриминационные законы и политики в интересах устойчивого развития (16.b).

Задача опоры III: Повышение участия системы правосудия и антикоррупционных органов в предотвращении фактов коррупции, борьбе с ними и наказании за их совершение, усовершенствование механизма возвращения активов и обеспечение возмещения ущерба лицам, пострадавшим от коррупции

Показатели воздействия:

• Доверие к правосудию, прокуратуре, НЦБК и к Национальному органу по неподкупности (НОН) значительно повысилось

• Независимость и эффективность правосудия, прокуратуры, НЦБК и НОН обеспечены

• Восприятие коррумпированности сектора юстиции снизилось

• Отсутствие коррупции в секторе юстиции и злоупотребления влиянием со стороны исполнительной власти в отношении правосудия.

Опора IV: Центральная избирательная комиссия и политические партии

Описание проблемы: Центральная избирательная комиссия (ЦИК) является консолидированным учреждением в сфере управления избирательным процессом, которое в последние годы, при посредстве Центра непрерывного обучения в избирательной сфере (ЦНОИС) разработало эффективные программы обучения, значительно улучшило связи с общественностью и прозрачность осуществляемой деятельности³⁰. Вопреки постоянно положительным оценкам ОБСЕ/БДИПЧ и Гражданской коалиции по свободным и корректным выборам относительно эффективности управления выборами, результаты публичных опросов свидетельствуют о невысоком уровне доверия общественности к возможностям организации свободных и непредвзятых выборов. Главные критические замечания в адрес учреждения относятся к уязвимости ЦИК перед политическим влиянием; ограниченные возможности служащих низших избирательных органов; отсутствие адекватной реакции на нарушение избирательного законодательства, в частности, в области финансирования политических партий и избирательных кампаний.

Деятельность политических партий является важнейшим показателем демократизации общества, играя значительную роль как в становлении и функционировании государственных учреждений, если партии находятся у власти, так и в продвижении альтернативных вариантов правления, если речь идет об оппозиции. Вопреки многочисленности партий и их чередованию у власти, уровень доверия населения к политическим партиям невелик³¹. В 2015 году ГРЕКО завершила третий раунд процедуры оценки соответствия Республики Молдова критериям участия в отношении прозрачности финансирования политических партий. Согласно Дополнению ко второму Отчету о соответствии Республики Молдова³², ГРЕКО установила, что большинство рекомендаций применены на удовлетворительном уровне и отметила необходимость четкого определения всех нарушений правил общего финансирования политических партий и избирательных кампаний и назначения за них эффективных санкций, соразмерных и сдерживающих, применяемых при необходимости после признания выборов действительными Конституционным судом. В Отчете ГРЕКО указано также, что для эффективного применения новых норм необходимо "оснастить механизм надзора, который сейчас сосредоточен в рамках Центральной избирательной комиссии, необходимыми ресурсами для проведения существенного и проактивного контроля финансирования избирательных кампаний и политических партий в целом".

^{______________________________________________________}

³⁰ Национальная система неподкупности – Молдова 2014, Transparency International Молдова

³¹ http://www.iri.org/sites/default/files/iri_moldova_poll_march_2017.pdf  

³² Принято ГРЕКО на 70-м пленарном заседании (Страсбург, 30 ноября – 4 декабря 2015 года)

    http://procuratura.md/file/Greco%20RC-III%20(2015)%20md%20Moldova%20addendum%202e%20RC%20public.pdf  

Действующие положения Закона о политических партиях № 294/2007 и Кодекса о выборах устанавливают, что ЦИК обеспечивает надзор и контроль за финансированием политических партий и избирательных кампаний, собирает и систематизирует полугодовые и годовые отчеты о финансовом менеджменте политических партий, аудиторские заключения по политическим партиям и отчеты о финансировании избирательных кампаний, представленные конкурентами на выборах, а также обеспечивает размещение на своей официальной веб-странице соответствующей информации и отчетов.

Вместе с тем ЦИК вправе устанавливать нарушения, связанные с непредставлением политическими партиями и конкурентами на выборах отчетов о финансовом менеджменте в установленные сроки и установленном законом формате, в том числе представление отчетов с неполными данными, а также с непредставлением в установленный срок или представлением ненадлежащих финансовых отчетов политических партий, других общественно-политических организаций или конкурентов на выборах. ЦИК также сообщает компетентным органам о правонарушениях и уголовных преступлениях, а также о нарушениях налогового законодательства. Таким образом ЦИК, в силу вверенных законом компетенций, не уполномочен вести расследование нарушений правил финансирования политических партий и избирательных кампаний и ограничивается приемом отчетов от конкурентов на выборах и их публикацией на своей веб-странице. ЦИК не проверяет отчеты, фактических доноров, и не имеет возможности выявлять потенциально незаконное и/или сомнительное финансирование.

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Значительно уменьшить незаконные финансовые потоки (16.4)

• Значительно сократить масштабы коррупции и взяточничества во всех их формах (16.5)

• Обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы (16.10).

Задача опоры IV: Рост политической неподкупности и усиление контроля финансирования политических партий и избирательных кампаний.

Показатели воздействия:

• Доверие к Центральной избирательной комиссии повысилось

• Доверие к политическим партиям повысилось.

Опора V: Счетная палата

Описание проблемы: Среди ожидаемых результатов НАС 2011–2016³³ следует назвать упрочение возможностей Счетной палаты и усиление влияния аудиторской деятельности, что находит свое подтверждение в количестве привлеченных к ответственности за выявленные Палатой нарушения. Оценка реализации НАС 2011–2016 установила, что в прокуратуре и Счетной палате не было отмечено существенного прогресса в этой части³⁴ из-за следующей процедуры: аудиторы Счетной палаты выявляют предполагаемые коррупционные преступления при проведении собственно аудита, материалы которого отсылаются Генеральной прокуратуре только после составления аудиторского заключения, передаваемого компетентным органам уголовного преследования. Отсутствие сотрудничества между аудиторами и органами уголовного преследования на этапе, предшествующем утверждению аудиторских заключений, приводит к тому, что содержание соответствующих заключений прежде всего становится известно лицам, которые возможно виновны в совершении правонарушений, связанных со злоупотреблениями, с превышением служебных полномочий, коррупцией и пр. в рамках публичных субъектов. Это обстоятельство позволяет им скрыть следы преступлений. Чтобы решить данную проблему, в 2016 году Счетная палата утвердила Положение о процедурах, применяемых в случае идентификации аудиторами риска мошенничества/коррупции³⁵, однако, наработанная практика применения новых процедур пока отсутствует.

^{_______________________________________________________}

³³ Ожидаемый результат 6, раздел 4.3 "Ожидаемые результаты", Глава IV "Ключевые элементы стратегии".

³⁴ http://cna.md/sites/default/files/sna_rapoarte/evaluarea_preliminara_sna_2011-2015_03.2016_0.doc

³⁵ http://www.ccrm.md/doc.php?l=ro&idc=196&id=5854&t=/Cadrul-legal/Regulamente/Regulamentul-privind-procedurile-aplicate-in-cadrul-Curtii-de-Conturi-in-cazul-identificariideterminarii-de-catre-auditori-a-riscului-de-fraudacoruptie

Анализы и исследования³⁶, предметом которых является деятельность Счетной палаты, также выявили проблемы, связанные с эффективностью ее решений, непоследовательным повышением ответственности подвергнутых аудиту учреждений. Другими отмеченными проблемами, подрывающими проверочную деятельность Палаты и ее влияние на систему финансового менеджмента, явились: низкий уровень доверия подвергнутых аудиту субъектов и общества к роли высшего аудиторского органа по надзору и назначению фактических наказаний за случаи неэффективного и незаконного управления финансовыми ресурсами и общественным имуществом; отсутствие механизмов идентификации рисков мошенничества и коррупции на ранней стадии; качество отчетов; неисполнение или ненадлежащее исполнение рекомендаций аудиторских заключений; невозмещение ущерба, установленного в заключениях Палаты; отсутствие регулирующих норм, упорядочивающих проведение аудита в ряде областей, оказывающих большое влияние на общество; прозрачность деятельности учреждения по планированию аудиторских проверок, отчетность Счетной палаты и непроведение аудита ее финансовых отчетов независимыми аудиторскими учреждениями.

Координация внешней помощи на протяжении последних двух лет выявила ряд недостатков, большей частью являющихся следствием политической нестабильности, но не без вины органов, которым было поручено секторальное согласование данной помощи. В таких условиях новым вызовом для Счетной палаты явился надзор за механизмом управления помощью из внешних источников³⁷.

^{______________________________________________________}

³⁶ Transparency International Молдова "Национальная система неподкупности – Молдова 2014"; Transparency International Moldova "Мониторинг внедрения решений Счетной палаты: дело МВД"; Expert Grup "Мониторинг исполнения решений Счетной палаты в 2014 году". http://www.expert-grup.org/ro/biblioteca/item/1182-studiu-monitorizare-cc-2014&category=180  

³⁷ http://www.expert-grup.org/ro/biblioteca/sectorul-public/item/1332-despre-cum-se-pierd-banii-publici&category=180  

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Значительно уменьшить незаконные финансовые потоки [...], активизировать деятельность по возмещению и возвращению похищенных активов (16.4)

• Значительно сократить масштабы коррупции и взяточничества во всех их формах (16.5)

• Создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях (16.6).

Задача опоры V: Укрепление потенциала Счетной палаты по предупреждению коррупции в области управления финансовыми ресурсами и использования общественного имущества, а также получения внешней финансовой помощи.

Показатели воздействия:

• Доверие к Счетной палате возросло

• Независимость аудита Счетной палаты обеспечена.

Опора VI: Народный адвокат (омбудсмен)

Описание проблемы: Согласно Отчету Госдепартамента США о положении дел в области прав человека в Республике Молдова в 2015 году: "Распространение коррупции остается наиважнейшей проблемой на пути реализации прав человека"³⁸. Любой акт коррупции, независимо от его формы, – подкуп, халатность, превышение или злоупотребление – влечет за собой и нарушение прав человека. Народному адвокату принадлежит ключевая роль в обеспечении соблюдения прав человека. Его миссия состоит в предотвращении нарушения таких прав посредством мониторинга и сообщения о порядке соблюдения прав и основных свобод человека на национальном уровне, посредством усовершенствования законодательства в области прав и свобод человека, посредством международного сотрудничества, а также продвижения прав и свобод человека и механизмов их защиты.

^{______________________________________________________}

³⁸ http://www.state.gov/documents/organization/253089.pdf  

Чаще всего на права граждан отрицательно влияют: ненадлежащее управление и бюрократия в публичных учреждениях, административные нарушения, непорядочность, дискриминация, притеснения со стороны вышестоящих лиц, злоупотребление властью, отсутствие ответа и реакции со стороны властей, их необоснованный отказ в предоставлении информации или ее запоздалое предоставление. Долг народного адвоката – удостовериться, что официальные лица и органы публичной власти знают и применяют положения законодательства в области прав человека, а государственные служащие выполняют свои обязанности в соответствии с принципами эффективного управления. Народный адвокат анализирует результаты деятельности официальных лиц и органов власти на основании жалоб граждан, направляет в Парламент петиции для уведомления о нарушении прав граждан определенным органом власти или публичным учреждением.

Вызывает озабоченность преследование лиц, уведомляющих или оповещающих в общественных интересах о совершении определенных неправомерных актов, злоупотреблениях, нарушениях в рамках учреждений. В настоящее время ни один из органов публичной власти не взял на себя функцию защиты и представления интересов лиц, уведомляющих/оповещающих о потенциальных коррупционных преступлениях и других незаконных действиях. Поэтому ущемляются основные права осведомителей (право на труд, право на недискриминацию, право на справедливое судебное разбирательство и т.д.), что демотивирует других сопротивляться коррупции и беззаконию.

Специфические задачи Цели устойчивого развития ООН № 16:

• Создать эффективные, ответственные и прозрачные учреждения на всех уровнях (16.6)

• Обеспечить доступ общественности к информации и защитить основные свободы (16.10)

• Поощрять и проводить в жизнь недискриминационные законы и политики в интересах устойчивого развития (16.b).

Задача опоры VI: Развитие функций народного адвоката по предотвращению коррупции путем повышения ответственности публичных учреждений за соблюдение прав человека и обеспечения защиты осведомителей по неподкупности.

Показатели воздействия:

• Доверие к народному адвокату повысилось

• Соблюдение основных прав обеспечено

• Процент лиц, не уведомляющих о коррупции по причине страха, снизился.

Опора VII. Частный сектор

Описание проблемы: Отчет об оценке соответствия антикоррупционной системы Республики Молдова основным международным стандартам в области борьбы с коррупцией и обеспечения неподкупности³⁹, опубликованный в октябре 2016 года, выявил разрушительное воздействие коррупции на частный сектор. Согласно проведенному Всемирным банком в 2015 году исследованию о легкости ведения бизнеса (Ease of Doing Business) в Республике Молдова, несмотря на положительное развитие, отмеченное в ряде секторов, усилия по борьбе с коррупцией, повышению прозрачности в процессе принятия решений, сокращению бюрократии и обеспечению соблюдения принципов правового государства пока не привели к заметному улучшению инвестиционного климата.

^{______________________________________________________}

³⁹ Отчет, составленный по заказу Программы ООН по развитию (ПРООН) в рамках Проекта "Укрепление функции по предотвращению коррупции и аналитической функции Национального центра по борьбе с коррупцией", реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии.

Риски коррупции отмечены в областях регулирования операций импорта и экспорта, защиты конкуренции, строительства жилья, государственно-частных партнерств, корпоративного управления, в особенности на предприятиях с полным или преимущественно государственным/муниципальным капиталом и т.д. За последние годы случаи мошенничества в финансово-банковском секторе, связанные с отсутствием прозрачности акционерства, коррупцией и отмыванием денег, привели к недоверию и глубокому разочарованию населения в политическом классе, а также к значительным рискам для национальной безопасности.

Затраты, связанные с коррупцией в частном секторе, огромны. Они отрицательно влияют на качество приобретаемых/поставляемых товаров и оказываемых услуг, на конкурентоспособность и правила рыночной экономики, инвестиционный процесс и национальный публичный бюджет. Взятки, выплачиваемые хозяйствующими субъектами и влияние личных интересов при получении договоров о государственных закупках, обуславливают незаконное увеличение стоимости таких договоров в ущерб качеству оказываемых услуг и поставляемых товаров. Хозяйствующие субъекты и публичные агенты, а также политические субъекты налаживают незаконные связи для получения договоров о государственных закупках и финансирования политических партий.

Согласно опросу о восприятии и собственном опыте домохозяйств и предпринимателей в отношении коррупции общая сумма взяток, выплаченных предпринимателями в 2015 году, оценивается в 381 миллион леев (около 19 213 миллионов долларов США).

Среди малых предприятий отмечается низкий уровень этических стандартов. Большинство крупных предприятий не применяет правил корпоративного управления. По Мировому индексу экономической свободы 2016, рассчитываемому Heritage Foundation, Республика Молдова находится на 117 месте из 178 стран. Согласно исследованию, коррупция является одним из основных вызовов, а бюрократия и отсутствие прозрачности приводят к увеличению стоимости и повышению сложности создания и ведения бизнеса в Республике Молдова. По Всемирному индексу взяточничества в бизнесе (Global Business Bribery Risk Index), рассчитываемому ассоциацией неправительственных предприятий TRACE International, Республика Молдова занимает 130 место из 197 стран. По такому показателю, как взаимодействие с Правительством, которому присвоен наивысший бал (70), Республика Молдова была отнесена к группе стран с повышенным уровнем рисков коррупции.

Во взаимодействии частного сектора с публичным часто встречается пантуфляж. Представители публичного сектора с легкостью переходят в частный сектор, который они же контролировали ранее в качестве публичных агентов, что неизбежно ведет к фаворитизму, конфликту интересов и использованию конфиденциальной и служебной информации в интересах частных лиц в ущерб общественным интересам. Ограничения, предусмотренные законодательством, не соблюдаются. Отсутствуют механизм установления проверяемой обязанности декларирования публичными агентами предложений о переводе в частный сектор, которые они получили и намерены принять, а также способы мониторинга и решения таких ситуаций, приводящих к злоупотреблениям.

Политическое влияние на назначение лиц в руководящие и контролирующие органы государственных и муниципальных предприятий, а также низкая управленческая способность таких лиц связаны, как правило, с фаворитизмом, конфликтом интересов и злоупотреблениями. Отсутствие прозрачности в управлении и руководстве предприятиями с полным или преимущественно государственным/муниципальным капиталом, отсутствие ответственности за ненадлежащее управление свидетельствуют о существовании серьезных проблем в корпоративном управлении предприятий с долевым участием государства и органах местного публичного управления.

Регламентирование требований к законному осуществлению предпринимательской деятельности и инкриминирование коррупционных преступлений в частном секторе, в том числе посредством установления для юридических лиц уголовной ответственности за совершенные коррупционные преступления, недостаточно для решения проблемы коррупции в частном секторе. Важно, чтобы и коммерческие организации брали на себя активную роль в создании культуры неподкупности и корпоративной прозрачности.

Источником вдохновения для повышения этических стандартов и корпоративной культуры может послужить международный стандарт ISO 37001:2016 "Системы менеджмента противодействия коррупции. Требования и рекомендации по внедрению", предназначенный для поддержки государственных и коммерческих организаций в предотвращении связанных с коррупцией рисков/затрат/ущерба и управлении ими, а также для повышения доверия к бизнесу и улучшения его репутации.

Специфические задачи цели устойчивого развития ООН № 16:

• Значительно сократить масштабы коррупции и взяточничества во всех их формах (16.5)

• Значительно сократить незаконные финансовые потоки [...], активизировать деятельность по обнаружению и возвращению похищенных активов (16.4).

Задача опоры VII: Поощрение конкурентоспособной и корректной предпринимательской среды, основанной на стандартах корпоративной неподкупности, прозрачности и профессионализма во взаимодействии с публичным сектором;

Показатели воздействия:

• Риски коррупции снижены, уровень взяточничества в частном секторе сокращен

• Обеспечена независимость предпринимательской деятельности от коррупции

• Уровень риска отмывания денег снижен.

Раздел IV

ПРЕДПОСЫЛКИ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ

Эффективная реализация Стратегии предполагает наличие определенных предпосылок. Предыдущий программный документ НАС 2011–2016 предусматривал пять таких предпосылок, однако оценка его реализации показала, что большинство предпосылок не работало: не всегда проявлялась политическая воля, некоторые нормативные акты не были утверждены/приняты, не был осуществлен парламентский контроль; эффективная реализация также не была обеспечена полностью, значительная часть органов, участвовавших в реализации, продемонстрировала формальный подход; гибкость подхода также не была обеспечена в полной мере, а финансовое обеспечение стало слабым местом реализации НАС 2011–2016.

Другой проблемой, выявленной в процессе реализации антикоррупционного программного документа, стало заимствование ряда мер, запланированных в рамках Стратегии, другими программными документами, в частности документами из сферы реформы сектора юстиции и реформы публичного управления, с сохранением разницы в сроках, ответственных лицах и показателях. Эти несогласованные повторения привели к путанице и местами даже дискредитировали процесс реализации предусмотренных мер. В итоге некоторые меры остались нереализованными в рамках всех этих стратегий.

Исходя из опыта применения предыдущих стратегий, для реализации настоящей Стратегии необходимо принять и соблюсти следующие предпосылки:

• Стабильность и политическая воля. Большое влияние на деятельность по предотвращению коррупции и по борьбе с ней и, как следствие, на восприятие гражданами масштабов явления, оказывают события, происходящие в политическом пространстве. Постоянные, но непоследовательные реструктуризации антикоррупционных органов и нормативной базы их деятельности демонстрируют, что политическое влияние серьезно отразилось на функциональности данных учреждений и постоянно порождало недоверие к ним со стороны граждан, в том числе ставя под сомнение неподкупность тех, кто призван противостоять коррупции. С данной точки зрения важно, чтобы любые влияния политики на антикоррупционные органы были устранены, а политическая воля проявлялась бы только на этапе принятия актов, необходимых для обеспечения эффективности и надежности национальной системы по неподкупности и борьбе с коррупцией, а также на этапе осуществления парламентского контроля за исполнением законов и принуждения органов власти к надлежащему их применению.

• Финансовое обеспечение. Реализация программных документов предполагает определенные расходы. Отсутствие финансовой поддержки для покрытия расходов, связанных с мерами, предусматриваемыми настоящей Стратегией, может отрицательно повлиять на ее эффективность, выполнение поставленных задач и достижение ожидаемых результатов. Вот почему важно обеспечить достаточный объем финансовых средств, определенных и утвержденных в составе собственного бюджета каждого учреждения, а также привлечь финансовую поддержку из других источников, разрешенных законом.

• Принятие ответственности опорными учреждениями. Одновременно с утверждением Стратегии Парламент, Правительство и МОПВ, судебная власть и антикоррупционные органы, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата и народный адвокат должны взять на себя обязательство по активному содействию реализации цели и задач Стратегии. Важно, чтобы каждое опорное учреждение в соответствии со своими функциональными компетенциями оказывало на органы, ответственные за осуществление предусмотренных Стратегией мер, необходимое воздействие таким образом, чтобы все запланированные действия были выполнены полностью и в установленные сроки.

• Общественный контроль, независимый и непредвзятый мониторинг. Эффективность реализации Стратегии будет зависеть также от вклада гражданского общества и средств массовой информации, так как они являются частью национальной системы неподкупности Республики Молдова. Поэтому наряду с подачей ответственными учреждениями официальных отчетов в Секретариат мониторинговых групп важно, чтобы гражданское общество и средства массовой информации непосредственно участвовали в мониторинге реализации планов действий другими опорными учреждениями и представляли альтернативные отчеты, отличные от официальных отчетов органов власти. Важными предпосылками для такого мониторинга являются свобода, независимость, прозрачность, неподкупность и надежность неправительственных организаций и средств массовой информации.

• Дополнительные подходы и избежание дублирования. В той степени, в которой действия по реализации настоящей Стратегии могут быть полезными для других национальных программных документов, законодателям, разрабатывающим планы действий по реализации таких документов, следует включать в такие планы только дополнительные действия с учетом сроков, исполнителей и показателей, указанных в планах действий к настоящей Стратегии. Во всех случаях следует избегать дублирования, которое приводит к путанице при исполнении документов ответственными органами или к освобождению от какой бы то ни было ответственности за исполнение.

Только при наличии всех упомянутых предпосылок, реализация предусмотренных Стратегией мер приведет к ожидаемым по предусмотренным в разделе III показателям.

Раздел V

ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ И МОНИТОРИНГА

Цель и задачи Стратегии достигаются и выполняются посредством реализации планов действий, предусмотренных для опор неподкупности. Мониторинг реализации планов действий осуществляется посредством мониторинговых групп, деятельность которых обеспечивает Секретариат, созданный НЦБК. Показатели результативности Стратегии оцениваются при помощи ежегодного опроса. Отчеты о мониторинге и оценке реализации Стратегии открыты для доступа общественности, а отчеты об окончательной оценке подлежат ежегодному обсуждению в Комиссии Парламента по национальной безопасности, обороне и общественному порядку и на пленарном заседании Парламента, с последующим принятием по нему постановления.

Планы действий опор I–VII Стратегии организуются в соответствии с приоритетами и устанавливаются действия, сроки выполнения, ответственные учреждения, показатели прогресса, соответствующие общие задачи, источник финансирования и источники проверки. Планы действий утверждаются на весь период действия Стратегии.

В течение половины срока реализации Стратегии постоянная Комиссия Парламента по национальной безопасности, обороне и общественному порядку при поддержке Секретариата мониторинговых групп проводит консультации с ответственными учреждениями и другими заинтересованными сторонами с целью проверки актуальности и точности запланированных действий и, по обстоятельствам, принимает решение о направлении Парламенту предложений по изменению и дополнению планов действий по каждой опоре. При этом планы действий дополняются целью, которая подлежит достижению в сравнении со значением показателей прогресса, отмеченного до середины срока реализации Стратегии для действий постоянного характера, подразумевающих периодическую проверку показателей прогресса.

До истечения срока реализации Стратегии Комиссия по национальной безопасности, обороне и общественному порядку принимает решение о возможности продления этого срока.

Группы мониторинга Стратегии создаются из числа руководителей учреждений, участвующих во внедрении контролируемых опор. Деятельность по мониторингу Стратегии организуется в рамках трех групп следующим образом:

Первая мониторинговая группа, ответственная за опоры I. Парламент и IV. Центральная избирательная комиссия и политические партии. Состав Первой мониторинговой группы:

• Председатель и заместители Председателя Парламента;

• председатели постоянных парламентских комиссий;

• по одному представителю фракций, не руководящих постоянными парламентскими комиссиями;

• председатель, члены и секретарь ЦИК;

• представители пяти внепарламентских партий;

• представители четырех общественных объединений.

Вторая мониторинговая группа, ответственная за опоры II. Правительство, публичный сектор и местное публичное управление и VII. Частный сектор. Состав Второй мониторинговой группы:

• премьер-министр;

• члены Правительства;

• председатели органов местного публичного управления второго уровня из не менее чем трети административно-территориальных единиц центрального, северного и южного регионов (участие посредством ротации);

• примары муниципиев Кишинэу, Бэлць и Комрат;

• Президент Торгово-промышленной палаты;

• по одному представителю Национальной конфедерации профсоюзов и Национальной конфедерации патроната;

• представители шести общественных объединений.

Третья мониторинговая группа, ответственная за опоры III. Правосудие и антикоррупционные органы, V. Счетная палата и VI. Народный адвокат. Состав третьей мониторинговой группы:

• председатель и три назначенных члена Высшего совета магистратуры;

• председатель и три назначенных члена Высшего совета прокуроров;

• прокурор и заместители прокурора Антикоррупционной прокуратуры;

• директор и заместитель директора НЦБК;

• председатель и заместитель председателя НОН;

• директор СИБ;

• председатель и члены Счетной палаты;

• народный адвокат и генеральный секретарь Офиса народного адвоката;

• представители четырех общественных объединений.

Статус наблюдателя при мониторинговых группах может быть предоставлен по запросу консультантам по направлениям политик опорных учреждений, представителям других публичных учреждений, международных учреждений и дипломатического корпуса.

Заседания мониторинговых групп проводятся два раза в год для каждой из трех мониторинговых групп, в ходе которых публично заслушивается информация о достигнутых результатах и трудностях при реализации действий, предусмотренных Стратегией.

Заседания мониторинговых групп проводятся по адресу одного из опорных учреждений, за которые отвечает соответствующая группа. На заседаниях председательствует руководство принимающего учреждения, по должности. В период между заседаниями мониторинговой группы, вплоть до следующего заседания, проводимого другим опорным учреждением, мониторинг которого осуществляет группа, председателем соответствующей группы считается руководитель учреждения, в котором проводилось последнее заседание.

Секретариат мониторинговых групп заранее согласовывает с опорными учреждениями проведение по их адресу каждого заседания и за десять дней до проведения заседания раздает всем членам группы повестку дня, отчеты о мониторинге и оценке, другие материалы. Секретариат и учреждение, в котором проводится заседание мониторинговой группы, не позднее трех дней до дня проведения заседания размещают на веб-страницах НЦБК и соответствующего учреждения объявление о проведении заседания. Заседания мониторинговых групп являются открытыми.

На заседаниях заслушиваются отчеты о мониторинге и оценке реализации Стратегии, представляемые вкратце Секретариатом мониторинговых групп. Представители опорных учреждений, деятельность которых была отражена в отчете, могут вносить дополнения и/или возражения по отчету Секретариата. Представители гражданского общества могут подготовить и представить краткие отчеты в качестве альтернатив отчетам Секретариата.

После представления отчетов Секретариата, дополнений и возражений учреждений, участвующих в реализации, и альтернативных отчетов гражданского общества, председатель мониторинговой группы выделяет членам группы время для обсуждений, комментариев и дебатов, давая возможность участвовать в них и другим лицам, приглашенным на заседание в качестве наблюдателей, и остальным присутствующим.

Заседания мониторинговой группы завершаются принятием членами группы соответствующих решений, рекомендованных председателем или предложенных председателю любым членом группы с целью улучшения результатов реализации Стратегии. Решения мониторинговой группы принимаются путем консенсуса большинства членов мониторинговой группы, с предоставлением возможности высказаться членам группы, имеющим отличное мнение. Заседания мониторинговой группы являются правомочными, если в них принимает участие большинство членов. В случае принятия решений, представляющих интерес для широкой общественности (предупреждение внедряющих учреждений, не осуществляющих или затягивающих осуществление предусмотренных Стратегией мер, прочих мер, предписанных опорным учреждениям, мониторингом деятельности которых занимается соответствующая группа), председатель мониторинговой группы выступает с заявлением перед представителями средств массовой информации.

Секретариат мониторинговых групп (далее – Секретариат) создается НЦБК и обеспечивает делопроизводство мониторинговых групп. Обязанности Секретариата:

a) ведение учета членов мониторинговых групп;

b) организация заседаний мониторинговых групп;

c) составление протоколов заседаний и распоряжений мониторинговых групп;

d) сбор, хранение и обобщение информации, предоставляемой участвующими в реализации учреждениями;

e) составление полугодовых и годовых отчетов мониторинговых групп о реализации действий, запланированных для каждой опоры Стратегии;

f) разработка проектов годовых отчетов о реализации Стратегии;

g) прочие обязанности, в дополнение к вышеперечисленным.

Публичные субъекты представляют Секретариату в письменном виде и по электронной почте информацию, необходимую для мониторинга и оценки осуществления запланированных действий, за которые они несут ответственность, в сроки, предусмотренные планами действий. В ходе первого года реализации Стратегии Секретариат разработает электронную платформу для отчета о результатах, к которой будут подключены все публичные субъекты/ответственные учреждения. Правительство будет содействовать, при необходимости, выдаче дополнительных электронных подписей учреждениям, у которых такая подпись уже есть, а также тем, у которых ее нет.

Отчеты о мониторинге и оценке реализации Стратегии составляются Секретариатом не позже, чем за две недели до проведения заседаний мониторинговых групп, на которых такие отчеты публично заслушиваются. Отчеты должны содержать:

• сводное резюме основных констатаций отчета;

• описание результатов, достигнутых учреждениями, ответственными за реализацию действий, срок реализации которых уже наступил, а также достижение показателей прогресса – согласно опорам, в отношении которых составлен отчет;

• оценка количественных результатов с целью достижения ожидаемых результатов и показателей результатов приоритетов – согласно опорам, в отношении которых составлен отчет;

• описание рисков в деятельности ответственных учреждений, которые могут привести к затягиванию осуществления действий, срок реализации которых еще не наступил;

• выводы и рекомендации.

Годовые отчеты и итоговый отчет дополнительно должны содержать также:

• отражение показателей результативности, показателей общих задач и цели Стратегии, согласно опросу для оценки результатов Стратегии;

• отражение показателей результативности Стратегии в альтернативных источниках (прочие опросы, проводимые неправительственными организациями, национальными и международными организациями).

Альтернативными источниками для отражения показателей реализации Стратегии и их контрольными значениями на начало ее внедрения считаются показатели, включенные в Шкалу оценки результатов реализации утвержденной Парламентом Стратегии.

Итоговый отчет об оценке реализации Стратегии составляется Секретариатом и заполняется независимым внешним оценщиком, который дает собственную оценку полученным данным, исходя из альтернативных отчетов гражданского общества, других соответствующих национальных и международных оценок и выводов. Независимый внешний оценщик будет отобран на основе открытого конкурса, объявленного Парламентом. Итоговый отчет об оценке реализации Стратегии будет заслушан на пленарном заседании Парламента с принятием по нему постановления.

Все отчеты о мониторинге и оценке реализации Стратегии публикуются на веб-странице НЦБК. Опорные учреждения публикуют на своих веб-страницах отчеты о мониторинге и оценке реализации Стратегии или только те из них, которые имеют отношение к их деятельности.

Представители гражданского общества–члены мониторинговых групп могут составлять отчеты, альтернативные по отношению к отчетам о мониторинге и оценке реализации Стратегии, на основе собственного мониторинга или мониторинга, осуществленного другими неправительственными организациями, и представлять их на заседании мониторинговой группы, на котором заслушиваются результаты, достигнутые за соответствующий отчетный период. Альтернативные отчеты также публикуются на веб-страницах НЦБК вместе с отчетами Секретариата.

Опрос для отслеживания результатов внедрения Стратегии проводится Секретариатом в начале реализации Стратегии для фиксирования начальных значений показателей влияния опор Стратегии, показателей общих задач и цели Стратегии, а затем – ежегодно. Данные, полученные в ходе каждого опроса, отражаются в отчетах о мониторинге и оценке реализации Стратегии и в итоговом отчете об оценке. Методология проведения опроса (вопросы, выборка и целевые группы, посредством которых отслеживается выполнение показателей внедрения, общих задач и цели Стратегии) определяется в результате открытого конкурса и остается неизменной в течение всего периода реализации Стратегии, для точного отслеживания изменения данных показателей.

Назначение представителей гражданского общества (общественных объединений) в мониторинговые группы осуществляется Национальным советом НПО и Альянсом по борьбе с коррупцией по следующим критериям:

• компетентность в области деятельности опорных учреждений, мониторинг которых осуществляется соответствующей мониторинговой группой;

• отсутствие личных интересов, связанных с опорными учреждениями, мониторинг которых осуществляется соответствующей мониторинговой группой;

• прозрачность финансирования и деятельности, осуществляемой неправительственной организацией, в которой такой представитель состоит;

• готовность участвовать в заседаниях мониторинговой группы.

Список представителей гражданского общества, назначенных в качестве членов трех мониторинговых групп, сообщается Секретариату в трехмесячный срок со дня вступления в силу Стратегии. Если по истечении этого срока Секретариату не будет сообщен список назначенных членов, он будет вправе обратиться напрямую к неправительственным организациям, отвечающим вышеуказанным критериям, с просьбой назначить членов мониторинговых групп.

Представители гражданского общества, назначенные членами в состав трех мониторинговых групп, могут быть отозваны Национальным советом НПО и Альянсом по борьбе с коррупцией или, по обстоятельствам, Секретариатом, по требованию других членов мониторинговой группы, в которой они состоят, если такие представители перестают соответствовать критериям, на основании которых были назначены.

Информация о назначенных представителях гражданского общества публикуется Секретариатом на веб-странице НЦБК.

Назначение представителей внепарламентских политических партий в состав Первой мониторинговой группы осуществляется пятью внепарламентскими политическими партиями с лучшими результатами на последних парламентских выборах по приглашению Секретариата. В случае исключения одной из внепарламентских политических партий из реестра политических партий после назначения ее представителей в состав мониторинговой группы или отказа ее представителя участвовать в заседаниях последней, Секретариат обращается к следующим политическим партиям с лучшими, согласно официальным данным ЦИК, результатами на выборах.

Если внепарламентская политическая партия, назначившая представителей в состав Первой мониторинговой группы становится парламентской партией, ее представители больше не могут участвовать в заседаниях группы в качестве членов, представляющих внепарламентские партии. После общих парламентских выборов Секретариат использует вышеуказанную процедуру для назначения представителей внепарламентских политических партий в качестве членов Первой мониторинговой группы.

Информация о представителях внепарламентских политических партий, назначенных членами Первой мониторинговой группы, публикуется Секретариатом на веб-странице НЦБК.

Приложение 2

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ, ИСПОЛЬЗОВАННЫХ В ПЛАНАХ ДЕЙСТВИЙ

[Приложение 2 в редакции Пост.Парл. N 241 от 24.12.2021, в силу 28.01.2022]

Приложение 3

ШКАЛА ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТОВ РЕАЛИЗАЦИИ

НАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ ПО НЕПОДКУПНОСТИ

И БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

НА 2017–2023 ГОДЫ

Результаты реализации Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017–2023 годы оцениваются по показателям влияния каждого основного элемента, показателям общих задач и цели Стратегии.

Результаты отслеживаются по значению показателей, рассчитанных посредством опроса, предусмотренного в разделе V Стратегии, который проводится в начале реализации и затем ежегодно, в течение всего срока реализации Стратегии. Альтернативные источники данных по отслеживанию результатов реализации Стратегии и их контрольные значения на начало ее реализации представлены в нижеприведенной таблице.

Считается, что Стратегия достигла желаемого результата, если к окончанию срока ее реализации значения показателей результативности улучшены на 40–60 процентов по сравнению с исходным значением.

Если в ходе внедрения Стратегии некоторые из альтернативных источников данных по показателям результативности меняют методологию расчета, исчезают или дифференцируются, значения показателей отслеживаются согласно новой методологии, применяемой альтернативными источниками, а исчезнувший источник больше не принимается во внимание и, по обстоятельствам, заменяется новыми альтернативными источниками, соответствующими конкретному показателю.