Постановление № 625 от 30.08.2023

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Национальной программы развития системы

государственных закупок на 2023-2026 годы

№ 625  от  30.08.2023

 (в силу 29.09.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 370-372 ст. 863 от 29.09.2023

* * *

Примечание: Изменения, внесенные Пост.Прав. N 669 от 08.10.2025, в силу 09.11.2025 опубликованы

                      только на румынском языке, текст на русском языке отсутствует.

На основании пункта а) статьи 5 и пункта h) статьи 6 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Национальную программу развития системы государственных закупок на 2023-2026 годы (прилагается).

2. Министерству финансов обеспечить мониторинг и координирование процесса реализации Национальной программы развития системы государственных закупок на 2023-2026 годы.

3. Министерствам и другим центральным и местным административным органам обеспечить выполнение Национальной программы развития системы государственных закупок на 2023-2026 годы.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство финансов.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 625/2023

НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА

развития системы государственных закупок

на 2023-2026 годы

Глава I

ВВЕДЕНИЕ

1. Государственные закупки являются одним из приоритетных направлений деятельности государства, способствующих развитию экономической и социальной инфраструктуры, оказанию публичных услуг, повышению доверия к государственным учреждениям. Хорошо продуманный процесс государственных закупок напрямую способствует достижению целей страны, таких как улучшение дорожной инфраструктуры, повышение энергоэффективности, увеличение количества рабочих мест, развитие бизнеса, качественные услуги в школах, больницах, населенных пунктах и т.д.

2. Национальная программа развития системы государственных закупок на 2023-2026 годы (в дальнейшем – Программа) является среднесрочным документом государственной политики, разработанным для установления приоритетов и мер в сфере государственных закупок, а также для реализации Стратегии развития менеджмента публичных финансов, утвержденной Постановлением Правительства № 71/2023, с целью ответа на вызовы и поддержки национальной политики и стратегий развития.

3. Программа содержит действия, которые должны быть выполнены на основе обязательств, принятых в рамках Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны (в дальнейшем – Соглашение об ассоциации), ратифицированного Законом № 112/2014, а также вытекающих из статуса страны-кандидата на вступление в Европейский Союз, что необходимо для реализации оставшихся обязательств Республики Молдова в процессе гармонизации национального законодательства с законодательством Европейского Союза.

4. Настоящая Программа соответствует целям Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, которую в 2015 году Республика Молдова обязалась реализовать. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года представляет собой программу глобальных действий в сфере, развития с универсальным характером и которая способствует балансу между тремя измерениями устойчивого развития – экономическим, социальным и экологическим.

5. В целях реализации Целей устойчивого развития в Республике Молдова, обеспечения мониторинга и оценки процесса их реализации, Постановлением Правительства № 953/2022 утверждена Национальная рамочная программа мониторинга реализации Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Задачи, направленные, в частности, на государственные закупки: ЦУР 9.1 – Развивать качественную, надежную, устойчивую и прочную инфраструктуру в регионах страны в целях поддержки экономического развития и повышения благосостояния населения с упором на широкий и равноправный доступ для всех; ЦУР 9.4 – К 2030 году модернизировать инфраструктуру и реабилитировать отрасли, сделав их устойчивыми за счет повышения эффективности использования ресурсов и более широкого применения чистых и экологически безопасных технологий и промышленных процессов в соответствии с их индивидуальными возможностями; ЦУР 12.1 – Интегрировать устойчивое производство и потребление в национальные политики и осуществлять их; ЦУР 12.7 – Содействовать устойчивой практике государственных закупок в соответствии с национальными политиками и приоритетами; ЦУР 16.5 – Значительно сократить коррупцию и взяточничество во всех их формах и ЦУР 16.6 – Создать эффективные, подотчетные и прозрачные учреждения на всех уровнях.

6. Настоящая Программа будет способствовать реализации целей Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030" (в дальнейшем – НСР "Европейская Молдова 2030"), утвержденной Законом № 315/2022, касающихся сферы закупок.

7. Таким образом настоящая Программа будет способствовать достижению целей НСР "Европейская Молдова 2030", в частности, будет способствовать реализации Общей цели 7. Обеспечение эффективного, инклюзивного и транспарентного управления. Также окажет косвенное влияние на реализацию следующих целей: Общая цель 1. Увеличение доходов из устойчивых источников и сокращение неравенства, Общая цель 2. Улучшение жилищных условий, Общая цель 3. Обеспечение надлежащего и качественного всеобщего образования на протяжении всей жизни, Общая цель 5. Улучшение физического и психического здоровья населения путем активного вклада современной и эффективной системы здравоохранения, отвечающей потребностям каждого человека, Общая цель 8. Построение справедливой, неподкупной и независимой системы правосудия, Общая цель 10. Обеспечение здоровой и безопасной окружающей среды.

8. Будут учитываться приоритеты, изложенные в главе "Финансы" Программы деятельности Правительства "Процветающая, безопасная, европейская Молдова" и Общая цель № 7. Обеспечение эффективного, инклюзивного и прозрачного управления из Национального плана развития на 2023–2025 годы, утвержденного Постановлением Правительства № 89/2023.

9. Цель настоящей Программы сосредоточена на установлении направлений деятельности для разработки высокоэффективной системы государственных закупок, способной обеспечить "соотношение цены и качества" при использовании государственных средств. Программа предусматривает системный подход, основанный на четко определенной логической схеме вмешательства для развития системы государственных закупок.

Глава II

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

10. Государственному сектору для реализации утвержденных стратегий, программ и планов действий необходимо использовать набор навыков, возможностей (включая финансовые ресурсы), инструменты и соответствующую инфраструктуру. Они предоставляются как функциональными субъектами, принадлежащими этому сектору, так и другими субъектами, принадлежащими частному сектору или некоммерческому сектору. Средство, используемое для доступа к товарам, работам или услугам, которые дополняют, поддерживают, создают и развивают навыки, возможности, инструменты и инфраструктуру государственного сектора, необходимые как для предоставления услуг гражданам, так и для реализации положений документов о планировании и государственной политики, это процесс государственных закупок.

11. Процессы государственных закупок, осуществляемые закупающими органами, оказывают существенное влияние на экономическое развитие, что подтверждается, с одной стороны, Всемирной торговой организацией (в дальнейшем – ВТО), которая уточняет, что государственные закупки составляют в среднем 10-15% валового внутреннего продукта (в дальнейшем – ВВП) экономики, а также Европейской комиссией, которая уточняет, что на уровне Европейского Союза более 250 000 органов публичной власти ежегодно используют примерно 14% ВВП для покупки услуг, работ и товаров.

12. Согласно данным, предоставленным Агентством государственных закупок за последние 4 года государственные закупки по отношению к ВВП представляли следующие значения:

1) 2019: 8,94 млрд. леев 4,25% ВВП

2) 2020: 9,04 млрд. леев 4,38% ВВП

3) 2021: 8,45 млрд. леев 3,49% ВВП

4) 2022: 13,68 млрд. леев 5,02% ВВП

13. Эволюция доли государственных закупок в ВВП Молдовы на временном горизонте более 10 лет демонстрирует прямо пропорциональную связь между темпами экономического роста и стоимостью закупок, как показано на рисунке 1.

Рисунок 1. Объем и доля государственных закупок по отношению к ВВП (млрд леев)

Источник: Отчет Агентства государственных закупок о деятельности в сфере

 государственных закупок, осуществленной в течение 2022 года (доступно по ссылке https://tender.gov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_aap_2022.pdf)

14. Информация о доле государственных закупок в ВВП, представленная выше, отражает сделки, осуществленные в соответствии с положениями Закона № 131/2015 о государственных закупках. Счетная палата сообщает, что в 2020 году оценочная стоимость малоценных закупок (9,01 млрд. леев) сравнялась с общей стоимостью государственных закупок (9,04 млрд. леев), в то же время зарегистрировав тенденцию роста. Эта информация выводит долю государственных закупок (8,74%) в ВВП Молдовы на уровень, аналогичный указанному ВТО, и намного ближе к уровню их доли на уровне Европейского Союза (в дальнейшем – ЕС). Эта цифра отражает влияние государственных закупок на содействие устойчивому экономическому развитию и, соответственно, на получение социально-экономических выгод.

15. В том же контексте отметим, что в 2020 году доля государственных закупок (объем которых составил 18,05 млрд. леев) в расходах и нефинансовых активах национального публичного бюджета составила 24,63%. Также Правительство направило финансовые средства в размере 1,68 млрд. леев на обслуживание государственного долга, а расходы на содержание персонала Правительства составили 17,21 млрд. леев. Данные отражены в рисунке 2.

Рисунок 2. Объем государственных закупок по сравнению с другими расходами

Источник: Каталог открытых данных Министерства финансов за 2020 год (доступно

по ссылке https://mf.gov.md/ro/content/catalogul-de-date-deschise-al-mf-pentru-anul-2020).

16. Способность использовать имеющиеся финансовые ресурсы посредством государственных закупок является одним из элементов, который в значительной степени способствует успеху реализации государственной политики в целях повышения качества жизни, для получения товаров, услуг и работ, необходимых для повышения уровня жизни, вытекающая из:

а) регулирования государственных закупок;

b) полномочий заинтересованных сторон (организаций или лиц), участвующих в эффективном управлении и осуществлении закупок.

17. Что касается содержания правил относительно государственных закупок, способ их применения и инфраструктура, используемая для осуществления закупок, оказывают прямое и существенное влияние как на способность публичного сектора обслуживать своих граждан, так и на эффективность экономики.

18. К государственным закупкам нельзя подходить только с точки зрения соблюдения правил. Политика государственных закупок на уровне ЕС относится к использованию закупок как "инструмента, предназначенного для стратегического, эффективного и устойчивого использования государственных средств". На уровне ЕС "государственный сектор может использовать закупки для увеличения числа рабочих мест, увеличения инвестиций и создания экономики, которая более инновационная и эффективная с точки зрения ресурсов и энергетики, и более инклюзивная с социальной точки зрения. Высококачественные государственные услуги зависят от современных, хорошо управляемых и эффективных закупок". Таким образом, государственные закупки предполагают достижение результатов в условиях соответствия, соответственно, и осуществление государственных закупок в условиях экономической и социальной эффективности.

19. В настоящее время в Республике Молдова имеется широкий спектр государственных политик, которые требуют использования государственных закупок для достижения поставленных целей за счет повышения экономической эффективности государственных расходов, связанных со всеми этими политиками.

Раздел 1

Ожидания заинтересованных сторон на уровне Европейского Союза

20. Статус страны-кандидата в ЕС (статус предоставлен Европейским советом 23 июня 2022 года на основании Заключения Европейской комиссии от 17 июня 2022 года на заявление о вступлении, поданной Республикой Молдова 3 марта 2022 года) был предоставлен Республике Молдова при условии, что будут предприняты конкретные действия, прогресс которых отслеживается Европейской комиссией и сообщается Совету Европы. Специфические действия устанавливают, среди прочего, соответствующие аспекты для государственных закупок, такие как:

1) завершение реформы в области управления государственными финансами, в том числе путем совершенствования государственных закупок на всех уровнях управления, путем сохранения обязательств в отношении развития существующих средств для электронных закупок;

2) конкретизация обязательств по борьбе с коррупцией. Национальная комиссия по европейской интеграции утвердила план действий по реализации 9 условий, сформулированных Европейской комиссией, до лета 2023 года.

Этот план включает ссылки на конкретные действия, перечисленные в заключении Европейской комиссии.

21. В отчете о реализации Соглашения об ассоциации Парламент ЕС поощряет продолжение прогрессов в сфере государственных закупок, а также доступ малых и средних предприятий к финансированию, положительно оценивая новые правила; в то же время:

1) подчеркивает необходимость общественного мониторинга процессов государственных закупок и важность более четких и постоянных отчетов, предназначенных для широкой общественности;

2) поощряет упрощение механизмов участия представителей гражданского общества в процессах государственных закупок;

3) подчеркивает необходимость замены бюрократических процессов прозрачными процессами, которые устраняют барьеры и восстанавливают доверие к распределению и использованию государственных бюджетов.

Раздел 2

Ожидания заинтересованных сторон на национальном уровне

22. Ожидания заинтересованных сторон из Республики Молдова от системы государственных закупок сообщаются через программные документы на национальном и отраслевом уровнях, соответственно на уровнях центрального и местного публичного управления.

23. На национальном уровне ожидания заинтересованных сторон вытекают из НСР "Европейская Молдова 2030", согласованной с Повесткой дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, с Планом действий Правительства Республики Молдова, а также с Бюджетным прогнозом на среднесрочный период (в дальнейшем – БПСП).

24. На региональном, но также и на отраслевом уровнях, ожидания заинтересованных сторон отражаются посредством ряда конкретных стратегий, реализация которых необходима и должна основываться на использовании процесса государственных закупок как средство для содержащихся мер, позволяющее достичь намеченных результатов и поставленных целей.

25. Относительно реализации проектов концессии/ частно-государственного партнерства предлагаемые планы действий направлены на обеспечение внедрения лучших практик корпоративного управления, а также совершенствование нормативно-правовой базы в отношении концессий/частно-государственного партнерства, что предполагает предварительное уточнение обязанностей органов публичного управления, которым поручено выполнение таких контрактов, а именно Агентства публичной собственности и Агентства государственных закупок.

Раздел 3

Ожидания заинтересованных сторон в области закупок и других

заинтересованных сторон в эффективности закупок на национальном уровне

26. Основными атрибутами, связанными с системой государственных закупок в 2026 году в результате ее развития, сформулированными заинтересованными сторонами, входящими в систему государственных закупок или имеющими непосредственный интерес в функционировании системы государственных закупок, являются "транспарентность", "эффективность", "цифровизация", "неподкупность", "эффективное планирование/управление", "устойчивость", "низкий уровень бюрократии", "на благо гражданина".

27. Настоящая Программа предусматривает системный подход, основанный на четко определенной логической схеме вмешательства для развития системы государственных закупок. В частности, Программа заключается в разработке следующих элементов системы государственных закупок, которые также являются рекомендациями Совета Организации экономического развития и сотрудничества по государственным закупкам:

1) транспарентность – обеспечение транспарентности информации на всех этапах процесса государственных закупок для всех участников и заинтересованных лиц;

2) неподкупность – обеспечение разработки и внедрения механизмов неподкупности, характерных для процесса государственных закупок;

3) справедливый доступ – обеспечение доступа к государственным закупкам для всех потенциальных участников независимо от значений их классификационных критериев;

4) устойчивость – обеспечение потребности в товарах, услугах, работ с учетом экономического, экологического и социального воздействия каждой закупки, которую планирует и осуществляет заказчик;

5) сбалансированное достижение смежных целей – обеспечение того, чтобы государственная политика развития системы государственных закупок вносила сбалансированный вклад в развитие других смежных областей (например, устойчивые закупки для развития зеленой экономики);

6) участие и консультации заинтересованных сторон – обеспечение того, чтобы все заинтересованные стороны консультировались и участвовали в диалоге относительно усилий по модернизации системы государственных закупок;

7) эффективность – обеспечение оптимизации институциональной базы, инструментов и процедур государственных закупок для устранения дублирования и максимизировать "соотношение цены и качества";

8) электронные закупки – обеспечение цифровизации процесса государственных закупок, позволяющее разработать систему электронных закупок, способную охватить все этапы цикла государственных закупок;

9) развитие потенциала – обеспечение процесса укрепления потенциала персонала, ответственного за государственные закупки, способного обеспечить эффективное и действенное осуществление закупок;

10) оценка – обеспечение периодической оценки системы государственных закупок на всех ее уровнях на основе некоторых показателей эффективности для обеспечения структурных улучшений системы;

11) управление рисками – обеспечение интеграции стратегий управления рисками на всех этапах цикла государственных закупок для их отображения, выявления и предотвращения;

12) ответственность – обеспечение разработки и реализации механизмов контроля и мониторинга в процессе государственных закупок, в том числе механизмов обжалования и санкций;

13) интеграция – обеспечение интеграции и корреляции политики развития государственных закупок с политикой в области управления государственными финансами.

Раздел 4

Уязвимые группы

28. Принятие Республикой Молдова подхода "никто не должен быть оставлен без внимания" предполагает "не только включение беднейших из бедных, но и попытку бороться с дискриминацией [...] и ростом неравенства в стране". Согласно НСР "Европейская Молдова 2030", "Документы отраслевых политик [...] будут направлены на сокращение неравенства возможностей, которое может существовать в различных сферах в зависимости от пола, возраста, среды проживания (сельская/городская), инвалидности, этнической принадлежности и/или языка общения".

29. Адаптация этого требования к функции государственных закупок в контексте сферы деятельности публичных финансов требует конкретного выявления уязвимых групп, учитывая, что государственные закупки используются, в том числе, как средство отражения социальных проблем, таких как сокращение бедности и социальная интеграция.

30. Таким образом, для целей настоящей Программы, уязвимыми лицами/группами считаются субъекты (физические или юридические лица), которые, в принципе, в силу своих характеристик прямо не поощряются или не привлекаются к участию в экономической деятельности, порождаемой использованием финансовых средств, выделенных на осуществление государственных закупок.

31. Уязвимыми группами, выявленными в "Совместном по стране анализе 2020" (выполненном Организацией Объединенных Наций в Молдове) и в НСР "Европейская Молдова 2030", для которых процесс государственных закупок (а не его результат) может иметь значение, являются:

1) лица с ограниченными возможностями, которым может быть разрешен доступ на рынок труда;

2) молодежь;

3) мелкие сельскохозяйственные производители;

4) малые и средние предприятия (МСП).

32. Воздействие неспособности системы поддерживать устойчивое развитие на уязвимые группы проявляется в сохранении и усилении состояния уязвимости.

33. Уязвимая группа – люди с ограниченными возможностями. По данным Национального бюро статистики, доступ людей с инвалидностью к рынку труда ограничен (данные доступны по ссылке https://statistica.gov.md/ro/forta-de-munca-in-republica-moldovaocuparea-si-somajul-in-anul-9430_3548.html) соответственно:

1) уровень занятости лиц с ограниченными возможностями составил 13,5%, то время как уровень занятости лиц, не имеющих ограниченных возможностей, составил 43,1%;

2) уровень участия в рабочей силе лиц с ограниченными возможностями в 2021 году составил 14,1% по сравнению с 44,5% для лиц, не имеющих ограниченных возможностей;

3) среди мужчин с ограниченными возможностями участие составило 14,1%, а среди женщин – 13,9%;

4) в городской среде уровень участия составил 15,9%, в сельской – 13,3%.

34. Уязвимая группа – молодежь. В 2021 году доля молодых людей, не входящих в состав занятого населения, не обучающихся в рамках системы формального образования и не участвующих в каких-либо курсах или других тренингах вне системы формального образования (NEET), составила 17,2 % от общего числа молодежи в возрасте 15-24 лет 26,4% – среди молодежи в возрасте 15-29 лет и, соответственно, 30,4% среди молодежи в возрасте 15-34 лет. Во всех этих возрастных группах показатель регистрирует более высокие значения у женщин по сравнению с мужчинами и снижение по сравнению с 2020 годом (данные доступны по ссылке https://statistica.gov.md/ro/forta-de-munca-in-republica-moldovaocuparea-si-somajul-in-anul-9430_3548.html).

35. Уязвимая группа – мелкие сельскохозяйственные производители. В целом 98,8% сельскохозяйственных производителей являются мелкими фермерами, которые обрабатывают 36,4% всех сельскохозяйственных угодий, производя более 62% общего объема сельскохозяйственной продукции. В 2018 году 41% лиц, занятых в сельскохозяйственном секторе, относились к бедным (данные доступны по ссылке https://moldova.un.org/sites/default/files/20214/Moldova%20UN%20CCA_RO_0.pdf).

36. Уязвимая группа – малые и средние предприятия (МСП). В 2021 году количество малых и средних предприятий составило 59,4 тыс. предприятий и составляет около 98,4% от общего количества отчитывающихся предприятий, на которых приходится 59,1% средней численности работников предприятий. В основном МСП осуществляли свою деятельность в сфере торговли, составляя 35,0% от общего числа МСП. В сельском, лесном и рыбном хозяйстве действовало 8,5% от общего числа МСП, в обрабатывающей промышленности – 8,1% от общего числа МСП (данные доступны по ссылке https://statistica.gov.md/ro/activitatea-intreprinderilor-mici-si-mijlocii-in-anul-2021-9557_59645.html).

37. На данный момент отсутствуют источники информации и наборы данных, которые позволили бы провести анализ доступа уязвимых групп к рынку закупок.

Раздел 5

Проблема, которую необходимо решить

38. Существование разрыва между ожиданиями соответствующих заинтересованных сторон и текущими характеристиками системы государственных закупок, включая низкий потенциал реализации программных документов на национальном уровне, является результатом собранной информации и подтверждается следующим:

1) круг заинтересованных лиц систематически доводит до сведения Министерства финансов спектр системных провокаций, с которыми сталкивается система государственных закупок и которые требуют вмешательства;

2) существует постоянная забота на уровне Министерства финансов об инвентаризации и обновлении перечня проблем, о которых сообщают заинтересованные стороны;

3) провокации, обозначенные заинтересованными сторонами, систематически документированные, особенно в отчетах Счетной палаты, достаточно значительны по количеству и влияют на надлежащее управление, экономическое развитие и благосостояние граждан, а также на обязательства, установленные с ЕС;

4) системно и систематически выявляемые соответствующими заинтересованными сторонами проблемы сохраняются на уровне системы государственных закупок не менее 3 лет.

39. Выделяется значительный разрыв, с одной стороны, между содержанием программных документов (стратегий, программ, планов действий) на национальном уровне и текущими, реальными возможностями системы государственных закупок поддерживать, посредством процесса государственных закупок, выполнение положений этих документов; процесс государственных закупок не в состоянии реально выполнять свою функцию основного средства реализации установленной публичной политики, с другой стороны, между содержанием нормативных актов и текущей реальностью системы государственных закупок.

40. Эта ситуация представляет значительные риски как для достижения целей, предложенных в рамках НСР "Европейская Молдова 2030" и последующих документов по реализации, так и для договоренностей, связанных со вступлением в ЕС.

41. Характеристики действующей системы государственных закупок не обеспечивают реализацию теории изменений, установленной на национальном уровне через НСР "Европейская Молдова 2030" и через Программу деятельности Правительства "Процветающая, безопасная, европейская Молдова", программные "зонтичные" документы для всех публичных политик на уровне центрального или местного публичного управления.

42. Соответственно, проблема, которая требует вмешательства через Программу, состоит в невозможности/неспособности системы государственных закупок, в ее нынешнем виде и характеристиках, поддерживать устойчивое экономическое развитие и социальную интеграцию в Республике Молдова посредством надлежащего управления и для благополучия гражданина, выступая, по сути, тормозом на их пути.

Раздел 6

Причины, требующие вмешательства

43. Текущие характеристики, практика государственных закупок и представления о системе государственных закупок в основном определяются социально-экономическим контекстом последних лет и неоднократными изменениями (правительств), а также культурными особенностями общества в Республике Молдова, все это считается вторичными причинами.

44. Хотя коррупция является одной из постоянных и важнейших проблем сменяющих друг друга правительств Республики Молдова и признана приоритетом в различных национальных стратегиях, Transparency International представляет растущую эволюцию индекса восприятия коррупции в Республике Молдова за последние 4 года, как следует из рисунка 3.

Рисунок 3. Восприятие коррупции в Республике Молдова

Источник: Transparency International (доступно по адресу

https://www.transparency.org/en/cpi/2021/index/mda).

45. Согласно Отчету Счетной палаты об управлении и использовании государственных финансовых ресурсов и государственного имущества в 2021 году (доступно по ссылке https://www.ccrm.md/ro/raportul-curtii-de-conturi-asupra- administratirii-si-intrebuintarii-resurselor-88_92498.html), государственные закупки представляют собой сферу, подверженную мошенничеству и коррупции, которая в результате многочисленных и сложных последствий подрывает государство во всех измерениях, особенно в социальных, административных и правовых отношениях в обществе. Возможные потери от государственных закупок влияют на развитие инфраструктуры и государственных услуг, наносят ущерб бизнес-среде и влияют на качество жизни граждан.

46. Согласно Исследованию по оценке воздействия Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией – Молдова 2021 (доступно на https://www.undp.org/ro/moldova/publications/studiu-de-evaluare-impactului-strategiei-na%C8%9Bionale-de-integrity-%C8%99i-anticorup%C8%9Bie-%E2%80%93-moldova-2021), большинство респондентов продолжают оценивать как "полностью/совершено нетранспарентную" степень, в которой государственные учреждения принимают решения, осуществляют государственные закупки, расходуют государственные деньги, информируют граждан, выполняют работы и предоставляют услуги, представляющие общественный интерес. Еще один общий вывод заключается в том, что из всех видов деятельности наиболее нетранспарентным является финансовый менеджмент.

47. По вышеуказанным причинам коррупция признается одним из определяющих факторов текущей ситуации в сфере государственных закупок.

48. Согласно исследованию "Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment", отсутствие профессиональных навыков в сфере закупок считается более важной проблемой чем коррупция: 83% ресурсов растраченных в государственных закупках связаны с отсутствием профессионализма и только 17% из-за коррупции.

49. По этой причине считаем, что существуют также определенные определяющие факторы характеристик и текущего состояния системы государственных закупок, описанные ниже:

1) Несоответствие положений законодательства о закупках реальности применения положений законодательства, а также частичная гармонизация законодательства законодательством ЕС

Следовательно, закупающие органы часто не понимают тип и порядок применения регулирования. Также, применение вторичного законодательства и использование стандартной документации там, где она существует, требует значительных административных усилий и чревато ошибками. Кроме того, во многом регулирование системы электронных закупок, а также то, как эта система устроена и используется на практике, не соответствуют положениям Закона № 131/2015 о государственных закупках и директивам ЕС. Основной целью нормативных актов в сфере государственных закупок является разработка основы для надлежащего использования (в том числе с экономической точки зрения) и защиты финансовых ресурсов закупающих органов при выполнении их миссии.

Отчеты Счетной палаты отражают негативное воздействие намерения правил государственных закупок, особенно в контексте, когда необходимо "гибкое" управление, чтобы справиться с нестабильностью экономической среды. Негативные последствия отражаются в затягивании закупок, в уровне качества продукции и услуг, что приводит к ухудшению качества услуг, предоставляемых гражданам, и замедлению реализации теории изменений, продвигаемой через ЦУР "Более эффективное, ответственное, транспарентное и инклюзивное управление".

Приложение XXIX-B к Соглашению об ассоциации включает этапы гармонизации законодательства о государственных закупках в Молдове. 2022 год – это время, когда Республика Молдова должна продемонстрировать соответствие своей системы государственных закупок положениям статьей 268-276 содержащиеся в главе 8 раздела V Соглашения об ассоциации. Действующее законодательство на уровне ЕС прямо включает механизмы, устанавливающие связи между повышением качества жизни граждан и достижениями в государственных закупках. Более того, аналогичные механизмы также включены в положения Закона № 131/2015 о государственных закупках, начиная с принципов, на основе которых осуществляется регулирование в этой сфере.

Согласно отчету Программы Развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) об адаптации Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года к условиям Республики Молдова, ЦУР 12 направлена на интеграцию принципов зеленой экономики в планирование политики и государственные закупки, а в ЦУР 12.7 конкретно отмечено, что продвижение устойчивых практик государственных закупок будет осуществляться в соответствии с национальными политиками и приоритетами.

В результате, государственные закупки в Республике Молдова призваны гарантировать доступ органов публичного управления к товарам, услугам и работам, необходимым для выполнения своих функций, в условиях экономической и социальной эффективности. С помощью документации о присуждении устанавливается, как орган публичного управления и хозяйствующие субъекты осуществляют сделку. Соответственно, документации о присуждении должны обеспечивать экономное, эффективное и действенное использование ресурсов администрации в соответствии с принципами надлежащего управления на благо граждан и в целях повышения качества жизни.

2) Разрыв между ожиданиями от используемой электронной системы государственных закупок и ее текущими функциональными возможностями

Несмотря на усилия по совершенствованию системы электронных закупок Молдовы – Автоматизированной информационной системы "Государственный регистр государственных закупок" (АИС "ГРГЗ" (MTender)), чтобы охватить весь цикл закупок от планирования до управления договорами, позволяя закупающим органам осуществлять любую деятельность или процедуру закупки регулируемой законом о государственных закупках, система еще не в полной мере отвечает этим требованиям. Что касается долгосрочных закупок, Закон № 131/2015 о государственных закупках позволяет использовать подходы и критерии долгосрочности, при наличии официальных инструкций по их использованию. Однако их использование на практике ограничено, как из-за недостаточности знаний и соответствующих компетенций, так и из-за отсутствия некоторых функциональных возможностей системы электронных закупок.

Национальная нормативно-правовая база, относительно гармонизированная с нормами ЕС, не может применяться должным образом, поскольку функциональные возможности электронной инфраструктуры (MTender) развиты частично.

Частичное развитие функциональности "критерий присуждения" и использование "самой низкой цены" в SIA "RSAP" (MTender) являются препятствием для выполнения долгосрочных закупок и использования государственных закупок в качестве стратегического инструмента для внедрения НСР "Европейская Молдова-2030". Улучшение электронных закупок является основной задачей, которую следует решать параллельно с мерами по повышению транспарентности и улучшения целостности в государственных закупках.

Таким образом, система электронных закупок в Республике Молдова представляет собой область, требующую вмешательства, поскольку она должна обеспечивать и гарантировать достижение результатов в сфере государственных закупок в условиях соответствия с применением законодательства. Процесс завершения вмешательств в целях полного владения полезной электронной системой государственных закупок, соответствующей ожиданиям всех заинтересованных сторон, не должен представлять собой риск регресса в сфере государственных закупок.

3) Раздельный подход к сферам публичной политики при отсутствии формализованной заинтересованности в горизонтальном сотрудничестве на уровне учреждений центрального публичного управления для использования значимости государственных закупок в реализации политик

В результате такого подхода государственные закупки не использовались для достижения целей, определенных в государственной политике, уже утвержденной на центральном уровне. Общая слабость системы стратегического мониторинга и оценки (отмеченная как один из типичных недостатков документов стратегического планирования, разработанных за последние 25 лет в концептуальной записке по разработке Стратегии Молдова-2030) оказывает влияние и на систему государственных закупок, поскольку нет никаких свидетельств того, что документы стратегического планирования полностью реализованы и осуществляются их постоянный мониторинг или эффективные промежуточные и окончательные оценки. Таким образом, связь между документами стратегического планирования и их явная или неявная связь с государственными закупками не поддерживается, а связь документов государственной политики в других сферах с государственными закупками не отслеживается на системном уровне.

Государственные закупки не получили должного развития, обеспечивающего их использование в качестве инструмента реализации государственной политики и содействия повышению уровня жизни, в связи с отсутствием горизонтальных и вертикальных каналов связи и механизма ex ante в сфере государственных закупок, который бы поддерживал и направлял закупающие органы при использовании закупок в качестве стратегического инструмента.

4) Низкая степень внимания, уделяемого измерению и мониторингу экономических и социальных последствий совершенных закупок

В настоящее время мало внимания уделяется мониторингу результатов и воздействию процессов закупок, осуществляемых закупающими органами, а также для а) интеграции положений программных документов на национальном уровне в процессе закупок и b) мониторинга воздействия реализации этих положений органами, ответственными за планирование и мониторинг политик.

Эти аспекты имеют большое значение для качества и результата процесса принятия решений на уровне лиц, ответственных за реализацию государственной политики, позволяя принимать меры, которые приводят к экономической эффективности расходов, совершаемых посредством государственных закупок. Без доступа к такой информации, поставленные задачи устойчивого экономического развития смогут быть достигнуты только за счет вклада частного и негосударственного сектора, частично и государственного сектора, который не может/не способен использовать имеющиеся финансовые ресурсы для совершения закупок в поддержку реализации НСР "Европейская Молдова 2030", Программы "Процветающая, безопасная, Европейская Молдова" или политики, установленной для управления государственными финансами.

5) Текущая организация мониторинга и контроля системы

Агентство государственных закупок является административным органом, подчиненным Министерству финансов, созданным с целью укрепления потенциала закупающих органов и развития навыков деловой среды в сфере государственных закупок, с целью контроля за соответствием проведения процедур государственных закупок, а также выполнением анализа системы государственных закупок.

Целью мониторинга является предотвращение и борьба с мошенничеством и отклонениями от законодательства в сфере государственных закупок, укрепление потенциала закупающих органов и развитие навыков бизнес-среды в сфере государственных закупок, повышение эффективности системы государственных закупок.

Нечеткое определение механизма контроля за соблюдением проведения процедур государственных закупок является актуальной проблемой Агентства государственных закупок. Хотя система государственных закупок руководствуется принципами, установленными в статье 7 Закона № 131/2015 о государственных закупках, таких как транспарентность, конкурентоспособность и экономическая эффективность на благо всего общества, функции мониторинга и контроля требуют существенных изменений.

Функция мониторинга подразумевает предоставление наборов статистических данных. В настоящее время существует низкая степень зрелости методов мониторинга, поскольку они сосредоточены на процессе, а не на выполняемости. Следовательно, организация мониторинга должна быть переосмыслена, чтобы достичь оптимального уровня развития в отношении эффективного экономического мониторинга (знания рынка) нарушений в поведении закупающих органов и достижения целей государственной политики. Должны быть реализованы ключевые показатели эффективности. Из-за отсутствия интеграции информации на протяжении всего процесса закупок сложно оценить реальное влияние различных факторов на закупки и контролировать весь процесс закупок. Система электронных закупок не может генерировать необходимые данные для мониторинга государственных закупок, а формат документов не может быть прочитан в электронном виде.

Информация о своевременном исполнении договоров, проверках, контроле качества, надзоре за выполнением работ и окончательной приемке, а также о проверке, управлении и оплате счетов не собирается систематически и не может быть извлечена каким-либо иным способом, кроме изучения отдельных случаев.

Отсутствует автоматический механизм выявления рисков мошенничества и коррупции, систематически анализирующий заявки и формирующий статистические отчеты, что приводит к низким возможностям (компетентных учреждений, гражданского общества и широкой общественности) по контролю за проведением торгов в рамках государственных закупок. Инструмент бизнес-аналитики, который предлагает функции превентивного контроля на основе данных автоматизированных показателей риска (статистические данные о государственных закупках, отчеты о показателях эффективности, планы реализации государственных закупок и т. д.), требует связи с электронной системой государственных закупок для возможности считывания данных и обеспечения контроля качества данных.

6) Регулярность процесса государственных закупок и качество его результата на уровне закупающих органов

Основным условием совершения закупок в экономических и социальных условиях является обеспечение регулярности и качества процесса, средство, используемое для оценивания финансовых ресурсов, предназначенных для удовлетворения потребностей, выявленных на уровне закупающих органов.

Установлено, что органы публичного управления не обладают достаточными знаниями, навыками и ресурсами для проведения процедур государственных закупок в оптимальных условиях, обеспечивающих экономию средств. Не развиты формы горизонтального сотрудничества, совместных и централизованных закупок, позволяющие повысить эффективность государственных закупок.

Таким образом, обеспечение регулярности и качества процесса государственных закупок подразумевает, помимо эффективного функционирования процесса и надлежащее функционирование действенных систем внутреннего управленческого контроля на уровне закупающего органа, надежный контроль ex-ante на системном уровне, надлежащее предотвращение конфликта интересов, надежную систему возмещения ущерба и эффективный контроль ex-post. Текущий контроль ex-post не оказывает никакого влияния ни на качество результата закупки, ни на сам процесс. Таким образом, проведенный контроль не стимулирует закупающих органов к развитию собственного административного потенциала путем устранения выявленных проблем.

7) Десинхронизация бюджетного процесса, а именно несоответствие между бюджетным планированием и планированием государственных закупок

Недостатки в обеспечении согласованности и синергии между процессом планирования бюджетных ресурсов и планированием государственных закупок вызывают проблемы при исполнении договоров о государственных закупках.

Планирование процесса закупок имеет решающее значение. Неадекватное (или несоответствующее) планирование приводит к ошибкам и проблемам на этапе процедуры присуждения договора и реализации договора. В то же время неправильное планирование способствует неэффективному использованию государственных денег и нарушению принципов государственных закупок.

Недостатки, допущенные на этапе планирования, важность которых часто игнорируется, создают как проблемы для закупающих органов, так и риски для публичных финансов, из-за неиспользования выделенного бюджета.

8) Отсутствие навыков государственных закупок на уровне органов публичного управления

Государственные закупки в настоящее время в основном осуществляются в децентрализованной системе тысячами закупающими органами. В соответствии с законодательством каждый закупающий орган создает собственную рабочую группу, которая помимо основных обязанностей инициирует и проводит процедуры по заключению договоров о государственных закупках. Участие в процессе закупок маргинальное, активизируется только при необходимости. Специалисты по закупкам имеют разный профессиональный опыт (инженеры, экономисты, учителя, бухгалтеры и т. д.), следовательно знания о закупках приобретаются годами, а не в результате стремления к профессионализму.

В результате анализа системы закупок был выявлен ряд недостатков, а именно:

а) отсутствие опыта и технических навыков на уровне закупающих органов в плане выявления потребностей, подготовки документации по присуждению, оценки предложений и исполнения контрактов;

b) отсутствие процедурных навыков на уровне закупающих органов, вызванное неодинаковой квалификацией людей, участвующих в совершении закупок, и отсутствием соответствующих инструментов (стандартные договорные положения для поддержки реализации политики устойчивого развития, помощь и руководство и т. д.);

c) отсутствие инструмента обеспечения профессионального качества специалистов в сфере государственных закупок. Отсутствие процесса профессионализации или планирования карьеры в сфере государственных закупок, а также отсутствие культуры с точки зрения квалификации и профессиональной подготовки в сфере государственных закупок.

Раздел 7

Последствия невмешательства

50. Без системного вмешательства в систему государственных закупок, она не может поддерживать и способствовать достижению целей, связанных с соответствующими целями устойчивого развития и реализацией теории изменений, включенной в НСР "Европейская Молдова 2030". Также в нынешнем виде система государственных закупок не соответствует ожиданиям заинтересованных сторон. Таким образом:

1) без наличия кооперации, сотрудничества и контроля на уровне центрального публичного управления закупки будут продолжать выполнять только свою основную функцию – обеспечение товарами, услугами и работами, а финансовые ресурсы, выделяемые на закупки, не будут использоваться стратегически с экономической и социальной эффективностью;

2) без системного подхода к профессионализации закупок, не могут быть достигнуты закупочные процессы и их результаты, обеспечивающие экономическую и социальную эффективность и способствующие достижению целей устойчивого развития. Государственные закупки являются междисциплинарной сферой и требуют наличия персонала с определенными навыками;

3) без радикального вмешательства на уровне инфраструктуры, используемой для закупок, в электронной системе не будет реальных данных для обоснования предпринимаемых действий в рамках осуществления надзорной функции системы государственных закупок, не будет возможности снижения транзакционных издержек;

4) без агрегирования запроса закупающими органами закупки не осуществляются на условиях экономической эффективности;

5) без согласования правил и практики государственных закупок на национальном уровне с европейским уровнем не будет устранена путаница на уровне закупающих органов и закупки не могут использоваться в качестве стратегического инструмента;

6) без уточнения ролей элементов системы в контексте национальных правил, гармонизированных с нормативными актами на европейском уровне, по-прежнему существуют предпосылки для конфликта вместо синергии в системе государственных закупок;

7) без привлечения к ответственности участвующих сторон сохранится неэффективность применения правил закупок, особенно законодательства в области конкуренции, а именно эффективная борьба с мошенничеством на торгах и эффективное применение уголовного законодательства (коррупция, картели и т.д.).

51. Рекомендации относительно ответственности, целостности и транспарентности системы государственных закупок включают в себя ряд мер, таких как: улучшение формирования данных о государственных закупках и возможности доступа к ним, чтобы обеспечить эффективный мониторинг всех этапов цикла государственных закупок; повышение внимания к результатам и эффективности операций по государственным закупкам; повышение внимания к предотвращению, выявлению и наказанию за мошенничество и коррупцию. Без системного вмешательства на уровне государственных закупок процесс государственных закупок не соответствует международной практике и не способствует:

1) выполнению целей НСР "Европейская Молдова 2030" с распространением в сфере государственных закупок;

2) достижению целей устойчивого развития Повестки 2030 с распространением в сфере государственных закупок;

3) реализации политики, установленной для тех сфер государственной деятельности, которые предусматривают использование государственных закупок в качестве средства достижения установленных показателей;

4) улучшению генерации данных о государственных закупках и возможности доступа к ним, чтобы обеспечить эффективный мониторинг всех этапов цикла государственных закупок, усиление внимания к результатам и эффективности операций по государственным закупкам, усиление внимания к предотвращению, выявлению и наказанию за мошенничество и коррупцию;

5) соблюдению обязательств, взятых на себя Республикой Молдова в европейских и международных рамках;

6) использованию с экономической и социальной эффективностью примерно 10% годового ВВП Республики Молдова.

Глава III

ОБЩАЯ И КОНКРЕТНЫЕ ЦЕЛИ

52. Благодаря значительности процесса государственных закупок для достижения целей установленных программными документами, общая цель и конкретные цели ориентированы на решение конкретных проблем, выявленных посредством первичных и вторичных исследований, а также на обеспечение основы, которая способствовала бы использованию закупок как стратегического инструмента.

53. Императивной целью системы государственных закупок государства является обеспечение эффективности и "соотношение цены и качества" при использовании публичных средств в соответствии с требованиями ЕС, а также национальными законами и политикой. Это включает в себя определение решения, которое отвечает требованиям властей, в том числе экологическим требованиям, наиболее экономически эффективным способом. Самое лучшее значение не только включает в себя показатели, связанные со стоимостью товаров, услуг и работ, но и учитывает такие факторы, как качество, эффективность, результативность, защита окружающей среды.

54. Симбиоз понятий обеспечения качества, эффективного управления средствами, устойчивого развития и эффективного управления рисками лежит в основе концепции "value for money" ("соотношение цены и качества"), ориентированной на инновацию, развитие и непрерывное улучшение. Основная ответственность органов государственной власти в этом отношении состоит в том, чтобы выбрать наилучшее предложение с технико-экономической точки зрения, которое создает реальную экономическую ценность, а не просто выполнение расходов в рамках запланированного бюджета.

55. Таким образом, общая цель, которая должна быть достигнута посредством реализации Программы, заключается в развитии эффективной системы государственных закупок, способной обеспечить "соотношение цены и качества" при использовании публичных средств.

56. Достижение общей цели требует вертикального вмешательства (на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях) и горизонтального вмешательства (нормативная база, полномочия, процесс государственных закупок).

57. Конкретные цели устанавливаются таким образом, чтобы:

1) охватить область применения общей цели;

2) разрешить использование подхода управления проектами для реализации изменения;

3) разрешить привлечение партнеров из международных организаций или гражданского общества для реализации, координации реализации или мониторинга;

4) соответствовать основным областям вмешательства, которыми можно управлять с помощью специализированной специальной экспертизы (регулирование, электронная инфраструктура и т. д.);

5) соответствовать основным областям вмешательства, обеспечивающим возможность согласования с другими реформами, проводимыми на уровне центрального публичного управления;

6) соответствовать основным областям вмешательства, которые в общих чертах отвечают направлениям действий в НСР "Европейская Молдова 2030" и позволяют получать и дезагрегировать индикаторы, связанные с мониторингом реализации стратегии.

58. Конкретные цели настоящей Программы заключаются в следующем:

1) Конкретная цель 1. Гармонизация законодательства в сфере государственных закупок с ззаконодательством Европейского Союза, в частности, четкое обозначение органов/субъектов, которые применяют нормативные положения и порядок обжалования для каждого способа присуждения контрактов, до 2026 года.

Исходя из обязательств, принятых на основании Соглашения об ассоциации, а также обязательств, вытекающих из статуса страны-кандидата на вступление в Европейский Союз, Республика Молдова намерена гармонизировать национальное законодательство с аcquis-ом Европейского Союза. Юридическая гармонизация является самой большой и всеобъемлющей задачей в процессе присоединения.

Транспонирование директив ЕС в национальное законодательство будет достигнута путем продвижения различных нормативных актов в первичном законодательстве (классические закупки, отраслевые закупки (коммунальные услуги), концессии, закупки в сфере обороны и безопасности). Порядок обжалования для каждого способа присуждения контрактов будет регулироваться в каждом нормативном акте отдельной главой.

Основные аргументы в пользу транспонирования через отдельные нормативные акты вытекают из конкретной цели европейских директив в этом вопросе (Директива 2014/23/ЕС, Директива 2014/24/ЕС, Директива 2014/25/ЕС, Директива 2009/81/ЕС, Директива 89/665/CCE, Директива 92/13/EEC). Также, транспонирование через отдельные нормативные акты мотивировано необходимостью обеспечения оперативных инструментов для обеспечения будущей стабильности законодательной базы и поощрения измерения стратегического использования законодательства в каждом секторе. После утверждения законопроектов будут внесены изменения во вторичную нормативную базу с целью приведения ее в соответствие с новыми положениями.

Вмешательства в нормативно-правовую базу необходимы для: а) решения конкретных текущих проблем в этой области, инвентаризированных заинтересованными сторонами, имеющими отношение к этой области вмешательства, в частности, Счетной палатой, Европейской комиссией и Всемирным банком путем реализации задокументированных рекомендации; b) создания необходимых рамок для принятия руководителями закупающих органов ответственности за совершенные закупки (вместо принятия ответственности в рамках процедур государственных закупок) для обеспечения действующих инструментов, обеспечивающих большую устойчивость конкретной законодательной базы; c) законодательного установления стратегического использования закупок в каждом секторе (классические, коммунальные услуги, оборона и безопасность, концессии); d) упрощения и улучшения процесса закупок и их результаты; e) выполнения рекомендации из отчетов Счетной палаты; f) приведения нормативно-правовой базы в соответствии с принципами, установленными Договором о функционировании Европейского Союза (в дальнейшем – ДФЕС) и правилами Европейского Союза.

2) Конкретная цель 2. Реинжиниринг системы электронных закупок, для соответствия требованиям на национальном и европейском уровнях, и достижение не менее 80% стоимости закупок, инициируемых ежегодно с использованием электронной системы (электронные закупки) для всего цикла закупок (планирование, разработка процедур, присуждение, управление контрактами – внесение изменений), начиная с 2025 года

Реинжиниринг электронных закупок является важным компонентом развития сектора государственных закупок посредством внедрения эффективной и прозрачной электронной системы для осуществления, регистрации и контроля государственных закупок в Республике Молдова.

Основной целью является повышение транспарентности процесса государственных закупок, получение стоимости для публичных денег (принцип "соотношение цены и качества"), облегчение деятельности закупочных органов в процессе инициирования и проведения процедур государственных закупок, улучшение доступа мелких и средних предприятий на рынок государственных закупок и конкуренции, но и снижение операционных издержек для всех вовлеченных сторон, способствуя таким образом обеспечению конкурентоспособной и устойчивой национальной системы государственных закупок.

Особое внимание будет уделено разработке функциональных возможностей, способных обеспечить использование инструмента электронных закупок на протяжении всего цикла закупок, введение в действие системы, позволяющее извлекать соответствующие данные и ключевые показатели эффективности, чтобы иметь возможность контролировать систему закупок и отмечать любое несоответствующее поведение.

Действия, которые поддерживают достижение цели, необходимы: а) поскольку государственные закупки являются предметом цифровой трансформации, как это предусмотрено в НСР "Европейская Молдова 2030" и Стратегии цифровой трансформации Республики Молдова на 2023-2030 годы. Кроме того, в директивах о государственных закупках указывается, что уведомления представляют собой электронные файлы, что подразумевает автоматическое заполнение информацией (из национальных административных регистров, других баз данных, предыдущих уведомлений и т. д.); b) для решения текущих проблем в этой области, инвентаризированные соответствующими заинтересованными сторонами для этой области вмешательства, в частности, Счетной палатой, Европейской комиссией и Всемирным банком, путем реализации документированных рекомендаций; c) для получения заверения что система электронных закупок соответствует внедренным или находящимся в процессе внедрения системам (системы обмена данными, пользовательские интерфейсы), обеспечивает взаимосвязь с электронными инструментами, используемыми на уровне ЕС, соответствует требованиям Регламента о реализации (ЕС) 2019/1780 Комиссии по установлению стандартных форм для публикации уведомлений в сфере государственных закупок.

3) Конкретная цель 3. Создание целостной системы закупок для достижения целей, установленных в документах публичной политики, с акцентом на социальные, экологические, инновационные и результативные аспекты, включая уточнение ролей для организаций на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях во избежание конфликта компетенций, до конца 2026 года

Государственные закупки представляют собой один из жизненно важных видов экономической деятельности во всех странах, развитие эффективной и надежной системы государственных закупок часто является политическим приоритетом. Ключевой проблемой в процессе реформирования государственных закупок является вопрос о том, как лучше всего организовать центральную организационную структуру для координации, реализации и мониторинга государственных закупок.

Государственные закупки являются многопрофильной областью. Различные области горизонтальной политики и изменяющиеся факторы окружающей среды оказывают большое влияние на системы государственных закупок, особенно с точки зрения нормативно-правовой базы, технологического развития, развития государственного сектора, консолидации потенциала и оценки эффективности, укрепления целостности, координации и международного сотрудничества. Функции развития и координации закупок становятся важными в результате увеличения спроса на государственные инициативы и поддержку в областях, подверженных быстрым технологическим изменениям.

Достижение и реализация целей, установленных в документах публичной политики, является требованием правительства. Для этого предлагается создать механизм содействия и надзора, мониторинга и оценки программных документов, которые используют государственные закупки для достижения поставленных целей.

Эффективное и устойчивое использование публичных денег будет достигнуто за счет обеспечения качества документации о присуждении договоров, согласованной разработки процедур государственных закупок, а также изменения способа мониторинга договоров в целях обеспечения качественного и количественного исполнения.

Сформулированные действия необходимы для: а) использования потенциала государственных закупок для достижения целей, установленных программными документами; b) устранения причин, установленных Счетной палатой в качестве источников неиспользования государственных средств в условиях эффективности, результативности и экономии; c) создания нормативной базы для контроля за использованием закупок как стратегического инструмента; d) уменьшения сферы и вероятности проявления коррупции; e) профессионального освещения планирования (в том числе путем ведения диалога с рынком), хода закупок, а также управления договором; f) усиления функции мониторинга и надзора на уровне системы государственных закупок.

4) Конкретная цель 4. Продвижение единой политики и осуществление закупок в условиях экономической и социальной эффективности

Одним из решений достижения экономической и социальной эффективности системы государственных закупок является агрегация спроса и развитие практики централизованных закупок.

Эффективность государственных закупок за счет централизации принесет, помимо экономии, ряд преимуществ, таких как транспарентность расходования публичных денег, усиление контроля над ценами или усиление переговорной позиции в результате больших объемов закупок. Переход к централизованной системе мог бы максимизировать покупательную способность, одновременно с значительным повышением транспарентности и возможностью контролировать меньшее количество договоров.

Укрепление централизованных закупочных структур никоим образом не должно препятствовать практике совместных, разовых закупок, то есть менее систематическим и менее институционализированным формам совместных закупок или возможности обращения к поставщикам услуг по закупкам. Некоторые характеристики совместных закупок следует уточнить, учитывая важную роль, которую они могут выполнять.

Укрепление административного потенциала закупающих органов/субъектов и оптимизация использования публичных средств путем централизации закупок или использования вспомогательных услуг по закупкам и снижения транзакционных издержек, возникающих за счет использования совместных государственных закупок, обеспечит непрерывность закупок товаров/услуг/работ, единое качество товаров/услуг/работ, возможность внедрения и управления едиными стандартами на национальном уровне (особенно в сфере внедрения экологических стандартов и поощрения экологически чистых закупок), улучшение и профессионализацию управления закупками, снижение затрат бюджетного аппарата и сроков проведения процедур. В то же время будет легче выделить критерии эффективности, будет легче достичь управления процедурами и человеческими ресурсами.

Данные действия направлены на: а) снижение затрат на совершение закупок, предназначенных для деятельности органов государственной власти на уровне государственного управления, с использованием данных, предоставленных Советом Организации экономического развития и сотрудничества в рамках Исследования производительности в сфере государственных закупок; b) использование потенциала государственных закупок для достижения целей, установленных НСР "Европейская Молдова 2030"; c) развитие рынков государственных закупок; d) активное развитие конкурентоспособности на уровне хозяйствующих субъектов на рынках государственных закупок с высокой стоимостной долей сделок; e) повышение качества результата процесса закупок; f) стандартизацию государственных закупок; g) сокращение сферы и вероятности проявления коррупции.

5) Конкретная цель 5. Развитие, консолидация потенциала и профессионализация персонала, ответственного за закупки

Отсутствие профессиональных навыков является серьезной проблемой в сфере государственных закупок, что порождает неэффективное расходование публичных средств и ряд блокировок. Поэтому для достижения повышенного уровня эффективности системы закупок необходимо формирование и поддержание коллектива специалистов с высоким уровнем знаний, навыков и профессиональных компетенций.

Профессионализация и сертификация персонала из сферы государственных закупок призвана в среднесрочной и долгосрочной перспективе способствовать максимизации воздействия использования денег налогоплательщиков за счет повышения качества процесса закупок и, косвенно, за счет повышения административного потенциала, а также профессионального обучение и создания сети экспертов и специалистов в сфере закупок. Таким образом, лица, на которых возложена исключительная ответственность за проведение процедур присуждения договоров, должны обладать глубокими знаниями в данной области, освоить лучшие практики, инструменты и методы и быть компетентными с профессиональной точки зрения. Соответственно, будет обеспечено обучение базовым навыкам специалистов в данной области, непрерывное обучение и карьерный рост.

Действия, сформулированные для достижения цели, направлены на: а) получение гарантий того, что государственные закупщики обладают добросовестностью, навыками и знаниями, необходимыми для эффективного, действенного и стратегического выполнения своих обязанностей; b) профессионализацию системы закупок в целом или; c) создание необходимых рамок для достижения конкретной цели 5; d) согласование подхода к профессионализации закупок на европейском и международном уровнях; e) выполнение целей, установленные НСР "Европейская Молдова 2030" и последующими программными документами; f) реализацию мер по профессионализации в условиях экономии и экономической эффективности (соотношение выгоды/затраты), в этом смысле специалисты по закупкам будут привлекаться в подавляющем большинстве работать на уровне централизованных и специализированных органов государственных закупок, а также в органах публичного управления со значительными объемами государственных закупок.

Глава IV

ВЛИЯНИЕ

59. Основные атрибуты, связанные с системой закупок в результате ее развития посредством реализации Национальной программы, включают прозрачность, эффективность, цифровизацию, неподкупность, эффективное планирование/управление, устойчивость, снижение бюрократии на благо гражданина.

60. Государственные закупки являются необходимым инструментом для достижения разумного, устойчивого и инклюзивного роста. Этот инструмент может оказать влияние на экономический рост, увеличение занятости и трансграничную торговлю.

61. Приоритетные направления, установленные для достижения общей цели, должны продемонстрировать наилучшее использование публичных денег; использовать возможности цифровизации; внести стратегический вклад в горизонтальные цели политики и социальные ценности, такие как инновация, социальная интеграция, экономическая и экологическая устойчивость; максимизировать доступ и продемонстрировать ответственность, чтобы свести к минимуму неэффективность, потери, нарушения, мошенничество и коррупцию, а также создать ответственные цепочки поставок.

62. Реализация настоящей Программы будет способствовать:

1) повышению уровня подготовки Республики Молдова к вступлению в Европейский Союз и выполнению обязательств по гармонизации, вытекающих из положений двусторонних соглашений;

2) реформированию государственного управления путем реализации направления действий НСР "Европейская Молдова 2030";

3) применению механизма предварительной поддержки и контроля, направленного как на регулярность, так и на качество документации, необходимой для осуществления закупок для достижения целей НСР;

4) консолидированию вертикального и горизонтального сотрудничества между закупающими органами;

5) созданию коллектива профессиональных специалистов, обладающих глубокими знаниями, способных применять передовой опыт, инструменты и методики в процессе закупок;

6) достижению экономии за счет увеличения степени использования электронных средств и реализации полного цикла закупок, осуществляемых исключительно в электронной форме;

7) достижению экономии публичных средств за счет увеличения объема закупок, конкуренции, эффективности и снижения транзакционных издержек, возникающих за счет стандартизации закупок;

8) эффективному расходованию публичных денег за счет повышения качества процесса закупок и, следовательно, за счет увеличения административного потенциала;

9) постепенному и полному переходу на использование процедур онлайн-закупок;

10) правильному и эффективному проведению процедур закупок в соответствии с действующим законодательством и максимизации эффекта от использования публичных денег;

11) переходу к подходу, ориентированному на результат, а не только на соответствие в процессе закупок;

12) эффективному сотрудничеству между учреждениями по разработке политик, осуществляющими мониторинг и надзор за реализацией горизонтальной политики, через сектор государственных закупок.

63. Таким образом, настоящая Программа будет поддерживать реализацию направлений политики и приоритетных вмешательств, включенных в НСР "Европейская Молдова 2030", в частности, Направление 5.4. Политика и управление в бюджетно-налоговой сфере, вмешательство согласно пункту 6) Развитие человеческих ресурсов для профессионального управления государственными закупками будет обеспечено реализацией действий, указанных в Конкретной цели 5. Развитие, наращивание потенциала и профессионализация сотрудников, ответственных за закупки, и вмешательство согласно пункту 9) Совершенствование нормативно-правовой базы и электронных инструментов для обеспечения прозрачности государственных закупок, посредством действий Конкретной цели 1. Гармонизация законодательства в сфере государственных закупок с Законом Европейского Союза, в частности, четкое обозначение органов/субъектов, которые применяют нормативные положения и порядок обжалования для каждого метода присуждения контрактов, а также Конкретная цель 2. Модернизация системы электронных закупок для удовлетворения требований на национальном и европейском уровнях, и достижение не менее 80% стоимости закупок, инициированных ежегодно с использованием электронной системы (электронных закупок) для всего цикла закупок (планирование, процедура, присуждение, управление контрактом – поправки), начиная с 2025 года.

64. Приоритетное направление 5.9. Политика и управление в области макроэкономики и экономического развития, вмешательство из пункта 8) Усовершенствование правовой базы и обеспечение процедур контроля транспарентности процесса закупок на государственных предприятиях и в Приоритетном направлении 5.23. Политика и управление в области охраны окружающей среды, вмешательство из пункта 14) Интеграция принципов устойчивого развития и адаптации к изменению климата во всех отраслях национальной экономики, включая коммерческую политику, политику государственных закупок, субсидий и государственной помощи, достигается за счет реализации действий, указанных в Конкретной цели 3. Создание целостной системы закупок для достижения целей, установленных в документах публичной политики, с акцентом на социальные аспекты, окружающую среду, инновации и эффективность, включая уточнение ролей организаций на стратегическом, тактическом и оперативном уровне, чтобы избежать конфликта полномочий.

65. Показатели воздействия и результата, справочные данные по целям приведены в таблице 1.

Глава V

РАСХОДЫ

66. Общая оценка расходов на внедрение и реализацию настоящей Программы выполнена на основе выявленных приоритетов и мероприятий, а также инструментов, имеющихся в национальном и международном опыте.

67. Дополнительно, финансирование настоящей Программы будет осуществляться в соответствии с финансовыми ресурсами, запланированными органами публичной власти, ответственными за достижение целей и выполнение мероприятий, запланированных и предусмотренных ежегодно в государственном бюджете.

68. С точки зрения финансирования настоящая Программа должна основываться на принципах синергии и взаимодополняемости публичных финансовых ресурсов и привлекаемых ресурсов, в том числе от партнеров по развитию.

69. Расходы на мероприятия, предлагаемые для реализации настоящей Программы, будут покрыты из финансовых источников, запланированных в государственном бюджете на 2023 год и рассчитанных в среднесрочной бюджетной программе на 2024-2026 годы. После принятия решений о ролях и полномочиях организаций на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях, а также установления модели централизации проведения процедур на уровне центральных органов публичной власти/местных органов публичной власти, расходы из государственного бюджета будут переоценены и доработаны, с последующим включением в БПСП и закон о государственном бюджете.

70. Также из внешних источников будут покрыты расходы, необходимые для осуществления установленных действий, стоимость которых оценивается в 7 856 160 евро (эквивалент 152 623 192 леев).

Глава VI

РИСКИ РЕАЛИЗАЦИИ

71. На реализацию настоящей Программы может повлиять ряд политических, экономических и социальных рисков. Однако контекст и содержание НСР "Европейская Молдова 2030" полностью благоприятны для развития системы государственных закупок и использования закупок в качестве стратегического инструмента. С этой точки зрения отношение заинтересованных сторон к развитию системы государственных закупок представляет собой наиболее актуальный источник рисков для выполнения мероприятий, включенных в Программу.

72. Ожидаемые риски реализации Программы представлены в таблице 2.

Глава VII

ИСТОЧНИК ФИНАНСИРОВАНИЯ

73. Финансовые ресурсы, необходимые для реализации настоящей Программы, будут покрываться, в основном, из национального публичного бюджета, выделяясь каждому учреждению, имеющему полномочия по реализации Программы, через следующие программы/подпрограммы:

1) программа 05 "Управление государственными финансами":

а) подпрограмма 0501 "Политика и управление в бюджетно-налоговой сфере";

b) подпрограмма 0508 "Администрирование государственных закупок";

2) программа 90 "Социальная защита":

а) подпрограмма 9001 "Политика и управление в сфере социальной защиты".

74. Дополнительно для полной реализации запланированных мероприятий будут определены внешние источники финансирования.

Глава VIII

ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ

75. Развитие системы государственных закупок основано на участии всех учреждений, обладающих компетенцией в соответствующей области, посредством совместного управления и обеспечения межведомственного, национального и международного сотрудничества. Министерство финансов несет основную ответственность за реализацию настоящей Программы, подготовку отчетов о ходе реализации и их представление Правительству.

76. Реализации настоящей Программы будут способствовать следующие органы/учреждения:

1) Министерство экономического развития и цифровизации;

2) Министерство обороны;

3) Агентство государственных закупок;

4) ПУ "Центр информационных технологий в финансах";

5) Национальное агентство по разрешению споров;

6) Агентство электронного правления;

7) Совет по конкуренции;

8) Агентство публичной собственности;

9) Счетная палата;

10) органы центрального и местного публичного управления;

11) неправительственные организации и ассоциативная среда;

12) другие учреждения, по мере необходимости.

Глава IX

ОТЧЕТНОСТЬ

77. Мониторинг настоящей Программы будет включать разработку и представление ежегодных отчетов о мониторинге запланированных мероприятий. Степень достижения действий, установленных в Плане действий в отношении его реализации, использованных ресурсов и полученных продуктов, будет контролироваться путем сравнения запланированных действий с достигнутыми.

78. Координация мониторинга, отчетности и оценки входит в обязанности Министерства финансов через Управление государственных закупок. Результаты реализации будут включены в отчет о ходе реализации данной Программы, который ежегодно составляется Министерством финансов на основе информации, ежегодно представляемой органами/учреждениями, ответственными за реализацию. В случае действий с несколькими исполнителями, роль координатора/основного исполнителя реализации возлагается на первый указанный в Плане орган/учреждение, которые будут доводить информацию до вторичных исполнителей. Отчеты о ходе работы также должны содержать количественные данные о прогрессе в достижении конкретных целей и показателей результатов.

79. Другие организации, например, те, которые являются частью некоммерческого сектора, или международные партнеры, участвующие в реализации программы, могут быть приглашены для поддержки усилий по мониторингу и оценке Управления государственных закупок Министерства финансов.

80. Отчетность о реализации настоящей Программы будет осуществляться в три этапа:

1) годовой отчет о проделанной работе;

2) отчет о промежуточной оценке – июль 2025 года;

3) отчет об итоговой оценке – октябрь 2027 года.

81. Если промежуточная оценка свидетельствует об отклонениях от запланированных мероприятий (действия, индикаторы результатов и мониторинга), отчет о промежуточной оценке может быть основанием для инициирования процесса внесения изменений в План мероприятий по реализации Программы.

82. Окончательная оценка, которая будет проведена в октябре 2027 года будет отражать эффективность всей Программы. Она сообщит об эффективности и действенности вмешательств, а также о степени достижения ожидаемых результатов. Оценка будет сосредоточена на:

1) актуальности: степень, в которой установленные цели отвечали национальным потребностям и приоритетам;

2) эффективности: степень, в которой цели были достигнуты, если использованные вмешательства и средства достигли ожидаемых результатов и можно ли было достичь большего с помощью других средств;

3) действенности: если цели были достигнуты с наименьшими возможными затратами;

4) устойчивости: степень устойчивости результатов во времени, включая институциональные изменения.

83. В целях обеспечения эффективного и согласованного процесса оценки настоящей Программы будут применяться рекомендации, изложенные в Методическом руководстве по промежуточной и ex-post оценке государственной политики (доступно на https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/ghid_ex-post_final_pentru_aprobare_30112022.pdf).

84. Отчеты о ходе работы, промежуточные и окончательные оценки будут представлены Правительству и будут опубликованы на официальной веб-странице Министерства финансов.

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

о реализации Национальной программы развития системы

государственных закупок на 2023-2026 годы