Постановление № 71 от 22.02.2023

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии развития менеджмента

публичных финансов на 2023-2030 годы

№ 71  от  22.02.2023

 (в силу 07.03.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 75-78 ст. 148 от 07.03.2023

* * *

На основании пункта f) статьи 4 и пункта а) статьи 5 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, а также для исполнения положений Национальной стратегии развития "Европейская Молдова – 2030", утвержденной Законом № 315/2022 Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Стратегию развития менеджмента публичных финансов на 2023-2030 годы (прилагается).

2. Министерству финансов разработать:

1) в конце 2026 года отчет об оценке воздействия внедрения Стратегию развития менеджмента публичных финансов на 2023-2030 годы;

2) в конце 2030 года заключительный отчет об оценке указанной Стратегии.

3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство финансов.

4. Настоящее постановление вступает в силу с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 71/2023

СТРАТЕГИЯ

развития менеджмента публичных финансов на 2023-2030 годы

I. ВВЕДЕНИЕ

Общий контекст

Правительство в соответствии со своим мандатом стремится к достижению высоких стандартов подотчетности и прозрачности в государственном секторе, как необходимые условия для предоставления доступных и качественных государственных услуг.

Эффективное, разумное, прозрачное и корректное управление государственными финансами, обеспечение бюджетно-налоговой стабильности, распределение публичных финансовых ресурсов и доступ к внешней помощи в тесной взаимосвязи с приоритетами государственной политики являются, таким образом, важными инструментами для достижения целей устойчивого развития (ЦУР).

Исходя из неотъемлемой ответственности Правительства за сферу публичных финансов, а также за налоговые и таможенные отношения, разработка всеобъемлющей стратегии является непременным условием для возможности представления текущего положения дел в сфере публичных финансов и для определения целей высшего уровня как с точки зрения среднесрочных действий, так и долгосрочных стремлений по внедрению международных стандартов и практик, в частности уровня Европейского Союза.

Утвержденная в середине 2013 года Стратегия развития менеджмента публичных финансов, охватывающая период 2013-2022 годов, стала первым документом государственной политики, в котором была представлена комплексная, последовательная и надежная основа для повышения эффективности и результативности государственных расходов, фискальной дисциплины, устойчивости долга и публичных финансов в целом.

Стратегия развития менеджмента публичных финансов на 2023-2030 годы (в дальнейшем – Стратегия) является стратегическим документом развития системы управления публичными финансами, который интегрирует существующий стратегический формат, характерный компонентам менеджмента публичных финансов, и продолжает логическую линию реализованных или начатых недавно реформ.

Настоящая Стратегия, как и предыдущая, включает все этапы бюджетного цикла, ответственность за которые возложена на Правительство. В течение следующих восьми лет Стратегия будет основой для дальнейшего прогресса и модернизации в области управления публичными финансами. Стратегия подчеркивает уроки, извлеченные в ходе реализации предыдущей стратегии, и необходимость продолжения реформ в этой области, и основывается на тщательном анализе текущей ситуации, проведенном на уровне Министерства финансов, а также на выводах миссии по оценке публичных расходов и финансовой ответственности 2021 года, рекомендациях экспертов Международного валютного фонда – Департамента по бюджетным вопросам, Всемирного банка, оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) – Программа поддержки совершенствования управления и менеджмента (SIGMA), а также на основе других внешних диагностических оценках по отдельным компонентам менеджмента публичных финансов.

Настоящая Стратегия разработана с целью решения основных проблем в существующей системе и ориентации политики в сфере публичных финансов на макроэкономическую стабильность. Менеджмент публичных финансов охватывает очень широкий и разнообразный круг предметных областей, которые взаимодействуют во многих отношениях и на разных уровнях. Используемая модель отслеживает согласованность реформ, а также взаимозависимость элементов в системе менеджмента публичных финансов для точного определения влияния каждого элемента на общую эффективность менеджмента публичных финансов.

Настоящая Стратегия предусматривает ряд улучшений в менеджменте публичных финансов, служащих поддержкой для реализации целей и направлений Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030" (НСР).

Аналогично, настоящая Стратегия направлена на обеспечение достижения целей национальной повестки в области устойчивого развития таким образом, чтобы результаты реформы менеджмента публичных финансов были в соответствии с национальными целями.

Реформы публичных финансов направлены на совершенствование налоговой системы, консолидацию процесса планирования, исполнение и отчетность по публичным финансам, увеличение сбора доходов, укрепление системы государственных закупок и улучшение внутреннего контроля, в том числе за счет повышения прозрачности и подотчетности. Данные направления являются ключевыми целями Правительства, которое, как следствие, должно обеспечить ускоренный и устойчивый экономический рост, повысить уровень жизни и улучшить качество жизни граждан.

Отношения между Республикой Молдова и Европейским Союзом приобрели новое измерение в июне 2022 года после Заключения Совета Европейского Союза о предоставлении Республике Молдова статуса страны-кандидата в Европейский Союз (ЕС).

В качестве страны-кандидата Республика Молдова должна выполнить ряд действий по достижению соответствия критериям вступления в ЕС. В данном отношении необходимы направленные усилия для продвижения по пути вступления в ЕС и, в частности, полное внедрение эффективного менеджмента публичных финансов, а также более тесное сотрудничество с ЕС, в том числе в сфере государственных финансов.

Парламентская комиссия по экономике, финансам и бюджету и высший орган аудита (Счетная палата Республики Молдова (в дальнейшем – СЧРМ)) играют существенную институциональную роль в системе надзора и ответственности за управление публичными финансами, а их вклад позволит консолидировать Стратегию развития менеджмента публичных финансов как с точки зрения процесса, так и качества предоставляемых публичных услуг.

Утверждение документа по развитию менеджмента публичных финансов и конкретных реформ по управлению государственными финансами также является предусловием для отраслевой бюджетной поддержки со стороны ЕС и одним из базовых стержней для вступления в ЕС. Совершенствование менеджмента публичных финансов является одним из самых неотложных приоритетов правительства Республики Молдова в процессе вступления в ЕС.

В то же время Правительство намерено задействовать механизм бюджетной поддержки в различных отраслях. Таким образом, Стратегия послужит ориентиром при выполнении обязательств Республики Молдова по обеспечению ответственного руководства и эффективного финансового управления.

Макробюджетная основа

После значительного ухудшения ситуации в 2014-2015 годах, вызванного банковским мошенничеством, национальная экономика восстановилась и пережила значительный подъем, зафиксировав совокупный рост около 17,5 в последующие четыре года (2016-2019 годы). В 2020 году глобальная пандемия коронавирусной инфекции и сильная засуха в Молдове серьезно повлияли на экономику страны, что повлекло снижение валового внутреннего продукта (ВВП) на 8,3% по сравнению с 2019 годом.

В течение 2020 года уровень инфляции имел ярко выраженную нисходящую траекторию, в основном поддерживаемую дезинфляционным совокупным спросом, связанным с влиянием пандемии, снижением цен на энергоносители на международном и региональном уровне с последствиями для внутренних цен на топливо, а также с корректировкой некоторых тарифов, включенных в регулируемые цены. Среднегодовой уровень инфляции составил 3,8%, позиционируясь у нижней границы диапазона изменения целевого показателя (https://bnm.md/ro).

Финансовая ситуация в 2020 году существенно ухудшилась. В результате дефицит бюджета достиг рекордного за последние десять лет уровня – 5,3 % ВВП (https://mf.gov.md/ro).

В 2021 году в Республике Молдова зафиксирован самый высокий экономический рост за последние 3 десятилетия. ВВП составил 242,1 млрд леев и зарегистрировал реальный рост на 13,9% по сравнению с предыдущим годом (https://me.gov.md).

Среднегодовой уровень инфляции в 2021 году составил 5,1%, что на 1,3 процентного пункта выше, чем в 2020 году, с ярко выраженной восходящей траекторией, вызванной ростом мировых цен.

Доходы национального публичного бюджета в 2021 году составили 32% ВВП, а расходы – на уровне 33,9% ВВП, фиксируя дефицит в размере 1,9% ВВП.

После экономического спада, вызванного пандемией коронавирусной инфекции COVID-19, экономика Республики Молдова не смогла набрать обороты, столкнувшись с новыми вызовами в 2022 году. Энергетический кризис, безудержная инфляция, война в соседней стране, сложная и нестабильная внешняя обстановка – совокупность факторов, глубоко замедливших развитие народного хозяйства. В то же время чрезмерное повышение цен, особенно на энергоресурсы, вызвало цепную реакцию роста цен во всех сферах и привело к росту инфляции, уровень которой достиг 30,2% в конце 2022 года, и создало новые проблемы для правительства и деловой среды. Кроме того, 2022 год был отмечен сильной засухой, которая отразилась на значительной части растениеводства, что косвенно сказалось на животноводстве, потребительских ценах, экспорте, поставках сырья для пищевой промышленности и т. д.

Во второй половине 2022 года статистические данные по всем показателям (промышленное производство, внутренняя торговля товарами и услугами, денежные переводы, кредитование, бюджетные показатели, внешнеторговый баланс и др.) свидетельствовали о том, что национальная экономика вступила в рецессию, зарегистрировав снижение ВВП около 3% в реальном выражении и в размере 278,2 млрд леев за 2022 год.

Макроэкономический прогноз на 2023 год предусматривает, что ВВП в реальном выражении увеличится на 2,0% по сравнению с 2022 годом, а в номинальном выражении достигнет объема 308,8 млрд леев. Основное допущение данного сценария прогноза предполагает, что негативное влияние неблагоприятных условий сохранится как минимум до первой половины 2023 года и позволит лишь частичное восстановление экономики. Незначительное восстановление ожидается со второй половины 2023 года на фоне улучшения внешней среды, снижения инфляционного давления и смягчения финансовых условий.

По предварительным оценкам в 2023 году доходы национального публичного бюджета увеличатся на 10,6% по сравнению с объемом 2022 года, соответственно, расходы вырастут на 12,9%, а дефицит бюджета достигнет уровня 6,0% ВВП.

На фоне множества накладывающихся друг на друга кризисов, а также ускоренной инфляции в 2023 году усилия Правительства будут сосредоточены в основном на восстановлении экономического роста, устойчивом сокращении бедности, создании высокооплачиваемых рабочих мест, стимулировании местных и иностранных инвестиций для увеличения и диверсификации мощностей национального производства, кардинальном и качественном улучшении политики и руководства. Крайне важно, чтобы предпринимаемые в настоящее время меры по восстановлению экономики в краткосрочной перспективе подкреплялись долгосрочными реформами, которые будут способствовать развитию стойкой экономической модели.

Дальнейшее совершенствование менеджмента публичных финансов необходимо не только для поддержки мер, направленных на фискальную консолидацию и структурные реформы, но и как процесс, повышающий качество государственного управления и обеспечивающий надежные и привлекательные условия для инвесторов.

Обеспечение гендерного равенства в системе публичных финансов

Системы менеджмента публичных финансов определяют направления в распределении государственных ресурсов. Существует прямая связь между использованием государственных средств и качеством повседневной жизни женщин и мужчин, а также мальчиков и девочек в обществе. Граждане общества не являются однородной группой. Как система налогообложения, так и государственные расходы по-разному воздействуют на различные группы граждан в зависимости от пола, возраста, инвалидности, состояния здоровья, этнической принадлежности или других факторов, которые соответственно влияют на доступ к ресурсам, различным выплатам и политику финансирования.

Гендерные аспекты в менеджменте публичных финансов включают в себя то, как учреждения, системы и процессы управления публичными финансами учитывают гендерно-дифференцированные потребности и влияние бюджетно-налоговой политики и практики на жизнь мужчин и женщин, мальчиков и девочек. Гендерно-чувствительное управление публичными финансами отвечает удовлетворению конкретных гендерных потребностей и ведет к сокращению гендерного разрыва между секторами.

Учитывая, что основное внимание в финансах уделяется программному бюджетированию, составление бюджета с учетом гендерных аспектов играет важную роль в управлении публичными финансами и касается не только финансирования определенных инициатив по обеспечению гендерного равенства, но также включает анализ налоговой политики и бюджетных решений с целью определения намеренных и непреднамеренных последствий воздействия на гендерное равенство, и применение данной информации в разработке и реализации более эффективной политики.

II. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

С целью разработки документа публичной политики, основанного на фактических данных, в анализ ситуации были включены ряд количественных и качественных данных из недавних исследований, анализа и отчетов о прогрессе в области реформирования и управления публичными финансами в различных областях системы публичных финансов.

Прежде всего была проведена итоговая оценка Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2022 годы с целью определения прогресса или упущений в ходе ее выполнения и учета в процессе разработки нового документа государственной политики.

Другим важным процессом, инициированным Министерством финансов и направленным на диагностику состояния управления государственными финансами в Республике Молдова по международным стандартам, является оценка публичных расходов и финансовой подотчетности (ПРФП 2021 год). Данная периодическая диагностика предоставляет существенно важную информацию о ходе и влиянии выполнения реформ в области менеджмента публичных финансов.

Выводы этих двух отчетов имеют большое значение для всей системы публичных финансов и представлены ниже.

Одновременно выводы и рекомендации отчетов по отдельным областям системы государственных финансов, таким как оценка системы государственных закупок (MAPS), оценка налоговых льгот, оценка менеджмента государственными инвестициями (EMIP 2019), оценка эффективности управления государственным долгом (DeMPA), оценка системы фискального администрирования (TADAT), оценка системы государственного внутреннего финансового контроля и др., послужили основой и существенным дополнением для разработки Стратегии по соответствующим компонентам главы IV.

2.1. Итоговая оценка Стратегии развития управления

публичными финансами на 2013-2022 годы

В 2022 году по инициативе Министерства финансов и при содействии Программы поддержки совершенствования управления и менеджмента (SIGMA) – совместной инициативы ОЭСР и ЕС, была проведена итоговая оценка Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2022 годы (СРМПФ) (https://mf.gov.md/ro/managementul-finan%C8%9Belor-publice/strategia-de-reform%C4%83-a-mfp). Основной вывод оценки подчеркивает, что мероприятия, проведенные для реализации СРМПФ, в целом, имели большую значимость. Была разработана отсутствующая нормативная и методологическая база или совершенствована в большинстве областей вмешательства.

В ходе оценки было установлено, что для достижения целей СРМПФ были проведены все предусматриваемые целевые мероприятия. Однако в некоторых областях по-прежнему необходимы дополнительные меры, которые не были выполнены из-за ограниченных ресурсов или как следствие решений, принятых ответственными лицами. Например, консолидация ресурсов во многих областях СРМПФ была достигнута и, в целом, соответствует заданным задачам. Однако существует постоянная потребность активных действий в данном направлении, которая охватывает все существующие человеческие ресурсы (для центральных и местных органов), с целью достижения надлежащего и необходимого уровня (например, в отделах бухгалтерского учета, государственных закупок и внутреннего аудита).

Другой выделенный вывод подчеркивает, что СРМПФ имела чрезмерно сложную структуру, организованную на нескольких уровнях, которые включают цель, конкретные задачи, основные принципы, ожидаемые результаты, среднесрочные цели, долгосрочные цели. Сложность структуры обусловила, в некоторых случаях, определенные трудности по внутренней согласованности и логике вмешательства.

Как показала итоговая системная оценка, в областях, где базовые принципы составляли основу определения логики вмешательств, впоследствии было трудно установить все действия и составить отчетность об их выполнении.

Эффекты СРМПФ или степень достижения среднесрочных результатов и целей оценивается как хорошая по следующим компонентам: (1) Макробюджетный прогноз; (3) Исполнение бюджета, бухгалтерский учет и отчетность; (7) Информационная система по управлению публичными финансами.

Частичное выполнение зарегистрировано при оценке следующих компонентов: (2) Разработка и планирование бюджета; (4) Финансовый менеджмент и внутренний контроль; (5) Администрирование доходов; (6) Государственные закупки.

Кроме того, итоговая оценка СРМПФ выявила следующие возможные области вмешательства в соответствии с уровнем выполнения поставленных целей:

1) повышение степени согласованности финансирования с политическими приоритетами и сокращение факторов ситуационного управления при распределении ресурсов;

2) консолидация методов оценки эффективности программ на центральном и местном уровне;

3) повышение эффективности долговых инструментов;

4) расширение сфер охвата отчетов об исполнении бюджетов за счет включения в них отчетов исполнения бюджетов публичных учреждений;

5) постоянное наращивание потенциала и цифровая трансформация во всех сферах;

6) продолжение усилий по обеспечению прозрачности системы управления государственными финансами путем дальнейшей публикации всей бюджетной документации;

7) завершение и утверждение Национальных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе;

8) совершенствование менеджмента государственных инвестиций;

9) обеспечение эффективного механизма координации между национальными учреждениями, с одной стороны, и международными организациями и донорами, с другой, с целью повышения согласованности и предсказуемости потребностей в различных областях политики и возможные способы покрытия этих потребностей внешними источниками;

10) продолжение развития государственного финансового контроля и наращивание потенциала внутреннего аудита;

11) развитие электронной системы государственных закупок.

Наряду с вышеуказанными, заметными сдерживающими факторами в реализации СРМПФ, выявленными в ходе итоговой оценки, являются ограниченные финансовые и человеческие ресурсы во всех процессах менеджмента публичных финансов.

Наличие, умеренные возможности людских ресурсов и текучесть кадров в последний период оцениваются как серьезная проблема.

Проблематика человеческих ресурсов очевидна и особенно актуальна с точки зрения большинства критериев оценки СРМПФ. Недостаточное количество сотрудников и высокая текучесть кадров, вызванные относительно низким уровнем вознаграждения по сравнению с обязанностями и нагрузкой, повлияли на эффективность стратегии и остаются одной из основных угроз устойчивости системы менеджмента публичных финансов. С точки зрения оценки эффективности, этот аспект указывает на то, что мероприятия в рамках стратегии осуществлялись системно до настоящего времени, однако проблема кадров является первоочередной задачей для успешного проведения дальнейших реформ.

В заключении были определены три ключевых риска с точки зрения устойчивости на уровне тех видов деятельности, которые целенаправлены на достижение результатов. В первую очередь, как упоминалось выше, человеческий потенциал и, в частности, нестабильность персонала в структурах, отвечающих за различные функции и процессы в системе менеджмента публичных финансов, представляют собой серьезную угрозу для поддержания хорошего качества осуществляемых реформ и общей эффективности. Другим ключевым риском является недостаточность финансовых ресурсов для проведения мероприятий по наращиванию потенциала в рамках всей системы, как например, в сферах внутреннего контроля, капиталовложений и государственных закупок. Наконец, не менее важным риском отмечается политическая и государственная нестабильность, с точки зрения негативных последствий для устойчивого развития (и как следствие, по эффективности и воздействию), поскольку решения принимаются намного позже, чем это необходимо.

2.2. Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности

В июле 2022 года в Республике Молдова была завершена оценка эффективности государственных расходов и финансовой подотчетности на основе новой методологической базы, которая является последним диагностическим исследованием менеджмента публичных финансов. Была произведена оценка систем и практик за 2018-2020 финансовые годы. Диагностика охватывает широкий спектр тем по основным компонентам управления публичными финансами и дает возможность оценить прогресс по временному интервалу посредством повторных оценок. Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности (ГРФП 2021) была пятым мероприятием такого рода в Республике Молдова, предыдущие оценки проводились в 2006, 2008, 2011 и 2015 годах. Новые элементы диагностики 2021 года относятся к оценке управления как на местном уровне (районы Кахул и Унгень), так и к оценке гендерных аспектов на национальном уровне.

Оценка ГРФП представляет собой обзор управления публичными финансами, оценки и методологии выставления баллов, а также процесс экспертной оценки, основанных на фактических данных.

Оценка ГРФП 2021 предоставляет Правительству объективную и актуальную диагностику по эффективности управления государственными финансами на национальном и местном уровне, а также информацию о том, в какой степени система управления государственными финансами отвечает задачам Правительства, с точки зрения признания различных потребностей мужчин и женщин и различных подгрупп этих категорий (например, молодежи, пожилых людей, инвалидов и т. д.) и продвижения гендерного равенства на основе методологии, признанной на международном уровне.

ГРФП 2021 года определяет основные направления для поддержания хороших результатов в областях, где были зарегистрированы положительные оценки, и для улучшения деятельности в тех областях, где отмечены некоторые недостатки.

В ходе оценки были определены четыре ключевые области, по которым рекомендуется своевременное продолжение реформ, а также дополнительное внимание и вмешательство:

1) управление государственными инвестициями, государственными активами и фискальными рисками;

2) оценка эффективности в рамках бюджетных программ;

3) контроль исполнения бюджета;

4) бухгалтерский учет и отчетность.

Согласно новой методологической базе, эффективность государственных расходов подразделяется на 7 компонентов. По итогам сравнения результатов анализа ГРФП 2021 года с показателями 2015 года были выделены некоторые важные моменты, представленные по соответствующим компонентам в главе IV.

Несмотря на то, что оценка ГРФП 2021 года проводилась по новой методологии, были определены баллы и по методике ГРФП 2011 года, которая использовалась в предыдущей оценке ГРФП Республики Молдова в 2015 году В результате в данном сравнении из 28 показателей было отмечено: улучшение по 10 показателям, ухудшение по 8 показателям и отсутствие идентифицируемых изменений по 10 показателям.

В целом отмечается общее улучшение показателей на фоне относительно высоких результатов, достигнутых в 2015 году.

2.3. Системный анализ

Системный анализ эффективности менеджмента публичных финансов выделяет определенные ситуации и предоставляет некоторые выводы, имеющие прямое отношение к целям реформы и вероятности изменений в областях с недостаточной эффективностью.

Системный анализ показал, что механизмы, первичные правовые нормы и, в большинстве случаев, вторичные правовые документы, руководства, методологии и рабочие процессы находятся на должном уровне.

В то же время системные ресурсы, к которым относятся кадры (достаточность, квалифицированность и доступность в нужное время) в центральных и местных органах публичной власти, вовлеченные в процессы управления публичными финансами, находятся на более низком уровне и не отвечают в полной мере системным запросам.

Эти два фактора в совокупности определяют неспособность системы менеджмента публичных финансов управлять процессами должным образом, в частности, требующих высокой уровень квалификации и в то же время соответствующих кадровых возможностей, а именно:

1) процесс составления бюджета с соблюдением бюджетного календаря, включая качество согласования бюджета с заявленными стратегическими приоритетами и качество обоснования затрат на предложения государственной политики;

2) процесс управления капитальными вложениями по всем составным частям и на всех этапах;

3) внутренний аудит (частично).

2.4. Выводы

Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности (ГРФП 2021 года) (https://mf.gov.md/ro/managementul-finan%C8%9Belor-publice/pefa), а также результаты других тематических исследований и диагностических оценок по отдельным компонентам системы менеджмента публичных финансов (Связь между управлением государственными предприятиями, финансовыми показателями и макроэкономической уязвимостью: применение в Молдове https://www.imf.md/press/wpiea2022050-print-pdf.pdf; Обзор торговой политики Республики Молдова https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/s428_e.pdf; Оценка системы государственных закупок (https://www.mapsinitiative.org/assessments/MAPS-Moldova-assessment.pdf; Отчет об оценке фискальных объектов https://mf.gov.md/ro/content/rapoarte-2; Оценка управления государственными инвестициями https://mf.gov.md/ro/managementul-finan%C8%9Belor-publice/managementul-investi%C8%9Biilor-capitale/evaluarea-managementului-investi%C8%9Biilor-publice-pima; Оценка эффективности управления государственным долгом https://mf.gov.md/sites/default/files/Debt-Management-Performance-Assessment-DeMPA-Moldova.pdf) позволили выявить не только ряд слабых системных аспектов, но и определенное количество сильных сторон.

Таким образом, направление дополнительных усилий и ресурсов, привлекаемых для реализации настоящей Стратегии, не должно и не будет исключать элементы, которые были оценены как положительные и по которым нет признаков ухудшения в динамике, а именно:

1) Бюджетная классификация;

2) степень охвата сметной документацией;

3) открытый доступ к бюджетной и фискальной информации;

4) макроэкономический анализ (за исключением времени появления);

5) управление долгом;

6) учет доходов;

7) задолженность по расходам;

8) менеджмент заработной платой;

9) структура налогов, уровень общего фискального давления.

Положительные результаты по данным элементам не должны рассматриваться как гарантированные и стабильные во времени. Предусматривается непрерывная деятельность по корректировке и развитию мер в ходе реализации Стратегии, которые будут вносится в документы оперативного планирования.

Стратегия будет сосредоточена и уделит повышенное внимание реформе слабых элементов системы менеджмента публичных финансов, которые, согласно анализу, приведенному в главе II, можно системно сгруппировать в три категории:

1) подрывающие соблюдение бюджетной дисциплины, а именно:

а) низкое качество оценки экономического, налогового и социального воздействия (в том числе с точки зрения гендерного равенства) предложений публичных политик и слабая связь между приоритетами политики и бюджетной структурой;

b) частое несоблюдение бюджетного календаря;

c) низкий уровень внедрения международных стандартов бухгалтерского учета в публичном секторе;

d) недостатки в сборе априорных поступлений, связанные с риском недополучения запланированных доходов бюджета вследствие непредвиденных макроэкономических событий.

2) подрывающие стратегическое распределение ресурсов:

а) наблюдающееся ухудшение достоверности оценки доходов и расходов, в том числе обусловленное влиянием эксогенных факторов (которые не поддаются контролю/контролируются частично);

b) неэффективное управление проектами, финансируемыми из внешних источников;

c) несвоевременное осуществление капитальных вложений, в том числе финансируемых из внешних источников;

d) существенные бюджетные изменения в течение года, особенно на уровне бюджетных органов/учреждений;

e) недостаточность мер по внедрению гендерных аспектов в политику и бюджеты различных уровней;

f) уровень собственных доходов и расходов отдельных органов публичной власти, не включенных в бюджетную систему, соответственно в бюджетные отчеты;

g) неэффективное управление государственными инвестициями практически на всех стадиях процесса;

3) подрывающие эффективность использования государственных денег:

а) ограниченная способность системы государственных закупок обеспечивать "соотношение цены и качества" при использовании государственных средств;

b) недостатки в оценке эффективности государственных расходов, включая выполнение процедуры пересмотра расходов (рационализация государственных расходов);

c) недостаточный охват государственного сектора службами внутреннего аудита;

d) недостатки в полноте отчетности о доходах и расходах публичных учреждений;

e) пробелы в практике обсуждения отчетов СПРМ в Парламенте и выполнения рекомендаций;

f) ограниченный спектр покрытия в отчетности аудита эффективности.

Некоторые элементы гендерно-ориентированного бюджетирования были разработаны в последние годы в рамках Стратегии по обеспечению равенства между женщинами и мужчинами в Республике Молдова на 2017-2021 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 259/2017. Они включали согласованный подход и процедурные реформы, связанные с определением гендерно-чувствительных показателей для бюджетных программ, развитием уровня профессиональной подготовки государственных служащих и утверждения методологии учета гендерной проблематики в отраслевых стратегиях расходования средств. Тем не менее прогресс отсутствует, поскольку не было взаимосвязи с процессами реформирования менеджмента публичных финансов. В новой Стратегии гендерное измерение будет интегрировано в соответствии с результатами оценки ГРФП 2021 года.

По запросу СПРМ при участии Программы поддержки совершенствования управления и менеджмента (SIGMA), в сотрудничестве с Государственной счетной палатой Латвии и Счетной палатой Турции, была проведена первая экспертная оценка деятельности СПРМ. Рекомендации экспертной оценки призваны помочь СПРМ определить следующие шаги для дальнейшего стратегического развития на пути к становлению эффективным высшим органом финансового контроля в соответствии с международными стандартами и передовой европейской практикой. В то же время данная оценка представляет собой важный вклад в укрепление системы финансового контроля и управленческой ответственности в Республике Молдова и поддержку развития СПРМ.

В заключение следует отметить, что как отчет об оценке государственных расходов и финансовой отчетности (ГРФП 2021 года), так и результаты других диагностических и системных оценок в значительной степени выявили одни и те же сильные и слабые стороны менеджмента публичных финансов и детально представлены по соответствующим компонентам главы IV.

III. ЗАДАЧИ СТРАТЕГИИ

Общей целью Стратегии является повышение эффективности, производительности и прозрачности государственных финансов и содействие выполнению основных критериев вступления в ЕС.

В частности, менеджмент и, соответственно, реформа публичных финансов разрабатывает политику и регулирует процесс распределения государственных ресурсов для выполнения функций Правительства по предоставлению публичных услуг, удовлетворяющих различные потребности граждан.

Эффективность менеджмента публичных финансов определяется способностью систем и подсистем взаимодействовать друг с другом и способствовать эффективному достижению целей политики при обеспечении макрофискальноого контроля, что измеряется тремя основными фискальными и бюджетными показателями: совокупная налоговая дисциплина, стратегическое распределение ресурсов и эффективное предоставление услуг.

Конкретные задачи настоящей Стратегии отражены в 7 основных компонентах, представляющие наиболее важные области управления государственными финансами. Конкретные задачи устанавливаются таким образом, чтобы способствовать достижению общей цели развития управления государственными финансами.

IV. ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ СТРАТЕГИИ

Несмотря на достигнутые результаты, функции государственных финансов необходимо улучшать в соответствии со стандартами и передовой практикой на уровне ЕС, в частности, безотлагательное продолжение деятельности, направленной на эффективность и укрепление потенциала для реализации государственной политики и предоставления качественных государственных услуг, одновременно с повышением эффективности управления финансами на всех уровнях.

Реформу менеджмента публичных финансов нельзя рассматривать статично, деятельность и приоритеты всегда следует рассматривать в контексте меняющихся обстоятельств.

Именно поэтому необходим целостный подход к реформе, поскольку предпринимаемые инициативы должны поддерживаться всеми субъектами, участвующими в управлении публичными финансами (министерствами, центральными и местными административными органами, государственными учреждениями и т. д.), для обеспечения большей эффективности и устойчивости.

Финансовое соответствие, обычно измеряемое баллами ГРФП, оценками и другими тематическими исследованиями отдельных компонентов системы менеджмента публичных финансов, как упоминалось выше, выявило конкретные направления для реформ, которые могут ощутимо улучшить функцию управления публичными финансами.

Чтобы ответить на основные вызовы, характерные менеджменту публичных финансов, основные компоненты упорядочены в соответствии с показателями ГРФП. Однако видение Стратегии состоит в более широком охвате тематических областей и нацелено на качественные элементы, основанные на детальной текущей деятельности по основным компонентам менеджмента публичных финансов, но не дублируя их.

Важно подчеркнуть, что даже если по какому-то показателю отмечены положительные результаты, менеджмент публичных финансов все равно требует определенное вмешательство для поддержания и, соответственно, непрерывного развития данных сегментов отрасли. Информация по итоговой оценки ГРФП 2021 года служит отправной точкой для определения областей вмешательства и мониторинга прогресса.

В этой главе подробно объясняется каждый компонент от причины к следствию и включает: оценку контекста (проблемы, эффективность и характерные факторы); конкретные цели в области вмешательства; комплекс мер для достижения цели; результаты в среднесрочной (2023-2026 годы) и долгосрочной (2027-2030 годы) перспективе.

В целях поддержки эффективной реализации Стратегии компоненты также включают сквозные приоритетные политики/направления, а именно, укрепление человеческого потенциала и развитие информационных систем, учитывая их важность в рамках реформ управления государственными финансами.

Управление человеческими ресурсами является вызовом для всей публичной системы. Трудоустройство и удержание квалифицированных кадров в системе является серьезной проблемой, особенно для ключевых направлений, что может негативно сказаться как на реализации отдельных проектов, так и на проведении реформ. В ходе реализации Стратегии основное внимание будет уделено системному решению кадровых процессов и удержанием сотрудников государственного управления. Укрепление потенциала человеческих ресурсов в ключевых областях управления менеджмента публичных финансов как в Министерстве финансов, так и в центральных и местных органах власти, установлено в рамках соответствующих направлений деятельности.

Модернизация и развитие информационных систем, позволяющих совершенствовать рабочие процессы и деятельность государственного управления в целом является важной частью реформ в сфере менеджмента публичных финансов. Упор делается на модернизацию всех процессов управления государственными финансами, включая процессы подготовки бюджета, исполнения бюджета, а также учета операций и финансовой отчетности. Одновременно задачи направлены на улучшение процессов финансового управления, эффективности, прозрачности, контроля государственных расходов, а также обеспечение определенных условий комфорта для налогоплательщиков.

КОМПОНЕНТ 1.

Макроэкономический анализ и макробюджетная основа

Данный компонент отражает степень обоснованности процесса бюджетирования на базе достоверных и качественных макроэкономических и налоговых отчетах и прогнозах с четким распределением во времени, охватывает минимальный период в три года и гарантирует предсказуемость бюджетных ассигнований.

Система разработки макроэкономических и налоговых прогнозов, лежащих в основе проекта бюджета, в целом работает хорошо.

Эффективность компонента бюджетного прогноза на среднесрочный период является адекватной, за исключением элемента подготовки анализа бюджетных-налоговых последствий предлагаемых мер политики, который не соответствует критериям эффективности.

Достоверные прогнозы доходов в сочетании с анализом потенциала налоговой системы и влиянием изменений в налогово-бюджетной политике и бюджетных расходах имеют ключевое значение в процессе принятия решений. В то же время с учетом полученных результатов приоритетом остается необходимость дальнейшего совершенствования возможностей макроэкономического прогнозирования и оценки макробюджетной основы.

В составе бюджетной документации составляется записка о бюджетно-налоговых рисках, включающая подробный анализ и комментарии по всем явным и неявным налоговым рискам. Был достигнут прогресс в выявлении и отчетности о бюджетно-налоговых рисках, и дальнейшая цель состоит в совершенствовании элементов записки с расширением охватываемых областей, лучшим мониторингом, межведомственной координацией и отчетностью о качестве условных обязательств.

Управление государственным долгом хорошо налажено и не вызывает особого беспокойства. Разработана и осуществляется четкая стратегия управления долгом, обеспечивающая достижение целевого показателя долга и поддержание контроля над затратами на обслуживание долга.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: макроэкономическое и бюджетное-налоговое прогнозирование

Конкретная задача: Повышение качества макроэкономических и бюджетно-налоговых прогнозов для обеспечения составления бюджета на основе реалистичной и предсказуемой макробюджетной основы.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Создание сводной методологической базы макро-экономического прогнозирования.

2) Разработка механизмов консультирования и сравнения с макроэкономическими прогнозами, разработанными неправительственными организациями.

3) Постоянное совершенствование методологии оценки доходов за счет внедрения современных методов и инструментов.

4) Разработка современных инструментов (микромоделей) для оценки воздействия мер налоговой политики на планирование доходов.

5) Консолидация возможностей макроэкономического анализа и прогнозирования.

6) Развитие возможностей анализа бюджетно-налоговых рисков путем внедрения анализа различных сценариев риска, в том числе одновременно возникающих рисков (стресс-тестирование).

Среднесрочные результаты:

1) Реалистичный прогноз среднесрочной макроэкономической ситуации.

2) Минимальные отклонения прогнозов по основным показателям, включая доходы, расходы и сальдо бюджета, на бюджетный год и два последующих финансовых года.

3) Прогнозы и описание отклонений основных бюджетных показателей по сравнению с прогнозами, сделанными в бюджете предыдущего года, включены в бюджетную документацию.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Разработка и использование экономических моделей для макроэкономического прогнозирования.

2) Использование современных инструментов прогноза бюджетных доходов.

3) Институционализация анализа устойчивости государственного долга в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

4) Консолидация роли Министерства финансов в отношении надзора за бюджетно-налоговыми рисками и функций управления бюджетными расходами и рисками.

5) Использование специализированного программного обеспечения для оценки степени подверженности налогово-бюджетным рискам.

6) Внедрение механизма независимой экспертизы макроэкономических прогнозов.

7) Создание независимого института по оценке бюджетно-налоговой политики (Налоговый совет).

Долгосрочные результаты:

1) Оперативный Налоговый совет.

2) Институционализированный процесс консультирования по прогнозам с независимыми экспертами.

3) Оценка воздействия последствий предлагаемых мер политики, реформ и экономических мер.

4) Сценарии бюджетного прогноза, основанные на альтернативных макроэкономических предположениях, разработаны и опубликованы.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (PI-14, PI-10), НСР 5.4. (3), Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: долг публичного сектора и государственные гарантии

Конкретная цель: Обеспечение потребностей государственного бюджета в финансировании на приемлемом уровне расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе в условиях ограничения сопутствующих рисков.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Развитие и поддержание внутреннего рынка государственных ценных бумаг.

2) Обеспечение прозрачности уровня долга страны.

Среднесрочные результаты:

1) Внедрена информационная система "Программа прямой продажи государственных ценных бумаг физическим лицам в Республике Молдова".

2) Отчет по государственному долгу предоставляется правильно и вовремя.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Выход на международный финансовый рынок ценных бумаг в целях обеспечения финансирования проектов национального значения.

2) Укрепление потенциала Министерства финансов и органов местного публичного управления в области управления долгом.

3) Поддержание устойчивости государственного долга.

4) Разработка Программы "Управление государственным долгом в среднесрочной перспективе".

Долгосрочные результаты:

1) Государственные ценные бумаги, выпущенные на международном финансовом рынке.

2) Организованы семинары и тренинги для ответственных лиц в области управления долгом, в том числе на местном уровне.

3) Способность страны финансировать цели своей политики и обслуживать установленный уровень долга.

4) Цели, установленные в Программе "Управление государственным долгом в среднесрочной перспективе", соблюдаются и контролируются.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-13), DeMPA, Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 2.

Разработка и планирование бюджета

Данная составляющая охватывает весь процесс бюджетного планирования, межбюджетные отношения, систему оплаты труда в бюджетной сфере и государственные инвестиции.

Процесс составления и планирования бюджетов регулируется нормативными актами (Законом № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности и Методологическим руководством по составлению, утверждению и изменению бюджета) и ежегодными инструктивными письмами о предварительных лимитах расходов для составления бюджетного прогноза на среднесрочный период, включая политику и стратегии отраслевых расходов, а также для разработки бюджетных предложений / проектов. Бюджеты составляются на основе бюджетной классификации, соответствующей международным стандартам.

В процессе бюджетного планирования выявляются недостатки в соблюдении бюджетного календаря, а именно несвоевременное утверждение бюджетного прогноза на среднесрочный период и законов о годовом бюджете. Кроме того, тенденции за последние бюджетные годы показывают, что после издания бюджетных инструктивных писем Министерством финансов, органы публичной власти (центральные и местные) располагали менее чем четырьмя неделями для завершения собственных процедур бюджетного планирования. В последние годы эти задержки определяются в основном внешними факторами (пандемия COVID-19, энергетический кризис, кризис беженцев и т. д.), а также политическим фактором в процессе принятия решений.

В то же время недостатки очевидны и на этапе разработки бюджета (программы), не учитывающего гендерные различия. Методологические руководства, изданные Министерством финансов, и бюджетное инструктивное письмо соответствующих подразделений министерства не содержат достаточной информации о влиянии бюджетной политики на гендерное равенство и/или указаний о том, как этого достичь. Бюджетная документация не включает обзор приоритетов государственной политики в поддержку улучшения гендерного равенства, подробности бюджетных мер, направленных на укрепление гендерного равенства и анализ влияния бюджетно-налоговой политики на гендерное равенство.

Необходимо укреплять возможности по оценке стоимости политик, а также распределения ресурсов в соответствии с приоритетами политик. Нужна более четкая и своевременная приоритизация политик для обеспечения адекватного среднесрочного и годового бюджетного планирования.

Разработка бюджетов основывается на бюджетировании, ориентированном на результаты, а программные бюджеты бюджетных органов являются составной частью бюджетной документации. В то же время существует необходимость улучшить потенциал бюджетных органов по определению гендерно-чувствительных индикаторов в соответствии с приоритетами политики / стратегическими приоритетами, а также по мониторингу и отчетности по гендерно-чувствительным индикаторам эффективности по сферам ответственности.

В целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, начиная с 2018 года, в Республике Молдова был реализован процесс рационализации расходов, предполагающий пересмотр отраслевых расходов с целью выявления неэффективных. По итогам пересмотра формируются предложения по корректировке действующей нормативной базы с тем, чтобы экономия, полученная в результате устранения неэффективных расходов, могла быть перенаправлена на другие приоритетные политики.

Данный процесс был использован в трех секторах: образование, сельское хозяйство и здравоохранение. Следует отметить, что этот процесс является совместным и включает представителей различных министерств / бюджетных учреждений, в зависимости от сектора, подлежащего рационализации расходов. Важная роль в данном процессе принадлежит министерствам, а без эффективного участия заинтересованных министерств Министерство финансов не может возглавить такое мероприятие. Процесс рационализации расходов должен быть институционализирован в широких масштабах так, чтобы в течение 5–7 лет каждый сектор, управляемый министерствами, стал объектом процесса рационализации бюджетных расходов. Однако аналитические возможности для проведения такого анализа отсутствуют как в Министерстве финансов, так и в других министерствах / бюджетных органах.

Действующая система оплаты труда является результатом изменений, внесенных как на этапе принятия соответствующей нормативной базы, так и позднее, в процессе внедрения. Эти изменения, часто ситуационные или находящиеся под влиянием решений политического фактора, отражались на характере системы, учитывая, что некоторые из этих изменений имели прямое влияние на иерархию должностей. Кроме того, среди ограничений и проблем в действующей системе оплаты труда можно отметить те, которые связаны с равенством и конкурентоспособностью и в данный момент считаются наиболее значительными, с выраженным социальным воздействием.

Установлено, что действующая система не обеспечивает конкурентоспособного уровня заработной платы, особенно для должностей в сфере публичного управления (более всего на местном уровне), образования, здравоохранения и социальной помощи. В целом работникам бюджетного сектора платят меньше, чем работникам в частном секторе. В данных условиях и в сочетании с другими недостатками системы менеджмента человеческих ресурсов, возникают значительные трудности в привлечении и удержании трудовых кадров бюджетной системы.

Интерпретация существующей системы как жесткой, также является одним из ограничений, которое постепенно усиливается, особенно на уровне местных органов власти и структур. Жесткость системы также считается одним из источников неравенства.

Другой сегмент, который нуждается во вмешательстве для повышения эффективности системы оплаты труда, предполагает постоянное развитие механизмов контроля кадровых подразделений в тесной взаимосвязи с процессами планирования фонда оплаты труда органов публичной власти. В этом смысле существенное значение имеет устранение отдельных недостатков и несоответствий путем усиления процесса менеджмента человеческих ресурсов на уровне кадровых подразделений и процесса планирования бюджетных средств в разделе расходов на персонал.

Управление государственными инвестициями (УГИ), согласно оценке ГРФП 2021 г., вызывает серьезную озабоченность. Ни один из четырех подразделов УГИ не получил положительной оценки. Важнейшим показателем УГИ согласно методологии ГРФП является процесс выбора инвестиционных проектов, который характеризуется полным отсутствием какого-либо механизма централизованной приоритизации государственных инвестиций.

Уровень расходов на инвестиции несоразмерно низок по сравнению с уровнем текущих расходов и, несмотря на данное положение, проекты реализуются неэффективно.

В дополнение к выводам ГРФП 2021 г. в Отчете по оценке управления государственными инвестициями 2019 г. также выражена очень высокая степень обеспокоенности эффективностью системы государственных инвестиций, и отмечается, что эта проблема не только сохраняется в течение двух десятилетий, но и со временем усу-губляется, а ее эффекты имеют накопительный характер. Таким образом, нормативная база по управлению государственными инвестициями ограничена узкой сферой охвата и неоднородным применением, низкой прозрачностью процесса отбора проектов и низким уровнем институциональных возможностей в сфере управления государственными инвестициями.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: планирование бюджета

Конкретная цель: обеспечение общей бюджетно-налоговой дисциплины и стабильности национального публичного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, соблюдение бюджетного календаря, обеспечение распределения государственных финансовых ресурсов в тесной взаимосвязи с приоритетами политик и лимитами расходов, установленными в рамках Бюджетного прогноза на среднесрочный период.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Наращивание потенциала для оценки стоимости политических реформ/мер.

2) Обеспечение последовательности в представлении расходов для Бюджетного прогноза на среднесрочный период и для годового бюджета.

3) Обеспечение соответствия отраслевых стратегий по расходам с документами стратегического планирования и с бюджетными лимитами расходов в среднесрочной перспективе.

4) Пересмотр бюджетного календаря в целях приведения его в соответствие с возможностями всех органов, участвующих в бюджетном процессе.

5) Институционализация процесса периодической оценки эффективности отраслевых расходов (рационализация расходов).

6) Внедрение гендерных аспектов в среднесрочное бюджетное планирование.

Среднесрочные результаты:

1) Бюджетный прогноз на среднесрочный период включает количественные налоговые цели и задачи, распределенные по временным интервалам, а также качественные цели как минимум на бюджетный год и на последующие два финансовых года.

2) Годовой бюджетный календарь соблюдается всеми органами, участвующими в бюджетном процессе.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Обязательная и реалистичная оценка стоимости предлагаемых властями реформ.

2) Повышение способности Правительства оценивать налоговые последствия предлагаемых политик доходов и расходов, определенных на этапе разработки Бюджетного прогноза на среднесрочный период.

3) Пересмотр бюджетно-налоговых правил и их корректировка с целью уменьшения проциклического характера бюджетного дефицита.

4) Установление приоритетов правительственных политик для управления процессом среднесрочного планирования.

5) Укрепление институциональных возможностей в сегменте бюджетного планирования и оценки эффективности реализации бюджетных (отраслевых) программ.

6) Регулирование случаев включения в годовой бюджет новых мер политики, не рассмотренных на этапе разработки Бюджетного прогноза на среднесрочный период, путем введения определенных критериев для данных ситуаций.

7) Содействие диалогу между Министерством финансов и центральными и местными органами публичной власти по вопросам бюджетно-налоговой политики, финансового управления, прогнозирования рисков и т. д.

Долгосрочные результаты:

1) В бюджетно-налоговой политике на бюджетный год и последующие два бюджетных года предложена оценка налоговых последствий всех изменений.

2) Годовой бюджет (бюджетная документация) содержит отчет, описывающий прогресс в сравнении с рамками бюджетного прогноза на среднесрочный период и включает объяснение причин любого отклонения от установленных целей и задач.

3) Совокупный лимит расходов на бюджетный год и на последующие два финансовых года, а также лимиты расходов на уровне министерств на бюджетный год утверждаются Правительством до выпуска первого инструктивного письма.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-15, IP-16, IP-17, IP-21.4), Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: государственные инвестиции

Конкретная цель: обеспечение устойчивости государственных инвестиционных проектов.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Актуализация реестра государственных инвестиционных проектов, в том числе незавершенных.

2) Внедрение национального механизма оценки обоснованности проектов государственных капитальных вложений.

3) Создание портфеля инвестиционных проектов готовых к реализации.

4) Приоритизация инвестиционных проектов и внедрение многолетнего бюджетирования инвестиционных целей / проектов.

5) Повышение прозрачности информации о результатах экономического анализа инвестиционных проектов.

6) Наращивание институционального потенциала центральных и местных органов публичной власти для оценки, мониторинга и реализации проектов, финансируемых из всех источников (внутренних и внешних).

7) Внедрение нового Положения о проектах государственных капитальных вложений, а также информационной системы "Реестр проектов капитальных вложений" (SI RPIC).

Среднесрочные результаты:

1) Публикуются (предварительные) технико-экономические обоснования целесообразности государственных инвестиционных проектов, допущенных к финансированию.

2) Разработана база данных инвестиционных проектов, включающая в себя технико-экономические обоснования проектов.

3) Разработаны и опубликованы критерии оценки обоснованности проектов государственных капиталовложений.

4) Разработаны стоимостные и целевые показатели оценки среднесрочных инвестиционных проектов.

5) Статьи Положения о государственных инвестициях полностью внедрены.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Обязательное включение в стратегии, программы и планы действий по развитию отрасли всех инвестиционных программ, касающихся данной отрасли.

2) Повышение прозрачности информации о результатах экономического анализа инвестиционных проектов.

3) Совершенствование управления на всех этапах реализации государственных инвестиционных проектов для повышения их эффективности, в том числе обеспечение прозрачности процесса принятия решений о распределении средств.

4) Улучшение контроля по обязательствам и управлению ресурсами для инвестиционных проектов.

5) Создание системы отчетности после завершения проектов.

6) Модернизация Информационной системы проектов капитальных вложений, в том числе интеграция проектов, финансируемых за счет средств развития (SI RPIC II версия).

Долгосрочные результаты:

1) Все проекты государственных капитальных вложений, финансируемые из государственного бюджета, проходят установленные процедуры оценки соответствия.

2) Отчеты после внедрения опубликованы их авторами.

3) Инвестиционные программы, характерные для отрасли, интегрированы в стратегии, программы и планы действий по развитию отрасли.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-11), EMIP, Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: система начисления заработной платы в бюджетной сфере

Конкретная цель: обеспечение справедливого уровня оплаты труда в бюджетной сфере.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Оценка действующей системы оплаты труда в бюджетной сфере, определенной Законом № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

2) Системная оценка всех функций в бюджетной сфере по результатам исполнения Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

3) Пересмотр и совершенствование нормативной базы системы оплаты труда в бюджетной сфере.

4) Разработка и развитие информационных систем учета бюджетных показателей в компоненте расходов на персонал, способных обеспечить реализацию различных сценариев и моделей среднесрочного вмешательства в процесс прогнозирования и планирования расходов на персонал в бюджетной сфере.

Среднесрочные результаты:

1) Сформулированы соответствующие показатели и рекомендации для публичной политики.

2) Все государственные функции в бюджетной сфере оценены и ранжированы соответствующим образом.

3) Пересмотрена и усовершенствована нормативная база системы оплаты труда в бюджетной сфере.

4) Разработана и внедрена информационная система учета бюджетных показателей по статье расходов на персонал.

5) Применяются эффективные механизмы проверки сметы расходов на персонал в прикладных бюджетных органах / учреждениях.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Совершенствование действующей системы оплаты труда путем разработки и реализации документа стратегической политики оплаты труда для обеспечения адекватного уровня оплаты, мотивации и эффективности работы персонала бюджетной сферы.

2) Повышение справедливости оплаты труда в бюджетной сфере путем обеспечения равной оплаты за труд равной ценности, как при установлении основного оклада, так и с точки зрения всех прав на заработную плату, включаемых в месячную заработную плату, с корректным отражением иерархии функций, определяемую при оценке должности.

3) Постоянное совершенствование системы учета и контроля работников бюджетной сферы.

4) Разработка процедур планирования фонда оплаты труда на основе показателей результативности, справедливости, недискриминации и контроля рисков, в тесной взаимосвязи с общим процессом бюджетного планирования.

Долгосрочные результаты:

1) Разработана система оплаты труда, улучшенная и обоснованная в соответствии с направлениями стратегической политики по заработной оплате труда в бюджетной сфере.

2) Определена соответствующая иерархия функций, вытекающая из оценки труда на основе принципа справедливости.

3) Система учета и мониторинга работников бюджетной сферы совершенствована и развита в соответствии с потребностями.

4) Эффективные и объективные процедуры планирования фонда оплаты труда в тесной взаимосвязи с соответствующим процессом управления рисками.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-23), Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 3.

Исполнение бюджета, учет и отчетность

Данный раздел рассматривает тематические области исполнения бюджета, управления денежными средствами, отчетности об исполнении бюджета, бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Прогноз доходов составляется на основе планирования доходов, представленных и периодически обновляемых администраторами доходов. Расходы прогнозируются на основе потребностей в финансировании, оцененных администраторами бюджета.

Бухгалтерский учет и отчетность, по оценке ГРФП 2021 г., отражают действительность, финансовые отчеты готовятся своевременно и дают целостную картину финансового положения. Система обеспечения целостности финансовых данных работает хорошо. Система круглогодичной бюджетной отчетности работает относительно хорошо. Изменения по структурным элементам были неоднозначными. Охват и сопоставимость отчетов улучшились.

Отчетность об исполнении бюджета регулируется положениями Закона № 181/2014 о государственных финансах и бюджетно-налоговой ответственности. Методические нормы внутреннего исполнения составных частей национального публичного бюджета предусматривают, что отчеты об исполнении бюджета представляются в форме, соответствующей форме утвержденного бюджета. Такие отчеты составляются ежемесячно, ежеквартально, раз в полгода и ежегодно, соответствующими исполнительными органами и направляются в Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: исполнение бюджета

Конкретная цель: обеспечение эффективного контроля и адекватного мониторинга на каждом этапе процесса исполнения.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Сокращение отклонений в составе расходов по сравнению с утвержденным бюджетом по экономической классификации.

2) Мониторинг сводной информации о средствах на едином казначейском счете и перевод средств, находящихся в управлении всех автономных бюджетных учреждений, на Единый казначейский счет и на другие счета, открытые в Национальном банке Молдовы и лицензированных банках.

3) Улучшение контроля обязательств и повышение качества прогнозов.

4) Институционализация проверки и оценки эффективности органов центральной власти в отношении соблюдения ассигнований в соответствии с лимитами, утвержденными в законах о годовом бюджете.

5) Непрерывный мониторинг и совершенствование постоянного контроля бюджетными подразделениями просроченной задолженности по расходам для удержания ее на минимальном уровне.

6) Постоянный мониторинг требований о просроченной задолженности по авансовым платежам в государственный бюджет.

7) Укрепление доверия к бюджету за счет обеспечения предсказуемости финансирования расходов.

8) Постоянное совершенствование нормативной базы и корректировка информационных систем в части сбора и учета доходов.

Среднесрочные результаты:

1) Общая сумма расходов составляет от 95% до 105% от совокупных бюджетных расходов, утвержденных как минимум в течение двух из трех последних лет.

2) Отклонение в расходах составляет менее 5% по крайней мере в течение двух из трех последних лет.

3) Банковские и кассовые остатки сводятся ежедневно.

4) Прогноз движения денежных средств составляется на финансовый год и обновляется ежемесячно на основе фактических притоков и оттоков денежных средств.

5) Задолженность по расходам не превышает 2% от общих расходов не менее чем за два из трех последних завершенных бюджетных годов.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Постоянный мониторинг и разработка годовых и месячных прогнозов.

2) Внедрение и соблюдение правил, касающихся фискальной дисциплины, в том числе на политическом уровне.

3) Пересмотр уставов подразделений по внедрению проектов.

4) Разработка инструментов контроля формирования просроченной задолженности.

5) Мониторинг и улучшение отчетности по просроченной задолженности.

6) Постоянное совершенствование нормативно-методической базы исполнения бюджета.

7) Непрерывное развитие Единой информационной системы государственных финансов, внедрение гибких инструментов контроля зарегистрированных обязательств и проведенных сделок, а также предоставление онлайн-отчетности.

8) Автоматизация форм контроля прослеживаемости государственных расходов для бюджетных учреждений.

Долгосрочные результаты:

1) Применяется комплексный контроль обязательств по расходам и эффективное ограничение обязательств, принимаемых на основе утвержденных бюджетных ассигнований.

2) Все платежи осуществляются в соответствии с установленным порядком оплаты.

3) Все исключения заранее одобрены и обоснованы в соответствии с установленным порядком.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-1, IP-2, IP-21.1, IP-20, IP-21.2, IP-22, IP-25), Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: ведение учета и отчетности по исполнению бюджета

Конкретная цель: создание соответствующей системы учета и отчетности в бюджетном секторе.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Совершенствование нормативной базы в части обработки сумм, поступающих на казначейский счет неидентифицированных доходов.

2) Укрепление потенциала органов центральной публичной власти в области мониторинга и предоставления отчетов об исполнении бюджета.

3) Улучшение анализа бюджета и перспективы государственных финансов, путем включения в Отчет об исполнении бюджета информации о движении денежных средств, представленной в финансовых отчетах.

Среднесрочные результаты:

1) Банковская сверка по всем активным банковским счетам центрального управления проводится не реже одного раза в неделю на совокупном и детальном уровнях, обычно в течение одной недели после окончания каждой недели.

2) Способ представления отчетности бюджетными учреждениями производится в цифровом формате.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Развитие и усиление возможностей системы Казначейства по учету расходов на основании взятых на себя обязательств по условиям договоров, а также на основании фискальных счетов-фактур.

2) Постоянное развитие Единой информационной системы государственных финансов и предоставление отчетов в режиме онлайн.

3) Включение информации об обязательствах в отчеты об исполнении бюджета.

4) Выдача отчетов об исполнении бюджета не более чем за 15 дней.

5) Совершенствование нормативно-методической базы по отчетности для бюджетных учреждений/органов.

6) Внесение изменений в нормативную базу в части, касающейся срока представления бюджетной отчетности.

7) Разработка стандартов учета в публичном секторе на основе Международных стандартов учета в публичном секторе (IPSAS).

8) Укрепление возможностей для внедрения Национальных стандартов бухгалтерского учета в публичном секторе.

9) Продолжающееся внедрение и корректировка в соответствии с утвержденными стандартами Информационной системы "Единый бюджетный учет", обязательной для всех бюджетных органов/учреждений.

Долгосрочные результаты:

1) Отчеты об исполнении бюджета составляются ежемесячно и уточняются в течение двух недель после окончания каждого месяца.

2) Анализ исполнения бюджета проводится по любой из используемых бюджетных классификаций.

3) Информация о расходах предоставляется как на этапах обязательств, так и на этапах платежей.

4) Финансовые отчеты для центрального бюджетного управления составляются ежегодно и содержат полную информацию о доходах, расходах, нефинансовых и финансовых активах, обязательствах, гарантиях и долгосрочных обязательствах, и подтверждаются сверенными денежными потоками.

5) Финансовые отчеты для центрального бюджетного управления представляются для внешнего аудита в течение 3 месяцев после окончания бюджетного года.

6) Стандарты бухгалтерского учета применяемы ко всем финансовым отчетам и основаны на международных стандартах.

7) Большинство международных стандартов были внедрены в национальные стандарты.

8) Стандарты, используемые при подготовке годовой финансовой отчетности, представлены в примечаниях к отчетам.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-27, IP-28, IP-29), Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 4.

Государственный внутренний финансовый контроль

Данный компонент охватывает тематические области государственного внутреннего финансового контроля.

Несмотря на то, что концепция государственного внутреннего финансового контроля была введена в 2010 году, ее нельзя считать реализованной и полностью функциональной. Переход к децентрализованному контролю и более высокой ответственности за управление эффективностью подразумевает изменение организационной культуры публичного управления, что делает эту реформу сложной, требующей времени, сильной политической поддержки и приверженности, повышения наглядности и синергии с соответствующими реформами.

Зарегистрированные проблемы в значительной степени вызваны отсутствием координации между действиями по развитию государственного внутреннего финансового контроля и другими реформами публичного управления, нехваткой выделенных ресурсов, а также низким уровнем восприятия, поддержки и принятия обязательств, зафиксированные в предыдущие периоды.

В целом установлено, что культура администрирования и современные практики организации систем, структур и процессов, основанные на модели централизованного управления, определяют неправильное восприятие уровня ответственности и важности организации и развития внутреннего управленческого контроля. Система не достигает своих целей в условиях низкой заинтересованности со стороны руководства высшего уровня, слабого делегирования полномочий и ответственности, недостаточных или общих внутренних процедур, не соответствующих объему управляемых средств и профилю рисков государственного органа, слаборазвитые системы управления эффективностью и рисками, а также ограниченный набор специалистов, обладающих достаточным опытом и специфическими знаниями в области управления государственными финансами и организации внутреннего контроля.

Планы действий не пересматриваются в зависимости от влияния факторов, проявляющихся в течение управленческого года, а степень их исполнения трудно оценить в отсутствие достаточно подробных и измеримых показателей мониторинга. Согласно ГРФП 2021 г. данные о производительности собираются и публикуются, но "использование информации о производительности является просто бюрократическим процессом" и обычно не принимается во внимание. Возможный дисбаланс между запланированными действиями и ресурсами, необходимыми для их реализации, негативно сказывается на степени достижения целей государственными субъектами. Еще одной проблемой является непонимание правильного применения механизмов "делегирования", которые позволили бы руководителям более низкого уровня принимать необходимые решения для достижения поставленных целей.

Согласно ГРФП 2021г. функция внутреннего аудита исполняется с недостатками. Хотя внутренний аудит укрепил свои позиции в публичном секторе в последние годы, однако, из-за низкого уровня занятости в подразделениях внутреннего аудита сфера внутреннего аудита не полностью охвачена.

В то же время установлено, что, как правило, в организациях, где внутренний аудит работает в рамках лимита необходимых ресурсов, внутренний управленческий контроль функционирует не в полной мере. Следует отметить, что по состоянию на 31 декабря 2021 года 67% подразделений службы внутреннего аудита, созданных в государственных организациях, имеют только одну штатную единицу. Минимальные нормативные требования по выделению кадровых ресурсов для внутреннего аудита соблюдаются только 33% из органов центрального публичного управления и 9% из органов местного публичного управления второго уровня, которые утвердили не менее трех и двух штатных единиц для службы внутреннего аудита соответственно.

На уровне органов центрального публичного управления распределение кадровых ресурсов между иерархически вышестоящим органом и подчиненными может быть более эффективным. Как указано в ГРФП 2021 г.: "Функция внутреннего аудита требует консолидации на уровне вышестоящих органов власти для рационального расчета численности персонала подразделений внутреннего аудита и обеспечения эффективной реализации механизмов обеспечения качества".

Процесс обеспечения качества внутреннего аудита не распространяется на все области деятельности. Деятельность внутреннего аудита в основном сосредоточена на областях повышенного риска, которые оцениваются с точки зрения соответствия нормативной базе и в меньшей степени на оценке производительности и эффективности информационных систем.

Централизованная координация и гармонизация государственного внутреннего финансового контроля, осуществляемая Министерством финансов при недостаточных ресурсах, уменьшила способность оценивать на местах воздействие продвигаемой политики и возможность оперативного и эффективного вмешательства с оптимальными решениями и сквозь призму знания проблем. Более того, упрощенная структурная организация центрального отдела по гармонизации, подразделения Министерства финансов, ответственного за разработку, продвижение и мониторинг политики в сфере государственного финансового внутреннего контроля, и рассредоточенное распределение задач внутри него, не поддерживают развитие и специализацию экспертов в различных областях, сосредоточенных на внутреннем управленческом контроле и, соответственно, на внутреннем аудите, а это позволило бы укрепить потенциал мониторинга и эффективного своевременно вмешательства с целью постоянного развития системы.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: внутренний управленческий контроль

Конкретная цель: Обеспечение использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления путем внедрения внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в государственных организациях на основе стандартов и передовой практики ЕС.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Концептуализация модели децентрализованной организации процессов деятельности в рамках системы делегированного управления.

2) Укрепление механизмов планирования деятельности и отчетности с учетом эффективности и рисков.

3) Консолидация процедур мониторинга и отчетности в отношении внутреннего управленческого контроля.

4) Разработка и внедрение системы развития управленческих способностей (знаний и навыков) для организации эффективной системы внутреннего управленческого контроля.

Среднесрочные результаты:

1) Правила и принципы организации процессов путем делегирования разработанных обязанностей.

2) Рост соответствия систем управления рисками и эффективности.

3) Цифровое обеспечение процессов и расширение сферы мониторинга и отчетности внутреннего управленческого контроля.

4) Разработана и внедрена программа обучения по внутреннему управленческому контролю для руководителей публичного сектора.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Повышение управленческой ответственности в отношении управления государственными средствами в соответствии с принципами надлежащего управления путем укрепления систем внутреннего управленческого контроля в публичном секторе.

2) Укрепление управленческого потенциала для развития внутреннего управленческого контроля, ориентированного на навыки, полномочия и ответственность персонала за выполнение деятельности.

Долгосрочные результаты:

1) Увеличилось количество мнений без оговорок по сводной финансовой отчетности Органов центрального управления.

2) Улучшилась степень соответствия систем Внутреннего управленческого контроля с национальными стандартами в данной области.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-23, IP-25), Сводный отчет по государственному финансовому внутреннему контролю, Министерство финансов; Отчет об управлении и использовании государственных финансовых ресурсов и публичного имущества, Счетная палата.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: внутренний аудит

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Консолидация функций внутреннего аудита на всех уровнях публичного управления.

2) Совершенствование системы сертификации и повышения квалификации внутренних аудиторов в публичном секторе.

3) Разработка процедурной базы для применения современных методов работы в сфере внутреннего аудита, в том числе с учетом аспектов по гендерному равенству.

Среднесрочные результаты:

1) Разработаны и применяются минимальные критерии количественного состава подразделений внутреннего аудита в органах центрального публичного управления.

2) Увеличение количества обладателей квалификационных аттестатов в области внутреннего аудита в публичном секторе.

3) Разработаны и утверждены современные рабочие процедуры в сфере внутреннего аудита.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Включение в область действия служб внутреннего аудита средств и расходов государственного бюджета.

2) Сосредоточение деятельности внутреннего аудита на областях повышенного риска, которые оцениваются с точки зрения эффективности.

3) Эффективное внедрение механизмов обеспечения качества деятельности внутреннего аудита в публичном секторе.

Долгосрочные результаты:

1) 100% министерств и других профильных органов центрального публичного управления создали в своей организационной структуре подразделения внутреннего аудита, размер которых основан на установленных минимальных критериях.

2) Доля аудита соответствия в общем количестве проведенных аудиторских миссий снижается.

3) Доля служб внутреннего аудита, прошедших внешнюю оценку за последние 5 лет, составляет 10%.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (IP-26), Сводный отчет по государственному внутреннему финансовому контролю, Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: централизованная координация и гармонизация государственного внутреннего финансового контроля

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Продвижение и медиатизация концепции государственного внутреннего финансового контроля, ее роли и соответствующих обязанностей.

2) Структурирование центрального отдела по гармонизации в соответствии с делегированными полномочиями и обеспечение его адекватными ресурсами для эффективной координации политики развития государственного внутреннего финансового контроля.

Среднесрочные результаты:

1) Реализована Программа медиатизации государственного внутреннего финансового контроля.

2) Центральный отдел по гармонизации структурирован и оснащен достаточными ресурсами для достижения целей в соответствии с делегированными полномочиями.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Повышение осведомленности и понимания важности и ценности политики государственного внутреннего финансового контроля.

2) Развитие потенциала для гармонизации и координации в области государственного внутреннего финансового контроля.

Долгосрочные результаты:

1) Уровень принятия управленческой ответственности соответствует результатам оценки внутреннего управленческого контроля и заключению внутреннего аудита.

2) Обеспечены все необходимые средства для мониторинга и анализа всей области применимости государственного внутреннего финансового контроля.

Источники данных/источники проверки:

Сводный отчет по государственному внутреннему финансовому контролю, Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 5.

Налоговая и таможенная политика и управление доходами

Справедливое, эффективное, простое и устойчивое налогообложение является главной целью, которая будет способствовать переходу к устойчивой и конкурентоспособной экономике. Налоговая и таможенная политика должны быть ориентированы на создание национальной налоговой системы, интегрированной в пространство ЕС, которая гарантирует простую, правильную и полную уплату налогов как гражданами, так и юридическими лицами.

В то же время национальная налоговая система должна обеспечивать максимальное использование экономического потенциала предприятий и граждан, предрасположенность к устойчивым инвестициям, создавая тем самым новые рабочие места.

Мобилизация и эффективное использование внутренних ресурсов имеет важное значение для финансирования и достижения целей устойчивого развития. Основная роль налоговой системы заключается в формировании финансовых ресурсов для обеспечения финансирования государственных расходов на инвестиции, образование, социальную защиту, общественный порядок и т. д. с целью повышения благосостояния граждан.

Налоговая и таможенная политика должна быть направлена на снижение затрат по соблюдению законодательства для предприятий, содействие отечественным и иностранным инвестициям, обеспечение надлежащих условий как для малых и средних предприятий, так и для более крупных предприятий в процессах перехода к "зеленой" экономике и цифровым технологиям. Стимулирование цифровых трансформационных процессов должно происходить как на уровне компаний, что обеспечит конкурентоспособность, так и на уровне налоговых и таможенных органов, что обеспечит простоту в процессе отчетности и уплаты налогов.

Республика Молдова, подписав Соглашение об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны (в дальнейшем – Соглашение об ассоциации РМ-ЕС), взяла на себя обязательства по гармонизации национального законодательства, что предполагает ускорение процессов основательной гармонизации всего национального законодательства, в том числе налогового и таможенного.

Данный компонент включает в себя аспекты, связанные с обеспечением надлежащего уровня сбора бюджетных доходов, необходимых для финансирования публичных расходов, посредством внедрения цифровых технологий, четких и последовательных мер налогового и таможенного администрирования.

По оценке ГРФП 2021 года, показатели эффективности по компоненту управления доходами показали средние результаты, что обусловлено отсутствием объективности в применении системного подхода к оценке рисков соответствия и низкой степенью проведения плановых контролей.

Помимо оценки ГРФП 2021 года в течение 2022 года проводилась оценка системы налогового администрирования Республики Молдова с использованием Инструмента диагностической оценки налоговой администрации (TADAT) по 9 направлениям деятельности: (1) целостность базы зарегистрированных налогоплательщиков, (2) эффективное управление рисками, (3) поддержка добровольного соответствия, (4) своевременная подача налоговых деклараций, (5) своевременная уплата налогов, (6) точность в отчетности по декларациям, (7) эффективное разрешение налоговых споров, (8) эффективное управление доходами и (9) подотчетность и прозрачность, а также по 32 ключевым высокоуровневым показателям эффективности налогового администрирования по отраслям. Из 32 показателей 4 показателя получили оценку А, 9 показателей – оценку В, 11 показателей – оценку С и 8 показателей – оценку D.

Обеспечение эффективного сбора налоговых поступлений, особенно после снижения уровня уклонения от уплаты налогов, является важным условием финансирования качественных публичных услуг, а также необходимым условием для правильного распределения налогового бремени между налогоплательщиками. Это также способствует созданию условий честной конкуренции между компаниями и повышению конкурентоспособности национальной экономики.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: налоговая и таможенная политика

Конкретная задача: создание согласованной, справедливой, эффективной и простой налоговой и таможенной системы, обеспечивающей мобилизацию бюджетных ресурсов, необходимых для финансирования целей устойчивого развития, упрощения процедур торговли и перехода к зеленой, цифровой и конкурентоспособной экономике.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Гармонизация налогового законодательства в части, касающейся НДС и акцизов, с директивами ЕС.

2) Утверждение Положения о вступлении в силу нового гармонизированного Таможенного кодекса, а также сопутствующих нормативных актов на уровне органов государственной власти.

3) Пересмотр системы налоговых и таможенных льгот в результате проведения анализа "затраты-выгоды".

4) Реализация концепции трансфертного ценообразования.

5) Продвижение простой системы расчета, отчетности и уплаты налогов и сборов (сокращение данных и сроков отчетности, предварительно заполненные декларации, выполнение расчета органами, наделенными полномочиями налогового администрирования и др.).

6) Обеспечение постоянного учета и отчетности об уровне недополучения доходов бюджета по существующим налоговым и таможенным льготам.

Среднесрочные результаты:

1) Законодательство в области НДС и акцизов гармонизировано с директивами ЕС.

2) Положение о вступлении в силу нового Таможенного кодекса, в том числе подзаконные нормативные акты на уровне органов государственной власти, вступили в силу и введены в действие.

3) Аналитические возможности достаточны для анализа воздействия и эффективности мер налоговой и таможенной политики, в частности связанных с налоговыми льготами.

4) Законодательство о трансфертном ценообразовании вступило в силу и введено в действие.

5) Поступление в бюджет сводных налогов и сборов консолидировано в результате пересмотра системы налоговых и таможенных льгот.

6) Административно-налоговая нагрузка на деловую среду снижена.

7) Отчеты по налоговым и таможенным льготам опубликованы.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Написание нового Налогового кодекса, обеспечивающего простоту, определенность и полную гармонизацию налогового законодательства с директивами ЕС.

2) Усиление налогообложения, применяемого к источникам энергии, загрязняющим окружающую среду, и стимулирование зеленой энергетики.

3) Совершенствование налогового и таможенного менеджмента путем анализа актуальности решений по налоговым и таможенным льготам, в том числе установление предварительных критериев экономической и бюджетной эффективности как необходимых условий для введения новых льгот.

4) Обеспечение постоянного учета и отчетности об уровне недопоступления бюджетных доходов, связанного с действующими налоговыми и таможенными льготами.

5) Внедрение в национальное законодательство системы ЕС в части применения НДС на импорт при дистанционной продаже товаров В2С по почте с одновременным упрощением процесса взимания НДС (обеспечение добросовестной конкуренции и мобилизации бюджетных ресурсов).

6) Внедрение всех концепций и механизмов, предусмотренных в новом Таможенном кодексе.

Долгосрочные результаты:

1) Переписанный Налоговый кодекс вступил в силу.

2) Доходы бюджета от налогов и сборов консолидированы.

3) Налоговые и таможенные льготы – эффективные и адресные.

4) Честная конкуренция обеспечена и негативные экономические перекосы в налоговой системе исключены.

5) Таможенные правила гармонизированы и внедрены в полном объеме.

Источники данных/источники проверки:

ЦУР, СНР, Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: налоговое администрирование

Конкретная задача: обеспечение эффективности налогового администрирования за счет повышения качества предоставляемых налоговых услуг, цифровизации налоговых процессов и повышения удовлетворенности налогоплательщиков услугами.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Упрощение налоговых правил и процедур и налогового администрирования путем приведения их в соответствие с передовой международной практикой.

2) Оптимизация взаимодействия налоговой администрации с налогоплательщиками за счет цифровизации сертификатов / форм, выдаваемых налогоплательщикам, и сокращения количества сертификатов, выдаваемых на бумажных носителях.

3) Сокращение расходов на налоговое администрирование путем обновления и совершенствования реестра налогоплательщиков.

4) Совершенствование процесса налогового администрирования крупных налогоплательщиков путем разработки для них политики соблюдения налогового законодательства.

5) Совершенствование системы внутреннего управленческого контроля путем развития системы управления налоговыми рисками.

6) Пересмотр и постоянное обновление критериев риска, что будет способствовать более эффективному отбору групп налогоплательщиков, представляющих повышенный риск уклонения от уплаты налогов.

7) Консолидация контрольных мероприятий в областях с повышенным риском налогового несоответствия.

8) Совершенствование налогового контроля путем внедрения системы показателей по оценке эффективности и результативности налогового контроля.

9) Введение упрощенного порядка возмещения НДС и акцизов.

10) Эффективное внедрение Общего стандарта отчетности, инициирование потока автоматического обмена информацией с целью получения права членства в Глобальном форуме ОЭСР.

11) Расширение базы субъектов Информационной системы "Электронный мониторинг продаж".

Среднесрочные результаты:

1) Правила и процедуры налогового администрирования упрощены.

2) Налогоплательщикам выдаются сертификаты / формы в цифровом формате.

3) Реестр налогоплательщиков обновлен и полностью функционален.

4) Стратегия соблюдения налогового законодательства для крупных налогоплательщиков разработана и введена в действие.

5) Система налоговых рисков разработана.

6) Критерии риска постоянно пересматриваются и обновляются.

7) Система показателей оценки эффективности и результативности налоговых контролей внедрена и функционирует.

8) Упрощенные процедуры возмещения НДС и акцизов разработаны и внедрены.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Приведение процессов и процедур налогового администрирования в соответствие с лучшими практиками в данной области.

2) Упрощение и цифровизация налоговых услуг и процедур.

3) Развитие Информационной системы Государственной налоговой службы.

4) Повышение качества услуг, предназначенных для налогоплательщиков, в том числе электронных услуг.

5) Повышение эффективности налогового контроля, обеспечиваемое совершенствованием процессов налогового контроля.

6) Улучшение потенциала налогового администрирования во избежание накопления просроченной задолженности и усиление борьбы с налоговым мошенничеством.

7) Реализация рекомендаций Глобального форума ОЭСР по прозрачности и обмену информацией в целях налогообложения.

8) Расширение внедрения предварительно заполненных деклараций, особенно для малых и средних предприятий.

9) Применение всеми налогоплательщиками Информационной системы "Электронный мониторинг продаж".

Долгосрочные результаты:

1) Налогоплательщики имеют доступ к информации о своих правах, обязанностях и обязательствах, в том числе через мобильное приложение.

2) Модернизированные информационные системы, которые предоставляют необходимые функции для современного налогового администрирования.

3) Затраты на налоговое администрирование сокращены.

4) Степень добровольного соблюдения законодательства со стороны налогоплательщиков повысилась.

5) Затраты налогоплательщиков на соблюдение налогового законодательства сокращены.

6) Уровень удовлетворенности налогоплательщиков услугами, предоставляемыми Государственной налоговой службой, постоянно растет.

7) Предварительно заполненные налоговые декларации по нескольким видам налогов и сборов разработаны и внедрены.

8) Мошенничество и уклонение от уплаты налогов систематически и строго выявляются, расследуются и преследуются по закону.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (PI-19), СНР 5.3. TADAT, Государственная налоговая служба, Министерство финансов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: таможенное администрирование

Конкретная задача: обеспечение мобилизации доходов, содействие международной торговле и обеспечение экономической безопасности государства.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Оптимизация взаимодействия таможенной администрации с налогоплательщиками за счет цифровизации cертификатов/форм, выдаваемых налогоплательщикам, и сокращения количества сертификатов, выдаваемых на бумажных носителях.

2) Обеспечение соблюдения законодательства при проведении расследований таможенного мошенничества и проведение пост-таможенной проверки на основе критериев риска.

3) Разработка и корректировка Информационной системы "Antifraudă".

4) Реализация протокола Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по контролю над табаком с целью искоренения незаконной торговли табачными изделиями.

5) Разработка Информационной системы "е-АЕО".

6) Обеспечение процесса реализации нового гармонизированного Таможенного кодекса и законодательства по его введению в действие.

7) Проведение обучения по применению нового гармонизированного Таможенного кодекса и законодательства по его применению, в том числе для представителей деловой среды.

8) Цифровизация таможенных процедур для электронной торговли и упрощение таможенных процедур по аналогии с практикой Европейского Союза.

Среднесрочные результаты:

1) Таможенный контроль организован таким образом, чтобы обеспечить для делового сообщества снижение затрат, упрощение требований к документам и информации, а также оптимизация времени, необходимого для выполнения таможенных формальностей и обеспечения безопасности цепи поставок.

2) К хозяйствующим субъектам, соблюдающим законодательство, применяются упрощенные таможенные процедуры.

3) Сотрудничество между таможенным органом и деловым сообществом развивается.

4) Системы выявления, предотвращения и расследования таможенного мошенничества внедрены и эффективно функционируют.

5) Экспорт через электронную торговлю стимулируется.

6) Информационная система в сфере таможенных процедур для электронной торговли функционирует.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Приведение процессов и процедур таможенного администрирования в соответствие с лучшими практиками в этой области.

2) Поддержание баланса между контролем и мерами по упрощению процедур торговли.

3) Упрощение и цифровизация таможенных услуг и процедур.

4) Модернизация информационных систем Таможенной службы, в том числе приведение технических аспектов в соответствие с положениями нового Таможенного кодекса.

5) Ориентация деятельности по таможенному оформлению на электронную среду и снижению бюрократических барьеров.

6) Модернизация параметров отбора и профилей риска для всех таможенных режимов.

7) Развитие Информационной системы "Управление рисками".

8) Модернизация порядка проведения расследования мошенничества и методики проведения пост-таможенной проверки.

9) Цифровизация процедуры / процесса предоставления статуса уполномоченного экономического оператора.

10) Продолжение процесса обеспечения взаимного признания уполномоченных экономических операторов.

11) Реализация 5 этапа транзитной новой компьютеризированной информационной системы и присоединение к Конвенции об общем транзите и к системе e-TIR.

12) Модернизация таможенной инфраструктуры, в том числе строительство современного таможенного терминала.

Долгосрочные результаты:

1) Таможенный контроль, основанный на анализе рисков, эффективно реализован и полностью функционален.

2) Компьютеризированная система таможенного транзита внедрена и полностью функциональна.

3) Современный таможенный терминал функционирует.

4) Пост-контроль и пост-таможенный аудит, обеспечивающие таможенную администрацию достаточными юридическими полномочиями для планирования аудиторских миссий и использования системы управления рисками, эффективно реализованы и полностью функциональны.

5) Правоохранительные и оперативно-розыскные мероприятия согласованы со стратегией разведывательной деятельности, основанной на самых современных методах анализа рисков.

6) Хозяйствующие субъекты имеют доступ к информации о своих правах, обязанностях и ответственности.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (PI-19), СНР 5.3, Таможенная служба, Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 6.

Государственные закупки

Данный компонент относится к вопросам в сфере государственных закупок.

Характеристики действующей системы государственных закупок отражают результат реализации Стратегии развития системы государственных закупок на 2016-2020 годы и связанного с ней Плана действий. Эти документы были составлены сразу после подписания Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и ЕС и присоединения к Соглашению о государственных закупках.

В результате оценок системы государственных закупок, проведенных на основе Методологии оценки систем закупок (MAPS) и Методологии оценки эффективности управления государственными финансами, а также Оценки управления на уровне страны, осуществленной Международным валютным фондом, отмечается, что реформа в сфере государственных закупок, начатая в 2016 году, проведена частично, хотя временной период для реализации соответствующего плана мероприятий закончился в 2020 году. Таким образом, после нескольких лет реализации реформа выполнена лишь частично. Зафиксированный прогресс значителен и рассматривается как промежуточный этап на пути к полной реформе, а достигнутые задачи связаны с поэтапным или последовательным подходом к развитию государственных закупок или к завершению и закреплению начатой реформы. В то же время нужно отметить, что эффективность проведения реформы в полной мере может быть достигнута только в сочетании с текущим контекстом государственной политики и национальными программами, а также с прогрессом, достигнутым в процессе подготовки для присоединения к ЕС.

Нормативная база для системы государственных закупок практически полностью соответствует требованиям ЕС, однако разрабатываемая электронная инфраструктура для осуществления закупок (MTender) в настоящее время не позволяет проводить процедуры закупки в условиях экономической и социальной эффективности.

В настоящее время в многочисленных отчетах отмечается стремление считать, что электронная система государственных закупок уже внедрена. Однако на практике существующая система не работает так, как это предусмотрено законодательством и как это необходимо для выполнения общеевропейского законодательства.

Таким образом, в данный момент очевидна неспособность системы государственных закупок в ее нынешнем виде и с нынешними характеристиками поддерживать устойчивое экономическое развитие и социальную вовлеченность в Республике Молдова посредством эффективного управления и в целях роста благосостояния граждан.

Действующая нормативная база обеспечивает описание закупочных процедур, но не качество заполняемой информации в документации с точки зрения эффективности. Соответственно система государственных закупок не ориентирована на удовлетворение потребностей за счет достижения целей и показателей эффективности, а воспринимается как инструмент исполнения/реализации полученных фондов.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: государственные закупки

Конкретная задача: разработка высокоэффективной системы государственных закупок, обеспечивающей "ценность денег" при использовании государственных средств.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Полная гармонизация законодательства в сфере государственных закупок, отраслевых закупок, концессий на выполнение работ и услуг, государственно-частного партнерства, а также Положения о закупке товаров, работ и услуг на государственном предприятии, в частности четкого назначения органов, применяющих нормативные положения и порядок оспаривания для каждого способа присуждения контрактов.

2) Реинжиниринг электронной системы государственных закупок для соответствия требованиям на национальном и европейском уровне с использованием электронной системы для всего цикла закупок (планирование, проведение процедуры присуждения, присуждение, управление контрактом – поправки).

3) Создание в сфере государственных закупок целостной системы закупок для достижения целей, установленных в документах государственной политики, с акцентом на социальные аспекты, окружающую среду, инновации и результативность, с уточнением роли организаций на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях во избежание конфликта компетенций.

Среднесрочные результаты:

1) Законодательство полностью гармонизировано с Директивами ЕС о закупках и обязательствах, принятых в рамках Соглашения об ассоциации ЕС – Республика Молдова и Всемирной торговой организации.

2) Электронная система государственных закупок, обеспечивающая весь цикл закупок, а также прозрачность процесса государственных / отраслевых закупок в удобное время и в доступном формате.

3) Создана полная система закупок и определены роли организаций стратегического, тактического и оперативного уровней в области государственных закупок.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Государственные закупки общей стоимостью не менее 80 %, инициируемые ежегодно начиная с 2025 года, реализуются посредством электронной системы государственных закупок для всего цикла закупок.

2) Не менее 80 % стоимости закупок, проводимых ежегодно центральными и местными заказчиками через конкурсы, составляют закупки, осуществляемые в условиях экономической и социальной эффективности.

3) Механизм горизонтального сотрудничества / взаимодействия между министерствами, использующими закупки для реализации конкретных целей, создан, в том числе создана и поддерживается база данных для выявления, инвентаризации и обновления программ и связанных с ними планов действий, использующих стратегические закупки (социальные, экологические, инновационные аспекты).

Долгосрочные результаты:

1) Объем государственных закупок, проводимых посредством электронной системы государственных закупок для всего цикла закупок, составляет не менее 80 %.

2) Механизм горизонтального сотрудничества / взаимодействия между министерствами, использующими закупки для достижения конкретных установленных целей, создан.

3) База данных для определения, инвентаризации и обновления программ и связанных с ними планов действий, использующих стратегические закупки (социальные, экологические, инновационные аспекты), создана и поддерживается.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (PI-24), MAPS, Министерство финансов.

КОМПОНЕНТ 7.

Прозрачность публичных финансов

Прозрачность публичных финансов отражает степень, в которой субъекты, в том числе широкая общественность и другие уровни государственного управления, имеют доступ к необходимой информации, включая аспекты, связанные с качеством и структурой этой информации.

Прозрачность бюджета обеспечивается на всех этапах бюджетного процесса. Проекты нормативных актов и отчеты / информация об исполнении бюджетов публикуются как на веб-странице Министерства финансов, так и на правительственных платформах particip.gov.md и date.gov.md. Наряду с этим подготавливается и публикуется Бюджет для граждан – инструмент, разработанный для представления бюджета в простом и доступном формате, обеспечивающем понимание его положений каждым гражданином.

Вместе с тем, согласно Индексу прозрачности бюджета (известному как Индекс открытости бюджета – ИПБ), оценивающему общедоступность ключевых бюджетных документов, которые в совокупности дают полную картину того, как планировались, собирались и расходовались государственные ресурсы в течение одного бюджетного года, Республика Молдова получила 65 баллов из 100, что свидетельствует о необходимости проявления настойчивости для достижения более высоких результатов.

Таким образом, текущие результаты по компоненту прозрачности государственных финансов в целом являются положительными, за некоторыми исключениями.

Хотя бюджетная классификация соответствует международным стандартам, для автономных бюджетных учреждений, получающих бюджетные средства, не обеспечивается прозрачность их распределения и использования. Так, по оценке ГРФП за 2021 год, около 5,38 % всех расходов бюджета и 6,2 % всех доходов бюджета не отражены в финансовой отчетности Правительства.

Механизм мониторинга эффективности оказания государственных услуг работает относительно хорошо. В целом общественный доступ к бюджетно-налоговой информации является адекватным.

ОБЛАСТЬ ВМЕШАТЕЛЬСТВА: прозрачность бюджета

Конкретная задача: повышение прозрачности процедур подготовки, исполнения и отчетности по бюджету.

Среднесрочные приоритетные направления:

1) Распространение правил разработки, утверждения и исполнения на всю публичную систему (распространение бюджетных нормативов на публичные органы/учреждения на самоуправлении, учредителями которых являются центральные и местные органы публичного управления).

2) Управление через Единый казначейский счет бюджетными средствами, полученными бюджетными учреждениями на самоуправлении, государственными предприятиями, муниципальными предприятиями, акционерными обществами и другими государственными учреждениями, учредителями которых являются центральные и местные органы публичного управления.

3) Увеличение числа государственных учреждений на самоуправлении, обслуживаемых через Единый казначейский счет.

4) Соблюдение четко установленных правил и критериев при расчете/распределении трансфертов органам местного управления.

Среднесрочные результаты:

1) Доступ общественности к бюджетной документации и бюджетной информации обеспечен.

2) Подробные финансовые отчеты всех внебюджетных единиц представляются ежегодно в течение трех месяцев после окончания финансового года.

3) Распределение всех трансфертов в бюджеты – компоненты национального публичного бюджета от центральной администрации определяется прозрачными системами, основанными на правилах.

4) Процесс, в рамках которого местные органы публичного управления получают информацию об их ежегодных трансфертах, который управляется с помощью обычного бюджетного календаря и предоставляет местным органам публичного управления четкую и достаточно подробную информацию, позволяя, как минимум, за шесть недель своевременно завершить бюджетное планирование.

5) Информация о результатах, достигнутых в рамках подпрограмм, ежегодно публикуется большинством бюджетных органов.

Долгосрочные приоритетные направления:

1) Приведение бюджетной классификации в соответствие со статистикой государственных финансов (2014 год).

2) Разработка и корректировка Информационной системы управления публичными финансами в соответствии с утвержденными нормативами по бюджетной классификации.

3) Настройка Информационной системы управления публичными финансами в целях разработки и формирования аналитических отчетов для обеспечения задействованных структур необходимой информацией.

4) Корректировка Информационной системы управления публичными финансами для обеспечения планирования, отчетности для автономных бюджетных учреждений, учредителями которых являются центральные и местные органы государственной власти.

5) Постоянное совершенствование методологической базы по исполнению компонентов национального публичного бюджета и внебюджетных средств через Единый казначейский счет Министерства финансов.

6) Отказ от практики (сокращение) планирования расходов бюджета через централизованные фонды; расходы планируются и утверждаются в законе о годовом бюджете и возлагаются на бюджетные органы, которые будут осуществлять соответствующие расходы.

7) Разработка и регулярное обновление веб-страницы Министерства финансов качественной и своевременной информацией о подготовке и исполнении бюджета на простом и доступном языке.

8) Надзор за деятельностью государственных предприятий и коммерческих обществ в целях прогнозирования размера дивидендов, связанных с долей государственного участия в коммерческих обществах, и выплат из чистой прибыли государственных предприятий, подлежащих к перечислению в государственный бюджет, а также как средств, полученных от продажи государственного имущества после процесса приватизации, и средств, полученных от продажи акций и/или долей участия.

9) Развитие и совершенствование формата представления Бюджета для граждан с целью улучшения доступа общественности к бюджетной информации.

Долгосрочные результаты:

1) Повышение индекса прозрачности бюджета.

2) Оценка эффективности и результативности предоставления услуг проводится и результаты публикуются для большинства министерств не реже одного раза за последние пять лет.

3) Процесс перечисления доходов от выплаты дивидендов и чистой прибыли хозяйствующих субъектов в государственный бюджет, а также доходов от приватизации объектов государственной собственности прозрачен, постоянно контролируется и совершенствуется.

4) Бюджет для граждан с самой важной бюджетной информацией публикуется в доступном и понятном формате для широкой общественности.

Источники данных/источники проверки:

ГРФП (PI-4, PI-5, PI-6, PI-7, PI-8, PI-9), ИПБ, Министерство финансов.

V. ВОЗДЕЙСТВИЕ И ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ

Реформа менеджмента публичных финансов является одним из ключевых столпов реформы государственного управления. Учитывая то, что эффективный менеджмент публичных финансов является основой современного государственного управления, при разработке данной Стратегии были учтены приоритеты Стратегии реформы государственного управления в целях обеспечения согласованности и гармонизации двух стратегических документов.

Особое внимание было уделено кадровому потенциалу, методам планирования политики, электронным услугам, предоставлению услуг и ориентации на результаты в области консолидации управленческой ответственности, в сфере внутреннего контроля и повышения прозрачности.

В течение следующих восьми лет усилия будут сосредоточены на укреплении всех аспектов менеджмента публичных финансов, которые связаны, в первую очередь, с фазами бюджетного цикла, путем совершенствования правовой базы и укрепления как административного, так и технического потенциала учреждений, отвечающих за реформу управления финансами, с особым акцентом на цифровую трансформацию за счет разработки программного обеспечения и укрепления возможностей информационных систем.

Для оценки результатов реформы менеджмента публичных финансов будут использоваться также индикаторы мониторинга ЦУР, включенные в национальную структуру мониторинга выполнения Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года.

Кроме того, отчеты и рекомендации Счетной палаты будут служить доказательствами и источниками сверки/сопоставления информации в целях оценки менеджмента публичных финансов, осуществляемой как местными экспертами, так и международными экспертами, участвующими в оценке менеджмента публичных финансов в группах или индивидуально.

VI. ФИНАНСИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ

Финансирование Стратегии развития менеджмента публичных финансов будет осуществляться из двух основных источников: из государственного бюджета и взносов партнеров по развитию.

Приблизительный расчет расходов был основан на общем предположении, что оцениваются только дополнительные расходы, необходимые для обеспечения полного и успешного осуществления запланированных в рамках реформы мер. Мероприятия, реализуемые силами существующего персонала, не оценивались, такие, например, как административные задачи – подготовка проектов законов и текущие мероприятия (если не требуется внешняя помощь). Таким образом, Стратегия будет финансироваться, в основном, из государственного бюджета по программе "Менеджмент публичных финансов". Предполагаемые дополнительные прямые затраты на реализацию Стратегии составляют около 1,2 млрд. леев.

Что касается приоритетных направлений, связанных с развитием человеческого потенциала на местах, которые влекут за собой дополнительные затраты, то они будут финансироваться за счет внешней помощи, а также из других источников, не противоречащих законодательству, и оцениваются примерно в 250 млн. леев, а затраты на разработку информационных систем оцениваются предварительно в около 300 млн. леев.

Расчет затрат на реализацию Стратегии, в том числе определение дополнительных прямых затрат по каждому виду деятельности, будет осуществляться в процессе составления Национальной программы развития системы государственных закупок, Программы развития внутреннего государственного финансового контроля и Плана действий по реализации настоящей Стратегии.

Оценка воздействия предлагаемых мер политик реформирования, предусмотренных в настоящей Стратегии, как на доходы, так и на расходы бюджета будет проводиться на каждом этапе ее реализации.

VII. РИСКИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ

Принимая во внимание перечисленные в настоящей Стратегии меры реформирования, Правительство в рамках консультаций с другими заинтересованными сторонами определило потенциальные риски на пути успешного осуществления реформы и возможные меры по смягчению их воздействия. Необходимо отметить, что важную роль в эффективности управления государственными финансами играют факторы нетехнического характера. Учет этих факторов в качестве элемента реформы государственных финансов требует взятия на себя политических и бюрократических обязательств и согласия на организационные изменения.

Опыт периода реализации предыдущей стратегии, а также опыт, накопленный за последние 20 лет реформ в области управления государственными финансами, подчеркивает ряд специфических вызовов и рисков, которые сохранялись на протяжении всего указанного периода и могут проявить себя в ходе реализации настоящей Стратегии.

Отсутствие знаний, навыков и опыта в Министерстве финансов, как и во многих других органах управления, довольно часто приводит к ошибкам и упущениям в основных процессах. Выявление недостатков в деятельности органов управления, в том числе в Министерстве финансов, должно стать приоритетом для Правительства. Размывание институциональной памяти представляет собой огромный риск для функционирования системы государственных финансов. В ходе предварительных оценок подавляющее большинство респондентов отмечали последствия нехватки квалифицированных государственных служащих.

Реализация государственной финансовой политики, процессов и реформ требует управленческих навыков и высокого уровня подготовки кадров. Системная оценка потребностей, оценка потребностей в обучении и предоставление программы обучения, вероятно, потребуется как Министерству финансов, так и другим министерствам, центральным и местным административным органам.

В то же время существуют системные риски и риски, связанные с возможностями бюджетирования, ориентированного на результаты, и с использованием информации о достижениях при обсуждении бюджета.

Недостаточная результативность в сфере финансового управления административно-территориальных единиц, вызванная нехваткой специалистов, высокой текучестью кадров, невозможностью подбора персонала с базовыми навыками при отсутствии финансовой мотивации, также являются неизбежными рисками, которые могут представлять значительную угрозу для продвижения реформы в области публичных финансов.

Чтобы обеспечить стратегическое управление человеческими ресурсами, удовлетворить растущие функциональные потребности и соответствовать приоритетам Правительства, необходимо рассмотреть вопрос и о повышении оплаты труда на государственной службе.

Разумеется, для снятия нагрузки с некоторых должностей потребуется перераспределение персонала с сопутствующим распределением обязанностей. Задачи большей сложности требуют разнообразных технических, аналитических и управленческих навыков. В некоторых областях наращивание потенциала должно стать центральным пунктом поддержки изменения процессов функционирования.

Риски были распределены на внутренние и внешние, с тем чтобы лучше прояснить их воздействие на реформу в частности.

Внутренние риски – это риски, которые имеют непосредственное влияние на реформу и исходят из самой системы.

Внешние риски – это риски, которые невозможно контролировать, но которые оказывают существенное влияние на ход реформ.

Рост осознания политической важности и последовательность мер по реформированию, продвижение концепции финансового образования лиц, принимающих политические решения, и субъектов, участвующих в бюджетных процессах, будут основными задачами при реализации настоящей Стратегии.

Как и в предыдущий период, мониторинг рисков в рамках настоящей Стратегии будет включен в систему мониторинга и отчетности, то есть станет неотъемлемой частью отчетов о мониторинге прогресса. Оценка рисков будет ежегодно обновляться в реестре рисков. Оценка будет обновляться всякий раз, когда будет происходить значительное изменение подверженности риску или будет приниматься новое решение по смягчению или уменьшению риска.

В таблице ниже представлены основные риски, выявленные на этапе подготовки и положенные в основу дальнейшего управления рисками. Выявленные и перечисленные риски не являются исчерпывающими и могут провоцировать различные реакции или последствия.

Анализ показывает, что часть рисков можно предотвратить путем тщательного планирования и своевременных действий по устранению проблем соответствующих учреждений во время реализации. Проверки по снижению рисков, известных ко времени разработки настоящей Стратегии, были учтены и непосредственно включены в отдельные действия и мероприятия.

VIII. ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ/УЧАСТВУЮЩИЕ

ОРГАНЫ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ

Эффективный внешний надзор и хорошо зарекомендовавшие себя системы мониторинга, включающие строгие правила отчетности и прозрачности, являются основными задачами в обеспечении стабильной системы публичных финансов. В последней стратегии развития менеджмента публичных финансов подчеркивается необходимость твердой приверженности к реализации предусмотренных мер реформы и институционализации надежного механизма координирования действий.

Настоящая Стратегия охватывает весь государственный сектор, в том числе министерства, центральные и местные органы публичного управления.

Кроме того, ключевыми заинтересованными в настоящей Стратегии сторонами являются: высший орган аудита (Счетная палата), Парламентская комиссия по экономике, бюджету и финансам и Комиссия по контролю публичных финансов.

Сфера внешнего публичного аудита представляет собой систематический процесс независимой и объективной оценки, проводимой Счетной палатой в соответствии с правовыми полномочиями и обязанностями в последовательной деятельности, связанной с бюджетным процессом и календарем.

Обязательный аудит годовых отчетов Правительства об исполнении государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования и консолидированных финансовых отчетов всех министерств является последней фазой бюджетного цикла.

В рамках реализации Стратегии развития Счетной палаты на 2021–2025 годы и настоящей Стратегии, цели которых устанавливают дополнительные действия и приоритеты, направленные на повышение эффективности всей системы внутреннего государственного финансового контроля и бюджетно-налоговой ответственности публичных органов / учреждений Республики Молдова, Счетная палата планирует увеличить вклад и усилить поддержку, предлагаемую аудируемым субъектам в устранении существующих недостатков, путем расширения своего уставного мандата, в частности миссиями по аудиту эффективности и соответствия, оценкой и отчетом об изменениях в управлении публичными финансами, что будет в значительной степени способствовать здоровому государственному управлению и надлежащему управлению публичными имуществом и финансами.

Комиссия по контролю публичных финансов, Комиссия по экономике, бюджету и финансам и другие соответствующие комиссии получают аудиторские отчеты для ознакомления, изучения во время слушаний и использования в процессе принятия решений.

Партнеры по развитию – процесс согласования настоящей Стратегии направлен на активизацию более содержательного диалога.

Ожидается, что настоящая Стратегия получит поддержку в виде постоянных консультаций и взаимодействия упомянутых выше учреждений, что укрепит процесс согласования, а также политические обсуждения в области менеджмента публичных финансов.

Учитывая то, что в сферу менеджмента публичных финансов вовлечены разные участники, настоящая Стратегия была разработана Министерством финансов и представлена на рассмотрение представителям партнеров по развитию (Представительство Европейского Союза в Республике Молдова, Международный валютный фонд, Всемирный банк, Германское агентство международного сотрудничества (GIZ), Организация Объединенных Наций в Молдове).

Заинтересованные стороны были непосредственно и активно вовлечены в интенсивный и структурированный процесс определения и пересмотра приоритетных задач, как на тематическом уровне, так и на уровне субкомпонентов. Консультативный процесс, который важен при разработке Стратегии, приобретает ключевое значение в период реализации, поскольку потребуется постоянная поддержка для отслеживания прогресса и внесения исправлений, где это необходимо.

IX. ВНЕДРЕНИЕ, МОНИТОРИНГ И ОТЧЕТНОСТЬ

Ответственность за координирование процесса реализации реформ и за отчетность по ним лежит на Министерстве финансов. Министерство финансов не является типичным государственным учреждением, на него возложены обязанности и, следовательно, значительная роль в разработке и координировании политики всего процесса бюджетного планирования на среднесрочный период, подготовки и контроля исполнения национального публичного бюджета. Министерство финансов отвечает за разработку, координирование и мониторинг целей налоговой и таможенной политики, политики государственных закупок, внутреннего государственного финансового контроля, оплаты труда в бюджетном секторе и т. д. (https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=121803&lang=ro).

Реализация настоящей Стратегии будет осуществляться посредством оперативных документов: Национальной программы развития системы государственных закупок, Программы развития внутреннего публичного финансового контроля, Среднесрочной программы управления государственным долгом и Плана действий (матрица) для реализации настоящей Стратегии.

Первоначально будет разработан план действий (матрица), который будет включать предусмотренные приоритетные направления, перечень действий по реализации, ответственные учреждения, сроки, затраты и источники финансирования предусмотренных мер и соответствующие показатели результатов. Для обеспечения прослеживаемости действий План действий (матрица) будет ежегодно дополняться и синхронизироваться с Бюджетным прогнозом на среднесрочный период, Национальным планом развития и бюджетными программами.

Как уже упоминалось, настоящая Стратегия охватывает весь сектор государственного управления, включая министерства, центральные и местные органы публичной власти. Министерство финансов будет координировать выполнение соответствующих действий компетентными службами и органами по каждому основному компоненту Стратегии, а также будет руководить механизмами обзора и мониторинга и нести ответственность за периодическую оценку выполнения целей реформ, предусмотренных в ней.

Мониторинг и оценка реализации Стратегии будут осуществляться с использованием системы показателей годовых результатов на протяжении всего периода реализации, а координирование всего процесса мониторинга и оценки возложена на Министерство финансов, при поддержке других органов публичного управления, в сотрудничестве с неправительственными учреждениями и партнерами по развитию.

В процессе мониторинга будут разрабатываться ежегодные отчеты о проделанной работе, которые будут включать исчерпывающую информацию об уровне достижения показателей результатов.

В ходе реализации Стратегии будут осуществлены следующие процедуры мониторинга:

1) ежегодный мониторинг – путем разработки аналитического отчета о степени выполнения действий;

2) промежуточная оценка – в конце 2026 года в виде отчета об оценке, в котором будут проанализированы результаты реализации Стратегии на основе выполненного до этого периода Плана действий и степени выполнения действий;

3) итоговая оценка реализации – по завершении реализации настоящей Стратегии (2030 год) в виде итогового отчета о реализации, в который будут включены оценка достигнутых результатов и воздействие ее реализации.

Правительство признает также важность информирования граждан о главных изменениях в политике и практике менеджмента публичных финансов путем предоставления простой и доступной информации. В начале каждого года Министерство финансов будет публиковать на своей официальной веб-странице соответствующую информацию об исполнении настоящей Стратегии.